改革審計(jì)管理體制 健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系
——基于十九大報(bào)告的思考

（博士生導(dǎo)師）

一、前言

我國(guó)現(xiàn)行行政型審計(jì)體制確立于1982年制定的《憲法》第九十一條和第一百零九條，自1983年審計(jì)機(jī)關(guān)依法成立以來(lái)，我國(guó)審計(jì)事業(yè)發(fā)生了翻天覆地的變化。但隨著我國(guó)改革開放和社會(huì)主義民主政治的深入發(fā)展，這一體制存在的深層次問(wèn)題和矛盾也越來(lái)越明顯。黨的十九大政治報(bào)告首次提出了“改革審計(jì)管理體制”的要求，意味著現(xiàn)行審計(jì)體制已對(duì)審計(jì)事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展形成了制度性制約，而改革是使審計(jì)重新煥發(fā)生命力的必然選擇。

十九大報(bào)告的第十三部分“堅(jiān)定不移全面從嚴(yán)治黨，不斷提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平”的第七點(diǎn)“健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系”中指出了要“改革審計(jì)管理體制”。認(rèn)真研讀十九大報(bào)告，發(fā)現(xiàn)有兩個(gè)需要特別關(guān)注和思考的問(wèn)題：

其一，十九大報(bào)告為什么說(shuō)的是“改革審計(jì)管理體制”而不是“改革審計(jì)體制”？眾所周知，這是兩個(gè)不同的概念。如果把審計(jì)體制理解為有關(guān)審計(jì)隸屬關(guān)系、審計(jì)管理體系、審計(jì)職責(zé)確立等方面的制度性規(guī)定，那么審計(jì)管理體制則主要涉及審計(jì)管理體系、審計(jì)職責(zé)確立方面的內(nèi)容，偏重于審計(jì)內(nèi)部關(guān)系問(wèn)題的處理與制度安排。從這個(gè)意義來(lái)看，審計(jì)體制的內(nèi)涵和外延要大于審計(jì)管理體制，即審計(jì)體制改革包括審計(jì)管理體制改革，但審計(jì)管理體制改革卻不一定涉及審計(jì)隸屬關(guān)系方面的重大變遷。比如，那種試圖“通過(guò)建立獨(dú)立于政府的審計(jì)院，形成人大領(lǐng)導(dǎo)下的‘一府三院’（法院、檢察院、審計(jì)院）的審計(jì)體制改革”顯然不是十九大報(bào)告所指向的改革。如此看來(lái)，“改革審計(jì)管理體制”是否應(yīng)理解為在基本保持現(xiàn)行行政型審計(jì)體制不變前提下的一種局部性的改革或較大意義上的改良呢？這種理解與黨的十八屆四中全會(huì)之后實(shí)施的地方審計(jì)機(jī)關(guān)“上統(tǒng)下”改革試點(diǎn)是相一致的。

其二，在目前地方審計(jì)體制改革已經(jīng)有試點(diǎn)的情況下，十九大報(bào)告為什么不在“改革審計(jì)管理體制”之前加“加快”或者“深化”兩字呢？相比之下，晚于審計(jì)體制改革試點(diǎn)且試點(diǎn)面也少于審計(jì)體制改革的國(guó)家監(jiān)察體制改革，在十九大報(bào)告中不僅用“深化國(guó)家監(jiān)察體制改革”來(lái)表述，而且試點(diǎn)的主要內(nèi)容也在報(bào)告里做了明確論述。那么，這是不是意味著目前的審計(jì)體制改革試點(diǎn)在一些重要方面尚沒(méi)有取得較為成熟的經(jīng)驗(yàn)或突破性的成果，或者說(shuō)在一些重要問(wèn)題上（比如審計(jì)內(nèi)外關(guān)系的處理方面）還沒(méi)有取得令各方面滿意的解決方案呢？

總之，上述兩個(gè)問(wèn)題的確是我們?cè)谒伎己吐鋵?shí)審計(jì)管理體制改革時(shí)不可忽視的。

審計(jì)體制毫無(wú)疑問(wèn)是具有鮮明政治屬性的一種制度安排，對(duì)其實(shí)施任何變革都需要考慮周全、穩(wěn)妥推進(jìn)。結(jié)合十九大報(bào)告精神和我國(guó)審計(jì)事業(yè)多年來(lái)的發(fā)展實(shí)踐以及對(duì)現(xiàn)行審計(jì)體制優(yōu)劣勢(shì)的全面衡量，筆者以為，思考和改革審計(jì)管理體制還應(yīng)全面考慮以下諸方面要求。

二、改革應(yīng)能夠增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的有效性和獨(dú)立性

審計(jì)監(jiān)督的本質(zhì)是對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督與制約。一方面，國(guó)家審計(jì)本身也是一種權(quán)力，即擁有《憲法》和其他法律授予的強(qiáng)制性檢查、審核、追究、問(wèn)責(zé)特定對(duì)象的權(quán)力，所以審計(jì)的有效性首先取決于《憲法》和其他法律對(duì)審計(jì)的授權(quán)程度。另一方面，審計(jì)監(jiān)督的對(duì)象往往也擁有對(duì)某些資源的控制權(quán)或支配權(quán)，特別是行政權(quán)力，審計(jì)對(duì)象權(quán)力性質(zhì)、強(qiáng)弱以及宏微觀程度在相當(dāng)程度上影響或制約著審計(jì)監(jiān)督的有效性。因此，審計(jì)監(jiān)督成效可以看作各方權(quán)力博弈的結(jié)果。而在這一過(guò)程中，審計(jì)與審計(jì)監(jiān)督對(duì)象之間如果存在行政上、利益上乃至于實(shí)質(zhì)上的關(guān)聯(lián)關(guān)系，則這種博弈的形式意義大于實(shí)質(zhì)意義。所以，審計(jì)體制是否合理、適當(dāng)，在很大程度上取決于這種制度安排下的審計(jì)在權(quán)力監(jiān)督與制約方面的有效性如何，其中獨(dú)立性是保障監(jiān)督有效性的基本要求。正是為了保障和提高審計(jì)監(jiān)督的有效性和獨(dú)立性，絕大多數(shù)成文憲法的國(guó)家在其憲法中都確定了審計(jì)體制。

十九大報(bào)告要求改革審計(jì)管理體制，這至少說(shuō)明現(xiàn)行行政型審計(jì)體制下存在較為嚴(yán)重的審計(jì)授權(quán)不足以及與審計(jì)對(duì)象之間博弈弱化的問(wèn)題?，F(xiàn)實(shí)中，審計(jì)既無(wú)法獲得授權(quán)去監(jiān)督政府和政府首長(zhǎng)，同時(shí)在政府體制下其監(jiān)督與制約行政權(quán)力的權(quán)威性和獨(dú)立性也難以得到制度性保障，因而審計(jì)監(jiān)督的有效性實(shí)則是有限的。對(duì)此我們可結(jié)合國(guó)家監(jiān)察體制改革來(lái)看這些問(wèn)題，現(xiàn)行審計(jì)機(jī)關(guān)與改革前的監(jiān)察機(jī)關(guān)在體制上存在高度的一致性，即都是政府組成部分；體制性弊端也很相似，即既不能有效監(jiān)督政府及政府首長(zhǎng)，又缺乏足夠的獨(dú)立性和權(quán)威性。曾有紀(jì)檢干部指出：“現(xiàn)行監(jiān)察體制的一個(gè)突出問(wèn)題是，根據(jù)行政監(jiān)察法，監(jiān)察部門屬于‘雙重領(lǐng)導(dǎo)’，即監(jiān)察部門同時(shí)受本級(jí)政府和上級(jí)監(jiān)察部門的領(lǐng)導(dǎo)。在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，監(jiān)察部門的監(jiān)察效能受到較大影響，履職過(guò)程中容易受到各方面的干擾?！爆F(xiàn)行審計(jì)體制也存在與之類似的問(wèn)題，在審計(jì)全覆蓋情況下問(wèn)題則更為明顯。

三、改革應(yīng)回歸和突出國(guó)家審計(jì)基本職能

眾所周知，財(cái)政是政府權(quán)力運(yùn)行和行政活動(dòng)的物質(zhì)基礎(chǔ)，只有控制政府財(cái)權(quán)（一個(gè)重要手段就是財(cái)政預(yù)算監(jiān)督），才能從根本上限制行政權(quán)力的擴(kuò)張和濫用。所以說(shuō)，財(cái)政預(yù)算監(jiān)督本質(zhì)上也是一種最有效的國(guó)家權(quán)力監(jiān)督與制約方法。毫無(wú)疑問(wèn)，國(guó)家審計(jì)就是要緊緊圍繞財(cái)政預(yù)算監(jiān)督，這對(duì)于充分彰顯國(guó)家審計(jì)的社會(huì)使命以及促使政府管理和運(yùn)用好人民和權(quán)力機(jī)關(guān)所賦予的財(cái)權(quán)具有重大意義。

通過(guò)比較世界各國(guó)審計(jì)不難發(fā)現(xiàn)，盡管世界各國(guó)的審計(jì)模式各不相同，履職方式和手段也各不一樣，但均把財(cái)政預(yù)算審計(jì)作為最基本的職能。我國(guó)也是如此，按照“行政權(quán)力到哪里，審計(jì)監(jiān)督就到哪里；財(cái)政資金用到哪里，審計(jì)監(jiān)督就到哪里”的原則，審計(jì)機(jī)關(guān)多年來(lái)致力于優(yōu)化財(cái)政預(yù)算審計(jì)，在規(guī)范財(cái)政秩序、財(cái)政資金投資和專項(xiàng)資金（基金）收支方面發(fā)揮了應(yīng)有的作用。但近些年來(lái)，隨著國(guó)家審計(jì)監(jiān)督目標(biāo)和任務(wù)的多元化和分散化，財(cái)政預(yù)算審計(jì)的實(shí)效性有所下降。“財(cái)政審計(jì)是國(guó)家審計(jì)永恒的主題”，這是國(guó)家審計(jì)的根本職能，因而任何體制改革都應(yīng)在突出和強(qiáng)化財(cái)政審計(jì)這一主題上做足文章。

四、改革應(yīng)以“健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系”為方向

黨的十六大報(bào)告、十七大報(bào)告、十八大報(bào)告和十九大報(bào)告里均提到了審計(jì)監(jiān)督，而審計(jì)監(jiān)督在這幾次報(bào)告中都被看作是與政治制度或政治建設(shè)緊密相連的，專門用于權(quán)力監(jiān)督與制約的一種機(jī)制，十九大報(bào)告更是史無(wú)前例地把審計(jì)提升到“黨和國(guó)家監(jiān)督體系”的高度。

黨和國(guó)家監(jiān)督體系，包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、行政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督等。在黨的政治建設(shè)乃至國(guó)家治理過(guò)程中，眾多的監(jiān)督機(jī)制在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮下，圍繞特定的黨建目標(biāo)和國(guó)家治理目標(biāo)相互配合、協(xié)調(diào)一致、共同發(fā)力。那么，在這一宏大而又復(fù)雜的監(jiān)督體系之中，各類監(jiān)督機(jī)制并不是“并駕齊驅(qū)”或不分主次的，必定有一個(gè)是統(tǒng)領(lǐng)性或占主導(dǎo)地位的，即最能體現(xiàn)“全面覆蓋、權(quán)威高效”要求和特點(diǎn)。這一監(jiān)督機(jī)制必定是國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力監(jiān)督——核心就是人大監(jiān)督，其原因如下：

其一，人大監(jiān)督職能是憲法和法律賦予人大的重要職權(quán)，其既在國(guó)家監(jiān)督體系中處于最高層次，權(quán)威性是其他監(jiān)督無(wú)可比擬的，同時(shí)也是我國(guó)權(quán)力監(jiān)督與約束機(jī)制的中心環(huán)節(jié)。

其二，人大監(jiān)督對(duì)其他監(jiān)督，諸如民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督等起到了重要的基礎(chǔ)保障作用，以人大監(jiān)督為核心，會(huì)使各類監(jiān)督形成環(huán)環(huán)相扣的完整體系。

其三，人大監(jiān)督具有以《憲法》《全國(guó)人民代表大會(huì)監(jiān)督法》和《預(yù)算法》為主形成的全面、權(quán)威的法律體系作為支撐，是我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的重要組成部分。

鑒于此，從健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系來(lái)看，與人大監(jiān)督相聯(lián)系的審計(jì)管理體制改革應(yīng)與人大監(jiān)督緊密相連。如果改革后的監(jiān)察委員會(huì)都產(chǎn)生于人大并受人大監(jiān)督，那么受《憲法》《全國(guó)人民代表大會(huì)監(jiān)督法》和《預(yù)算法》規(guī)范的審計(jì)監(jiān)督更應(yīng)與人大發(fā)生聯(lián)系。

事實(shí)上，審計(jì)監(jiān)督本身就與人大預(yù)算監(jiān)督存在著必然聯(lián)系。一方面，審計(jì)監(jiān)督和人大預(yù)算監(jiān)督的對(duì)象是相同的，都為政府行政部門，監(jiān)督的事項(xiàng)也是相同的，都指向財(cái)政預(yù)決算。另一方面，兩種監(jiān)督的實(shí)質(zhì)也是相同的，即都作用于監(jiān)督與制約政府行政權(quán)力。這兩種監(jiān)督在現(xiàn)實(shí)中是相互配合、密切合作的。審計(jì)監(jiān)督要輔助權(quán)力機(jī)關(guān)（立法機(jī)關(guān)）實(shí)施有效的預(yù)算監(jiān)督；反過(guò)來(lái)，審計(jì)監(jiān)督制度的任何改革發(fā)展都離不開國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)必要的支持。在這一點(diǎn)上各國(guó)均是如此。如：美國(guó)審計(jì)總署（GAO）對(duì)于國(guó)會(huì)來(lái)說(shuō)是不可或缺的，它可以說(shuō)是國(guó)會(huì)調(diào)查行政部門用款和調(diào)整其用款要求的唯一機(jī)構(gòu)；在沒(méi)有審計(jì)的情況下，國(guó)會(huì)對(duì)于監(jiān)督和監(jiān)察幾乎無(wú)能為力。同樣地，在我國(guó)，對(duì)財(cái)政的監(jiān)督若離開了審計(jì)就無(wú)法進(jìn)行。

現(xiàn)實(shí)中，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是審計(jì)監(jiān)督與人大監(jiān)督這兩種監(jiān)督的結(jié)合點(diǎn)。如果沒(méi)有預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，人大這個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)不可能與政府的一個(gè)組成部門發(fā)生如此緊密的聯(lián)系。這也就意味著，改革審計(jì)管理體制的一個(gè)重要方面或者動(dòng)因，應(yīng)該是通過(guò)改革預(yù)算執(zhí)行審計(jì)體制，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督與人大監(jiān)督的高度結(jié)合，從而打造和健全以人大為核心的權(quán)力監(jiān)督體系。

改革預(yù)算執(zhí)行審計(jì)體制的實(shí)質(zhì)就是建立健全人大預(yù)算審計(jì)組織。眾所周知，現(xiàn)行人大監(jiān)督體系實(shí)際上并沒(méi)有包括預(yù)算審計(jì)組織，而人大在現(xiàn)行審計(jì)體制中也并不能直接行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，因而審計(jì)監(jiān)督實(shí)則是人大體制之外的用于預(yù)算監(jiān)督的一種設(shè)置。如果人大缺乏類似審計(jì)這種具有組織化的監(jiān)督資源和監(jiān)督手段，其預(yù)算監(jiān)督就無(wú)法從根本上直接觸及財(cái)政制度和預(yù)算執(zhí)行之要害，其作用和意義也就很有限了。顯然，要將人大監(jiān)督權(quán)落到實(shí)處，就需要在人大體制中建立權(quán)威的專職審計(jì)隊(duì)伍。

審計(jì)管理體制改革與人大監(jiān)督相聯(lián)系，建立人大預(yù)算審計(jì)組織，不僅僅源于十九大報(bào)告“健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系”的要求，而且從十九大報(bào)告有關(guān)完善人民代表大會(huì)制度的論述來(lái)看也具有深遠(yuǎn)的意義。十九大報(bào)告指出和論述了堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的一些重要方面，比如“人大組織制度和工作制度”“人大專門委員會(huì)設(shè)置”和“人大常委會(huì)和專門委員會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)”等?，F(xiàn)實(shí)中這些方面存在著許多不足和問(wèn)題。比如，隨著《全國(guó)人民代表大會(huì)監(jiān)督法》的頒布與實(shí)施以及人大工作重心逐漸向監(jiān)督職能的轉(zhuǎn)變，人大監(jiān)督工作和任務(wù)越來(lái)越重，要求也越來(lái)越高，如何盡快增設(shè)相應(yīng)的履行監(jiān)督職能的專門機(jī)構(gòu)（如預(yù)算審計(jì)組織），以分擔(dān)或協(xié)助現(xiàn)由人大及其常委會(huì)所擔(dān)負(fù)的法律監(jiān)督、工作監(jiān)督和人事監(jiān)督工作，從而提升人大監(jiān)督成效的呼聲越來(lái)越高。為適應(yīng)這種發(fā)展趨勢(shì)，如何從組織和工作機(jī)制上將改革審計(jì)管理體制與完善人民代表大會(huì)制度實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合就很值得考慮了。

更重要的是，以黨的十九大為標(biāo)志，我國(guó)人民代表大會(huì)制度進(jìn)入了新的發(fā)展階段。這一階段的啟動(dòng)以黨的政治建設(shè)和社會(huì)的深刻變化為背景，以黨的理論上的成熟為前提，以黨的治國(guó)方略的重大發(fā)展為契機(jī)，提出黨作為最高層次的政治結(jié)構(gòu)，要按照依法治國(guó)的要求轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式和領(lǐng)導(dǎo)方式，嚴(yán)肅“治國(guó)必先治黨”這一命題。人大制度的強(qiáng)化已成為黨的政治建設(shè)和我國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。這意味著，審計(jì)管理體制改革具有相當(dāng)?shù)恼握_性基礎(chǔ)，與黨的政治發(fā)展一脈相承。

五、改革應(yīng)在法治軌道上進(jìn)行

把重大改革納入法治軌道，是提高執(zhí)政黨治國(guó)理政水平的必然需要，也是十九大報(bào)告所強(qiáng)調(diào)的。改革審計(jì)管理體制作為一項(xiàng)具有政治屬性且牽扯《憲法》范疇的重大改革，更應(yīng)該嚴(yán)格按照法治要求進(jìn)行。但從目前的地方審計(jì)體制改革試點(diǎn)來(lái)看，仍存在合法性不足的問(wèn)題，即這一改革試點(diǎn)不像國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)那樣得到了最高權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)，從某種程度上看缺乏法律依據(jù)。按照《憲法》第一百零九條規(guī)定，地方本級(jí)政府中設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)并對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)擁有實(shí)質(zhì)意義上的人財(cái)物控制權(quán)和支配權(quán)。而目前上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的人財(cái)物統(tǒng)一管理的改革試點(diǎn)，顯然架空了本級(jí)地方政府對(duì)審計(jì)的控制權(quán)和支配權(quán)，從而使得《憲法》第一百零九條名不符實(shí)?！秾徲?jì)法》中也沒(méi)有“省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理”的規(guī)定。如果改革試點(diǎn)事實(shí)上已經(jīng)與《憲法》和《審計(jì)法》本來(lái)的含義出現(xiàn)了重大差異，就必須要有來(lái)自于最高權(quán)力機(jī)關(guān)的《憲法》解釋或授權(quán)，對(duì)于審計(jì)體制這一《憲法》層面規(guī)范的政治制度而言更是如此?！稇椃ā肥亲肿智рx，其中的每一個(gè)字、每一句話都必須原原本本地予以嚴(yán)格遵照和執(zhí)行，否則改革就有違憲之嫌。

如果聯(lián)想到2015年12月全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)了股票發(fā)行注冊(cè)制改革的授權(quán)決定，那么地方審計(jì)體制改革涉及比《證券法》更為上位的《憲法》，在沒(méi)有經(jīng)過(guò)或得到全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在審計(jì)體制改革中調(diào)整適用《憲法》和《審計(jì)法》有關(guān)規(guī)定的決定的情況下就實(shí)施，在當(dāng)今依法治國(guó)的大背景下是不可取的。在今后的審計(jì)管理體制改革過(guò)程中，應(yīng)嚴(yán)格遵循和維護(hù)《憲法》和相關(guān)法律，讓改革建立在法治軌道上理應(yīng)是各方必盡之責(zé)，特別是在十九大報(bào)告提出“合憲性審查”的要求下，這一點(diǎn)更應(yīng)引起各方面的高度重視。

需要強(qiáng)調(diào)的是，如何在國(guó)家立法、執(zhí)法、司法、守法全過(guò)程中，按法治的思路和方式把黨的主張有機(jī)地轉(zhuǎn)換成國(guó)家意志，這是考量和提高執(zhí)政黨治國(guó)理政水平的一個(gè)重要方面。在此，審計(jì)管理體制改革可以借鑒與審計(jì)體制相似的監(jiān)察體制改革在依法治國(guó)上的做法和經(jīng)驗(yàn)。

首先，從程序公正角度看，監(jiān)察體制改革試點(diǎn)獲得了全國(guó)人大常委會(huì)的正式授權(quán)。如果某項(xiàng)改革試點(diǎn)涉及《憲法》及相應(yīng)的一系列法律制度，那就必須要在改革試點(diǎn)啟動(dòng)之前獲得最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)，這是所有法治國(guó)家在國(guó)家治理之中的理應(yīng)之舉，唯有如此，改革試點(diǎn)才具有《憲法》和法理上的正當(dāng)性。其次，任何改革試點(diǎn)如果涉及國(guó)家機(jī)關(guān)及其行為活動(dòng)，那么改革后的國(guó)家機(jī)關(guān)及其行為活動(dòng)的內(nèi)容、措施、邊界都必須要有明確的法律根據(jù)和規(guī)范規(guī)定。目前的監(jiān)察體制試點(diǎn)涉及改革后監(jiān)察組織的設(shè)計(jì)、監(jiān)察資源的整合、監(jiān)察范圍的調(diào)整、監(jiān)察手段的充實(shí)和革新等一系列新情況，為此全國(guó)人大常委會(huì)和試點(diǎn)省市的地方人大常委會(huì)都事先出臺(tái)了一系列規(guī)范性意見，使得改革試點(diǎn)在合法合規(guī)的軌道上運(yùn)行。最后，從法治的實(shí)體公正角度來(lái)看，目前監(jiān)察體制改革一方面使得監(jiān)察機(jī)關(guān)成為直接產(chǎn)生于人大并受人大監(jiān)督的國(guó)家機(jī)關(guān)，這無(wú)疑強(qiáng)化了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察權(quán)的支配權(quán)和話語(yǔ)權(quán)，而強(qiáng)化人大制度是我國(guó)法治建設(shè)的一個(gè)重要方向；另一方面，政府公權(quán)力得到了進(jìn)一步的削減與制約，眾所周知，監(jiān)督政府和控制公權(quán)力是法治之核心。

六、改革應(yīng)兼顧我國(guó)特有的政治關(guān)系和政治主體

政治關(guān)系是政治主體在取得和運(yùn)用社會(huì)公權(quán)力而進(jìn)行的活動(dòng)中所形成的種種關(guān)系。審計(jì)不是孤立地存在和作用于社會(huì)之中的，而是與各政治主體發(fā)生著直接和間接的諸多關(guān)系。政治關(guān)系是決定和影響我國(guó)審計(jì)監(jiān)督存在與發(fā)展的重要因素。比如我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)作為政府的一個(gè)組成部門，在直接受命于政府的同時(shí)，還要接受同級(jí)黨委和人大的領(lǐng)導(dǎo)。因此，在當(dāng)今政治關(guān)系下，改革審計(jì)管理體制就必須考慮如何做才能更好地配合黨政中心工作以及人大履行監(jiān)督職責(zé)。這也就要求在改革中應(yīng)正確認(rèn)識(shí)和處理審計(jì)關(guān)系，以及兼顧各方權(quán)力主體的政治利益。

有人建議，為強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督，可在改革中把審計(jì)職能合并在黨的紀(jì)委權(quán)力之中；實(shí)踐中廣東省佛山市順德區(qū)前些年的“大部制”改革就是把審計(jì)機(jī)關(guān)設(shè)立在紀(jì)委。那么，這樣做合理嗎？應(yīng)該是值得商榷的。一方面，審計(jì)機(jī)關(guān)與紀(jì)委產(chǎn)生的法律依據(jù)以及組織屬性是不同的，比如審計(jì)監(jiān)督來(lái)自于憲法和法律規(guī)范，而紀(jì)檢監(jiān)督源于黨章和黨內(nèi)文件，如此合并缺乏法理基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)依據(jù)。另一方面，審計(jì)監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)督本質(zhì)上是不同的，前者是以財(cái)政收支監(jiān)督為核心的國(guó)家監(jiān)督，而后者是監(jiān)督黨員干部及其遵紀(jì)守法行為的黨內(nèi)監(jiān)督，若將兩者放在一起，那么由誰(shuí)來(lái)受政府之托向本級(jí)人大報(bào)告工作？但是，審計(jì)與紀(jì)委也并非沒(méi)有任何聯(lián)系。目前經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)就是審計(jì)監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)督的結(jié)合點(diǎn)，在工作中審計(jì)機(jī)關(guān)是與紀(jì)檢監(jiān)察聯(lián)合辦公的（通過(guò)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)聯(lián)席辦公室）。但嚴(yán)格來(lái)看，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)不僅與財(cái)政預(yù)算審計(jì)存在巨大差異，也與《憲法》中有關(guān)審計(jì)規(guī)范不太協(xié)調(diào)，這是由于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)本質(zhì)上應(yīng)該屬于黨的領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督管理制度的組成部分。既然如此，何不借此次監(jiān)察體制改革之際把經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)分離出去，轉(zhuǎn)移到其最能發(fā)揮作用的地方——與紀(jì)委合署辦公的監(jiān)察委呢？

七、改革應(yīng)能夠完善現(xiàn)行《憲法》和我國(guó)根本政治制度

《憲法》的總綱是關(guān)于國(guó)家根本制度和基本國(guó)策的規(guī)定，與其他章節(jié)條款的關(guān)系是綱與目、統(tǒng)領(lǐng)與被統(tǒng)領(lǐng)的關(guān)系，其他章節(jié)條款內(nèi)容也是總綱內(nèi)容的具體化?？偩V的第三條規(guī)定了“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”?？梢?，監(jiān)督職能是《憲法》賦予人大的基本職能之一，隨后的《憲法》條款需要落實(shí)和細(xì)化這一職能。

《憲法》第六十二條有關(guān)全國(guó)人民代表大會(huì)行使職權(quán)的規(guī)定之中，提出了“審查和批準(zhǔn)國(guó)家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告”。可見，對(duì)財(cái)政預(yù)算的審批和預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督既是《憲法》賦予人大及其常委會(huì)的重要職責(zé)，也是人大對(duì)政府實(shí)施監(jiān)督工作的重要方面。但人大預(yù)算審批監(jiān)督權(quán)在實(shí)踐中并沒(méi)有得到有效的落實(shí)。其中的一個(gè)重要因素就是，當(dāng)前各級(jí)人大及其常委會(huì)普遍缺乏有效的審查監(jiān)督預(yù)決算所必需的專業(yè)力量，特別是缺乏審計(jì)這樣一個(gè)在技術(shù)上和人力資源上有所準(zhǔn)備的組織機(jī)構(gòu)，在面對(duì)大量而復(fù)雜的預(yù)算執(zhí)行事項(xiàng)時(shí)，整體監(jiān)督力量薄弱，許多工作不夠深入、細(xì)致。究其原因，一個(gè)重要方面就是《憲法》第九十一條、第一百零九條確立的行政型審計(jì)體制從組織和工作職能上隔斷了審計(jì)與人大之間的直接聯(lián)系，其沒(méi)有從法理和體制上支撐與配合第六十二條。這使得長(zhǎng)期以來(lái)人大預(yù)算審查監(jiān)督流于表面程序，監(jiān)督作用難以得到有效發(fā)揮，從而影響和限制了第六十二條中相關(guān)人大職權(quán)的有效實(shí)施，其結(jié)果是沒(méi)有更好地維護(hù)《憲法》總綱的宗旨，也使得人民代表大會(huì)制度的優(yōu)越性和實(shí)效性在現(xiàn)實(shí)中難以得到充分彰顯。

八、審計(jì)管理體制改革新思路

結(jié)合以上分析，筆者提出了“一分為三”的改革思路，即把目前審計(jì)機(jī)關(guān)不同審計(jì)部門分別劃歸給相應(yīng)的不同政治主體。不同政治主體（如黨委、人大、政府）都含有各自不同的監(jiān)督職能和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，由此形成的審計(jì)關(guān)系影響或決定了現(xiàn)實(shí)中審計(jì)工作的目標(biāo)和任務(wù)具有多元性。為此，審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部分別設(shè)立有預(yù)算審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)以及投資審計(jì)、社保審計(jì)、企業(yè)審計(jì)等不同的部門工作。

一是，在人大內(nèi)部建立新的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)組織（審計(jì)專門委員會(huì)或財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)下的審計(jì)工作委員會(huì)），將預(yù)算執(zhí)行審計(jì)完全納入人大預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)制中，實(shí)現(xiàn)人大對(duì)財(cái)政預(yù)決算的審批權(quán)、監(jiān)督權(quán)和審計(jì)權(quán)的有機(jī)統(tǒng)一。目前這一改革是具有相當(dāng)?shù)目尚行院秃侠硇缘?。僅從全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督職能的實(shí)際實(shí)施情況來(lái)看，由于全國(guó)人大目前只設(shè)有九個(gè)專門委員會(huì)，并主要由它們來(lái)具體協(xié)助全國(guó)人大及其常委會(huì)行使日益繁重的監(jiān)督職權(quán)，這對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)超巨型國(guó)家和擁有超大規(guī)模的人民代表大會(huì)來(lái)說(shuō)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。經(jīng)過(guò)改革開放以來(lái)幾十年的民主與法治建設(shè)，人們對(duì)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督職能已有了更深刻的認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化人大監(jiān)督勢(shì)在必行。

二是，將現(xiàn)行審計(jì)機(jī)關(guān)中的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)職能和組織轉(zhuǎn)移到改革后的監(jiān)察委中，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察工作的直接結(jié)合，從而強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察工作成效。

三是，現(xiàn)行審計(jì)機(jī)關(guān)中的其他的審計(jì)組織和工作職能（如金融審計(jì)、企業(yè)審計(jì)、投資審計(jì)等）仍然保留在政府體制之中，這類審計(jì)工作既不宜與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)及其預(yù)算監(jiān)督職能相適應(yīng)，也不屬于紀(jì)檢監(jiān)察工作范疇，但卻是政府履行經(jīng)濟(jì)監(jiān)管職能所必需的，應(yīng)明確定位于政府的內(nèi)部審計(jì)。

這種適應(yīng)于我國(guó)當(dāng)今政治關(guān)系和政治體制的“三位一體”的審計(jì)管理體制改革只不過(guò)把目前存在的審計(jì)工作重新給予了界定和職能劃分，而改革后的行政型審計(jì)體制仍然存在（僅職責(zé)重新做了調(diào)整），但因改革使得審計(jì)監(jiān)督全面兼顧了黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的不同政治主體及其治理目標(biāo)，從而有利于實(shí)現(xiàn)十九大報(bào)告所提出的健全黨和國(guó)家“全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系”，這在很大程度上有利于增強(qiáng)監(jiān)督合力。

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