國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期期間土地使用權(quán)出讓金探微

（教授）

一、前言

改革開放以來，我國社會、經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，人們的物質(zhì)、文化生活條件日趨改善，收入和生活水平不斷提高。據(jù)中國社會科學(xué)院發(fā)布的《2016年社會藍(lán)皮書》顯示，受訪家庭住房自有率為95.4%，城鎮(zhèn)居民家庭住房自有率為91.2%，受訪家庭中有2套以上住房的家庭占19.7%（仲相，2016）?？梢姡彝プ》恳殉蔀槲覈芏喑擎?zhèn)家庭財產(chǎn)的主要組成部分。

然而，近幾年房價及房價收入比不斷攀升，地王頻現(xiàn)。2016年1～9月，全國300個城市的土地出讓金總額19252億元，樓面均價1900元/m2，一線城市成交土地面積1318萬m2，樓面均價11398元/m2。2016年10月，全國300個城市住宅用地成交樓面均價2845元/m2（許倩，2016）。土地使用權(quán)出讓金已構(gòu)成房屋價值的重要組成部分。有恒產(chǎn)者有恒心。出于對不動產(chǎn)的財產(chǎn)安全、財產(chǎn)增值的關(guān)切，溫州、深圳的國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期事件觸動了人們的敏感神經(jīng)，引起了社會的極大關(guān)注，國土部就此進(jìn)行了專門的調(diào)查和研究。

2016年11月27日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》中指出，要未雨綢繆，研究住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后續(xù)期的法律安排，以形成全社會對公民財產(chǎn)長久受保護(hù)的良好、穩(wěn)定預(yù)期（安蓓等，2016）。2016年12月23日，國土資源部表示，在國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的法律安排出臺前，地方可采取過渡性辦法：不需要提出續(xù)期申請，不收取費(fèi)用，正常辦理交易和登記手續(xù)，即“兩不一正?！薄５?，這僅為過渡性辦法、權(quán)宜之計（劉飛、劉柏煊，2016；朱寧寧，2017）。為了保護(hù)公民的財產(chǎn)權(quán)利與財產(chǎn)秩序，必須對國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿后續(xù)期的法律問題進(jìn)行深入系統(tǒng)的研究，設(shè)計出切實可行的法律制度。為此，筆者在吸取已有研究成果的基礎(chǔ)上，就國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期期間的土地出讓金問題提出若干設(shè)想，期望能起到拋磚引玉的作用。

二、國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期期間的土地使用權(quán)出讓金問題之由來

（一）城市土地的國有化

新中國成立后，按照1950年6月28日中央人民政府委員會通過的《土地改革法》，對全國農(nóng)村土地改革后，農(nóng)民取得了自己的土地。1954年我國《憲法》第八條第一款規(guī)定，對農(nóng)民的土地所有權(quán)實行法律保護(hù)。新中國成立初期，雖然地方人民政府沒收了外國和官僚資產(chǎn)階級占有的城市土地，接管了原國民黨政府占有的城市土地，但并未對城市居民的私有土地予以國有化（李建建、戴雙興，2009）。1954年《憲法》第十三條規(guī)定，為了公共利益，國家可依法定條件對城市居民的私有城市土地予以征收或收歸國有。1953年12月5日中央人民政府政務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法》第十七條規(guī)定，國家因建設(shè)需要征用城市私有土地及地上建筑物的，對該土地及地上建筑物所有者給予公平合理的補(bǔ)償；第十八條規(guī)定，被征收的城市私有土地屬國家所有。1957年修正、1958年國務(wù)院公布施行的《國家建設(shè)征用土地辦法》第十條、第十四條作了相同規(guī)定。1975年《憲法》第六條第三款規(guī)定，國家可依法定條件將城鄉(xiāng)土地予以征購或收歸國有。1978年《憲法》第六條第三款也作了相同規(guī)定。1982年12月4日五屆人大五次會議通過的《憲法》第十條才規(guī)定城市的土地屬于國有。

（二）城市國有土地使用有償化

新中國成立至改革開放前，我國城市的國有土地是通過行政劃撥的方式給用地單位無償無期限使用。直到1980年7月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于中外合營企業(yè)建設(shè)用地暫行規(guī)定》，才開始探索城市國有土地有償使用，提出中外合營企業(yè)使用新征土地或利用原有企業(yè)用地的，應(yīng)計收場地使用費(fèi)。1982年，深圳市開始征收城市土地使用費(fèi)。1987年，深圳市將一塊住宅用地的使用權(quán)以108.24萬元出讓給中航進(jìn)出口深圳公貿(mào)中心（李恩平，2010）。1990年5月19日，根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第二條、第八條、第十一條、第十二條的規(guī)定，按照城市土地所有權(quán)、使用權(quán)分離的原則，國家將一定年限內(nèi)的城市國有土地使用權(quán)出讓給土地使用者，用地者向國家支付土地使用權(quán)出讓金，居住用地使用權(quán)的最高出讓年限為70年。根據(jù)1994年7月5日全國人大常委會通過的《城市房地產(chǎn)管理法》第三條、第七條、第二十二條的規(guī)定，城市國有土地實行有償有期限使用，國家將國務(wù)院規(guī)定的最高出讓年限以下的城市土地使用權(quán)，出讓給向國家支付土地使用權(quán)出讓金的用地單位或個人。出讓合同約定的土地使用年限屆滿的，用地者應(yīng)于土地使用權(quán)期限屆滿前一年提出續(xù)期申請。獲準(zhǔn)續(xù)期的，雙方應(yīng)重簽出讓合同，用地者應(yīng)按規(guī)定繳納土地使用權(quán)出讓金。1986年通過、2004年8月修訂的《土地管理法》第五十八條規(guī)定，城市國有土地使用權(quán)出讓合同約定的土地使用權(quán)期限屆滿，用地者未申請續(xù)期或申請續(xù)期未獲得批準(zhǔn)的，國家可收回城市土地使用權(quán)。

（三）土地使用權(quán)期限續(xù)期及其費(fèi)用問題

在《物權(quán)法》的起草過程中，《物權(quán)法》草案的第一次、第二次、第三次審議稿均沒有規(guī)定城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿可自動續(xù)期。鑒于國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題涉及數(shù)億老百姓的切身利益，一個住宅小區(qū)的國有土地使用權(quán)到期后如果由業(yè)主一一申請續(xù)期，如有的申請續(xù)期，有的不申請續(xù)期，很難操作，因此很多專家和社會各界建議《物權(quán)法》可以規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿自動續(xù)期。《物權(quán)法》第四次審議稿第一百五十五條規(guī)定了住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿自動續(xù)期，但用地者應(yīng)按國務(wù)院規(guī)定的土地使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、辦法和續(xù)期期限支付土地使用費(fèi)。《物權(quán)法》第五次審議稿第一百四十九條延續(xù)了《物權(quán)法》第四次審議稿第一百五十五條的規(guī)定。在審議《物權(quán)法》第五次審議稿時，有的常委會委員建議對續(xù)期付費(fèi)是否合適作進(jìn)一步研究。法律委員會研究后認(rèn)為，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后續(xù)期是否支付土地使用費(fèi)，涉及廣大群眾的切身利益，應(yīng)慎重對待，《物權(quán)法》不宜對此作出規(guī)定（劉銳，2016）。

2006年9月，全國人大常委會委員長吳邦國聽取了參與立法的專家和部門對《物權(quán)法》有關(guān)問題的匯報，就國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿續(xù)期、用地者是否支付土地使用費(fèi)的問題，專家們?nèi)匀惶岢隽瞬煌庖?。有專家建議可根據(jù)形勢發(fā)展，該問題屆時由國家另行規(guī)定。2006年10月人大常委會審議《物權(quán)法》第六次審議稿時，人大常委會組成人員認(rèn)為，對續(xù)期收費(fèi)問題，大家意見不一致。《房地產(chǎn)管理法》已對住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿續(xù)期及支付土地使用費(fèi)作出規(guī)定，國家對住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿續(xù)期是否收費(fèi)問題還需進(jìn)一步考慮。在此情況下，《物權(quán)法》匆忙對這些問題作出規(guī)定欠妥。因此，2007年3月16日通過的《物權(quán)法》第一百四十九條最終沒有對住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿續(xù)期是否收取土地使用費(fèi)的問題作出規(guī)定。

2007年8月30日，全國人大常委會第二十九次會議修改《房地產(chǎn)法》時，只是在第一章“總則”中增加了一條作為第六條，原《城市房地產(chǎn)管理法》第二十一條變成了修改后的《城市房地產(chǎn)管理法》第二十二條，對其他內(nèi)容未作修改。這樣，按《物權(quán)法》第一百四十九條，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿續(xù)期的期限、次數(shù)，是否繳納土地使用費(fèi)，按什么標(biāo)準(zhǔn)繳納土地使用費(fèi)，成了懸而未決的問題。

三、我國地方政府遇到的國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿續(xù)期的土地使用權(quán)出讓金問題

（一）浙江溫州市遇到的國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的土地使用權(quán)出讓金繳納問題

1990年5月19日，《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》頒布實施，浙江溫州開始實施國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)出讓。按照溫州市國土資源局土地利用管理處張少清處長的說法，20世紀(jì)90年代初，溫州市區(qū)將部分劃撥性質(zhì)的國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)為出讓性質(zhì)的國有土地使用權(quán)，并收取土地使用權(quán)出讓金。鑒于當(dāng)時國有土地使用權(quán)出讓工作剛起步，結(jié)合溫州市民的經(jīng)濟(jì)承受能力，按照該條例第二十二條第一項，溫州市國土資源局將國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期間按20～70年分檔，由受讓方按照市國土資源局提供的國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)出讓的期間檔次，自行選擇國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)出讓的期間（俞磊鑫，2016）。一些人選擇出讓期限為20年的國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)，并繳納了出讓期限為20年的國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)出讓金。在溫州市主城區(qū)，土地使用權(quán)出讓期限為20年并于2017年年底到期的房屋有600多套，土地使用權(quán)出讓期限為20年并于2018年年底到期的房屋有1700多套（邵克，2016）。其中一套房子的土地使用權(quán)出讓年限已于2016年3月4日到期，溫州市鹿城區(qū)行政審批窗口告知購買了該套二手房的市民必須補(bǔ)繳土地使用權(quán)續(xù)期后的土地使用權(quán)出讓金（邵克，2016；陳書榮、陳宇，2016；金祖臻，2016）。該事件經(jīng)眾多媒體報道后成為熱點，被稱為溫州土地使用權(quán)續(xù)期事件。

雖然2007年10月1日起施行的《物權(quán)法》第一百四十九條規(guī)定，國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期，但到2016年4月初，國家尚未出臺國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿自動續(xù)期的實施細(xì)則，缺乏續(xù)期繳納土地使用費(fèi)的具體標(biāo)準(zhǔn)、方法、程序。由此導(dǎo)致溫州市國土局處理該問題時就缺乏具有可操作性的法律依據(jù)。此后，溫州市國土資源局表示媒體報道的“收取幾十萬元出讓金才能續(xù)期”是對信息的誤讀（陳尚營、王立彬，2016；許倩，2016）。因此該局著手研究相關(guān)方案，報上級研究決定。2016年4月20日之后，國土資源部、浙江省國土資源廳組成調(diào)查組，赴溫州市調(diào)研國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期問題（許倩，2016）。

（二）深圳市對國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期及續(xù)期期間土地使用權(quán)出讓金繳納問題的探索

1981年11月7日廣東省人大常委會第十三次會議通過、1982年1月1日起施行的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理暫行規(guī)定》第四條規(guī)定，以行政劃撥方式供應(yīng)土地使用權(quán)，需使用土地的單位或個人須經(jīng)深圳市人民政府批準(zhǔn)才能獲得國有土地使用權(quán)；第十五條規(guī)定，商品住宅用地的最長使用年限為50年。《深圳市經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理條例》（1987年廣東省人大常委會通過，1988年1月3日起施行）第二條規(guī)定，特區(qū)施行國有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓和有償使用制度；第十六條規(guī)定，國有土地使用權(quán)出讓的最長年限為50年，期間屆滿，土地使用權(quán)人可辦理續(xù)期手續(xù)。

1994年7月8日深圳市公布施行的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地使用權(quán)出讓條例》第十一條規(guī)定，國有土地使用權(quán)出讓的最高年限為50年。按照該條例第五十條、第五十一條的規(guī)定，土地使用期間屆滿，需續(xù)期的，土地使用權(quán)人應(yīng)于土地使用期間屆滿前6個月向土地管理部門提出申請，獲準(zhǔn)續(xù)期的土地使用者應(yīng)在接到批準(zhǔn)續(xù)期的文件十五日內(nèi)與土地管理部門重新簽訂《土地使用權(quán)出讓合同》，并支付地價款。1995年9月15日，根據(jù)深圳市人大常委會《關(guān)于修改〈深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地使用權(quán)出讓條例〉第十一條的決定》，將第十一條修改為：“土地使用權(quán)的最高使用年限為七十年，不同用途的土地使用年限按國家規(guī)定執(zhí)行?！?996年，深圳市人民政府發(fā)布的《關(guān)于土地使用權(quán)出讓年限的公告》規(guī)定，1995年9月18日前簽訂的土地使用權(quán)出讓合同，住宅用地使用權(quán)自原出讓合同規(guī)定的起始日期起順延到70年，無須另簽合同和辦理房產(chǎn)證。凡1995年9月18日與市國土資源局簽訂《土地使用權(quán)出讓合同》的，土地使用權(quán)的最高出讓年限按國家規(guī)定執(zhí)行，居住用地使用權(quán)出讓的最高年限為70年。1998年2月23日，深圳市人大常委會對《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地使用權(quán)出讓條例》進(jìn)行第二次修正，將第十一條修改為第十四條，該第十四條的內(nèi)容與《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓條例》第十二條的內(nèi)容相同；將第五十條修改為第五十三條，內(nèi)容不變；將第五十一條修改為第五十四條，并將原第五十一條中的“地價款”修改為“土地使用權(quán)出讓金和土地開發(fā)與市政配套設(shè)施金”；第五十八條增加一條為第六十三條。按第六十三條，1999年12月31日前原行政劃撥土地使用權(quán)的土地使用者應(yīng)申請補(bǔ)辦國有土地使用權(quán)出讓手續(xù)。

2004年4月23日，深圳市人民政府發(fā)布實施的《深圳市到期房產(chǎn)續(xù)期若干規(guī)定》第二條、第三條規(guī)定，土地使用權(quán)期間屆滿的行政劃撥用地及原行政劃撥用地補(bǔ)交地價后轉(zhuǎn)為出讓用地，以補(bǔ)交地價簽訂土地使用權(quán)出讓合同的方式延長住宅用地使用年限的，續(xù)期年限為國家規(guī)定的最長使用年限（70年）減去已使用年限的剩余年限，補(bǔ)交的地價款數(shù)額為相應(yīng)用途公告基準(zhǔn)地價的35%，并按規(guī)定年限修正，一次性支付；以支付土地租金簽訂土地租賃合同的方式延長住宅用地使用年限的，按照深圳市國土資源部門定期公布的土地租金標(biāo)準(zhǔn)按年支付土地租金。按照《深圳市到期房產(chǎn)續(xù)期若干規(guī)定》第五條，1988年1月3日～1995年9月15日簽訂的國有土地使用權(quán)出讓合同，住宅用地使用權(quán)的期限按照1995年9月15日深圳市人大常委會《關(guān)于修改〈深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地使用權(quán)出讓條例〉》第十一條的決定，順延至70年，凡其第二條第一款規(guī)定范圍外的土地使用權(quán)期間屆滿需續(xù)期的，按2004年4月23日的法律法規(guī)規(guī)定和合同的約定辦理。按照這些規(guī)定，2016年4月，某業(yè)主申請將深圳市福田區(qū)長城大夏6棟一套80.6m2住宅的土地使用權(quán)期間由50年延長到70年，付清補(bǔ)交的44940元地價款后，已獲深圳市規(guī)土委第一直屬管理局審批。

四、解決國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期期間土地使用權(quán)出讓金問題的建議

國土資源部提出的“兩不一正?！鞭k法，只是針對溫州等地遇到的國有土地使用權(quán)到期問題提出的過渡性辦法（張雨辰，2017）。從長遠(yuǎn)來看，必須研究出國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿續(xù)期的國家政策和法律制度設(shè)計，尤其是國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期期間土地使用權(quán)出讓金問題，必須解決其中的續(xù)期期限問題和續(xù)期次數(shù)問題。

（一）國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)不能無期限無償續(xù)期

1.國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)不能無期限續(xù)期。我國《憲法》第十條規(guī)定，城市的土地屬國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除法律規(guī)定屬國家所有外的屬農(nóng)村集體所有。按照物權(quán)法的基本原理，國家擁有的國有住宅建設(shè)用地所有權(quán)屬原始取得，是自物權(quán)、完全物權(quán)，具有彈力性，永久存續(xù)。而公民可按出讓合同的規(guī)定在其上建造住宅等建筑物，但這種用益物權(quán)是有期限的。如果把《物權(quán)法》第一百四十九條規(guī)定的國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿自動續(xù)期理解成無期限永久續(xù)期，顯然有違物權(quán)法的基本原理，導(dǎo)致事實上或?qū)嵸|(zhì)上的國有住宅建設(shè)用地私有化，虛化國家的住宅建設(shè)用地所有權(quán)，牽涉土地公有制和《憲法》所規(guī)定的基本經(jīng)濟(jì)制度。

2.國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)不能無償續(xù)期。國家作為國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)人，擁有對住宅建設(shè)用地的收益權(quán)能，通過物權(quán)的交易取得國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)出讓金，實現(xiàn)對住宅建設(shè)用地的收益權(quán)能，維護(hù)所有權(quán)人的根本利益。如果國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)實行無償續(xù)期，則國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后，國家對國有住宅建設(shè)用地的收益權(quán)就無法實現(xiàn)，導(dǎo)致國有土地資源資產(chǎn)的流失。

雖然通過國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)出讓或轉(zhuǎn)讓，國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)人支付了國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)出讓金，但即使每一戶家庭的人口相同，每一戶家庭取得國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)所支付的對價也不同。這表明，即使國有住宅建設(shè)用地使用年限相同，但人口相同的每一戶家庭占有的國有住宅建設(shè)用地之面積、地理區(qū)位、建筑容積率不同，人口相同的每一戶家庭所擁有的國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)的價值不同。如果不論所占有的國有住宅建設(shè)用地的面積大小、數(shù)量多少、地理區(qū)位好壞、建筑容積率的高低，國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿，一律無償續(xù)期，那么國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后，誰占有的國有住宅建設(shè)用地面積越大，數(shù)量越多，地理位置（區(qū)位）及周邊環(huán)境越好，建筑容積率越低，其上的交通設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施越完善，則續(xù)期后的國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)價值越大，即從國家得到的福利就越多，反之亦然。如果因公共利益的需要導(dǎo)致國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)無法續(xù)期而國家又不給予原土地使用權(quán)人合理補(bǔ)償，原國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)人就會為社會公共利益作出巨大的犧牲。對國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)的這種無償分配，實質(zhì)上是對國有土地資產(chǎn)的一種變相福利分配。這種依據(jù)對國有住宅建設(shè)用地占有的事實狀態(tài)來進(jìn)行國有土地資產(chǎn)的變相福利分配無疑是值得商榷的，不利于國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)的優(yōu)化配置。

（二）合理確定國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的期限

按照《城鎮(zhèn)國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十二條，在實踐中出現(xiàn)了20年、30年、40年、50年等幾種期限的國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)。例如，1989年山東青島出讓的阿里山小區(qū)部分國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)，其期限為20～30年，涉及業(yè)主5071戶、用地面積667.5畝、41宗土地（邵克，2016）。而重慶出讓的國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限為50年。因此，要解決國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的期限問題，既要解決近幾年使用權(quán)期限已經(jīng)屆滿和即將屆滿的國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的期限問題，也要解決出讓期限為70年的國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的期限問題。

在《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓條例》生效、我國開始實施國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)出讓的1990年，按照當(dāng)時的建筑技術(shù)建造出來的住宅，其安全使用年限大約為70年。所以，該條例規(guī)定國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)出讓的最高年限為70年。為了地上建筑物及其國有住宅建設(shè)用地的充分利用和節(jié)約集約利用，對于出讓年限不足70年的國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)，其出讓年限應(yīng)順延至70年。

對出讓年限為70年的國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)，其地上建筑物一般在取得土地使用權(quán)之日起2～4年內(nèi)建成，從出讓時起到出讓年限屆滿，如果使用年限內(nèi)未對地上建筑物進(jìn)行過拆除重建，則地上建筑物已經(jīng)過了建筑物安全使用年限或接近建筑物安全使用年限。有學(xué)者認(rèn)為國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的前提是房子安全、可供居?。嬱o濤，2016），以建筑物剩余使用壽命作為國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的期限（葉劍平、成立，2016）。按此方法確定國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的期限，具有很多不確定性。因使用權(quán)出讓年限為70年的國有居住用地上的建筑物至土地使用權(quán)期限屆滿時，已超過或接近建筑物的安全使用壽命，按上述方法確定是否續(xù)期及續(xù)期期限，要么無法續(xù)期，要么續(xù)期期限很短。

2017年兩會前夕，在中國政府網(wǎng)聯(lián)合27家媒體發(fā)起的“我向總理說句話”建言征集活動中，有2131萬網(wǎng)友將票投向了“房屋產(chǎn)權(quán)70年到期后怎么辦？”（新華社，2017），這表明廣大人民群眾對國家如何妥善地解決70年國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的問題充滿了熱切的期盼。如果以建筑物剩余壽命作為國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的期限，則與擁有70年國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)的廣大群眾的期盼大相徑庭，《物權(quán)法》第一百四十九條的規(guī)定對擁有70年住宅建設(shè)用地使用權(quán)的民眾意義不大。

筆者認(rèn)為，《物權(quán)法》第一百四十九條第一款應(yīng)該是對廣大民眾就70年國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后如何續(xù)期的一種回應(yīng)。為了保障公民的居住權(quán)，即使使用權(quán)出讓年限為70年的國有居住用地上的建筑物至土地使用權(quán)期限屆滿時已超過建筑物的安全壽命，或已接近建筑物的安全壽命，只要符合城市建設(shè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃，不妨礙社會公共利益，對該國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)就應(yīng)予以自動續(xù)期，使用權(quán)人可在原占有的國有居住用地上拆舊建新。

為了民用建筑物的節(jié)約集約和充分利用，應(yīng)盡可能通過建筑技術(shù)的進(jìn)步提高民用建筑物的安全使用壽命。隨著建筑技術(shù)的進(jìn)步，民用建筑的壽命在不斷提高，根據(jù)《民用建設(shè)設(shè)計通則》，鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)的民用建筑壽命約為80年，如果民用建筑達(dá)不到應(yīng)有的安全使用壽命，則是對資源的極大浪費(fèi)。鑒于現(xiàn)代城市住宅大多為鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)的高層建筑，且民用住宅不具有營利性，因此，使用權(quán)出讓期限為70年的國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的期限一般應(yīng)等于新建住宅的安全使用壽命，約為80年。

（三）使用權(quán)人應(yīng)按續(xù)期的國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)的評估價繳納土地使用權(quán)出讓金

國有住宅建設(shè)用地的地理區(qū)位及其周邊環(huán)境越好，其交通基礎(chǔ)設(shè)施越完善，建筑容積率越低，就會直接或間接地給居住者帶來更多的級差收益、經(jīng)濟(jì)效用，提高其居住舒適度，該國有住宅建設(shè)用地上的住宅越容易贏得購房者的青睞，其房價往往越高。雖然住房不具有營利性，但作為投資品，具有較大的升值空間。國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)出讓金和房價，仍然是影響國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)在具有相互競爭的用地者之間的配置效率的重要因素，以及影響商品房在具有相互競爭的購房者之間的配置效率的重要因素。續(xù)期后的國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)依然是一種財產(chǎn)權(quán)，其價值的高低仍然取決于國有住宅建設(shè)用地的土地等級、地理區(qū)位、周邊環(huán)境及其交通設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施、建筑容積率、基準(zhǔn)地價等因素。為了維護(hù)作為土地所有者的國家的根本權(quán)益，防止國有土地資產(chǎn)收益的流失，并在不同的國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)人之間及國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)人和國有住宅建設(shè)用地的所有者（國家）之間進(jìn)行利益平衡，應(yīng)根據(jù)其使用權(quán)續(xù)期后的國有住宅建設(shè)用地的面積、土地等級、地理區(qū)位、建筑容積率、續(xù)期后的用地年限，按照公平、最有效利用、替代、預(yù)期收益等原則，采用市場比較法、成本逼近法、基準(zhǔn)地價系數(shù)修正法等，對續(xù)期后的國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行評估，由續(xù)期后的國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)人按評估價向國家繳納國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)出讓金。

（四）讓國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)人公平地享有減免部分國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)出讓金的福利

孫中山先生曾主張民有、民享。我國《憲法》第一條、第六條明確規(guī)定了我國的國家性質(zhì)、基本經(jīng)濟(jì)制度和生產(chǎn)資料全民所有制。根據(jù)人民主權(quán)原則，國家的一切權(quán)利來源于人民。國家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)是為了增進(jìn)人們的福祉，人們應(yīng)共享社會、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的成果。既然國有住宅建設(shè)用地屬全民所有，貫徹落實到實際生活中，就是國家應(yīng)該提供基本的住宅建設(shè)用地供公民建造房屋居住，以保障公民最基本的居住需求（蒲方合，2016）。如果國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)的第一次配置要發(fā)揮市場的作用，就要使土地使用權(quán)出讓金反映并體現(xiàn)出國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)的真正價值。那么，國家應(yīng)通過二次分配在國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)方面為公民提供福利，即以福利補(bǔ)貼的方式返還或減免部分國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)出讓金。

由于國有住宅建設(shè)用地屬全民所有，政府的財政收入主要來源于稅收和部分國有資產(chǎn)的經(jīng)營性收入。因此，以福利補(bǔ)貼的方式給公民減免或返還部分國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)出讓金，最終還是由全體公民買單。

由此可見，如何減免以及減免多少國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)出讓金，必須立足國情、量力而行、循序漸進(jìn)。由于我國人多地少，根據(jù)《2015年中國國土資源公報》，截至2014年年底，我國擁有的農(nóng)用地、牧草地、林地、建設(shè)用地、城鎮(zhèn)村級工礦用地分別為64574.11萬公頃、21946.6萬公頃、25307.13萬公頃、3811.42萬公頃、3105.66萬公頃，僅剩耕地20.26億畝。2014年凈減少的耕地、2015年批準(zhǔn)占用的耕地分別為10.73萬公頃、15.94萬公頃。我國已接近耕地保護(hù)的紅線，糧食安全的警鐘已經(jīng)敲響。因此，只能根據(jù)我國土地資源的稟賦、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對建設(shè)用地的要求、國家對建設(shè)用地的供給能力，耕地保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)與社會可持續(xù)發(fā)展以及土地資源節(jié)約集約利用、可持續(xù)利用的要求，來確定對公民減免國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)出讓金的數(shù)額。

由于我國各地的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展水平、土地資源稟賦、土地供給能力不同，地方政府可在國務(wù)院授權(quán)范圍內(nèi)確定對公民減免國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)出讓金的合理數(shù)額。

假設(shè)一地級市或縣級市市區(qū)在某一時間節(jié)點（例如2017年3月）有n塊國有住宅建設(shè)用地已建成住宅小區(qū)。其中，第i塊國有住宅建設(shè)用地的面積為xi平方米，地上建筑物的建筑面積為yi平方米，i=1，2，…，n，該n塊國有住宅建設(shè)用地的總面積為平方米，該n塊國有住宅建設(shè)用地上的建筑物總面積為平方米。則為衡量該市市區(qū)n塊國有住宅建設(shè)用地在該時間節(jié)點節(jié)約集約利用程度的重要指標(biāo)。

根據(jù)該市市區(qū)居民在該時間節(jié)點人均占有的國有住宅建設(shè)用地面積x0、擁有的人均住宅面積y0，以及該市經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展水平及其用地需求、供地能力等，自該時間節(jié)點起，確定對每位市民減免國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)出讓金的住宅面積即為對每位市民減免國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)出讓金的國有住宅建設(shè)用地面積。設(shè)每年對每位市民的單位面積住宅減免的國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)出讓金為p0，則s0·p0即為自該時間節(jié)點起每年對每位市民減免的國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)出讓金。對于s0、p0，可以根據(jù)該市社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展每五年調(diào)整一次。每年對每位市民減免的國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)出讓金以福利補(bǔ)貼的方式按時發(fā)放給市民。

（五）科學(xué)確定國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)出讓金減免的時間節(jié)點

何時讓我國城鎮(zhèn)市民普遍地享受減免國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)出讓金的福利？按照主張無償續(xù)期的學(xué)者和部分民眾的觀點，只有到國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿續(xù)期時，國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)人才能享受無償使用國有住宅建設(shè)用地的福利。按照主張有償續(xù)期的部分專家或民眾的觀點，每宗國有居住用地的使用權(quán)人要享受減免部分土地出讓金的福利，也只有等到國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿續(xù)期后才能享有。

然而在實際生活中，我國20～50歲的公民為住宅的主要購買主體。據(jù)WHO 2015年發(fā)布的世界衛(wèi)生統(tǒng)計，中國男性公民、女性公民的平均壽命分別為74歲、77歲。假設(shè)中國公民的平均壽命為75歲，我國絕大部分國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)的出讓年限為70年，購得國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)為70年的一手房且壽命低于90歲的我國公民，將無法享受國家減免國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)出讓金的福利。如果70年國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿續(xù)期后才能減少或免除國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)出讓金，只要二手房的房價合理，購房者都會選擇購買國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)剩余使用年限較短（即國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)即將滿70年）的住宅建設(shè)用地上的二手房。這樣，無疑會對國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)出讓的一級市場造成沖擊。

自1990年5月19日《城鎮(zhèn)國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》頒布實施之日起，我國每年都出讓部分國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)。按照《2014年中國國土資源公報》《2015年中國國土資源公報》，2010～2015年，使用權(quán)被出讓的我國住宅用地分別為11.53萬公頃、12.65萬公頃、11.47萬公頃、14.20萬公頃、10.21萬公頃、8.26萬公頃。2016年1～9月，我國住宅用地供應(yīng)4.79萬公頃，全國300個城市住宅用地使用權(quán)出讓總金額達(dá)15021億元。2017年1月，全國300個城市住宅用地使用權(quán)出讓總金額達(dá)2065億元，住宅建設(shè)用地使用權(quán)成交樓面均價為3454元/m2（周雪松，2017）。

如果70年國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿續(xù)期后才能減免土地使用權(quán)出讓金，1990年年底使用權(quán)被出讓且出讓期限為70年的國有住宅建設(shè)用地，其使用權(quán)人2061年即可享受減免國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)出讓金的福利。而2016年年底使用權(quán)被出讓且出讓年限為70年的國有居住用地，其使用權(quán)人直到2087年才能享受減免國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)出讓金的福利。

我國《憲法》第三十三條規(guī)定，我國公民在法律面前一律平等。按照我國1997年簽署2001年3月27日批準(zhǔn)的《經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利國際公約》第十一條第一款、第二條第二款的規(guī)定，我國應(yīng)采取適當(dāng)?shù)牟襟E，保證人人有權(quán)為自己和家庭獲得相當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)，包括足夠的食物、衣著和住房，并不斷改進(jìn)生活條件。該權(quán)利應(yīng)予以普遍行使，不因種族、性別、宗教、社會出身、財產(chǎn)數(shù)額的不同而區(qū)別對待。因此，根據(jù)國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)出讓的時間節(jié)點及出讓的期限，來確定國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)人何時享有減免國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)出讓金的權(quán)利和福利，違背了權(quán)利普通、公平、平等行使的原則。因此，應(yīng)創(chuàng)新在公民之間或家庭之間分配國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)的方法。我國各地的經(jīng)濟(jì)條件、土地資源稟賦不同，各行政區(qū)（地區(qū)）可因地制宜，保障公民在使用國有住宅建設(shè)用地方面獲得福利。在同一地區(qū)，不論公民何時通過國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)出讓或轉(zhuǎn)讓獲得了國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)，應(yīng)讓公民在同一時間節(jié)點普遍地獲得減免部分國有住宅建設(shè)用地使用權(quán)出讓金的權(quán)利和福利。

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