養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP社會(huì)資本回報(bào)機(jī)制研究

■/嚴(yán)運(yùn)樓 李 靜

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP模式使得政府和社會(huì)資本的優(yōu)勢均可以得到充分發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)合作共贏，是釋放社會(huì)資本投資活力，提升公共產(chǎn)品供給效率的有效方法。PPP項(xiàng)目中合理的投資回報(bào)是成功吸引社會(huì)資本的關(guān)鍵，社會(huì)資本因其利益未能得到充分實(shí)現(xiàn)，參與PPP項(xiàng)目的積極性并不高，究其原因還是社會(huì)資本的投資回報(bào)機(jī)制不完善。

目前國內(nèi)外文獻(xiàn)對(duì)PPP項(xiàng)目投資回報(bào)的研究很少，對(duì)于雙方在PPP項(xiàng)目談判中如何確定投資回報(bào)分配方法的研究也不多，在關(guān)于PPP項(xiàng)目投資回報(bào)的相關(guān)研究中，也沒有專門針對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP項(xiàng)目投資回報(bào)機(jī)制進(jìn)行的研究?，F(xiàn)有的研究主要集中在PPP模式中政府和社會(huì)資本的收益分配比例測定以及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制方面，這對(duì)本研究具有一定的借鑒意義，但是其未能建立一個(gè)固定的、制度化的、可持續(xù)的機(jī)制保障，這正是本研究需要努力的方面。

一、社會(huì)資本回報(bào)機(jī)制的理論分析

（一）理論基礎(chǔ)

公共物品（產(chǎn)品）理論是一種研究公共事務(wù)的理論。該理論認(rèn)為，整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)消費(fèi)的產(chǎn)品大體上可以分為三大類，分別是公共物品、準(zhǔn)公共物品和私人物品。公共物品是指在使用上不具備競爭性、在供應(yīng)上不具有排他性的物品，具有不可分割的特點(diǎn)；私人物品則是與公共物品相對(duì)應(yīng)的物品，是指那些在使用上具有競爭性、在供應(yīng)上具有排他性的由私人付費(fèi)、取得收益的物品，可分割性是其突出特點(diǎn)；準(zhǔn)公共物品是處于公共物品與私人物品之間的一種物品，其在使用上以及供應(yīng)上都具有不完全排他性抑或不完全競爭性。由于準(zhǔn)公共產(chǎn)品兼具公益性和市場性，故其供給是由政府和市場一起負(fù)擔(dān)的。由此可見，公共物品理論表明了社會(huì)資本是有參與投資和提供的利益訴求的，因此，建立穩(wěn)定可持續(xù)的回報(bào)機(jī)制，保障其合理收益十分必要。

公共物品理論認(rèn)為，準(zhǔn)公共產(chǎn)品兼具公益性和市場性，其供給是由政府和市場一起負(fù)擔(dān)的，這就為政府和社會(huì)資本的合作提供了理論基礎(chǔ)和契機(jī)。一方面，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老作為我國多元養(yǎng)老方式之一，不僅是一項(xiàng)具有公益性的福利事業(yè)，同樣也是一種可由政府和社會(huì)資本提供的準(zhǔn)公共物品。另一方面，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是我國多種社會(huì)化養(yǎng)老方式之一，公益性是其本質(zhì)特性，對(duì)維持社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展意義深遠(yuǎn)。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老作為準(zhǔn)公共物品也必然是具有一定競爭性和排他性的。首先，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)具有競爭性。養(yǎng)老服務(wù)需求的日益增長與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資源的有限性沖突使得養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“一床難求”現(xiàn)象屢見不鮮。其次，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的排他性則體現(xiàn)在其服務(wù)受益方面。為此，政府應(yīng)該在PPP項(xiàng)目中構(gòu)建一個(gè)合理、穩(wěn)定、可持續(xù)的回報(bào)機(jī)制，設(shè)定社會(huì)資本進(jìn)入門檻，適度引入社會(huì)資本來優(yōu)化養(yǎng)老資源分配并保證其合理收益，使政府和社會(huì)資本之間真正實(shí)現(xiàn)“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”。總之，公共物品理論在某種程度上為社會(huì)資本參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等準(zhǔn)公共物品的供給提供了理論支撐。

（二）建立機(jī)制的必要性

逐利性本質(zhì)卻使得社會(huì)資本參與PPP模式時(shí)非常注重投資回報(bào)問題。只有穩(wěn)定、合理、可持續(xù)的投資回報(bào)機(jī)制才能充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的參與熱情，促進(jìn)PPP項(xiàng)目的成功運(yùn)營。換句話說，投資回報(bào)機(jī)制是PPP項(xiàng)目合作成功的關(guān)鍵，是積極推廣PPP模式的重要前提。

如果社會(huì)資本在長期的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資中無法獲得基本的合理回報(bào)，其行為就可能產(chǎn)生“異化”。一方面，在此情況下社會(huì)資本便會(huì)忽視養(yǎng)老群體需求，批量生產(chǎn)低質(zhì)量的養(yǎng)老產(chǎn)品，降低成本以獲得更高的經(jīng)濟(jì)利益。另一方面，社會(huì)資本還會(huì)打著投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)促進(jìn)其發(fā)展的旗號(hào)進(jìn)行“圈地運(yùn)動(dòng)”，試圖從政府的手中獲得暴利。這樣一來，我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)和發(fā)展勢必會(huì)受到影響，尤其是社會(huì)資本的直接退出使得我國的養(yǎng)老服務(wù)資源無法得到優(yōu)化配置，老年人正常的養(yǎng)老需求也無法充分滿足。

不同的機(jī)制對(duì)社會(huì)資本介入養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)和發(fā)展有著不同的作用。比如市場贏利機(jī)制是社會(huì)資本投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)和發(fā)展的“經(jīng)濟(jì)動(dòng)力”；激勵(lì)機(jī)制則是促進(jìn)社會(huì)資本投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的“政策性動(dòng)力”；另外，在合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制下，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)充分發(fā)揮雙方的風(fēng)險(xiǎn)控制優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)彼此收益的最大化；最后，社會(huì)資本的逐利性與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的公益性相違背，因而，在“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP模式”下，如果沒有有效的外部監(jiān)督和約束，社會(huì)資本就會(huì)產(chǎn)生異化行為，阻礙我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。而有效且合理的回報(bào)機(jī)制會(huì)使社會(huì)資本參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的積極性會(huì)得到很大的提高，在某種程度上彌補(bǔ)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的資金缺口，進(jìn)一步緩解政府的財(cái)政壓力、促進(jìn)我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展。

（三）機(jī)制內(nèi)容

1.風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是PPP項(xiàng)目成功運(yùn)營的關(guān)鍵。合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制下，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)主要是依據(jù)雙方能力，充分發(fā)揮雙方的風(fēng)險(xiǎn)控制優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)彼此收益的最大化。具體來說就是，較大的風(fēng)險(xiǎn)由承受力較強(qiáng)的一方承擔(dān)，如政府等公共部門可以承擔(dān)政策等系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；較小風(fēng)險(xiǎn)則由承受力較弱的一方承擔(dān)，如社會(huì)資本則一般承擔(dān)技術(shù)和運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。而在PPP模式中，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)則直接影響著我國的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP項(xiàng)目。然而，要建立合理的PPP模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制就要事前仔細(xì)研究、規(guī)劃、評(píng)估，最好在事前就能夠針對(duì)潛在的風(fēng)險(xiǎn)提出有效的解決措施；遵循“風(fēng)險(xiǎn)由能者承擔(dān)”的原則，在政府與社會(huì)資本之間合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；在合作過程中雙方更要及時(shí)溝通，靈活調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。

2.分配激勵(lì)機(jī)制。分配激勵(lì)機(jī)制是PPP項(xiàng)目成功運(yùn)營的保障。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的投資成本高、資金回收慢，回收周期長、投資風(fēng)險(xiǎn)大、盈利空間小的特點(diǎn)都直接導(dǎo)致了社會(huì)資本參與投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)積極性的降低，阻礙了我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的進(jìn)一步發(fā)展。這就需要政府采取一定的政策與手段對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行激勵(lì)和補(bǔ)貼，調(diào)動(dòng)其參與積極性。所謂分配激勵(lì)機(jī)制主要就是指政府給社會(huì)資本一定的“鼓勵(lì)與投入”來達(dá)成雙方合理分配、實(shí)現(xiàn)收益共享，這些可通過簽訂合同條款實(shí)現(xiàn)。具體來說，“鼓勵(lì)”主要是指政府給社會(huì)資本稅收優(yōu)惠，從某種程度上降低社會(huì)資本進(jìn)入養(yǎng)老行業(yè)的門檻；而“投入”則主要是指政府通過轉(zhuǎn)移支付等手段對(duì)我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼。總之，政府的分配激勵(lì)支持是推動(dòng)社會(huì)資本投資養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)必不可少的“外部動(dòng)力”，是社會(huì)資本投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的重要政策保障，如果沒有政府的分配激勵(lì)政策的支持，社會(huì)資本的合理利益訴求就難以得到保障。因此，政府實(shí)施激勵(lì)機(jī)制來吸引社會(huì)資本的參與是十分必要的。

3.市場贏利機(jī)制。市場營利機(jī)制是PPP項(xiàng)目成功運(yùn)營的動(dòng)力。逐利性決定了社會(huì)資本投資養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的根本動(dòng)力就是獲利。在PPP模式中，政府作為合作協(xié)議的擔(dān)保人理應(yīng)保證社會(huì)資本在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP項(xiàng)目中的基本收益。大體而言，政府應(yīng)該及時(shí)調(diào)整、轉(zhuǎn)變職能，適度放權(quán)給社會(huì)資本，保證其擁有一定的自主權(quán)，比如資源開發(fā)權(quán)等，使社會(huì)資本獲得合理穩(wěn)定的投資回報(bào)。首先，政府在項(xiàng)目審核的時(shí)候要建立一個(gè)科學(xué)、規(guī)范的程序，借助市場機(jī)制來確定合作方。其次，政府有必要建立一個(gè)比較嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某兄Z機(jī)制，來保障雙方的最低收益。再次，政府要進(jìn)行分類管理。一方面，政府可借助財(cái)政補(bǔ)貼等方式保證價(jià)格的公允性，滿足老人基本養(yǎng)老需求；另一方面，政府要引入市場化競爭機(jī)制，通過使用者付費(fèi)保障社會(huì)資本合理的投資受益，滿足老人個(gè)性化養(yǎng)老需求。

二、案例分析及啟示

（一）案例分析

恭和老年公寓（恭和養(yǎng)老院）是北京第一個(gè)PPP養(yǎng)老項(xiàng)目。遵照我國財(cái)政部下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》，該項(xiàng)目主要采用了ROT（改造—運(yùn)營—移交）PPP方式。主要是由政府提供場地，公開招標(biāo)引入社會(huì)資本投資，由其負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)營、管理；同時(shí)引入第三方獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，建立一個(gè)“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”的良性機(jī)制，實(shí)現(xiàn)合作共贏。

作為北京市首次引入社會(huì)資本建立起來的PPP項(xiàng)目，恭和老年公寓的特別之處在于它是一個(gè)多功能的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，集養(yǎng)老、醫(yī)療以及娛樂于一體，不僅滿足了老人多樣化的養(yǎng)老需求，還一定程度上緩解了財(cái)政壓力。在PPP模式下，政府部門為了保障、提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，及時(shí)轉(zhuǎn)變職能：一方面，適當(dāng)放權(quán)給社會(huì)資本，保障其經(jīng)營自主權(quán)；另一方面，獨(dú)立的第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取每月一審并給出評(píng)審報(bào)告，政府部門據(jù)此進(jìn)行監(jiān)督并責(zé)令整改，促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的專業(yè)化、規(guī)范化運(yùn)營，最大程度地調(diào)動(dòng)社會(huì)資本投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的熱情。

上述案例中，作為北京首個(gè)采用PPP模式的養(yǎng)老項(xiàng)目，恭和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建立了有效的競爭機(jī)制，主要是通過“招標(biāo)”的方式來選擇最佳投資主體，依靠“競爭”來選擇專業(yè)化的運(yùn)營機(jī)構(gòu)，兼顧了公平和效率；其次，政府及時(shí)轉(zhuǎn)變職能，適當(dāng)放權(quán)給社會(huì)資本，通過“委托”的運(yùn)營方式緩解了財(cái)政壓力；再次，通過簽訂項(xiàng)目合同，明確政府和社會(huì)資本的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，強(qiáng)化了“契約精神”；最后，在評(píng)估的前提下建立一個(gè)監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制，充分體現(xiàn)了養(yǎng)老事業(yè)的福利性和規(guī)范性。

（二）啟示

當(dāng)前，將PPP模式應(yīng)用到養(yǎng)老設(shè)施的建設(shè)中去是我國目前正在努力的方向，而尊重社會(huì)資本利益，建立合理的投資回報(bào)機(jī)制則是項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵。在上述案例中，恭和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的成功運(yùn)營歸根到底還是投資回報(bào)機(jī)制在發(fā)揮著決定性作用，其中有沒有合理、有效的約束激勵(lì)機(jī)制和競爭機(jī)制是關(guān)鍵。

1.政府的政策以及經(jīng)濟(jì)等激勵(lì)舉措落實(shí)到位。在恭和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP項(xiàng)目中，政府主動(dòng)放權(quán)使得社會(huì)資本擁有一定的自主權(quán)，參與積極性得以提高；政府還給予社會(huì)資本一定的稅收優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼，保障其合理的利益訴求。

2.有效的市場贏利機(jī)制吸引社會(huì)資本參與。在恭和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)項(xiàng)目中，北京市政府主要是借助市場機(jī)制，通過招標(biāo)來確定最優(yōu)合作方，這樣一個(gè)良性競爭的環(huán)境對(duì)于項(xiàng)目的成功運(yùn)營十分有利。

3.合理的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。然而，項(xiàng)目的成功運(yùn)營僅憑借有效的分配激勵(lì)機(jī)制和市場贏利機(jī)制還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，一個(gè)合理的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制十分必要。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP項(xiàng)目中，由于服務(wù)對(duì)象的特殊性，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)一般都具有投資成本高、回收周期長、盈利空間小的特點(diǎn)，社會(huì)資本常常面臨更大的投資風(fēng)險(xiǎn)?？梢哉f，有沒有一個(gè)有效的合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制直接關(guān)系到項(xiàng)目的成敗。

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP項(xiàng)目本身具有的公益性與社會(huì)資本的逐利性相矛盾，社會(huì)資本的參與熱情自然不高。恭和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP模式要得到廣泛的推廣，必須改善政府治理，構(gòu)建一個(gè)持續(xù)穩(wěn)定的回報(bào)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的投資熱情，實(shí)現(xiàn)公私雙方的合作共贏。這就要求建立并完善市場贏利機(jī)制、分配激勵(lì)機(jī)制以及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

三、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制的構(gòu)建

（一）使用者付費(fèi)機(jī)制建立社會(huì)資本回報(bào)保障

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從資金的回收特點(diǎn)來看屬于準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，且該行業(yè)投資大、回報(bào)周期長、公益性等特點(diǎn)決定了投資方的主要獲利方式是使用者付費(fèi)。使用者付費(fèi)機(jī)制下，社會(huì)資本主要依靠公共產(chǎn)品和服務(wù)的最終使用者的直接付費(fèi)來收回項(xiàng)目成本并在此基礎(chǔ)上獲得一定的收益。該機(jī)制的適用條件有以下幾點(diǎn)：

1.費(fèi)合法、合理。PPP項(xiàng)目的收費(fèi)主體、標(biāo)準(zhǔn)以及收費(fèi)權(quán)設(shè)置不僅要符合國家法律、法規(guī)的規(guī)定，還要充分考慮公眾的支付意愿、支付能力，保證將收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)控制在合理的范圍之內(nèi)。此外，收費(fèi)還要均衡、兼顧經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，如依照市場的需求價(jià)格彈性進(jìn)行定價(jià)管理等。

2.需求長期、穩(wěn)定。是否具備長期穩(wěn)定和持續(xù)的需求量、能否較為準(zhǔn)確地進(jìn)行收益評(píng)估和財(cái)務(wù)測算是判斷PPP項(xiàng)目是否具備商業(yè)可行性的重要條件。因?yàn)?，在使用者付費(fèi)項(xiàng)目中，社會(huì)資本常常需要承擔(dān)絕大部分的項(xiàng)目需求風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)資本只有憑借收費(fèi)才能收回項(xiàng)目的投資、運(yùn)營成本并獲得合理的收益，而只有長期穩(wěn)定的需求才能保證收費(fèi)，保證社會(huì)資本的合理收益，調(diào)動(dòng)其參與項(xiàng)目投資的積極性。

3.政府承諾管理。需求量直接關(guān)系到使用者付費(fèi)項(xiàng)目的成敗，關(guān)系到社會(huì)資本的投資成本與收益能否得到保障。因而，政府作為項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人有責(zé)任也有義務(wù)分擔(dān)社會(huì)資本的需求風(fēng)險(xiǎn)如對(duì)社會(huì)資本承諾一個(gè)最低的長期穩(wěn)定的需求量來保障其基本的合理收益。

4.價(jià)格調(diào)整措施。通常，使用者付費(fèi)項(xiàng)目大多數(shù)是為期15～20年的特許經(jīng)營項(xiàng)目，為兼顧社會(huì)資本的逐利性和社會(huì)公益性，保證公共產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格在PPP項(xiàng)目實(shí)施期間能夠準(zhǔn)確地反映市場供求關(guān)系，靈活的價(jià)格調(diào)整機(jī)制十分必要，如依照市場的需求價(jià)格彈性進(jìn)行定價(jià)管理等。

（二）財(cái)政補(bǔ)貼確保社會(huì)資本的合理收益

政府的支持是推動(dòng)社會(huì)資本投資養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)必不可少的“外部動(dòng)力”。為此，政府應(yīng)該推行一些激勵(lì)措施如對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼以及政策優(yōu)惠來保障社會(huì)資本合理收益，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的積極性。

1.制定各項(xiàng)優(yōu)惠政策。

第一，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的投資熱情，政府需要積極出臺(tái)各項(xiàng)有利于社會(huì)資本獲得經(jīng)濟(jì)利益的優(yōu)惠政策，而與其他行業(yè)相較而言，投資養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)所需的土地等建設(shè)成本較高。因此，政府就要在土地方面采取各種手段和方法優(yōu)先保障模式中社會(huì)資本的項(xiàng)目用地。

第二，融資優(yōu)惠是更好地調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的投資積極性，保證其獲得合理的經(jīng)濟(jì)利益的重要方法。具體來說，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP模式中，政府就應(yīng)該在一定程度上減免社會(huì)資本投資養(yǎng)老等公益性產(chǎn)業(yè)的稅費(fèi)。

2.將財(cái)政補(bǔ)貼納入預(yù)算。政府可以把給予養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的專項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼納入國家財(cái)政預(yù)算中去，為社會(huì)資本的合理投資收益提供有效的制度保障。另一方面，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)向銀行等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資時(shí)，政府可以通過成立“專項(xiàng)基金”等形式給其提供貸款擔(dān)保和利息補(bǔ)貼，保障社會(huì)資本在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資中的合理收益，調(diào)動(dòng)其參與熱情。

因此，在“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP模式”下，只有以社會(huì)資本合理的投資收益的實(shí)現(xiàn)為前提，高質(zhì)量、高水平的養(yǎng)老需求才能得到較好的實(shí)現(xiàn)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的公益性、福利性才能更好的體現(xiàn)。

（三）項(xiàng)目合同明確社會(huì)資本回報(bào)權(quán)益

服務(wù)對(duì)象的特殊性以及公益性特征使得養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等公共行業(yè)一般都具有投資成本高、投資風(fēng)險(xiǎn)大的特點(diǎn)，社會(huì)資本投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)往往也因此顧慮重重。針對(duì)投資風(fēng)險(xiǎn)大的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP項(xiàng)目，合理、明確的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是吸引社會(huì)資本參與積極性，保證其合理投資收益的關(guān)鍵。因此，一個(gè)責(zé)任明確的項(xiàng)目合同機(jī)制的建立就顯得十分必要。

1.階段簽訂合同。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP項(xiàng)目具有投資周期長、利益相關(guān)者多等特點(diǎn)，各主體之間的利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。倘若沒有一個(gè)相對(duì)合理、規(guī)范的項(xiàng)目合同來明確政府和社會(huì)資本的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，約束彼此的行為，就會(huì)出現(xiàn)“推諉扯皮”現(xiàn)象，造成項(xiàng)目實(shí)施效率低下，甚至項(xiàng)目失敗。因此，政府和社會(huì)資本有必要分階段簽訂項(xiàng)目合同，明確并約束雙方在項(xiàng)目投資前期、建設(shè)期以及運(yùn)營期的職責(zé)，通過簽訂規(guī)范有效的合同管理來保證養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP項(xiàng)目的可持續(xù)、健康運(yùn)行。

2.產(chǎn)權(quán)歸屬明確。一般來講，PPP項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)是一系列財(cái)產(chǎn)權(quán)利的綜合，比如所有權(quán)、使用權(quán)、占有權(quán)以及收益權(quán)、處置權(quán)等等。在PPP模式中，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其投資主體的多元化使得PPP項(xiàng)目兼具公私兩種性質(zhì)，這就很容易產(chǎn)生“產(chǎn)權(quán)不清”等問題，使得各方權(quán)益無法得到保障。因此，在運(yùn)行PPP養(yǎng)老機(jī)構(gòu)項(xiàng)目之前就通過合同明確各自權(quán)利就顯得至關(guān)重要。

3.完善法律法規(guī)制度。不健全的法律法規(guī)制度會(huì)使得養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP項(xiàng)目的合同管理存在漏洞，比如項(xiàng)目合同約定條款簡單模糊，甚至權(quán)責(zé)利關(guān)系不明等，這些都會(huì)大大增加我國PPP模式介入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等公共領(lǐng)域的實(shí)施、推廣風(fēng)險(xiǎn)。因此，政府必須要大力出臺(tái)和完善相關(guān)規(guī)章制度，為我國PPP項(xiàng)目的有效、規(guī)范運(yùn)行提供法律保障。

四、結(jié)語

社會(huì)資本的投資回報(bào)機(jī)制是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP項(xiàng)目的實(shí)施前提，也是項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。一個(gè)合理有效的回報(bào)機(jī)制不僅可以充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的積極性，滿足多樣化養(yǎng)老需求，解決機(jī)構(gòu)融資難困境，還能緩解政府財(cái)政壓力，營造一個(gè)共贏的投資環(huán)境，這對(duì)促進(jìn)PPP項(xiàng)目的成功運(yùn)營、模式的大力推廣都有著十分重要的意義。因而，建立一個(gè)有效、合理的回報(bào)機(jī)制十分必要。