基于“五大思維”的行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)思考

■/喻 凱

黨的十九大確立的習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想體現(xiàn)著戰(zhàn)略思維、創(chuàng)新思維、辯證思維、法治思維、底線思維等科學(xué)的思想方法，對許多改革攻堅問題的闡釋讓人豁然開朗。行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)也是一場改革、是一次自我革命。我們要在這場內(nèi)控改革中，學(xué)會運(yùn)用“五大思維”觀察事物、分析問題，不斷增強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)的科學(xué)性、預(yù)見性、主動性和創(chuàng)造性。

一、用戰(zhàn)略思維總攬內(nèi)控建設(shè)全局

戰(zhàn)略思維要求從全視角審視、看待問題，深入分析、研判問題，站在全局的角度去頂層設(shè)計改革的路徑和方式方法。當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)中戰(zhàn)略思維薄弱，在新時代下缺乏大格局，存在為了內(nèi)控而內(nèi)控的傾向，主動意識不強(qiáng)，擔(dān)當(dāng)意識不強(qiáng)，突出表現(xiàn)為內(nèi)控建設(shè)是“一把手”工程的認(rèn)識不足，單位財務(wù)部門單兵作戰(zhàn)，單位內(nèi)控實(shí)施者的大局意識不足，全局團(tuán)隊力量沒有參與進(jìn)來，沒有發(fā)揮內(nèi)控“防火墻”的應(yīng)有作用。為此，我們要學(xué)會運(yùn)用戰(zhàn)略思維總攬內(nèi)控建設(shè)全局，提升工作的高度、廣度、深度，構(gòu)建內(nèi)控建設(shè)大格局。

（一）內(nèi)控建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨利器

十八大以來，全面從嚴(yán)治黨是國家的戰(zhàn)略布局，管黨治黨和反腐敗工作面臨新形勢、新任務(wù)。內(nèi)控建設(shè)具有風(fēng)險防控、預(yù)防腐敗的作用，能夠成為從嚴(yán)治黨工作的“利劍”。為發(fā)揮這把“利劍”的巨大能量，單位內(nèi)控建設(shè)可由紀(jì)檢或監(jiān)察部門牽頭，財務(wù)部門、業(yè)務(wù)部門、綜合部門、督辦部門協(xié)調(diào)聯(lián)動，將內(nèi)控建設(shè)列入從嚴(yán)治黨的黨建工程體系，進(jìn)一步凝聚強(qiáng)有力的行動合力。

（二）內(nèi)控建設(shè)是“三大攻堅戰(zhàn)”工程

今年黨中央提出打贏“三大攻堅戰(zhàn)”的重大決策部署，要在防范化解重大風(fēng)險、精準(zhǔn)脫貧和污染防治工作上取得決定性勝利。打贏“三大攻堅戰(zhàn)”首當(dāng)其沖是防范化解重大風(fēng)險，這既是重要的經(jīng)濟(jì)工作，也是重大的政治責(zé)任。行政事業(yè)單位面臨著政府顯性或隱性債務(wù)、經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)、防范舞弊和預(yù)防腐敗等風(fēng)險，而內(nèi)控建設(shè)是有效防范化解經(jīng)濟(jì)風(fēng)險的重要工具。因此要從打贏“三大攻堅戰(zhàn)”的角度審視內(nèi)控建設(shè)，將內(nèi)控建設(shè)列入“三大攻堅戰(zhàn)”工程體系，實(shí)行掛圖作戰(zhàn)，強(qiáng)化內(nèi)控建設(shè)的執(zhí)行力。

（三）內(nèi)控建設(shè)是組織戰(zhàn)略目標(biāo)

戰(zhàn)略目標(biāo)是組織使命和功能的具體化，完成使命、履行功能離不開強(qiáng)大的內(nèi)控能力保障，所以建立健全完善、運(yùn)行有效的內(nèi)控機(jī)制是組織的戰(zhàn)略目標(biāo)?；诖苏J(rèn)識，內(nèi)控建設(shè)不能單兵作戰(zhàn)，要將內(nèi)控建設(shè)融入單位的戰(zhàn)略目標(biāo)之中去，列入中長期規(guī)劃，逐年分解落實(shí)，每年將內(nèi)控建設(shè)細(xì)化到各個核心業(yè)務(wù)工作之中，逐一制定內(nèi)控建設(shè)目標(biāo)，并與年度績效考核工作協(xié)調(diào)聯(lián)動，一并推進(jìn)，一并考核，業(yè)務(wù)績效考核到哪里，內(nèi)控建設(shè)推動到哪里，推動內(nèi)控建設(shè)成為名副其實(shí)的“一把手”工程，切實(shí)將內(nèi)控建設(shè)置于組織戰(zhàn)略布局之中，在單位上下形成高度的思想自覺和行動自覺。

二、用創(chuàng)新思維完善內(nèi)控建設(shè)方法

創(chuàng)新思維要求對舊的體制機(jī)制進(jìn)行革新，以改革創(chuàng)新的魄力和打破常規(guī)的勇氣，變革舊的、不適宜形勢發(fā)展的方式方法，建立新的思維模式和行為方式。當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)控中存在被動、不積極的思想，存在求穩(wěn)怕亂、因循守舊、怕得罪人的念頭，多一事不如少一事。實(shí)施部門仍在羅列文字游戲貫徹內(nèi)控，或以會議貫徹會議、以報告落實(shí)行動，仍然用舊的方法進(jìn)行內(nèi)控建設(shè)，造成內(nèi)控的過程、結(jié)果都流于形式，效果大打折扣。為此，新常態(tài)下要用創(chuàng)新思維推動內(nèi)控建設(shè)發(fā)展。

（一）運(yùn)用信息化推動內(nèi)控建設(shè)

在“互聯(lián)網(wǎng)+”、“智慧云”、共享服務(wù)中心等新模式、新技術(shù)的沖擊之下，信息化是內(nèi)控建設(shè)的必由之路。為此要探索以“權(quán)力制衡+資金流管理”為主線，建立風(fēng)險預(yù)警機(jī)制和全生命周期的縱向管理鏈條，構(gòu)建涵蓋重大事項決策、預(yù)決算管理、內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)、對外關(guān)系等內(nèi)控信息管理平臺，不斷提高內(nèi)控建設(shè)信息化水平，以提升單位綜合事務(wù)管理能力。

（二）運(yùn)用項目化管理推動內(nèi)控建設(shè)

項目化管理的目的是在確保時間、技術(shù)、經(jīng)費(fèi)和性能指標(biāo)的條件下，以盡可能高的效率完成預(yù)定目標(biāo)，讓所有與項目相關(guān)方滿意。為此可成立單位內(nèi)控建設(shè)項目小組，將內(nèi)控建設(shè)當(dāng)作項目對待，實(shí)施高效的項目管理，制定項目完成時間表和進(jìn)度要求，最大程度整合各類資源，定期進(jìn)行進(jìn)度講評和考核，實(shí)施獎懲措施，督促各部門完成內(nèi)控建設(shè)進(jìn)度任務(wù)目標(biāo)。

（三）運(yùn)用管理會計工具推動內(nèi)控建設(shè)

去年以來財政部先后出臺了一系列管理會計工作，為內(nèi)控建設(shè)提供了強(qiáng)大的工具箱。如運(yùn)用戰(zhàn)略地圖工具，對內(nèi)控建設(shè)的頂層設(shè)計、機(jī)制架構(gòu)進(jìn)行戰(zhàn)略謀劃，提升內(nèi)控建設(shè)的整體性；運(yùn)用預(yù)算管理工具，強(qiáng)化內(nèi)控對財務(wù)和非財務(wù)資源的配置約束，提高內(nèi)控的預(yù)見性；運(yùn)用風(fēng)險管理框架、風(fēng)險矩陣模型等工具，從多維視角，對內(nèi)控風(fēng)險進(jìn)行預(yù)測、評估、分析、控制，并運(yùn)用風(fēng)險矩陣圖進(jìn)行定性分析，以發(fā)現(xiàn)內(nèi)控流程中的缺陷，以便內(nèi)控建設(shè)精準(zhǔn)施策。

三、用辯證思維把握內(nèi)控建設(shè)重點(diǎn)

辯證思維要求看問題一分為二，分清工作的主次，善于抓住主要問題、主要矛盾，著力解決制約發(fā)展的瓶頸性、關(guān)鍵性問題。當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)中存在的重點(diǎn)不突出，措施不得力的問題，主要表現(xiàn)為學(xué)習(xí)宣傳發(fā)動力度不夠，許多單位從領(lǐng)導(dǎo)到普通員工對內(nèi)控不了解，存在認(rèn)識盲區(qū)；內(nèi)控著力點(diǎn)不突出，內(nèi)控措施僅僅局限在建立內(nèi)部制度方面，對制度執(zhí)行的有效性、協(xié)同性缺乏思考，造成內(nèi)控威力發(fā)揮不足；內(nèi)控建設(shè)績效評價及結(jié)果運(yùn)用比較虛，流于形式，沒有形成內(nèi)控建設(shè)的閉環(huán)。為此要運(yùn)用辯證思維準(zhǔn)確把握內(nèi)控建設(shè)的重點(diǎn)，結(jié)合本單位的實(shí)際，精準(zhǔn)的分析找出薄弱環(huán)節(jié)，擬定有針對性的舉措。

（一）切實(shí)加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)的學(xué)習(xí)宣傳

思想認(rèn)識是先導(dǎo)。有效推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)必須持之以恒地加強(qiáng)學(xué)習(xí)宣傳，上至單位“一把手”、下至內(nèi)控流程中的普通員工都要進(jìn)行專題學(xué)習(xí)培訓(xùn)。對單位領(lǐng)導(dǎo)的學(xué)習(xí)宣傳應(yīng)側(cè)重于使他們了解開展內(nèi)控建設(shè)的必要性和緊迫性，掌握內(nèi)控的基本理念，明白為什么要開展內(nèi)控建設(shè)，并使單位領(lǐng)導(dǎo)明白自己承擔(dān)內(nèi)控建設(shè)與實(shí)施的重大責(zé)任；對內(nèi)控流程中的普通員工，應(yīng)側(cè)重于技術(shù)培訓(xùn)，注重加強(qiáng)繼續(xù)教育的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，如內(nèi)控知識、內(nèi)控能力培訓(xùn)、對新準(zhǔn)則、新制度及規(guī)范的學(xué)習(xí)掌握等，使大家對內(nèi)控有清晰的認(rèn)識和預(yù)期，并具備推動內(nèi)控建設(shè)的意識和主動性，營造自上而下的整體氛圍。

（二）切實(shí)加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)的協(xié)同性

這里的協(xié)同性主要是指人與制度的協(xié)同關(guān)系，即好的內(nèi)控制度需要人去有效實(shí)施，只有具備既定素質(zhì)和能力的人才能夠推動內(nèi)控制度取得預(yù)期效果。因此，一方面要加強(qiáng)內(nèi)控建章立制，通過分析、研判，堵塞制度上的漏洞，覆蓋管理上的盲區(qū)；另一方面要加強(qiáng)內(nèi)控實(shí)施主體的配置，要配強(qiáng)配優(yōu)內(nèi)控建設(shè)小組，單位“一把手”掛帥，分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任具體指揮長，其他領(lǐng)導(dǎo)班子成員和部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任小組成員，各自明確職責(zé)分工，同時建立聯(lián)席工作機(jī)制，單位“一把手”應(yīng)主持召開專題會議討論內(nèi)控的建立與實(shí)施、主持制定內(nèi)控工作方案、健全內(nèi)控聯(lián)席工作機(jī)制，包括協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)機(jī)制、會議協(xié)調(diào)機(jī)制以及核實(shí)反饋機(jī)制。實(shí)踐證明，必須要有有效的制度和有效的人實(shí)現(xiàn)協(xié)同，才能夠有效推動內(nèi)控建設(shè)。

（三）切實(shí)加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)績效評價及結(jié)果運(yùn)用

內(nèi)控建設(shè)不是一日之功，需要久久為功、不斷地評價和運(yùn)行維護(hù)來實(shí)現(xiàn)內(nèi)控績效的優(yōu)化，打造內(nèi)控建設(shè)閉環(huán)。因此每年定期開展內(nèi)控績效評價，在自評的基礎(chǔ)上，為更加公正、客觀、合理的評價，可以聘請外部專業(yè)機(jī)構(gòu)參與評價，以避免評價出現(xiàn)自圓其說、自娛自樂的問題。評價方法在通常定性方法的基礎(chǔ)上，應(yīng)探索定量評價方法，如通過引入數(shù)學(xué)計量方法和系統(tǒng)工程學(xué)方法來設(shè)計模型對指標(biāo)進(jìn)行量化，以便科學(xué)客觀的評價內(nèi)控成效。內(nèi)控建設(shè)評價結(jié)果要反饋到單位內(nèi)審與紀(jì)檢監(jiān)察部門，內(nèi)控評價結(jié)果應(yīng)與各部門的業(yè)績考核、人員職務(wù)晉升掛鉤，發(fā)現(xiàn)的重大問題應(yīng)追究相應(yīng)業(yè)務(wù)人員與部門的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

四、用法治思維強(qiáng)化內(nèi)控建設(shè)剛性

法治思維要求我們做任何事項都必須建立在有法可依、有法必依的基礎(chǔ)之上，運(yùn)用法治的形式對自身的行為進(jìn)行規(guī)范和約束，使其具有很強(qiáng)的剛性和約束力。當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)中的法治建設(shè)還是空白，出臺了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》、《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)指導(dǎo)意見》、《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》等部門指導(dǎo)性文件，還沒有上升到法治層面進(jìn)行硬性規(guī)定，具體的內(nèi)控程序沒有像預(yù)算管理那樣法制化，那樣一步一步進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)范。為此，要運(yùn)用法治思維強(qiáng)化內(nèi)控建設(shè)剛性。過程的規(guī)范程度決定了最終的績效。提高內(nèi)控法治化程度，規(guī)范工作要求及環(huán)節(jié)步驟，必將提高內(nèi)控建設(shè)的績效水平。

（一）內(nèi)控要求法治化

目前單獨(dú)出臺《內(nèi)控法》難度較大，也不符合當(dāng)前現(xiàn)狀，鑒于內(nèi)控建設(shè)屬于會計管理的范疇，離不開會計管理的協(xié)同融合，建議在此輪《會計法》修訂中，對單位開展內(nèi)控建設(shè)做單獨(dú)的規(guī)定要求，闡述單位開展內(nèi)控建設(shè)任務(wù)要求、環(huán)節(jié)步驟以及預(yù)期目標(biāo)等內(nèi)容，這既實(shí)現(xiàn)了內(nèi)控法治化的剛性規(guī)定，又有利于促進(jìn)內(nèi)控建設(shè)與會計管理的深度融合。

（二）內(nèi)控職能法治化

在內(nèi)控要求法治化的基礎(chǔ)上，應(yīng)推動單位肩負(fù)內(nèi)控職能的法治化。建議根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的要求，由編辦部門明確行政事業(yè)單位內(nèi)控職能及機(jī)構(gòu)的設(shè)置，明確單位承擔(dān)的開展內(nèi)控建設(shè)的職能，結(jié)合單位的實(shí)際情況，設(shè)立內(nèi)控建設(shè)專職機(jī)構(gòu)和人員編制數(shù)，實(shí)現(xiàn)專業(yè)人做專業(yè)事，不再采取兼職方式，同時單位內(nèi)部還應(yīng)據(jù)此明確財務(wù)部門、內(nèi)審部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門、資產(chǎn)管理部門、法律部門在內(nèi)控建設(shè)中的職責(zé)，各自依法依規(guī)、履職盡責(zé)，以利于推動內(nèi)控建設(shè)良性發(fā)展。

（三）內(nèi)控報告法治化

陽光是最好的防腐劑，公開透明是未來政府履行受托責(zé)任、提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的必然要求。建議結(jié)合預(yù)算公開機(jī)制，定期向本級人大匯報本單位、本部門的內(nèi)控建設(shè)情況，建立內(nèi)控專題報告機(jī)制和人大代表檢查、問詢機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公開、透明，接受人大代表、社會監(jiān)督，鼓勵社會第三方參與單位內(nèi)控建設(shè)和發(fā)揮外部監(jiān)督作用，從外部倒逼本單位內(nèi)控建設(shè)科學(xué)化、規(guī)范化、法治化進(jìn)程。

五、用底線思維防范內(nèi)控建設(shè)風(fēng)險

底線思維要求我們樹立強(qiáng)烈的風(fēng)險意識，凡事從最壞的結(jié)果預(yù)備，做好最壞的打算，以此研判工作目標(biāo)、過程及路徑中潛在的各類風(fēng)險，以便事前有效化解風(fēng)險。當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)中存在的風(fēng)險比比皆是，如內(nèi)控架構(gòu)不完善，機(jī)制運(yùn)行不暢，內(nèi)控與業(yè)務(wù)“兩張皮”，內(nèi)控覆蓋面存在空白區(qū)域等；內(nèi)控建設(shè)未能達(dá)到預(yù)期效果，防控措施走過場，對預(yù)算、收支、資產(chǎn)、工程建設(shè)、合同管理等重點(diǎn)領(lǐng)域的防控落實(shí)不到位，或者形式、程序都完成了，但是結(jié)果被人為操縱；再或者在某一時間段建立的內(nèi)控措施是有效的，但是隨著外部環(huán)境的變化，內(nèi)控措施不能與時俱進(jìn)，面對新環(huán)境失效了，暴露出體制機(jī)制的缺陷，等等。為此，這些都需要單位內(nèi)控建設(shè)實(shí)施者從底線思維出發(fā)，將內(nèi)控建設(shè)中正在經(jīng)歷的以及未來可以預(yù)見的風(fēng)險進(jìn)行統(tǒng)籌研究，有效應(yīng)對防范風(fēng)險，提高內(nèi)控建設(shè)成效。具體而言，有以下三方面需要注意：

（一）防范內(nèi)控頂層設(shè)計缺陷風(fēng)險

此類風(fēng)險表現(xiàn)為行政事業(yè)單位缺少為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)所必需的控制措施，或現(xiàn)存控制設(shè)計不適當(dāng)，即使正常運(yùn)行也難以實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)。凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。因此，在內(nèi)控建設(shè)的規(guī)劃階段，既要堅持全面推進(jìn)，確保內(nèi)控覆蓋單位經(jīng)濟(jì)和各業(yè)務(wù)流程的全范圍；又要堅持問題導(dǎo)向，針對單位內(nèi)部管理的薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險隱患，特別是單位內(nèi)部權(quán)力集中的資金分配使用、采購、工程建設(shè)等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位，明確控制節(jié)點(diǎn)和風(fēng)險防范要求，有效避免內(nèi)控頂層設(shè)計缺陷風(fēng)險。

（二）防范內(nèi)控主體執(zhí)行缺陷風(fēng)險

此類風(fēng)險表現(xiàn)為設(shè)計有效且合理適當(dāng)?shù)膬?nèi)控在本單位運(yùn)行不適，這包括內(nèi)控措施遭人為阻撓破壞、不稱職的人執(zhí)行不到位；未按設(shè)計的方式運(yùn)行、運(yùn)行的時間或頻率不當(dāng)、沒有得到一以貫之有效運(yùn)行等狀況，從而直接影響內(nèi)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。鑒于此，必須高度重視人作為實(shí)施主體的主觀能動性，在科學(xué)謀劃內(nèi)控頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上，以權(quán)力制衡為核心，精心配置重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位的人力資源，合理界定崗位職責(zé)，并制定詳細(xì)的內(nèi)控執(zhí)行考核機(jī)制，將制約內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行嵌入內(nèi)控的各個層級、各個方面、各個環(huán)節(jié)，貫穿到關(guān)鍵崗位人員行使內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的決策、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程，實(shí)現(xiàn)360度無死角的監(jiān)督。

（三）防范內(nèi)控外部環(huán)境變化風(fēng)險

依據(jù)實(shí)踐論，特定的制度一定是在特殊的環(huán)境下制定的，如果環(huán)境改變了，相應(yīng)制度也應(yīng)相應(yīng)調(diào)整，否則，制度將失去原有的約束力。外部環(huán)境的變化是內(nèi)控建設(shè)中不容忽視的因素。所以，在單位內(nèi)控建設(shè)過程中不可避免會面臨外部環(huán)境變化風(fēng)險，如法律風(fēng)險，隨著政府職能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，相關(guān)法律法規(guī)逐漸完善，行政事業(yè)單位在履行自身職責(zé)和提供公共服務(wù)的過程中將接受更多、更強(qiáng)的約束和監(jiān)督，內(nèi)控的要求規(guī)范也應(yīng)相應(yīng)提檔升級；再如經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，行政事業(yè)單位在發(fā)揮管理和服務(wù)社會的各種職能中，國家經(jīng)濟(jì)形勢、產(chǎn)業(yè)政策、資源供給、融資環(huán)境、市場競爭、信用風(fēng)險、技術(shù)革新等因素變化都會給行政事業(yè)單位內(nèi)控機(jī)制帶來新的變化和要求，需要內(nèi)控機(jī)制與時俱進(jìn)、因時而變。