PDCAPDCA循環(huán)法在部門預(yù)算內(nèi)部審計中的應(yīng)用

■/宗建岳

PDCA是英語單詞Plan（計劃）、Do（執(zhí)行）、Check（檢查）和Action（糾正）的首字母，所謂PDCA循環(huán)法就是按照這一順序進(jìn)行產(chǎn)品質(zhì)量管理，并且循環(huán)不止地進(jìn)行下去的科學(xué)程序。PDCA循環(huán)的計劃（P）、執(zhí)行（D）、檢查（C）和糾正（A）四個過程不是運行一次就結(jié)束，而是周而復(fù)始地進(jìn)行，一個循環(huán)完了，解決一些問題，未解決的問題進(jìn)入下一個循環(huán)，呈螺旋式上升。PDCA循環(huán)法作為全面質(zhì)量管理體系運轉(zhuǎn)的基本方法，也同樣適用于一切循序漸進(jìn)的經(jīng)濟(jì)管理活動。

行政事業(yè)單位（以下簡稱單位）內(nèi)部管理控制是部門預(yù)算管理（以下簡稱預(yù)算管理）體系不可或缺的重要組成部分，主要通過內(nèi)部審計來實現(xiàn)。本文就部門預(yù)算內(nèi)部審計過程中如何將PDCA循環(huán)法的計劃、執(zhí)行、檢查和糾正四個過程中的一些管理要點，分別對應(yīng)用于部門預(yù)算中的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算檢查和預(yù)算改善等四個主要環(huán)節(jié)，作一探析。

一、預(yù)算編制環(huán)節(jié)

PDCA管理循環(huán)模式中的P（Planning）計劃，一般包括管理目標(biāo)（goal）、實施計劃（plan）等幾個部分。P應(yīng)用于預(yù)算編制（Budgeting）內(nèi)部審計環(huán)節(jié)，就是內(nèi)審部門通過實施預(yù)算編制事前審核、參與預(yù)算實施計劃制定和審查預(yù)算管理目標(biāo)定位等督查手段，對一個循環(huán)周期內(nèi)部門預(yù)算的順利實施進(jìn)行謀篇布局，并為下一環(huán)節(jié)的預(yù)算執(zhí)行創(chuàng)造前提條件。

（一）實施預(yù)算編制事前審核

預(yù)算編制是預(yù)算管理的首要環(huán)節(jié)。因此，內(nèi)部審計對預(yù)算編制開展事前審核，十分必要。

1.審查預(yù)算編制的科學(xué)性。審查部門預(yù)算編制的指導(dǎo)思想是否正確，著重審查部門預(yù)算編制是否堅持預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)編，一個單位一本預(yù)算的原則，是否堅持收支平衡的原則。審查部門預(yù)算編制的方法是否科學(xué)先進(jìn)，著重審查部門預(yù)算編制是否堅持零基預(yù)算編制方法。審查部門預(yù)算編制的程序是否規(guī)范，著重審查部門預(yù)算編制是否實行自下而上、上下結(jié)合的“二上二下”程序。審查部門預(yù)算編制的依據(jù)是否客觀公允，著重審查單位預(yù)算編制中支出定額是否堅持實事求是的原則。

2.核實預(yù)算編制的可行性。核實單位編制的預(yù)算規(guī)模是否切實可行，是否堅持“先維持、后發(fā)展”的原則，真正做到保人員經(jīng)費的供給，保單位的正常運轉(zhuǎn)。核實單位編制的預(yù)算是否量力而行，是否做到統(tǒng)籌兼顧、保障重點。核實單位編制的預(yù)算工作量是否積極合理、真實準(zhǔn)確。著重核實各項收入預(yù)算是否真實可靠，是否打足匡全，依據(jù)是否合法合規(guī)，有無隨意匡估或隱瞞收入等問題；支出預(yù)算測算是否真實準(zhǔn)確，人員經(jīng)費預(yù)算有無存在多報或漏報，公用經(jīng)費預(yù)算有無按照定額標(biāo)準(zhǔn)測算，專項項目經(jīng)費預(yù)算有無虛假編報；收支預(yù)算結(jié)果是否平衡，是否留有一定的余地，以保證部門預(yù)算能夠?qū)嵤┑轿弧?/p>

3.分析預(yù)算編制的效益性。以項目經(jīng)費預(yù)算為例，一方面，對所有申報預(yù)算項目按輕重緩急進(jìn)行分類，根據(jù)效率優(yōu)先、科學(xué)合理的原則，對各個項目進(jìn)行綜合評分排序。另一方面，看單位是否根據(jù)項目經(jīng)費的實際需要和財力可能進(jìn)行決策與編制，著重分析已納入預(yù)算項目的實際經(jīng)費需求，對事業(yè)發(fā)展或行政任務(wù)完成的實際作用，資金使用的預(yù)計效益，有無存在鋪張浪費和重復(fù)投入等問題。

（二）參與預(yù)算實施計劃制定

預(yù)算實施計劃是預(yù)算管理全過程的“導(dǎo)航儀”，內(nèi)部審計要積極參與實施計劃制定，確保部門預(yù)算執(zhí)行更加具體化、規(guī)范化和程序化。

1.計劃要圍繞預(yù)算管理主線。部門預(yù)算編制、執(zhí)行、分析和調(diào)整等多個連續(xù)性環(huán)節(jié)，形成預(yù)算管理的一條主線，實施計劃應(yīng)首先圍繞這一管理主線及各個主要環(huán)節(jié)的相應(yīng)要求制定，同時有助于內(nèi)部審計對計劃實施進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。

2.確保預(yù)算管理有序運行。實施計劃要符合本單位預(yù)算管理的實際情況和財務(wù)管理的相關(guān)要求，實施計劃要有為達(dá)到預(yù)算管理目標(biāo)擬采取的工作程序、方式方法、資金需求、職責(zé)分工等關(guān)鍵性內(nèi)容，有較強(qiáng)的時間性、步驟性和可操作性，可以確保預(yù)算管理規(guī)范有序運行。與此同時，內(nèi)部審計對應(yīng)預(yù)算實施計劃的相關(guān)內(nèi)容與要求，應(yīng)有所體現(xiàn)。

3.助推預(yù)算管理目標(biāo)實現(xiàn)。如何評價預(yù)算執(zhí)行的成效，預(yù)算管理目標(biāo)的完成情況是重要的驗收標(biāo)準(zhǔn)。因此，內(nèi)部審計參與實施計劃制定的任務(wù)之一就是要有助于預(yù)算管理目標(biāo)的實現(xiàn)。

（三）審查預(yù)算管理目標(biāo)定位

預(yù)算管理目標(biāo)主導(dǎo)著部門預(yù)算管理的基本方向。內(nèi)部審計審查預(yù)算管理目標(biāo)定位，包括：

1.目標(biāo)編制要求指向明確。內(nèi)審部門應(yīng)事先參與預(yù)算調(diào)查研究和論證，科學(xué)、合理地測算單位對預(yù)算資金的需求。管理目標(biāo)應(yīng)是具體的、可衡量的、一定時期內(nèi)可實現(xiàn)的。

2.目標(biāo)審核堅持合理可行。主要審核點在于：目標(biāo)的政策性。審核預(yù)算管理目標(biāo)編制是否符合國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、部門職能及事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并與預(yù)算支出范圍、方向、效果緊密相關(guān)。目標(biāo)的可行性。審核單位預(yù)算編制與管理目標(biāo)的實現(xiàn)，是否都有具體的原則、依據(jù)、辦法、內(nèi)容、要求、步驟等。目標(biāo)的準(zhǔn)確性。即根據(jù)預(yù)算資金的使用規(guī)定、支出方向和重點，對管理目標(biāo)進(jìn)行個性化、差異化審核，以提高預(yù)算管理目標(biāo)的準(zhǔn)確性。審核內(nèi)容包括預(yù)算管理目標(biāo)與單位職能和主要業(yè)務(wù)的相關(guān)性、績效指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性和預(yù)算編制的合理性等。

3.目標(biāo)明確有助客觀評價。內(nèi)審部門應(yīng)將預(yù)算管理目標(biāo)清晰化、可量化、指標(biāo)化，并從數(shù)量、質(zhì)量、成本和時效等方面進(jìn)行細(xì)化。相關(guān)目標(biāo)盡量進(jìn)行定量表述，不能以量化形式表述的，可以采用定性的分級分檔形式表述，以便單位在預(yù)算執(zhí)行中圍繞實現(xiàn)管理目標(biāo)這一主線，積極采取有效措施，進(jìn)行實時監(jiān)控和預(yù)算績效評價對照比較。

二、預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)

PDCA管理循環(huán)中的D（design）執(zhí)行，包括方案和布局等內(nèi)容。預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是薄弱環(huán)節(jié)。D應(yīng)用于預(yù)算執(zhí)行（Budget enforcement）內(nèi)部審計環(huán)節(jié)，就是內(nèi)審部門通過協(xié)助預(yù)算執(zhí)行方案設(shè)計、構(gòu)建執(zhí)行監(jiān)控體系和健全執(zhí)行預(yù)警機(jī)制等監(jiān)控方式，有序推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行工作，提高預(yù)算的執(zhí)行力和控制力。

（一）協(xié)助預(yù)算執(zhí)行方案設(shè)計

內(nèi)審部門在協(xié)助預(yù)算執(zhí)行具體方案設(shè)計時，不可忽視以下三個方面。

1.造預(yù)算管理氛圍。預(yù)算管理的核心是人。預(yù)算執(zhí)行內(nèi)部審計要注重發(fā)揮單位文化的支撐作用，通過部門預(yù)算的政策宣傳與業(yè)務(wù)培訓(xùn)，讓預(yù)算管理的思想內(nèi)化于心，外化于行，從而自覺維護(hù)并積極推進(jìn)本單位預(yù)算執(zhí)行的持續(xù)、有序和有效開展。

2.健全預(yù)算管理制度。通過健全預(yù)算管理制度，確保預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性和嚴(yán)肅性。如：建立預(yù)算管理內(nèi)控制度，使預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相分離，使各類支出嚴(yán)格按照預(yù)算編制執(zhí)行；建立預(yù)算管理內(nèi)審制度，進(jìn)行定期和不定期的專項審計，確保預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性。

3.明確預(yù)算管理職責(zé)。除單位領(lǐng)導(dǎo)和財務(wù)部門外，預(yù)算管理同樣涉及到單位職能部門、管理領(lǐng)域和業(yè)務(wù)流程等多個方面。因此，在執(zhí)行管理方案設(shè)計中進(jìn)一步明確單位各職能部門、財務(wù)部門、內(nèi)審部門及重大業(yè)務(wù)流程中的預(yù)算管理職責(zé)與分工十分必要。

（二）構(gòu)建預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管體系

1.實施全過程監(jiān)管。當(dāng)前，許多單位預(yù)算管理要求與業(yè)務(wù)管理流程是脫節(jié)的，無法對單位業(yè)務(wù)活動實施全過程監(jiān)管，這樣很可能導(dǎo)致單位重大合同鑒證、政府采購組織、重要項目實施等業(yè)務(wù)活動管理的失控。因此，預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的內(nèi)部審計主要目標(biāo)之一要將預(yù)算管理與業(yè)務(wù)流程緊密結(jié)合起來，形成管理交集，并讓財務(wù)人員實時參與單位業(yè)務(wù)活動。

2.實施全方位監(jiān)管。一方面，應(yīng)用實時控制方法，如預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度督促、資金使用績效評價等，對主要業(yè)務(wù)活動開展事前、事中和事后的監(jiān)管；另一方面，設(shè)立多道控制防線，為預(yù)算管理活動穩(wěn)健、高效運行提供有力的保障體系。

3.實施關(guān)鍵點監(jiān)管。對預(yù)算執(zhí)行關(guān)鍵點的監(jiān)管情況決定整個部門預(yù)算控制體系的管理績效。對預(yù)算執(zhí)行內(nèi)部審計的關(guān)鍵點主要集中在“三公”經(jīng)費管理、重大項目安排和大額資金使用等方面。

（三）健全預(yù)算執(zhí)行預(yù)警機(jī)制

風(fēng)險防控是內(nèi)部審計的重要職能之一，內(nèi)部審計加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行預(yù)警分析與風(fēng)險控制，主要表現(xiàn)形式有：

1.進(jìn)行日常預(yù)警提示。內(nèi)審部門利用單位辦公會等其他渠道對預(yù)算執(zhí)行序時進(jìn)度不力、預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范等情況進(jìn)行預(yù)警提示。

2.定期查閱財務(wù)分析。內(nèi)審部門通過定期查閱財務(wù)分析，對單位基本支出、項目支出預(yù)算執(zhí)行序時進(jìn)度與存在問題進(jìn)行原因分析和數(shù)據(jù)對比，有針性地發(fā)出預(yù)警信息，提出完善預(yù)算管理的相關(guān)建議。

3.加強(qiáng)年度考核評價。內(nèi)審部門通過單位預(yù)算、決算及相應(yīng)的財務(wù)分析等審核工作，對單位預(yù)算執(zhí)行的真實性、合規(guī)性和有效性進(jìn)行年度考核與評價，并將考核與評價結(jié)果用于指導(dǎo)、規(guī)范和改進(jìn)單位下一年度的預(yù)算管理。

三、預(yù)算檢查環(huán)節(jié)

PDCA管理循環(huán)中的C，包括：Check（檢查）、Clean（清理）、Communicate（溝通）、Control（控制）。C應(yīng)用于預(yù)算檢查（Budgetary control）內(nèi)部審計環(huán)節(jié)，就是內(nèi)審部門通過強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行督查、開展預(yù)算績效評價和發(fā)揮內(nèi)審服務(wù)功能等監(jiān)管方法，進(jìn)一步提升預(yù)算管理績效，檢查、分析并確認(rèn)預(yù)算執(zhí)行實際是否達(dá)到預(yù)期管理目標(biāo)等情況。

（一）強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行督查

1.檢查預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。主要包括：檢查部門預(yù)算是否按計劃、按序時進(jìn)度實施，各項收入預(yù)算是否及時實現(xiàn)，各項支出是否超預(yù)算、超進(jìn)度，有無存在被擠占挪用等問題。是否不斷優(yōu)化單位部門預(yù)算執(zhí)行的外部環(huán)境，切實維護(hù)部門預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。是否在保證單位預(yù)算項目不串位、不挪位的同時，還注重加強(qiáng)了對下屬單位部門預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，保證其預(yù)算目標(biāo)執(zhí)行到位。

2.核實預(yù)算執(zhí)行的真實性。全面審查確定各項收支的真實性，主要包括：核實部門預(yù)算收支活動是否真正發(fā)生，有無存在做假賬、虛假列報收支行為。核實部門預(yù)算執(zhí)行率不高或未能完成的原因，分析影響預(yù)算執(zhí)行的主客觀因素，查明是編制環(huán)節(jié)上存在收入基數(shù)、支出定額測算不科學(xué)、不合理等問題，是執(zhí)行過程中出現(xiàn)的預(yù)算未預(yù)料的客觀因素影響，還是單位人為擅自開減收增支口子，致使收入未能及時足額收取，做到應(yīng)收盡收。是否未能采取部門預(yù)算包干責(zé)任制，未能堅持量入為出，量力而行，致使支出預(yù)算突破等問題。

3.查找預(yù)算執(zhí)行的差異性。雖然部門預(yù)算是根據(jù)財政預(yù)算編制文件并在單位大量調(diào)研工作后編制的，但總有一些不確定因素是單位不到考慮周全的。隨著單位工作目標(biāo)和客觀環(huán)境的不斷變化，原預(yù)算批復(fù)內(nèi)容與實際執(zhí)行情況也會出現(xiàn)一定的偏差。所以，內(nèi)審部門應(yīng)及時掌握預(yù)算執(zhí)行情況，將其與預(yù)算計劃進(jìn)行對比，查找并確認(rèn)預(yù)算執(zhí)行差異，形成差異成因分析，提出相應(yīng)對策建議，為下一步的預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整做好準(zhǔn)備工作。

（二）開展預(yù)算績效評價

內(nèi)審機(jī)構(gòu)的相對獨立性，保證了內(nèi)部審計能夠獨立客觀地對部門預(yù)算開展績效評價。

1.做好事前、事中和事后三個環(huán)節(jié)績效評審。在預(yù)算編制階段，通過事前編審，提出預(yù)算項目篩選建議，避免不必要的財政資金浪費。在實施階段，進(jìn)行事中監(jiān)督，從中找出差距和問題，及時采取措施加以糾正，使預(yù)算執(zhí)行更加規(guī)范、更具效率。在分析與考核階段，事后評價主要側(cè)重于預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的分析，對經(jīng)費使用中發(fā)現(xiàn)的損失浪費現(xiàn)象予以揭露，對存在問題提出處理意見。

2.實施綜合評價與專項評價兩個結(jié)合評價。綜合評價是對單位預(yù)算經(jīng)費使用績效實施總體評價。專項評價主要反映專項資金使用績效情況，側(cè)重于對較大項目資金的執(zhí)行率、合規(guī)性和績效性等進(jìn)行監(jiān)督考核。在進(jìn)行績效評價時，除使用財政部門統(tǒng)一制定的評價指標(biāo)外，還可創(chuàng)設(shè)使用具有本部門特色的評價指標(biāo)。

3.開展預(yù)算執(zhí)行及其結(jié)果效益性獨立評價。著重審查部門預(yù)算各項收支是否達(dá)到預(yù)期的效果，特別是支出方面，是否體現(xiàn)了節(jié)約、效益原則，實現(xiàn)了既定的績效目標(biāo)。

（三）發(fā)揮內(nèi)審服務(wù)職能

內(nèi)部審計在反映預(yù)算管理成效的同時，也揭示了單位在預(yù)算執(zhí)行、內(nèi)控管理和業(yè)務(wù)流程等方面存在的問題。對預(yù)算管理進(jìn)行內(nèi)審分析，也是一個信息流動和情況反饋的過程。內(nèi)審部門要及時將預(yù)算執(zhí)行檢查分析信息上報單位領(lǐng)導(dǎo)，為單位進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算管理提出改進(jìn)建議，為領(lǐng)導(dǎo)決策當(dāng)好參謀。同時，也要將預(yù)算執(zhí)行情況以內(nèi)部通報等方式傳遞給單位相關(guān)部門和全體職工，以提高單位全員參與預(yù)算管理的責(zé)任性和積極性。

四、預(yù)算改善環(huán)節(jié)

PDCA管理循環(huán)中的A，主要是Act（執(zhí)行，對總結(jié)檢查的結(jié)果進(jìn)行處理）、Aim（按照目標(biāo)要求行事，如改善、提高）等。A應(yīng)用于預(yù)算改善（Budgetary perfection）內(nèi)部審計環(huán)節(jié)，就是內(nèi)審部門通過推進(jìn)審計整改落實、加強(qiáng)內(nèi)審成果運用、完善預(yù)算管理機(jī)制等改進(jìn)措施，完成預(yù)算管理周期循環(huán)，實現(xiàn)單位階段預(yù)算管理目標(biāo)，促進(jìn)預(yù)算管理水平逐步提升。

（一）推進(jìn)審計整改落實

1.充分運用審計結(jié)果。內(nèi)審部門對預(yù)算管理情況進(jìn)行量化打分，確定相應(yīng)等次，分類提出處理建議。評為“優(yōu)”的，提請單位采取適當(dāng)方式對相關(guān)部門和人員在一定范圍內(nèi)通報表揚并總結(jié)推廣經(jīng)驗。評為“良”的，建議單位進(jìn)一步采取措施加強(qiáng)預(yù)算管理。評為“中”的，建議在一定范圍內(nèi)予以通報，對存在問題限期整改。評為“差”的，建議單位分析成因，研究對策，資金使用績效達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)的，可建議撤銷該項目。

2.督促單位預(yù)算調(diào)整。內(nèi)審部門通過對預(yù)算執(zhí)行差異的查找分析和預(yù)算管理的績效評價，對那些預(yù)算執(zhí)行過程中因?qū)嶋H情況發(fā)生重大變化需要改變原預(yù)算安排的收支預(yù)算，及時提醒并督促單位實施預(yù)算調(diào)整，以增強(qiáng)預(yù)算管理的規(guī)范性、合理性和時效性，提升預(yù)算執(zhí)行質(zhì)量。

3.全程監(jiān)督審計整改。內(nèi)部審計是一個發(fā)現(xiàn)預(yù)算管理存在問題的過程，也是一個督促預(yù)算管理存在問題整改的過程。內(nèi)審部門應(yīng)對各類內(nèi)外審計整改實施全程監(jiān)督，務(wù)求將各類預(yù)算管理存在問題整改抓到實處，取得實效。

（二）加強(qiáng)內(nèi)審成果運用

1.跟蹤結(jié)果運用落實。根據(jù)部門預(yù)算內(nèi)部審計整改意見，內(nèi)審部門對單位預(yù)算管理存在問題的整改落實，實施必要的跟蹤監(jiān)督，努力將審計結(jié)果應(yīng)用落到實處。

2.促進(jìn)內(nèi)外監(jiān)管融合。內(nèi)審部門通過通報、報告和公開等形式，將單位預(yù)算管理取得的績效、存在問題、意見建議向單位領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門匯報，并對外適時公開，以內(nèi)審促外管，實現(xiàn)內(nèi)外監(jiān)管的有機(jī)融合。

3.加強(qiáng)管理責(zé)任追究。內(nèi)審部門將預(yù)算管理發(fā)現(xiàn)問題與相應(yīng)責(zé)任追究相結(jié)合，對存在嚴(yán)重問題的，建議單位領(lǐng)導(dǎo)按相關(guān)規(guī)定對相關(guān)人員進(jìn)行問責(zé)。

（三）完善預(yù)算管理機(jī)制

1.構(gòu)建糾弊整改機(jī)制。單位對預(yù)算管理循環(huán)中存在的問題，應(yīng)及時進(jìn)行糾弊整改。對于其中一些因現(xiàn)行規(guī)章制度失效和管理模式落后等原因無法在短時間內(nèi)糾弊整改的問題，不能聽之任之，應(yīng)將這些問題繼續(xù)放到下一個預(yù)算管理循環(huán)之中，并積極采取對策措施爭取早日解決。

2.健全結(jié)果運用機(jī)制。內(nèi)審部門根據(jù)預(yù)算管理有關(guān)規(guī)定和實際需求，引導(dǎo)單位建立健全預(yù)算管理審計檢查結(jié)果運用機(jī)制，使審計檢查結(jié)果運用工作走上規(guī)范化、制度化和常態(tài)化的軌道。

3.修訂完善管理制度。內(nèi)審部門根據(jù)預(yù)算管理內(nèi)部審計中發(fā)現(xiàn)的帶有普遍性、傾向性、多發(fā)性的問題，主動積極參與修訂完善相關(guān)制度，形成更加科學(xué)合理、規(guī)范有序的規(guī)章制度，用以指導(dǎo)、規(guī)范下一個循環(huán)中的預(yù)算管理，防止類似問題的再次發(fā)生。

五、研究結(jié)論與建議

如上所述，相比其他管理方法，將PDCA循環(huán)法應(yīng)用于部門預(yù)算內(nèi)部審計，可以發(fā)揮PDCA循環(huán)法更貼實際、更具活力、更為科學(xué)、更有成效的管理優(yōu)勢，進(jìn)一步提高單位內(nèi)部審計質(zhì)量和財務(wù)管理水平，推進(jìn)單位總體管理目標(biāo)的實現(xiàn)。總之，PDCA循環(huán)法是新時代下值得單位進(jìn)一步探討并應(yīng)用于預(yù)算管理內(nèi)部審計的一項創(chuàng)新方法。