中國(guó)共產(chǎn)黨巡視制度的百年演變及經(jīng)驗(yàn)啟示

蔡文成 劉 江

(蘭州大學(xué)馬克思主義學(xué)院，甘肅 蘭州 730000)

中國(guó)共產(chǎn)黨從成立之初就十分重視黨內(nèi)監(jiān)督。黨內(nèi)巡視制度的創(chuàng)立汲取了中國(guó)優(yōu)秀傳統(tǒng)政治文化精髓，是黨內(nèi)監(jiān)督的重要制度。毛澤東曾說(shuō)：“共產(chǎn)黨員在各級(jí)政府中應(yīng)該成為堅(jiān)決勇敢、刻苦耐勞、急公好義、禮義廉恥的模范，并受中央與地方黨的嚴(yán)厲監(jiān)督?！盵1]新時(shí)代，習(xí)近平總書(shū)記提出“強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，發(fā)揮巡視利劍作用”“巡視是黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排”。[2]黨的十九大以來(lái)，巡視制度發(fā)展被注入新的活力。構(gòu)建巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督網(wǎng)，成為巡視制度建設(shè)發(fā)展的新方向?；仡欬h的百年制度建設(shè)中巡視制度的發(fā)展歷程，準(zhǔn)確提煉和概括黨的巡視制度建設(shè)的百年成就與經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨具有重要的實(shí)踐意義。

一、黨的巡視制度是推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的制度保障

新時(shí)代，全面從嚴(yán)治黨作為“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局中的重要組成部分，突出“全”“嚴(yán)”“治”三大特點(diǎn)，“全面”強(qiáng)調(diào)范圍，“從嚴(yán)”突出標(biāo)準(zhǔn)，“治黨”注重方法。全面從嚴(yán)治黨的提出是對(duì)黨內(nèi)存在的“四大危險(xiǎn)”“四大考驗(yàn)”等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的準(zhǔn)確回應(yīng)，是實(shí)現(xiàn)黨的自我革命的戰(zhàn)略舉措。從政黨治理現(xiàn)代化視角來(lái)看，以制度化治理是確保全面從嚴(yán)治黨功效得到落實(shí)的重要保障。習(xí)近平總書(shū)記指出：“巡視工作聚焦全面從嚴(yán)治黨，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、形成震懾，倒逼改革、促進(jìn)發(fā)展，發(fā)揮了尖兵和利劍作用?！盵3]黨的十八大以來(lái)，黨中央圍繞全面從嚴(yán)治黨，在推動(dòng)巡視工作向縱深發(fā)展的基礎(chǔ)上，不斷總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以促進(jìn)巡視制度建設(shè)的完善，對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨起到制度保障。

(一)巡視制度建設(shè)是“全面”的重要保障

巡視制度建設(shè)突出全覆蓋特點(diǎn)，為全面從嚴(yán)治黨提供重要保障。巡視全覆蓋體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是領(lǐng)域?qū)?；二是范圍廣。領(lǐng)域?qū)?體現(xiàn)在對(duì)黨的建設(shè)總布局中的各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行巡視監(jiān)督，特別突出政治巡視。范圍廣,體現(xiàn)在巡視制度的覆蓋面上，新修改的巡視條例中對(duì)巡視范圍有明確的規(guī)定，對(duì)中央和省級(jí)巡視組提出明確要求。十八屆六中全會(huì)通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》中首次提出：“應(yīng)當(dāng)推動(dòng)黨的市、縣委員會(huì)建立巡察制度，使從嚴(yán)治黨向基層延伸?！盵4]黨的十九大報(bào)告中進(jìn)一步提出構(gòu)建巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)監(jiān)督網(wǎng)。在實(shí)踐層面上，巡視工作范圍真正實(shí)現(xiàn)了由中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，巡視制度真正構(gòu)建起全覆蓋巡視體系，使得巡視更加有效發(fā)揮“千里眼”和“順風(fēng)耳”作用。在巡視全覆蓋下，黨的反腐敗斗爭(zhēng)取得顯著成果，黨的政治生態(tài)得到明顯改善，中央權(quán)威得到集中統(tǒng)一。

(二)巡視制度建設(shè)是“從嚴(yán)”的關(guān)鍵抓手

習(xí)近平總書(shū)記指出：“巡視發(fā)現(xiàn)問(wèn)題要深挖線索、順藤摸瓜，既要叫板，也要較真?！盵5]較真,即為從嚴(yán)，巡視工作制度化有效確保治黨“從嚴(yán)”。一是嚴(yán)把巡視隊(duì)伍建設(shè)。制度失效，人是關(guān)鍵。新修訂的巡視條例中對(duì)于巡視員條件要求第一條就是“理想信念堅(jiān)定，對(duì)黨忠誠(chéng)，在思想上政治上行動(dòng)上同黨中央保持高度一致。”[6]突出巡視員政治素養(yǎng)，確保巡視工作能夠做到真抓實(shí)效。在此基礎(chǔ)上，條例進(jìn)一步具體強(qiáng)調(diào)巡視組紀(jì)律和責(zé)任，對(duì)巡視工作人員提出六項(xiàng)紀(jì)律要求。二是在巡視對(duì)象上明確規(guī)定被巡視單位和個(gè)人所必須遵守的紀(jì)律和承擔(dān)的責(zé)任。如隱瞞不報(bào)、提供虛假信息、干擾正常巡視、不按要求整改、誣陷打擊反映問(wèn)題的群眾等，被巡視單位和個(gè)人都會(huì)受到相應(yīng)處分。三是在巡視程序上，巡視過(guò)程做到嚴(yán)格審查，巡視結(jié)果要做到認(rèn)真落實(shí)。如巡視條例明確規(guī)定被巡視黨組織在收到巡視組所反饋意見(jiàn)后，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真整改落實(shí)，為期兩個(gè)月內(nèi)將整改情況報(bào)告報(bào)送到巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室?？梢?jiàn)，巡視制度對(duì)巡視責(zé)任主客體和巡視程序上都以嚴(yán)為準(zhǔn)，把嚴(yán)落實(shí)，長(zhǎng)管長(zhǎng)嚴(yán)。

(三)巡視制度建設(shè)是“治黨”的生動(dòng)實(shí)踐

全面從嚴(yán)治黨突出“治黨”的特點(diǎn)是新時(shí)代管黨要求?！爸巍睆?qiáng)調(diào)黨的建設(shè)方法的科學(xué)性、程序性、系統(tǒng)性，而不是“眉毛胡子一把抓”式的管黨模式。巡視工作是管黨治黨的重要方式之一，巡視制度建設(shè)為科學(xué)有效的管黨治黨提供了重要保障。巡視制度建設(shè)踐行“科學(xué)治黨”體現(xiàn)在：一是在巡視方式上，新修改的巡視條例中對(duì)巡視方式總結(jié)了十三種，其中主要分為：個(gè)別談話、專題匯報(bào)、集中座談、民主評(píng)議。這些方式既體現(xiàn)了黨內(nèi)民主原則，又確保巡視結(jié)果科學(xué)準(zhǔn)確。二是在巡視結(jié)果上，對(duì)巡視問(wèn)題做出分類處理后，依據(jù)問(wèn)題干部的工作職責(zé)進(jìn)行不同途徑移交。如巡視條例第五章第二十八條明確規(guī)定“對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部涉嫌違紀(jì)的線索和作風(fēng)方面的突出問(wèn)題，移交有關(guān)紀(jì)律檢查部門(mén)；對(duì)執(zhí)行民主集中制、干部選拔任用等方面存在的問(wèn)題，移交有關(guān)組織部門(mén)；其他問(wèn)題移交相關(guān)單位”。這種分類體現(xiàn)了巡視制度在巡視程序上的精細(xì)化，其巡視結(jié)果必然科學(xué)有效。三是在巡視目標(biāo)上，巡視制度建設(shè)就某一突出問(wèn)題展開(kāi)專項(xiàng)調(diào)查。特別是對(duì)于群眾反映強(qiáng)烈和黨內(nèi)集中面臨的問(wèn)題開(kāi)展專項(xiàng)巡視，如強(qiáng)調(diào)政治巡視，就是對(duì)黨內(nèi)出現(xiàn)腐敗問(wèn)題后總結(jié)思考的結(jié)果。

二、黨的巡視制度建設(shè)的百年演變歷程

從黨的初期以特派員的身份指導(dǎo)下級(jí)工作，中國(guó)共產(chǎn)黨的巡視工作歷經(jīng)百年發(fā)展逐漸程序化、制度化、體系化。巡視制度在中國(guó)共產(chǎn)黨革命、建設(shè)、改革不同時(shí)期一直發(fā)揮著重要的監(jiān)督和指導(dǎo)作用，對(duì)黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)的發(fā)展和完善起著重要作用。

(一)新民主主義革命時(shí)期黨內(nèi)巡視制度的初創(chuàng)和探索

在黨的初創(chuàng)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨就開(kāi)始有意識(shí)地形成黨內(nèi)巡視機(jī)制。黨的二大上提出的“特派員”巡視形式是中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)巡視制度的雛形。黨的二大通過(guò)的中國(guó)共產(chǎn)黨章程明確規(guī)定：“中央執(zhí)行委員會(huì)會(huì)隨時(shí)派員到各地召集各種形式的臨時(shí)會(huì)議，此項(xiàng)會(huì)議應(yīng)以中央特派員為主席。”[7]但這時(shí)特派員的職責(zé)主要起到聯(lián)系下級(jí)的作用。隨著中國(guó)革命的不斷發(fā)展，特別是中國(guó)工人運(yùn)動(dòng)經(jīng)歷兩次高潮后，工人階級(jí)的政治覺(jué)悟高漲。黨中央為具體了解全國(guó)各地的實(shí)際革命情況，在黨的四大時(shí)再次提出派遣特派員到各地進(jìn)行指導(dǎo)工作，但對(duì)特派員的職能權(quán)限進(jìn)行說(shuō)明，即“各地農(nóng)民運(yùn)動(dòng)特派員放在本黨地委指導(dǎo)之下”。[8]1925年五卅運(yùn)動(dòng)后，黨的革命隊(duì)伍不斷壯大，為實(shí)現(xiàn)中央對(duì)各地方的領(lǐng)導(dǎo)和政策有效落實(shí)，中央擴(kuò)大會(huì)議通過(guò)的《組織問(wèn)題決議案》決定“增加中央特派巡行的指導(dǎo)員，使事實(shí)上能對(duì)于區(qū)及地方實(shí)行指導(dǎo)全部工作”。[9]1926年7月中央擴(kuò)大會(huì)議進(jìn)一步指出“建立巡視員制度，實(shí)地指導(dǎo)各地工人的斗爭(zhēng)”。[10]由此，中國(guó)共產(chǎn)黨的巡視工作開(kāi)始向?qū)ｉT(mén)化、制度化轉(zhuǎn)變。

大革命的失敗使我黨革命力量受挫，黨組織被迫轉(zhuǎn)入地下。在如此艱苦條件下，如何實(shí)現(xiàn)中央與地方黨組織保持有效溝通，成為了黨面臨的一大現(xiàn)實(shí)困難。1927年8月，八七會(huì)議召開(kāi)決定在全國(guó)建立各地方局等中央派出機(jī)構(gòu)，與此同時(shí)，還派出大量巡視員去往各地指導(dǎo)恢復(fù)和整頓黨組，恢復(fù)實(shí)現(xiàn)中央對(duì)地方的領(lǐng)導(dǎo)。如當(dāng)時(shí)的毛澤東就作為中央特派員的身份去湖南進(jìn)行指導(dǎo)工作。周恩來(lái)受命赴順直展開(kāi)巡視，解決中共順直省委內(nèi)部出現(xiàn)的問(wèn)題。在巡視工作不斷深入展開(kāi)的同時(shí)，巡視功能越來(lái)越受到重視，制度化水平逐漸提高。1928年，黨中央專門(mén)制定了巡視條例，1931年在總結(jié)三年巡視工作經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，對(duì)巡視條例做了修改。相比之下，1931年修改后的條例在巡視員的條件、基本任務(wù)、工作方法、職權(quán)、教育和紀(jì)律等方面做出了更加具體安排，這標(biāo)志著中國(guó)共產(chǎn)黨的巡視制度開(kāi)始全面建立。1938年出臺(tái)的《關(guān)于各級(jí)黨部的工作規(guī)則和紀(jì)律的決定》中以黨內(nèi)法規(guī)的身份明確強(qiáng)調(diào)上下級(jí)工作聯(lián)系開(kāi)展要通過(guò)派遣巡視員來(lái)上傳下達(dá)[11]，進(jìn)一步凸顯了建立巡視制度的重要價(jià)值。

(二)社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期黨內(nèi)巡視制度的發(fā)展與停滯

新中國(guó)成立后，黨的工作重心更多聚焦國(guó)家建設(shè)，巡視制度的建設(shè)也圍繞加強(qiáng)對(duì)各種運(yùn)動(dòng)的指導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)展開(kāi)。這一段時(shí)間，黨的巡視制度建設(shè)主要圍繞土地改革運(yùn)動(dòng)、整黨整風(fēng)運(yùn)動(dòng)和“四清”運(yùn)動(dòng)三個(gè)層面具體展開(kāi)。

解放戰(zhàn)爭(zhēng)后期到新中國(guó)成立初的土改運(yùn)動(dòng)，巡視工作以巡視團(tuán)的方式來(lái)指導(dǎo)工作。1950年6月劉少奇在《關(guān)于土地革命報(bào)告》中就“在進(jìn)行土地改革時(shí)若干應(yīng)該注意的事項(xiàng)”首提土改巡視。他指出：“與下級(jí)密切聯(lián)系，并逐級(jí)派負(fù)責(zé)人或巡視團(tuán)下去，切實(shí)地掌握運(yùn)動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)?！盵12]1952年整風(fēng)運(yùn)動(dòng)展開(kāi)，巡視制度開(kāi)始在各檢察機(jī)關(guān)實(shí)行，后政務(wù)院設(shè)立中央巡視檢查委員會(huì)，下設(shè)巡視員，具體開(kāi)展三反運(yùn)動(dòng)巡視，這些巡視制度安排為整風(fēng)運(yùn)動(dòng)的成果提供了制度保障。1963年開(kāi)始，為期三年多的社會(huì)主義教育運(yùn)動(dòng)展開(kāi)，毛澤東就關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)合作化的規(guī)劃和領(lǐng)導(dǎo)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“除了開(kāi)會(huì)的方法以外，還有打電報(bào)、打電話、出去巡視這些方法，也是很重要的方法?！盵13]此后，全國(guó)各地紛紛派遣巡視員到各機(jī)關(guān)、學(xué)校開(kāi)展巡視工作，這些方式有效推進(jìn)了“四清”運(yùn)動(dòng)的順利完成。總的來(lái)看，新中國(guó)成立以來(lái)，巡視制度建設(shè)有效配合了新中國(guó)各項(xiàng)建設(shè)，為社會(huì)主義制度確立發(fā)揮了重要作用。

然而黨的八大之后，巡視職能開(kāi)始被逐漸弱化。此后，隨著“文化大革命”的開(kāi)始，具有巡視職能的國(guó)家紀(jì)委監(jiān)委等重要監(jiān)察機(jī)關(guān)停擺，盡管巡視工作沒(méi)有中斷，但巡視制度建設(shè)卻停滯不前。

(三)改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)時(shí)期黨內(nèi)巡視制度的恢復(fù)與改革

十一屆三中全會(huì)召開(kāi)，黨的各項(xiàng)建設(shè)得到恢復(fù)發(fā)展，但改革開(kāi)放初期黨內(nèi)腐敗問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題多發(fā)使黨的建設(shè)面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。1983-1987年的整黨運(yùn)動(dòng)標(biāo)志巡視制度的開(kāi)始恢復(fù)，1983年，在《中共中央關(guān)于整黨的決定》中提出選派老同志為巡視員，這是改革開(kāi)放以來(lái)第一次以黨內(nèi)法規(guī)形式提出選派巡視員。在此基礎(chǔ)上，整風(fēng)過(guò)程中中央和地方又進(jìn)一步選派巡視員小組進(jìn)行巡視。但這時(shí)的巡視制度并沒(méi)有真正恢復(fù)確立成為一項(xiàng)制度，直到黨的十六大明確強(qiáng)調(diào)“改革和完善紀(jì)律檢查體制，建立和完善巡視制度”[14]，標(biāo)志著巡視工作向制度化方向恢復(fù)發(fā)展。2003年12月頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》首次以黨內(nèi)法規(guī)形式把巡視制度確定為黨內(nèi)監(jiān)督的十項(xiàng)制度之一，且確定為唯一自上而下的監(jiān)督制度。隨后，中央又相繼出臺(tái)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》《關(guān)于派駐紀(jì)檢組履行監(jiān)督職責(zé)的意見(jiàn)》《關(guān)于巡視工作的暫行規(guī)定》等一系列法規(guī)政策，不斷對(duì)巡視制度進(jìn)行完善。2007年10月，黨的十七大修改的黨章以黨內(nèi)根本大法形式確立巡視制度在黨內(nèi)的重要地位，作為一項(xiàng)基本制度被納入黨內(nèi)組織制度體系。2009年頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例(試行)》以更深入、系統(tǒng)的方式分析了黨內(nèi)巡視的具體操作辦法，使得巡視制度更加科學(xué)化、制度化。

(四)中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代黨內(nèi)巡視制度的豐富和創(chuàng)新

黨的十八大以來(lái)，巡視制度建設(shè)趨向體系構(gòu)建。在制度體系構(gòu)建上可分為三步走：第一步加強(qiáng)中央和省級(jí)巡視制度建設(shè)。十八屆三中全會(huì)提出要“改進(jìn)中央和省區(qū)市巡視制度，做到對(duì)地方、部門(mén)、企事業(yè)單位全覆蓋”[15]。同年，軍隊(duì)也被納入巡視對(duì)象當(dāng)中。第二步是在健全中央和省級(jí)巡視制度建設(shè)同時(shí)，建設(shè)地方巡察制度。十八屆六中全會(huì)通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》首次明確規(guī)定，市縣黨委應(yīng)建立巡察制度。加強(qiáng)地方巡察在于為打通黨內(nèi)監(jiān)督的“最后一公里”奠定基礎(chǔ)，真正落實(shí)全覆蓋的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)。第三步在加強(qiáng)中央、省區(qū)巡視制度建設(shè)基礎(chǔ)上構(gòu)建巡視巡查聯(lián)動(dòng)制度。黨的十九大提出要構(gòu)建巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督網(wǎng)，次年在《中央巡視工作規(guī)劃(2018-2022年)》報(bào)告當(dāng)中提出從四個(gè)方面具體展開(kāi)：一是健全上下聯(lián)動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)體制；二是建立上下聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制；三是完善上下聯(lián)動(dòng)的制度體系；四是強(qiáng)化上下聯(lián)動(dòng)的組織保障。

從黨的二大到黨的十九大以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨巡視制度建設(shè)的不斷發(fā)展和完善見(jiàn)證了黨的的百年奮斗歷程是一部由弱小到強(qiáng)大的歷史。在這百年奮斗歷程之中，中國(guó)共產(chǎn)黨始終胸懷“人民就是江山，江山就是人民”的價(jià)值理念，通過(guò)巡視制度建設(shè)，以刀刃向內(nèi)的政治勇氣不斷自我革新，始終保持著馬克思主義政黨的先進(jìn)性與純潔性。

三、巡視制度建設(shè)的百年經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

全面系統(tǒng)地梳理中國(guó)共產(chǎn)黨巡視制度建設(shè)在百年發(fā)展歷程中的經(jīng)驗(yàn)啟示，有利于為當(dāng)下巡視制度建設(shè)的完善和發(fā)展提供寶貴的歷史財(cái)富。新時(shí)期，習(xí)近平總書(shū)記在不同場(chǎng)合對(duì)巡視制度建設(shè)進(jìn)行了一系列論述。總的來(lái)看，這些系統(tǒng)論述既是對(duì)巡視制度建設(shè)的現(xiàn)實(shí)思考，更是對(duì)巡視制度建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。

(一)巡視主體：注重巡視人員的政治素質(zhì)和實(shí)踐能力

“‘打鐵還需自身硬’是我們黨的莊嚴(yán)承諾，全面從嚴(yán)治黨是我們立下的軍令狀。”[16]巡視制度建設(shè)必須注重巡視人員政治素養(yǎng)和實(shí)踐能力的培養(yǎng)。制度功效的發(fā)揮關(guān)鍵依靠人的運(yùn)用，巡視工作開(kāi)展成效一定程度上取決于巡視員的個(gè)人素養(yǎng)和能力。中國(guó)共產(chǎn)黨很早就重視對(duì)巡視員政治素養(yǎng)和實(shí)踐能力的要求，新民主主義革命時(shí)期，對(duì)巡視員的政治素養(yǎng)和實(shí)踐能力要求包括了政治成分、政治信仰以及政策解讀和基層經(jīng)驗(yàn)。1927年11月，在《最近組織問(wèn)題的重要任務(wù)議決案》中指出：“各級(jí)黨部的巡視指導(dǎo)員的成分，尤其是農(nóng)民中黨的工作員的成分，必須大多數(shù)是工人同志或貧農(nóng)同志。”[17]這是最早對(duì)巡視員的成分提出了要求。1931年，在《中央巡視條例》中對(duì)巡視員的政治素養(yǎng)條件提出了更加具體的三條要求：“一是黨籍要三年以上；二是能正確了解和傳達(dá)黨的路線，為黨的路線的執(zhí)行而斗爭(zhēng)；三是過(guò)去曾在地方黨部作過(guò)負(fù)責(zé)工作”[18]。這三條要求體現(xiàn)了對(duì)巡視員的信仰忠誠(chéng)和巡視能力的重視。此外，條例還對(duì)巡視員的任務(wù)、工作方法、職權(quán)等也提出鮮明要求。新中國(guó)成立后，黨中央對(duì)巡視員的政治素養(yǎng)要求繼承了革命年代的優(yōu)良傳統(tǒng)。1955年10月，黨中央提出巡視員必須要具備一定政治水平和工作經(jīng)歷，同時(shí)，要勇于揭露工作中存在的問(wèn)題，其中特別強(qiáng)調(diào)巡視員每年的巡視時(shí)間有一半是要下到基層檢查工作。2009年7月，《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例(試行)》正式頒布實(shí)施。條例規(guī)定的巡視員條件是在突出政治信仰和工作能力的基礎(chǔ)上，對(duì)巡視員的巡視程序和工作內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化，如提出“三回避原則”，即“公務(wù)回避、任職回避、地域回避”；提出“在巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和巡視組建立黨組織，對(duì)所屬黨員進(jìn)行教育、管理、監(jiān)督和服務(wù)，嚴(yán)格黨的組織生活，開(kāi)展批評(píng)和自我批評(píng)?！盵19]

(二)巡視方向：要堅(jiān)持以問(wèn)題為導(dǎo)向

習(xí)近平總書(shū)記指出：“以問(wèn)題為導(dǎo)向，派出‘偵察兵’，哪里反映聲音大、問(wèn)題多，就派到哪里去偵察?！盵20]巡視人員就是上級(jí)黨組織派出的“偵察兵”?？v觀巡視制度百年建設(shè)歷程來(lái)看，從黨的二大設(shè)立特派員開(kāi)始，到1928年的《巡視條例》以及1931年修改后的文本來(lái)看，新民主主義革命時(shí)期，巡視制度的建設(shè)都圍繞一個(gè)問(wèn)題：如何加強(qiáng)黨的組織力量。在1928年頒布的巡視條例中規(guī)定，巡視員要將黨的方針政策向黨的各級(jí)機(jī)關(guān)報(bào)告，并且，有權(quán)決定地方黨部的工作計(jì)劃來(lái)報(bào)中央批準(zhǔn)，同時(shí)巡視員負(fù)有整頓黨的地方各級(jí)黨部的責(zé)任。1931年頒布修改的巡視條例中要求巡視員要嚴(yán)格檢查各地黨部的領(lǐng)導(dǎo)成分與領(lǐng)導(dǎo)方式，考察各地黨部領(lǐng)導(dǎo)的青年團(tuán)、工會(huì)、反帝同盟等的革命斗爭(zhēng)狀況。新中國(guó)成立后，隨著中國(guó)共產(chǎn)黨政黨屬性發(fā)生轉(zhuǎn)變，黨內(nèi)巡視制度的功能重心也聚焦于國(guó)家建設(shè)，巡視工作有效推進(jìn)了國(guó)家各方面建設(shè)，為國(guó)家工業(yè)化提供了強(qiáng)力保障。改革開(kāi)放初期，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)也出現(xiàn)了黨內(nèi)腐敗問(wèn)題，黨的執(zhí)政基礎(chǔ)面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)?，F(xiàn)實(shí)問(wèn)題倒逼政治改革，加強(qiáng)黨內(nèi)反腐敗斗爭(zhēng)勢(shì)在必行，1983年在整黨運(yùn)動(dòng)中巡視工作得到恢復(fù)，黨的十七大巡視制度被寫(xiě)入黨章，正式以黨內(nèi)大法的形式被確定下來(lái)。隨著改革開(kāi)放經(jīng)歷四十多年發(fā)展，改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，黨內(nèi)外存在的問(wèn)題更加復(fù)雜。新的形勢(shì)下，黨的十八大報(bào)告中提出“健全紀(jì)檢監(jiān)察體制，完善派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，更好發(fā)揮巡視制度監(jiān)督作用?！盵21]十八屆六中全會(huì)提出建立巡察體系，黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)巡視工作要突出政治巡視，同樣，也是在回應(yīng)當(dāng)前存在和面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

(三)巡視形式：要堅(jiān)持黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合

巡視制度的本質(zhì)是自上而下的黨內(nèi)監(jiān)督制度，因而，黨內(nèi)監(jiān)督是巡視制度建設(shè)的首要方法。但光靠黨內(nèi)監(jiān)督無(wú)法完全落實(shí)巡視實(shí)效，必須“堅(jiān)持黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合，賦予巡視制度新的活力”[22]。黨內(nèi)監(jiān)督的優(yōu)點(diǎn)在于既有實(shí)體性監(jiān)督權(quán)力又有程序性監(jiān)督權(quán)力，能夠靈活高效處理發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題。但不足之處在于無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)“主動(dòng)監(jiān)督”，即及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題苗頭，預(yù)防問(wèn)題發(fā)生。巡視制度建設(shè)的目的就是要化“被動(dòng)”為“主動(dòng)”，著力解決黨內(nèi)監(jiān)督存在的短板問(wèn)題。群眾監(jiān)督屬于社會(huì)監(jiān)督，其優(yōu)勢(shì)恰恰是對(duì)社會(huì)問(wèn)題的敏銳性，能夠彌補(bǔ)黨內(nèi)監(jiān)督短板。群眾反映的問(wèn)題對(duì)照黨內(nèi)政治生活現(xiàn)狀就會(huì)發(fā)現(xiàn)就是黨內(nèi)存在的普遍問(wèn)題。因此，巡視制度建設(shè)中引入群眾監(jiān)督，更能提高監(jiān)督的有效性。黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督有效結(jié)合必須一要堅(jiān)持民主原則，二要堅(jiān)持群眾路線。

堅(jiān)持在民主的原則上匯集各方信息來(lái)解決問(wèn)題，凸顯巡視監(jiān)督的科學(xué)性和有效性。從黨的發(fā)展歷程來(lái)看，特別是在民主革命時(shí)期，中央對(duì)地方的領(lǐng)導(dǎo)會(huì)直接影響黨的發(fā)展形勢(shì)，巡視制度作為中央聯(lián)系和指導(dǎo)地方的重要手段，對(duì)于指導(dǎo)地方發(fā)展具有關(guān)鍵作用。井岡山時(shí)期，湖南省委巡視員杜修經(jīng)不認(rèn)真聽(tīng)取毛澤東等人意見(jiàn)和建議，強(qiáng)令部隊(duì)攻打湖南，最終導(dǎo)致八月失敗的產(chǎn)生。此后，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，1938年黨的六屆六中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于各級(jí)黨部的工作規(guī)則和紀(jì)律的決定》中特別指出：“由下級(jí)黨委決定執(zhí)行與否,巡視員沒(méi)有決定與強(qiáng)制下級(jí)黨委執(zhí)行的權(quán)力”。[23]堅(jiān)持群眾路線一直是我黨的重要法寶，1948年，毛澤東在《對(duì)晉綏日?qǐng)?bào)編輯人員的談話》中說(shuō)：“我黨二十幾年來(lái)，天天做群眾工作，近十幾年來(lái)，天天講群眾路線?！盵24]因此，必須深入群眾當(dāng)中了解群眾反映的問(wèn)題，巡視工作才能取得實(shí)效。早在土地革命時(shí)期，中共中央在明確巡視工作的目的和職責(zé)中就提出，“為了解下級(jí)黨部的生活和群眾工作的實(shí)際，使上級(jí)指導(dǎo)能正確而且合于實(shí)際，能密切的傳到下級(jí)黨部，那么只有經(jīng)常的派人巡視才有可能?！盵25]

(四)巡視標(biāo)準(zhǔn)：要以嚴(yán)求真，以嚴(yán)求實(shí)

巡視過(guò)程中對(duì)于問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)，既需要縝密地思考和仔細(xì)地觀察，還需要發(fā)揚(yáng)敢于同問(wèn)題作斗爭(zhēng)的精神。習(xí)近平總書(shū)記指出：“巡視發(fā)現(xiàn)問(wèn)題要深挖線索、順藤摸瓜，既要叫板，也要較真?！毖惨曔^(guò)程中哪里有違常理哪里必然存在問(wèn)題，因此，尋找線索是巡視過(guò)程中的首要前提。同時(shí)，在尋找線索的過(guò)程中需要巡視人員拿出斷案的精神，學(xué)會(huì)冷靜思考，大膽猜測(cè)，小心求證。巡視過(guò)程中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題除了需要以嚴(yán)謹(jǐn)態(tài)度深挖線索，更為重要的是對(duì)查出的問(wèn)題有“既要叫板，也要較真”的斗爭(zhēng)精神，叫板需要勇氣，較真需要態(tài)度。毛澤東曾說(shuō)：“世界上怕就怕‘認(rèn)真’二字,共產(chǎn)黨最講認(rèn)真?！边M(jìn)入新時(shí)代，巡視工作要發(fā)揚(yáng)叫板、較真的斗爭(zhēng)精神。習(xí)近平總書(shū)記指出：“只要來(lái)了，我們就必須進(jìn)行堅(jiān)決斗爭(zhēng)，而且必須取得斗爭(zhēng)勝利?！苯邪?、較真凸顯了共產(chǎn)黨人對(duì)從嚴(yán)治黨的決心和信心，巡視過(guò)程不是走過(guò)場(chǎng)而是要有抓鐵有痕、踏石留印的韌勁和干勁，以斗爭(zhēng)精神催動(dòng)巡視工作以嚴(yán)求真，以嚴(yán)求實(shí)，才能實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨的目標(biāo)要求。

(五)巡視過(guò)程：要科學(xué)、準(zhǔn)確，落到實(shí)處

習(xí)近平總書(shū)記指出：“對(duì)巡視發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和線索，要分類處置、件件有著落?！盵26]1931年，在《巡視條例》中對(duì)巡視員明確要求必須做巡視日記，特別明確“至少兩禮拜向中央報(bào)告一次，要絕對(duì)消滅“一次算賬”的辦法”。[27]一次報(bào)告解決一次問(wèn)題，使發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題集中處理落實(shí)，這其實(shí)就是民主革命時(shí)期的 “分類處理、件件落實(shí)”的工作方法。2017年，最新修改的巡視條例中也對(duì)此有明確規(guī)定。對(duì)于巡視問(wèn)題和線索進(jìn)行分類處置有兩方面的作用：一是提高巡視案件快速處理，提升效率。分類意味著對(duì)某方面問(wèn)題的集中處理，這樣可以大大加快工作效率，節(jié)省人力成本。二是對(duì)問(wèn)題和線索處理的科學(xué)性、準(zhǔn)確性。分類處置在于能夠?qū)τ谕活悊?wèn)題有一個(gè)全面準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)。同時(shí)，分類處置最后的落腳點(diǎn)是明確是否落實(shí)。“件件有著落”是巡視結(jié)果的要求，分類處置就是要定性，定性之后就要對(duì)這一問(wèn)題集中處理。巡視條例明確規(guī)定了巡視組黨組織做出分類處置決定后，對(duì)違紀(jì)問(wèn)題移交紀(jì)檢機(jī)關(guān)，對(duì)違規(guī)任命干部的移交組織機(jī)關(guān)，確保問(wèn)題案件得到科學(xué)準(zhǔn)確處理，達(dá)到“件件有著落”的效果。從深遠(yuǎn)意義上看，這樣既體現(xiàn)出對(duì)問(wèn)題干部的公平合理，也彰顯了黨組織的客觀公正。

(六)巡視效果：要以長(zhǎng)效機(jī)制保證巡視成果

巡視的目的是實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨，而要實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨就必須要以高壓態(tài)勢(shì)凈化黨內(nèi)政治生態(tài)，在全黨形成“不敢腐、不能腐、不想腐”的思想理念，而理念的確立不是一朝一夕，需要建立長(zhǎng)效機(jī)制來(lái)落實(shí)。巡視工作聚焦全面從嚴(yán)治黨，形成巡視制度化就是將短期有效手段轉(zhuǎn)變?yōu)殚L(zhǎng)效機(jī)制。習(xí)近平總書(shū)記指出：“不是一巡視了就完事，要出其不意，殺個(gè)‘回馬槍’，讓心存僥幸的感到震懾常在。”[28]“回馬槍”式的長(zhǎng)效機(jī)制對(duì)于從嚴(yán)治黨起到三個(gè)方面作用：其一節(jié)約巡視成本。巡視人員本就是從各個(gè)崗位抽調(diào)過(guò)來(lái)，如果定期巡視，會(huì)加重巡視人員的工作負(fù)擔(dān)，巡視效果也并不理想。其二提高巡視成果。巡視不定期，問(wèn)題干部就難以把握巡視規(guī)律，一旦突擊遭遇巡視必然原形畢露。其三形成震懾。巡視的最直接目的就是形成震懾。“回馬槍”式巡視就是以難以把握巡視規(guī)律的方式讓問(wèn)題干部膽顫心驚，讓想腐干部主動(dòng)放棄，真正起到制度的震懾作用。

四、新時(shí)代發(fā)展和完善巡視制度的重要啟示

新時(shí)代，面對(duì)世情、國(guó)情、黨情的變化，把黨建設(shè)成為始終走在時(shí)代前列、人民衷心擁護(hù)、經(jīng)得起各種風(fēng)浪考驗(yàn)的馬克思主義執(zhí)政黨必須充分認(rèn)識(shí)到“打鐵還需自身硬”，必須圍繞全面從嚴(yán)治黨深入推進(jìn)巡視制度建設(shè)。

(一)著眼于維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，保證中央政令暢通

巡視的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨，巡視的權(quán)威來(lái)自中央。落實(shí)全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略需要全黨團(tuán)結(jié)一致，令行禁止。達(dá)到這樣的效果必須在全黨形成核心意識(shí)。巡視制度建設(shè)向縱深發(fā)展的過(guò)程中，其本身治理邏輯能夠有效維護(hù)中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。首先，巡視制度在制度設(shè)計(jì)上帶有權(quán)利集中特點(diǎn)。其設(shè)計(jì)初衷就是加強(qiáng)上級(jí)對(duì)下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，因此，以巡視制度建設(shè)為依托，能夠有效維護(hù)中央權(quán)威。其次，巡視工作過(guò)程中能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正黨內(nèi)思想偏離和路線貫徹是否到位問(wèn)題，有效凝聚全黨統(tǒng)一思想。最后，巡視制度在程序運(yùn)行上主要是上級(jí)指導(dǎo)下級(jí)，下級(jí)反饋上級(jí)，這個(gè)程序運(yùn)行過(guò)程就是把黨的指導(dǎo)思想依據(jù)下級(jí)實(shí)際情況作出合理落實(shí)，從而提高指導(dǎo)思想的權(quán)威性。綜上，巡視制度的制度屬性和實(shí)踐特征具有維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的作用。新時(shí)代，推進(jìn)巡視制度完善和發(fā)展的工作重心之一，是以政治巡視強(qiáng)化全黨核心意識(shí)，維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)而順利推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略目標(biāo)。

(二)強(qiáng)化巡視巡察一體化監(jiān)督功效，構(gòu)建完整系統(tǒng)的黨內(nèi)監(jiān)督網(wǎng)

黨的十九大報(bào)告提出構(gòu)建巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督網(wǎng)，達(dá)到上借下力、下借上勢(shì)的巡視巡察一體化監(jiān)督功效。但實(shí)踐效果來(lái)看，巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)還并未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。一個(gè)重要原因在于巡察制度本身沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)劃，在職責(zé)定位、工作方法等方面規(guī)定尚不明晰，導(dǎo)致巡察制度本身的權(quán)威性認(rèn)可有待提高；巡察人員的“臨時(shí)”思維有待改變；地方縣鄉(xiāng)間巡察資源有待進(jìn)一步整合。因此，要實(shí)現(xiàn)巡視巡察一體化，關(guān)鍵在于巡察制度。對(duì)巡察制度建設(shè)出臺(tái)相關(guān)明細(xì)條例，或者納入巡視條例當(dāng)中，對(duì)巡察的職責(zé)定位要明確。同時(shí)，還要固定一批專職工作人員。在此基礎(chǔ)上，還要進(jìn)一步以條文明確巡察制度建設(shè)的重要價(jià)值，盡管巡視巡察監(jiān)督范圍不同，但巡視巡察在制度地位上是同等重要的。

(三)優(yōu)化大數(shù)據(jù)巡視的督察方法，提高巡視工作效率和準(zhǔn)確度

巡視制度建設(shè)在方法運(yùn)用上要與時(shí)俱進(jìn)。黨內(nèi)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等監(jiān)督形式的結(jié)合推動(dòng)了巡視制度體系的完善和發(fā)展，但多種形式的監(jiān)督實(shí)踐留下大量的數(shù)據(jù)報(bào)告卻并未得到有效利用。在技術(shù)運(yùn)用層面，大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)必然引發(fā)社會(huì)各方面變革，數(shù)據(jù)整合構(gòu)成一種全新的資源結(jié)構(gòu)。必須將數(shù)據(jù)信息整合理念納入到巡視制度建設(shè)當(dāng)中，并在中央和地方設(shè)立巡視數(shù)據(jù)庫(kù)。中央數(shù)據(jù)庫(kù)歸入中央紀(jì)委管理，地方數(shù)據(jù)庫(kù)歸入省委或紀(jì)委管理。目前來(lái)看，在中央紀(jì)委和省紀(jì)委等相關(guān)網(wǎng)站上就巡視巡察已有專門(mén)網(wǎng)頁(yè)對(duì)各地相關(guān)案件處理報(bào)道。但就數(shù)據(jù)處理精細(xì)化程度還未達(dá)標(biāo)，仍處在宣傳階段，對(duì)巡視工作并未起到實(shí)踐推動(dòng)作用。設(shè)立數(shù)據(jù)庫(kù)的作用在于：首先，通過(guò)整合數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)巡視問(wèn)題新特點(diǎn)，進(jìn)而模擬巡視可能遇到新問(wèn)題；其次，有效解決過(guò)去巡視重過(guò)程輕整改現(xiàn)象，巡視達(dá)到全程監(jiān)督落實(shí)；最后，實(shí)現(xiàn)全國(guó)巡視一盤(pán)棋。數(shù)據(jù)互通有無(wú)，交叉巡視巡察效果更為明顯。

(四)加強(qiáng)巡視制度理論建設(shè)的前瞻性研究，解決巡視過(guò)程中的新問(wèn)題

黨的十八大以來(lái)，黨的巡視工作取得了顯著成果，巡視制度建設(shè)一定程度上得到完善和發(fā)展，但對(duì)于巡視實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)沒(méi)有形成系統(tǒng)性理論成果。一般邏輯上，首先形成科學(xué)的理論進(jìn)而指導(dǎo)實(shí)踐。從百年黨史歷程來(lái)看，中國(guó)共產(chǎn)黨始終實(shí)踐先行，在實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)形成理論，以先進(jìn)理論更好指導(dǎo)實(shí)踐。目前，學(xué)界對(duì)于巡視實(shí)踐過(guò)程更多趨于經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，對(duì)于巡視制度本身的理論建設(shè)缺乏學(xué)理分析，對(duì)巡視規(guī)律、特點(diǎn)把握仍然流于現(xiàn)象而無(wú)法與實(shí)踐與時(shí)俱進(jìn)，進(jìn)而指導(dǎo)實(shí)踐。因此，必須進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)巡視制度建設(shè)的理論研究。首先，實(shí)現(xiàn)理論與實(shí)踐相結(jié)合。目前，巡視巡察隊(duì)伍中多是技術(shù)性人才抽調(diào)，應(yīng)該增加相關(guān)理論研究人員參與其中去體會(huì)巡視規(guī)律。其次，構(gòu)建“雙校互補(bǔ)模式”。就巡視制度建設(shè)而言，黨校能夠近距離接觸巡視一線人員，具有掌握實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)勢(shì)。高校在理論研究上突出學(xué)理性研究，具有掌握理論深度的優(yōu)勢(shì)。因此，構(gòu)建“雙校互補(bǔ)模式”能夠很好地促進(jìn)經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為理論。

歷史和實(shí)踐證明，中國(guó)共產(chǎn)黨在百年發(fā)展歷程當(dāng)中能夠始終保持無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨的先進(jìn)性與純潔性，其中一個(gè)重要原因就是加強(qiáng)黨的制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)制度治黨。巡視制度建設(shè)在黨的制度建設(shè)當(dāng)中發(fā)揮著政治體檢的功能，對(duì)黨的不斷自我檢查的過(guò)程本質(zhì)上也是中國(guó)共產(chǎn)黨自我革命的過(guò)程。從這個(gè)意義上，發(fā)展和完善巡視制度建設(shè)關(guān)乎黨的政治生命和執(zhí)政地位，這不僅僅是黨的百年巡視制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)啟示，更是中華民族偉大復(fù)興給予的歷史重任。正如習(xí)近平總書(shū)記所說(shuō)，“實(shí)現(xiàn)‘兩個(gè)一百年’奮斗目標(biāo)，應(yīng)對(duì)和戰(zhàn)勝前進(jìn)道路上的各種風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，關(guān)鍵在黨”。新時(shí)期，推進(jìn)巡視制度建設(shè)完善和發(fā)展必須立足于現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，圍繞全面從嚴(yán)治黨這一現(xiàn)實(shí)目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)問(wèn)題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向的相統(tǒng)一。