試析《保存古跡推廣辦法章程》

李傳斌

（湖南師范大學(xué) 歷史文化學(xué)院，長沙 410081）

中國歷代重視保護(hù)前代古跡。官方、民間往往出于道德教化、尊崇先賢、保存地方史跡等目的，對重要古跡予以保護(hù)。因此，明恩溥說：“在各國當(dāng)中，沒有一個國家會像中國人那樣尊崇古跡?！盵1]就官方而言，朝廷或地方官員下令保存古跡比較常見。這種狀況一直持續(xù)到晚清時期。[2-3]然而，國家制定專門的古跡保護(hù)法規(guī)卻顯得相當(dāng)滯后。1909年，民政部奏準(zhǔn)頒布《保存古跡推廣辦法章程》。這是中國歷史上第一部近代意義上的文化遺產(chǎn)保護(hù)法規(guī)。對于該章程，學(xué)術(shù)界在相關(guān)研究中僅有非常簡單的介紹，[4]或是略有提及。[5-6]新近有學(xué)者撰文對之有專門的探討，[7-8]但是仍有進(jìn)一步研究的必要。本文擬在既有研究的基礎(chǔ)上，對之作進(jìn)一步的探討，以揭示20世紀(jì)初中國文物保護(hù)的發(fā)展及其存在的問題。

一

1909年，民政部在上奏中提出《保存古跡推廣辦法章程》。該章程的提出并非偶然，可以說是清末新政改革以及古跡保護(hù)面臨問題的必然產(chǎn)物。具體而言，主要有以下幾個方面的原因。

《保存古跡推廣辦法章程》的出臺首先得益于清末新政變革的政治大環(huán)境。1901年，清政府在特殊的政治背景下開始了新政改革，并應(yīng)社會變遷的需求對國家的管理職能作了新的劃分。在改革的過程中，專門的民政機構(gòu)、教育機構(gòu)相繼設(shè)立，它們都負(fù)有保護(hù)古跡的相應(yīng)職責(zé)。1905年設(shè)立的學(xué)部，就有管理博物館的職責(zé)。[9]相比之下，民政部更值得注意。1906年，清政府在巡警部的基礎(chǔ)上改設(shè)民政部，并將工部原有的部分職掌劃歸民政部。民政部下設(shè)的營繕?biāo)矩?fù)有保護(hù)古跡的職責(zé)，該司下設(shè)的古跡科具體負(fù)責(zé)“古建筑物調(diào)查、保存、管理博物館、神祠、佛寺、道觀等建置、修繕事”。[9]276就地方政府而言，東北地方官制改革中設(shè)立的黑龍江民政司也有保存古跡的職責(zé)。[10]顯然，保護(hù)古跡是民政部門職責(zé)所在。1909年初，民政部還提出“各省古昔帝王陵寢、先賢祠墓，應(yīng)飭各省督撫、都統(tǒng)勤加巡視，于每年底造具防護(hù)無誤冊結(jié)咨部，以憑核辦匯奏，以昭誠敬?！盵11]與此同時，清政府在新政改革的背景下積極進(jìn)行各項立法活動，有的法規(guī)在不同程度上觸及到了古跡保護(hù)的問題。1908年，清政府頒行《大清違警律》，其第七章“關(guān)于風(fēng)俗之違警罪”第32條就規(guī)定，對“污損祠宇及一切公眾營造物者”“毀損墓碑者”予以拘留和罰金。據(jù)汪有齡的解釋，祠宇包括有家祠、昭忠祠、節(jié)孝祠等，公共營造物包括壇、廟、寺、觀等，墓碑“非僅指墳?zāi)怪?，凡紀(jì)念碑、山嶺碑、河川碑及不屬于祠宇之各項碑石，皆在其中?！盵12]1909年初，清政府頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，其第五條規(guī)定的地方自治事宜就包括“保存古跡”。而且，一些機構(gòu)還編譯出版了外國法規(guī)之類的書籍。如南洋公學(xué)譯書院編譯出版的《新譯日本法規(guī)大全》就包含有《古社寺保存法》等古跡保護(hù)的法規(guī)。這一切都為清政府制定保護(hù)古跡的法規(guī)提供了有利的政治環(huán)境。

其次，域外保護(hù)古跡的經(jīng)驗與成效推動了《保存古跡推廣辦法章程》的產(chǎn)生。近代以來，西方國家在保護(hù)古跡方面走在了世界的前列。它們相繼頒布了有關(guān)文物古跡保護(hù)的法律法規(guī)。東亞的日本也在外來文化沖擊之下，于19世紀(jì)頒布了該國歷史上最早的幾部保護(hù)文物古跡的法規(guī)。伴隨著中外文化交流以及中國人不斷地走向世界，中國對外國保護(hù)古跡有了更多的認(rèn)識。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，中國不少報刊都發(fā)表有關(guān)于中外古跡的信息。加之中國文物古跡保護(hù)狀況堪憂，各界在20世紀(jì)初更重視保護(hù)古跡。清朝官方在這方面也有所認(rèn)識。1907年，徐世昌在接收原來工部所屬的保存古跡的職掌時就說：保存古跡一事“在各國民政內(nèi)，范圍頗廣?！盵14]1908年，山東提學(xué)使羅正鈞指出：“泰西各邦最好搜訪古物，如埃及之殘碑遺塔、希臘羅馬之刻像以及巴比倫之書庫、意大利之古城，或傳貽于累朝，或發(fā)見于近代，彼都人士屬目傾情，至乃公家護(hù)持，互相夸耀。”然而中國歷史久遠(yuǎn)，很多古跡沒有得到很好的保護(hù)，“實地方官之咎也”。[15]1909年，兩江總督端方在保護(hù)靜海寺古跡時，明確提出“名跡保護(hù)，中西皆同”。[16]憲政編查館在制定“直省府廳州縣辦理保存古跡事項統(tǒng)計表”時指出：“西人政治學(xué)問皆求新異，而于古人祠墓器物之類愛護(hù)保存有及數(shù)千年之遠(yuǎn)者。蓋亦以發(fā)思古之情，驗進(jìn)化之跡，中外心理之所同，不徒供耳目玩好已也。今防護(hù)古昔陵寢祠墓著于功令，而士大夫搜求金石考證經(jīng)史者幾于著書成家，倘復(fù)益以西人格致之學(xué)，則裨益當(dāng)更不淺。”[17]民政部對當(dāng)時外國保護(hù)古跡也有較清晰的認(rèn)識，正如其在1909年所指出的：“各國民政應(yīng)行保存古跡事項，范圍頗廣，如埃及金字塔之古文，希臘古廟之雕刻，羅馬萬里古道，邦俾發(fā)掘之古城，下至先賢一草一木，故廬遺物，或關(guān)于歷史或涉于美術(shù)，雖至纖至悉，亦無不什襲珍藏。因之，上自皇家下迄草野，廣如通都僻在鄉(xiāng)壤，咸有博物館儲藏品物，以為文明之觀耀。而其保存通例，凡兵燹時，他國不得毀壞，毀壞者可責(zé)賠償，著為萬國公法?！盵18]民政部在這里不僅指出了各國的經(jīng)驗與成效，而且指出了國際法也保護(hù)古跡。事實上，晚清政府在處理具體事宜時，借鑒了外國的經(jīng)驗。1909年7月，法部為建造行刑場，選好地址，清政府認(rèn)為“以其地與先賢祠墓相近，有失恭敬。按之外國辦法，其行刑場皆不得與教堂鄰近?！彼苑ú恐缓昧硪挼刂方ㄔO(shè)行刑場。[19]因此，域外經(jīng)驗對民政部保護(hù)古跡產(chǎn)生了積極的影響。

第三，清末古跡保護(hù)面臨的問題是《保存古跡推廣辦法章程》出臺的重要原因。法律法規(guī)往往是針對現(xiàn)實問題而制定的。清朝末年，中國古跡保護(hù)面臨的問題主要有以下三個方面：一是古跡保護(hù)狀況堪憂。中國歷史悠久，但是由于自然和人為因素的影響，保留下來的年代久遠(yuǎn)的古跡卻不多。以至于明恩溥認(rèn)為“不能保護(hù)古跡”是中國人的特性之一。[1]145-150事實上，清末民政部對當(dāng)時中國古跡保護(hù)的狀況有所認(rèn)識，指出“中國文化之開先于列國，古昔圣哲聯(lián)肩接踵，所遺之跡，應(yīng)亦倍蓰于他邦，乃至今而數(shù)千年之遺跡，反不如泰西之多者，則以調(diào)查不勤，保存不力之故也?！盵18]有的地方官員也看到了這一點。山東提學(xué)使羅正鈞就指出：中國歷史久遠(yuǎn)，很多古跡沒有得到很好的保護(hù)，“實地方官之咎也”。[15]二是文物的大量流失。在保護(hù)不力的同時，大量中國古物流失也成為一個不容忽視的問題。19世紀(jì)以來，外國人在中國搜羅購買古物，運往海外；也有一些中國人為謀利，將古碑等盜賣給外國人，造成了中國文物的大量流失。如敦煌文物的外流就引起了中國官方和學(xué)術(shù)界的關(guān)注。這種情況同時刺激了官方采取措施保護(hù)古物。三是既有政策執(zhí)行方面的問題。早在1907年，時任民政部尚書徐世昌上奏接收工部劃并事宜時，指出工部原來負(fù)責(zé)古跡保護(hù)事宜，但是“工部向章取具各省保固甘結(jié)造冊報部，按年匯奏，已成具文?！盵14]1909年，民政部在上奏時也指出：“各省每于年終，造具古昔陵寢、先賢祠墓防護(hù)無誤冊結(jié)報部，原所以景行前哲資人觀感也，惟是奉行日久，已成具文?！盵18]此外，民政部也認(rèn)識到私人購置收藏古物、隨意拓印古碑對保護(hù)文物古跡不利的問題。因此，上述問題的存在以及官方的態(tài)度都表明保護(hù)古跡的重要性，從而為相應(yīng)的法規(guī)出臺作了鋪墊。然而，在正式的專門法律出臺之前，浙江巡撫增韞為保護(hù)西湖古跡，擬設(shè)立古跡保存所，其依據(jù)卻是《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》。[20]這從一個側(cè)面表明了專門立法的必要性。

最后，《保存古跡推廣辦法章程》的出臺還與清政府的文化政策有關(guān)。面對西方文化的沖擊，如何保存本位文化成為近代中國不容忽視的問題。清政府在“采西學(xué)”的同時，主張“中體西用”，比較注重保護(hù)本國傳統(tǒng)文化。20世紀(jì)初，清政府設(shè)立存古學(xué)堂、各地官立圖書館收藏古籍等都在一定程度上體現(xiàn)了這一點。清政府的上述舉措固然有文化保守主義的因素，但是在保護(hù)文物古跡上卻有其合理之處。事實上，清政府在對待文物古跡上體現(xiàn)出了保存民族傳統(tǒng)文化的初衷。1908年，山東提學(xué)使羅正鈞在通飭下屬保護(hù)古碑碣的札文中就指出：“一國之粹美，一國之人當(dāng)共保而有之。如此前賢墨妙、先朝石刻，綿歷久遠(yuǎn)，國粹攸關(guān)，寶之既以發(fā)思古之幽情，亦足啟愛國之觀念。”[15]1909年，民政部針對中國古物的外流，指出這種狀況“不惟于古代之精神不能浹洽，而于國體之觀瞻，實多違礙。”[18]而且，憲政編查館在制定“直省府廳州縣辦理保存古跡事項統(tǒng)計表”時也指出保存古跡有多方面的意義，“此表匯列現(xiàn)在保存各種，而于圣賢忠節(jié)所遺名跡尤宜注意，以申景仰而資觀感。”[17]1389-1390顯然，清朝的中央和地方官員在看待保護(hù)古跡問題時，將之與民族文化、國家聯(lián)系在一起，一定程度上體現(xiàn)了文化上的民族主義情結(jié)。

因此，在政治變革的背景下，民政部出于職責(zé)所在，為解決現(xiàn)實問題、保護(hù)本國文化遺跡，較早地考慮到了古跡保護(hù)立法的問題。早在1907年初，民政部尚書徐世昌在奏折中就提出：“擬飭各省將歷來防護(hù)前代陵廟暨保存古跡辦法，詳細(xì)查明報部，另行妥擬推廣章程，奏明辦理?！盵14]此后，徐世昌調(diào)任東三省總督。到1909年，民政部擬就《保存古跡推廣辦法章程》，并上奏清廷。可見，1907-1909年間，民政部并沒有因主官的更換而放棄職責(zé)，而是將古跡保護(hù)的立法納入議事日程。至于《保存古跡推廣辦法章程》是如何擬定的，其具體情形待考。1909年9月20日，《保存古跡推廣辦法章程》奉旨頒行，成為中國近代史上第一部文物保護(hù)法規(guī)。

二

《保存古跡推廣辦法章程》包括調(diào)查事項（共6條）與保存事項（共5條）兩個方面，共計11條，從調(diào)查與保存兩個方面對古跡保護(hù)作了規(guī)范。其內(nèi)容雖不復(fù)雜，但是超出了以往“陵寢祠墓”的狹窄范圍。其具體內(nèi)容如下：

（一）調(diào)查事項

包括以下六個方面：

1.調(diào)查周秦以來碑碣、石幢、石磬、造像及石刻、古畫、摩崖字跡之類，“現(xiàn)存何縣、何地，及某縣某種物共有若干，某物字跡現(xiàn)存若干，有無斷折殘缺情形，擬令督撫飭屬詳查咨部存案備核?！?/p>

2.鑒于寺僧或不肖之徒盜賣石質(zhì)古物給外國人，“擬由督撫飭屬嚴(yán)禁”，“如有盜賣碑版于外人者，科以重罰，并予州縣官以失察之罪?！?/p>

3.“古廟名人畫壁或雕刻塑像精巧之件，美術(shù)所關(guān)，較之字跡尤可珍寶”，“擬由督撫飭屬嚴(yán)禁，如有以上所列各件的系何年遺跡者，咨部備考?！?/p>

4.調(diào)查古代帝王陵寢、先賢祠墓，原因是這些古跡“日久湮沒，跡蹤模糊，人而數(shù)處有墓者有之”。有的因為“真墓毀失，不知處所，好事者逐從而作偽”，因此“擬由督撫確查審定，咨部立案?！?/p>

5.名人祠廟或不是祠廟的古跡，“擬由督撫確查，咨部備核?！?/p>

6.由于金石諸物時有出土，所以“擬由督撫飭屬，凡由地下掘得石而有字跡者，訪查詳查，即由督撫于年終時報部備核。”[18]187

（二）保存事項

包括以下五個方面：

1.保存碑碣、石幢、造像，“擬由督撫飭屬于露立之碑，或移置廊廡，或由本地籌款建造碑樓、柵欄”；對于拓片予以限制，“書肆賈販，須報官后，由官體察石質(zhì)情形，準(zhǔn)其印拓若干者，始能印拓，否則從嚴(yán)懲罰。”

2.保存古人金石書畫、陶瓷，或者宋元精印書籍、石拓碑版之類的古物?？紤]到過去中國多是私人收藏，不便保護(hù)，而且不能供人廣泛使用。所以，“擬由督撫在省城創(chuàng)設(shè)博物館，隨時搜輯，分類儲藏，其或?qū)W士大夫達(dá)觀曠識，欲將私蓄捐入館中，永遠(yuǎn)存置，抑或暫時存置，皆聽其便，庶世間珍品，共之眾人，既免幽閉之害，兼得保存之益?！?/p>

3.保存古代帝王陵寢、先賢祠墓。鑒于以往要求“地方官出具保護(hù)無誤識結(jié)冊報部”的作法，形同具文，所以“擬由督撫于陵寢墳?zāi)怪弯握?，?wù)建設(shè)標(biāo)志，俾垂永久”；“著名祠廟之完固者，則設(shè)法保護(hù)；其傾圯者，由地方擇要修葺，不得仍前視為具文”。

4.保存壁畫、雕刻、塑像?！肮艔R名人畫壁并雕刻塑像精巧之件，務(wù)加意保存，不得任其毀壞，亦不得因形跡模糊重行涂飾，致失本來面目，于古人美術(shù)反無所窺尋?！?/p>

5.保存非陵寢祠墓而為古跡者。光武千秋亭、諸葛八陣圖、魏武銅雀臺就屬于這種情況。其保存辦法是：“或種樹株，或立碑記，務(wù)使遺跡有所稽考，不致漸泯?！盵18]187-188

作為一項近代法規(guī)，《保存古跡推廣辦法章程》從保護(hù)目的、保護(hù)范圍、保護(hù)方式、古跡利用等方面，對古跡保護(hù)作了新的規(guī)定。

就保存古跡的根本出發(fā)點而言，它體現(xiàn)了尊重歷史、保存國家文化、傳承文化的某些意愿，而非僅僅體現(xiàn)在道德教化的層面。如調(diào)查事項中的第二條指出，洋商購賣中國的碑板諸物回國，“時有所聞，國體所關(guān)，尤堪痛惜?！钡谒臈l指出，名人祠廟或非祠廟的古跡，“臨履其地，在在生歷史之感情”。[18]187-188

就古跡的認(rèn)定范圍而言，它包括古代帝王陵寢、先賢祠墓這些傳統(tǒng)的內(nèi)容，也包括名人祠廟或不是祠廟的古跡、非陵寢祠墓的古跡，還包含碑碣石幢、石磬、造像及石刻、古畫、摩崖字跡、古人金石書畫、陶瓷、宋元精印書籍、石拓碑版等。以上這些涉及對象較為廣泛，將更多的古跡或古物納入到了保護(hù)范圍；而且，還要求對古墓的真墓處所“確查審定”。

就古跡的保護(hù)方式而言，它規(guī)定的方式主要有以下幾個方面：1）調(diào)查匯報。由地方的總督、巡撫督飭地方官員調(diào)查匯報各地現(xiàn)有古跡、匯報新發(fā)現(xiàn)的金石諸物。2）鑒別。主要涉及鑒別古墓真墓的處所。3）建立保護(hù)設(shè)施。如為保存碑碣、石幢、造像而設(shè)置相應(yīng)的保護(hù)設(shè)施。4）設(shè)置標(biāo)志。如“陵寢墳?zāi)怪弯握撸瑒?wù)建設(shè)標(biāo)志”，“非陵寢祠墓而為古跡者”可以通過種樹、立碑記的方式予以標(biāo)識。5）維修與維護(hù)。傾圮的古代帝王陵寢、先賢祠墓，地方官要擇要修葺；壁畫、雕刻、塑像等要注意保存，“不得因形跡模糊重行涂飾，致失本來面目，于古人美術(shù)反無所窺尋”。6）博物館收藏。這主要涉及到古人金石書畫、陶瓷，或者宋元精印書籍、石拓碑版之類可移動古物的搜集與收藏，并鼓勵私人向博物館捐贈或暫存古跡。7）限制使用。主要涉及到碑刻的拓片。8）懲罰。盜賣碑板給外人者要處以重罰，處州縣官以“失察之罪”；未經(jīng)官方允許拓印碑刻者，要“從嚴(yán)懲罰”。[18]187-188

就古跡的利用而言，它對碑刻的拓印、博物館藏品的利用等作了規(guī)定。

可見，《保存古跡推廣辦法章程》在新政變革、中西文化沖突與交流的背景下產(chǎn)生，針對本國古跡保護(hù)的現(xiàn)狀，對古跡保護(hù)內(nèi)容、方法等作了相應(yīng)的規(guī)定，具有較強的針對性與實用性，體現(xiàn)了一些新的觀念和要求。且1916年民國北京政府內(nèi)務(wù)部制定的《保存古物暫行辦法》在若干方面與《保存古跡推廣辦法章程》也有相似之處。[21]

然而，《保存古跡推廣辦法章程》作為一項針對現(xiàn)實問題而制定的專門法規(guī)，卻是不完善的。與其他文化遺產(chǎn)保護(hù)的先進(jìn)國家相比，《保存古跡推廣辦法章程》制定較晚，卻沒有體現(xiàn)出后發(fā)的優(yōu)勢。從整體上看，該章程所涉及到的調(diào)查與保護(hù)事項較多，保護(hù)對象較為寬泛，大多條款只是作了比較簡單的規(guī)范，沒有更加明確而具體的措施。具體而論，該章程主要表現(xiàn)出了以下兩個方面的不足：一是對某些方面的重要問題沒有作出相應(yīng)的規(guī)定。如：該章程對外國人在中國盜掘古跡、搜羅古物等問題，沒有就防范、處理等作出詳細(xì)的規(guī)定，僅涉及到中國人盜賣石質(zhì)古物給外國人的處罰；在民間參與保護(hù)方面，該章程僅涉及到博物館收藏，沒有其他具體的規(guī)定，所以當(dāng)時有的地方紳民是以《地方自治章程》為依據(jù)提出保護(hù)古跡。[22]二是有的規(guī)定比較簡單，內(nèi)容不周全，難以與其他法規(guī)有效對接。該章程關(guān)于處罰的規(guī)定就比較簡單，僅在盜賣石質(zhì)古物、拓印石刻這兩個方面涉及，其他方面沒有涉及。如對地方官員違規(guī)不上報古跡調(diào)查情況，或是如同以往不修葺古跡，《保存古跡推廣辦法章程》就沒有規(guī)定如何處罰。而且，前項處罰也只規(guī)定“科以重罰”和“從嚴(yán)懲罰”，貌似處罰嚴(yán)厲，實際上不具有可操作性。因為1908年頒行的《大清違警律》對“污損”“毀損”相關(guān)古跡的處罰是“處十日以下五日以上之拘留或十元以上之罰金”；[12]328《保存古跡推廣辦法章程》的規(guī)定如何與之銜接，其重罰與從嚴(yán)又是何種程度呢？另外，我們還應(yīng)注意的是，古跡保護(hù)涉及到諸多方面和其他部門。如學(xué)部就負(fù)有管理博物館、圖書古籍等方面的職責(zé)。然而，《保存古跡推廣辦法章程》只提及搜集古籍等古物，設(shè)立博物館予以收藏，沒有注意到如何處理民政部、學(xué)部職責(zé)共同相關(guān)的問題。這也成為二者之間出現(xiàn)權(quán)責(zé)沖突的原因之一。而且，《保存古跡推廣辦法章程》與學(xué)部1910年奏定的《京師及各省圖書館通行章程》有相抵觸之處。根據(jù)《京師及各省圖書館通行章程》的規(guī)定，設(shè)立圖書館的目的就是要“保存國粹，造就通才”。其收藏圖書分為保存和觀覽兩類，其中保存類圖書有“內(nèi)府秘笈，海內(nèi)孤本，宋元舊槧、精鈔之本”。[23]這些圖書又可歸入到《保存古跡推廣辦法章程》規(guī)定的“古跡”。然而，這兩個章程對此類圖書的收藏卻有不同的規(guī)定，一個是要收藏到博物館，一個是要收藏到圖書館，這自然會導(dǎo)致政策執(zhí)行方面的問題。不惟如此，1916年，民國北京政府內(nèi)務(wù)部制定的《保存古物暫行辦法》也比較簡略。這都反映出了近代中國文物保護(hù)立法之初的不足與缺陷。

三

《保存古跡推廣辦法章程》是20世紀(jì)初中國古跡保護(hù)的專門法規(guī)。它的頒行引起了地方政府和民間的關(guān)注。《四川官報》《南洋商務(wù)報》予以刊載，《申報》等報刊也發(fā)表有該章程頒布后的相關(guān)信息。而且，清末刊布的《大清新法令》《大清法規(guī)大全》《北洋公牘類纂續(xù)編》等都收錄了該章程。值得注意的是，《北洋公牘類纂續(xù)編》在刊載該章程時，沒有如《大清新法令》《大清法規(guī)大全》《四川官報》那樣將民政部奏折與章程一并刊入，而是直接以《民政部奏定各省保存古跡推廣辦法章程》為題，列出該章程的調(diào)查事項6條、保存事項5條。

在清朝的最后三年里，《保存古跡推廣辦法章程》得到了執(zhí)行。民政部在奏請制定《保存古跡推廣辦法章程》時，就提出：若朝廷同意頒布該章程，民政部就將之咨行步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門、順天府、各直省將軍、總督、巡撫、都統(tǒng)，要求他們“按照新章認(rèn)真辦理，每屆年終，將辦理情形造具清冊報部，再由臣部匯齊奏聞?！盵18]民政部在奏定該章程后，即照此行事。各封疆大吏在接到民政部咨文后，均飭下屬官員照章辦理。如江蘇巡撫瑞澂在收到咨文后，通飭下屬官員照章行事。[24]山東巡撫在接到民政部的咨文后，札飭屬官“遵章認(rèn)真辦理”。[21]2501910年，山東省制成《山東保存古跡表》（即《山東省保存古跡事項統(tǒng)計表》）。該表統(tǒng)計各類古跡截止到1908年，“凡歷代陵寢祠墓以及名人遺跡、金石美術(shù)，各類分格羅列，綱舉目張，體例至為精審”，其中屬于歷代陵寢祠墓的有1 412項，屬于名人遺跡的有872項，屬于金石美術(shù)的有2496項，其他屬于古城邑器物的有671項。[25]1910年，憲政編查館奏定的《京師地方自治章程》也將保存古跡列入地方自治所包含的事項。[26]《保存古跡推廣辦法章程》也是地方官員辦理相關(guān)事務(wù)的法律依據(jù)。甚至在民國建立之初，陜西、山東等地在處理相關(guān)事物時都受到了《保存古跡推廣辦法章程》的影響。以山東為例，1912年3、4月，山東惠民縣發(fā)生盜賣古圍屏給法國駐華使館人員之事，民國地方官員依然按照晚清時期的先例以及《保存古跡推廣辦法章程》的相關(guān)規(guī)定，處理此事。[21]250

上述事實表明，《保存古跡推廣辦法章程》在實施的過程中，起到了一定的作用。但是，在特定的時空范圍內(nèi)，該章程的執(zhí)行也存在若干問題。因為，清末古跡保護(hù)并沒有一個好的政治環(huán)境，在內(nèi)政、外交等方面都面臨困難；而且，《保存古跡推廣辦法章程》自身存在缺陷，其實施也僅有短短的三年時間。這一切又決定了該章程不可能得到很好的執(zhí)行，也不可能取得十分理想的效果。

就內(nèi)政而言，清末的政治制度與政治運作在很大程度上影響了該章程的執(zhí)行。在新政改革中，雖然清政府將保存古跡的職責(zé)主要歸屬于民政部，但是學(xué)部也負(fù)有一定的職責(zé)。這種職能劃分容易導(dǎo)致部門間的沖突發(fā)生。1909年，民政部奏定《保存古跡推廣辦法章程》后不久，學(xué)部就為保護(hù)敦煌古跡而致電陜甘總督，請其飭令下屬官員將千佛洞所發(fā)現(xiàn)的古籍“檢齊解部”；同時，學(xué)部在電文中指出“各洞中造象、石碑亦頗不少，均屬瑰異之品，并希派員詳細(xì)考查，登記目錄，咨部存案，勿再令外人任意購求”。[27]學(xué)部保存古跡的出發(fā)點是好的，要求古籍解京也與其職權(quán)有關(guān)。但是，學(xué)部要求地方官員調(diào)查敦煌石窟中的造象、石碑，并報告學(xué)部，顯然有違《保存古跡推廣辦法章程》的規(guī)定，從而與民政部的職能發(fā)生沖突。而且，類似的情況在民國初年的陜西省也發(fā)生過，這明顯是受到了晚清舊制和《保存古跡推廣辦法章程》頒行所產(chǎn)生的影響。陜西光復(fù)后，陜西軍政府“批令教育司接收”西安碑林。然而，陜西省民政司根據(jù)晚清以來的“舊例”以及《保存古跡推廣辦法章程》的規(guī)定，認(rèn)為本司有管理碑林的責(zé)任，提出了接管碑林。最終，陜西教育司根據(jù)相關(guān)規(guī)定說明這些事務(wù)均歸自己管理。[28]這種不同職能部門之間的權(quán)責(zé)沖突雖是近代中國政治變革過程中的產(chǎn)物，但在客觀上不利于古跡的保護(hù)。

在調(diào)查古跡方面，各省大多沒有實質(zhì)性的舉措?！侗４婀袍E推廣辦法章程》頒行后，民政部曾“飭各省督撫查明本省地方所有歷代帝王陵寢、著名廟宇、其他周秦以上碑文等項古跡，勘明基址座落處所，應(yīng)如何設(shè)法修理保存之處，該督撫應(yīng)飭地方官查明，轉(zhuǎn)行咨報到部存案?！盵29]各省對此反應(yīng)并不積極。至于山東省能夠在1910年制成《山東保存古跡表》，并不是在各府縣調(diào)查基礎(chǔ)上的匯總，而是得益于編者高裕瑞（壽征）的努力。高氏長期在山東任幕職，“生性嗜古”，所到之處，“竭力搜訪，載之日記”。1909年，高氏在憲政調(diào)查局任職，此時民政部要求各省調(diào)查古跡，“各牧令素?zé)o預(yù)備，艱于報告”。這種情況下，高氏只好將自己從前所記目錄按要求整理成表。山東巡撫孫寶琦對之表示贊同，“飭印多份，分致各省”。[25]所以，《山東保存古跡表》只能是各省古跡調(diào)查的一個特例。到1910年6月，民政部要求的古跡調(diào)查事項結(jié)果卻是：“各省仍未能詳細(xì)報到”。面對這種情況，民政部不得不于當(dāng)年 6月22日，“咨催各督撫迅速查明，勿再遲延?！盵29]最終，民政部也沒有在這方面取得好的成效。以至于民國初年，內(nèi)務(wù)部提出要各省調(diào)查古物時，還說：“查有清季年，前民政部曾咨行各省調(diào)查古跡有案，中更事變，冊報尚稀?！盵21]200除去政權(quán)鼎革的因素外，這種情況的出現(xiàn)可以說是清末官僚政治腐敗化的必然結(jié)果。更為嚴(yán)重的是，官僚政治的腐敗使得不少官員為了私利，無視法律、道德，監(jiān)守自盜。官員盜竊、私藏敦煌古籍就是最明顯的見證了。

在保存事項上，由于清朝末年面臨嚴(yán)重的財政危機，地方政府在辦理諸多新政舉措時捉襟見肘，很難有足夠的經(jīng)費對各地古跡予以修繕或設(shè)立標(biāo)志、設(shè)置保護(hù)設(shè)施。《保存古跡推廣辦法章程》的相關(guān)規(guī)定在很多地方，只能是徒具虛文。至于在省城設(shè)立博物館，民政部雖有要求，但是各省并不能夠建立，往往是將古物等存列在省立圖書館。以吉林省為例，該省在《保存古跡推廣辦法章程》頒布后，并沒有能夠設(shè)立博物館，而是由省立圖書館“代辦”，附設(shè)教育品陳列所，搜集陳列相關(guān)物品，“俾學(xué)者于抄誦之余，藉收博覽之益?！盵30]

在保護(hù)古跡的涉外問題上，《保存古跡推廣辦法章程》禁止盜賣碑刻等給外國人，對于遏制盜賣古物給外國人的行為起了一定的作用。但是，《保存古跡推廣辦法章程》對于外國人在中國各地搜獲、盜掘古物的行為，沒有以明文規(guī)定的方式予以強調(diào)。其限制外國人在這方面行為的效果微乎其微。當(dāng)時雖然有地方官員收押了日本人在東北私自掘得的石碑，[31]但是面對英、法、俄、美、日等國在各地的肆意盜掘行為，各地官員少有實質(zhì)性的干預(yù)行為。1909、1910年，《東方雜志》就有英、日、俄、法等國人在中國搜獲古物的報道。而且，有的外國人在購買中國人盜賣的古物、遭遇訴訟之際，還依靠外交力量予以干預(yù)。這都使得官方在依據(jù)《保存古跡推廣辦法章程》處理有關(guān)古跡的涉外問題上面臨困難。這種情況恰恰反映了中國國家地位的邊緣化。

此外，《保存古跡推廣辦法章程》的執(zhí)行還與官方和民間的古跡保護(hù)意識有密切的關(guān)系。1909年前后，一些地方官員、士紳出于保存古跡和執(zhí)行《保存古跡推廣辦法章程》的考慮，對地方古跡采取了相應(yīng)的保護(hù)措施。但是，許多地方并沒有古跡保護(hù)的意識。1910年，有人在科布多游歷時，就指出科布多城的關(guān)帝廟“結(jié)構(gòu)宏麗，輪煥之美無匹”，“所憾者科布多人毫無保存古物觀念，史跡委地，狼籍不顧，可惜也?！盵32]的確，類似情形在各省官方和民間都是存在的。更為嚴(yán)重的是，有的人為利益計，不惜盜賣本國古物給外國人。這種事情在19世紀(jì)末、20世紀(jì)初多有發(fā)生。所以，在有識之士注重保存古跡之際，中國又有許多人破壞古跡、盜賣古物，以至于民國初年有人說“吾國自戊戌維新后保存古物之思想漸淡，圖書、彝鼎、金石、碑版流入外洋者不少”。[33]顯然，這種狀況對于保護(hù)古跡以及執(zhí)行專門法規(guī)是不利的。因此，民國初年，時人在論及河南洛陽一帶古跡保護(hù)時，不無感觸地說：“前清末葉官吏不加保護(hù)，地方亦不過問，遂使嗜古之徒以巨資誘買去者不可枚舉?！盵34]

總之，清政府在 20世紀(jì)初特殊的時代氛圍下，出臺了《保存古跡推廣辦法章程》。該章程雖然實施時間有限，卻在近代中國文化遺產(chǎn)保護(hù)上占有一席之地。它不僅對保護(hù)清末的古跡起到了一定的作用，而且對民初的古跡保護(hù)也有推動作用。但是，由于外交與內(nèi)政等方面的特殊原因，該章程的制定與執(zhí)行存在不少的問題。這不僅是中國文化遺產(chǎn)保護(hù)立法之初面臨困難的表現(xiàn)，而且是近代中國特殊國家地位、文化遺產(chǎn)保護(hù)困窘局面的生動寫照。

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