關(guān)于專(zhuān)員辦開(kāi)展中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付績(jī)效評(píng)價(jià)工作的思考

●朱 菲

黨的十九大報(bào)告中明確提出 “建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”，為下一步做好財(cái)政支出績(jī)效工作指明了方向。對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，是優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、合理配置資源、提高財(cái)政資金使用效率的要求，也是專(zhuān)員辦嵌入財(cái)政預(yù)算管理的重要內(nèi)容。2017年，廣西專(zhuān)員辦對(duì)涉及民生保障、農(nóng)業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、文化保護(hù)、企業(yè)扶持等領(lǐng)域的10個(gè)項(xiàng)目開(kāi)展了財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作。整體來(lái)看，納入績(jī)效評(píng)價(jià)的項(xiàng)目基本能夠按照績(jī)效目標(biāo)要求有效推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，達(dá)到了預(yù)期績(jī)效目標(biāo)。通過(guò)開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，能夠提升地方政府、財(cái)政部門(mén)、項(xiàng)目主管單位和項(xiàng)目實(shí)施單位對(duì)財(cái)政資金的績(jī)效意識(shí)，推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)。但同時(shí)也發(fā)現(xiàn)，在開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作中，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)定、評(píng)價(jià)工作技術(shù)力量、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用和專(zhuān)員辦干部自身能力等方面仍存在不足，尚有待進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)。

一、現(xiàn)有績(jī)效評(píng)價(jià)方式的優(yōu)點(diǎn)

通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)工作實(shí)踐可知，目前的績(jī)效評(píng)價(jià)方式比較符合實(shí)際，具有可操作性。通過(guò)科學(xué)的評(píng)價(jià)方式，準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)時(shí)機(jī)，有效的組織實(shí)施，可以取得比較準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)結(jié)果。

（一）采取“地方自評(píng)價(jià)—專(zhuān)員辦再評(píng)價(jià)”的評(píng)價(jià)模式具有可行性

根據(jù)財(cái)政部的績(jī)效評(píng)價(jià)工作實(shí)施方案要求，在專(zhuān)員辦開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)之前，地方財(cái)政、項(xiàng)目主管部門(mén)要先成立自評(píng)小組，對(duì)照確定的績(jī)效目標(biāo)和相關(guān)要求開(kāi)展自評(píng)，自評(píng)報(bào)告送專(zhuān)員辦。專(zhuān)員辦收集基礎(chǔ)信息資料，結(jié)合自評(píng)報(bào)告填報(bào)的績(jī)效目標(biāo)完成情況進(jìn)行審核、分析，開(kāi)展再評(píng)價(jià)工作。這種評(píng)價(jià)方式既發(fā)揮了地方財(cái)政和主管部門(mén)的自評(píng)作用，又使專(zhuān)員辦的評(píng)價(jià)具有較強(qiáng)的針對(duì)性，評(píng)價(jià)結(jié)果容易達(dá)成共識(shí)。

（二）在績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)間的選擇上具有科學(xué)性

對(duì)持續(xù)實(shí)施的項(xiàng)目，在項(xiàng)目執(zhí)行一年后開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作，有利于在資金使用過(guò)程中就發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，提升資金使用環(huán)節(jié)的監(jiān)管時(shí)效性，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理實(shí)施過(guò)程中存在的各種問(wèn)題，發(fā)揮事中監(jiān)管的預(yù)防和糾偏功能，也有利于對(duì)后續(xù)資金的使用發(fā)揮指導(dǎo)作用。如2016年南寧市通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)審，成為全國(guó)首批“海綿城市”建設(shè)試點(diǎn)城市之一，示范期三年。對(duì)其實(shí)施第一年的專(zhuān)項(xiàng)資金進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，發(fā)揮事中監(jiān)督作用，及時(shí)整改和解決實(shí)施過(guò)程中存在的各種問(wèn)題，有利于后兩年專(zhuān)項(xiàng)資金的有效使用。

（三）統(tǒng)籌各方力量實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)具有有效性

專(zhuān)員辦科學(xué)組織再評(píng)價(jià)工作，能夠在人力投入、學(xué)習(xí)培訓(xùn)、工作時(shí)間等方面統(tǒng)籌安排。評(píng)價(jià)時(shí)，不同的評(píng)價(jià)項(xiàng)目，依據(jù)科學(xué)的方法、規(guī)范的流程和統(tǒng)一的指標(biāo)體系對(duì)財(cái)政資金使用和產(chǎn)出進(jìn)行綜合性分析和評(píng)價(jià)。如林業(yè)補(bǔ)助資金、基礎(chǔ)公共衛(wèi)生資金等金額大、涉及范圍廣的項(xiàng)目，選擇具有代表性的地區(qū)重點(diǎn)核查；對(duì)中小企業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金、城市管網(wǎng)專(zhuān)項(xiàng)資金等新項(xiàng)目，充分利用社會(huì)力量，邀請(qǐng)相關(guān)專(zhuān)家進(jìn)行技術(shù)分析，充實(shí)評(píng)價(jià)力量。

二、績(jī)效評(píng)價(jià)取得的成效明顯

績(jī)效評(píng)價(jià)的目的是通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)不斷改進(jìn)工作、推動(dòng)項(xiàng)目達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。財(cái)政部、地方政府和相關(guān)部門(mén)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的充分有效利用，有助于完善財(cái)政政策、優(yōu)化財(cái)政資源配置和提高項(xiàng)目管理水平。

一是通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果報(bào)告和專(zhuān)題材料等方式向決策機(jī)關(guān)報(bào)告，為完善政策提供參考。如廣西專(zhuān)員辦在開(kāi)展中小企業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)中，針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，提出要加強(qiáng)各試點(diǎn)城市間經(jīng)驗(yàn)交流、建立“兩創(chuàng)示范”工作試錯(cuò)容錯(cuò)機(jī)制、明確示范指標(biāo)統(tǒng)計(jì)口徑等建議，引起了上級(jí)部委的重視，在相關(guān)座談會(huì)上專(zhuān)門(mén)就這些建議聽(tīng)取了意見(jiàn)。

二是對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，及時(shí)反饋到被評(píng)價(jià)部門(mén)，提出整改建議，糾正資金管理和項(xiàng)目資金分配上的偏差，確保專(zhuān)項(xiàng)資金有效使用。如在某一項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)資金立項(xiàng)不符合專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法規(guī)定，廣西專(zhuān)員辦及時(shí)向項(xiàng)目責(zé)任單位提出整改建議，要求項(xiàng)目嚴(yán)格按照專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法進(jìn)行資金分配，將資金調(diào)至符合規(guī)定的項(xiàng)目，確保專(zhuān)項(xiàng)資金使用合法有效。

三是通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)工作，總結(jié)項(xiàng)目實(shí)施中好的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢、使用效率低下等問(wèn)題進(jìn)行分析，為財(cái)政資金分配提供依據(jù)。如對(duì)有的項(xiàng)目實(shí)施較差、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不理想的，財(cái)政部將廣西專(zhuān)員辦的評(píng)價(jià)結(jié)果作為下一年度安排的依據(jù)，已相應(yīng)扣減了預(yù)算安排。績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤，起到了警示作用，促使資金使用單位樹(shù)立績(jī)效意識(shí)，推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，努力達(dá)到預(yù)期績(jī)效目標(biāo)。

三、績(jī)效評(píng)價(jià)存在的難點(diǎn)和問(wèn)題

績(jī)效評(píng)價(jià)工作在取得一定成效的同時(shí)，也存在較多問(wèn)題和難點(diǎn)需要改進(jìn)和解決。

（一）指標(biāo)體系設(shè)定有待改進(jìn)完善

績(jī)效評(píng)價(jià)工作相對(duì)繁瑣復(fù)雜，尤其在于評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)定，具體表現(xiàn)在指標(biāo)內(nèi)容和指標(biāo)值設(shè)定過(guò)于籠統(tǒng)，不夠具體、明確，評(píng)分尺度難以把握，容易與評(píng)價(jià)結(jié)果產(chǎn)生較大差異。一是合規(guī)性評(píng)價(jià)的共性指標(biāo)“資金到位率”，含義不明確，是單指中央財(cái)政資金到位率還是包含配套資金的到位率，指示模糊；“資金下達(dá)”指標(biāo)未有明確的時(shí)間要求界定，對(duì)市縣的資金下達(dá)時(shí)間沒(méi)有明確清晰的衡量標(biāo)準(zhǔn)。二是效益評(píng)價(jià)的定量指標(biāo)，沒(méi)有明確的計(jì)算依據(jù)，難以用量化的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，存在人為因素。如農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的“經(jīng)濟(jì)效益”指標(biāo)，計(jì)算新增糧食和其他作物產(chǎn)能，建設(shè)前后的產(chǎn)能計(jì)算只能通過(guò)詢(xún)問(wèn)相關(guān)部門(mén)和農(nóng)戶(hù)獲知，其可靠性打了折扣。三是個(gè)性指標(biāo)“居民滿(mǎn)意度”難以定義和量化，也難以找到合適的佐證材料加以證明。

（二）績(jī)效評(píng)價(jià)工作技術(shù)力量有待充實(shí)

這方面表現(xiàn)在相關(guān)績(jī)效評(píng)價(jià)的技術(shù)與評(píng)價(jià)力量不足，缺乏具有獨(dú)立性和權(quán)威性的績(jī)效評(píng)價(jià)專(zhuān)家。財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)專(zhuān)家主要由各管理部門(mén)擔(dān)任，績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施主體與被評(píng)價(jià)方容易形成利益共同體，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)公正性受影響。例如在城市管網(wǎng)專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)中，對(duì)海綿城市示范區(qū)“整體年徑流總量控制率”的核定，因社會(huì)績(jī)效評(píng)價(jià)的技術(shù)與評(píng)價(jià)力量不足，只能聘請(qǐng)?jiān)擁?xiàng)目主管部門(mén)的技術(shù)專(zhuān)家進(jìn)行評(píng)定，從數(shù)據(jù)的提供到評(píng)定，都是主管部門(mén)承擔(dān)，評(píng)價(jià)客觀性、公正性不夠。

（三）績(jī)效評(píng)價(jià)工作的結(jié)果應(yīng)用有待加強(qiáng)

目前專(zhuān)員辦開(kāi)展的績(jī)效評(píng)價(jià)，都是由各辦自行組織實(shí)施后，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)把績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告上報(bào)財(cái)政部?？?jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告主要有評(píng)價(jià)工作情況、評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題、評(píng)價(jià)得分說(shuō)明、政策意見(jiàn)建議等內(nèi)容。評(píng)價(jià)報(bào)告上報(bào)后，缺乏信息反饋傳遞渠道和跟蹤問(wèn)效機(jī)制。一是財(cái)政部對(duì)各類(lèi)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果是否利用沒(méi)有明確的反饋，專(zhuān)員辦不知道評(píng)價(jià)結(jié)果意見(jiàn)是否被財(cái)政部采納，不利于指導(dǎo)專(zhuān)員辦做好下一步工作；二是中央各部委未公開(kāi)對(duì)各項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用情況，各項(xiàng)目主管部門(mén)是否采納評(píng)價(jià)結(jié)果情況，專(zhuān)員辦無(wú)從獲知；三是對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，沒(méi)有要求項(xiàng)目主管部門(mén)報(bào)告整改情況的制度安排，專(zhuān)員辦不能及時(shí)掌握整改情況；四是績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的公開(kāi)性不足，公開(kāi)范圍僅限于被評(píng)價(jià)單位歸口的財(cái)政部門(mén)或主管部門(mén)。

（四）專(zhuān)員辦工作人員自身能力有待提高

績(jī)效評(píng)價(jià)工作是一項(xiàng)新的、復(fù)雜的工作，專(zhuān)員辦的同志在財(cái)政、會(huì)計(jì)方面知識(shí)豐富，但在開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)方面，無(wú)論是知識(shí)結(jié)構(gòu)還是工作技能都還有一定的欠缺，如財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)知識(shí)豐富但缺乏專(zhuān)業(yè)技術(shù)方面知識(shí)、現(xiàn)場(chǎng)核查經(jīng)驗(yàn)豐富但綜合分析問(wèn)題能力不足等，這都直接影響到績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，影響績(jī)效評(píng)價(jià)工作的質(zhì)量。

四、加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的建議

（一）完善績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

一是對(duì)所選績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)盡可能做到量化、細(xì)化，指標(biāo)解釋?xiě)?yīng)明確范圍和時(shí)間，對(duì)一些指標(biāo)進(jìn)行必要的解釋?zhuān)鶕?jù)績(jī)效指標(biāo)的情況來(lái)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)的判定，以使評(píng)價(jià)結(jié)果可以相互比較。二是設(shè)定效益指標(biāo)應(yīng)當(dāng)考慮現(xiàn)實(shí)條件和可操作性，選定的指標(biāo)應(yīng)承載盡可能大的信息量，降低指標(biāo)信息收集成本，確保數(shù)據(jù)的真實(shí)性。三是根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系所代表的含義和側(cè)重點(diǎn)的不同，注重指標(biāo)之間的合理搭配，如根據(jù)地域和項(xiàng)目特點(diǎn)，進(jìn)一步優(yōu)化和豐富績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。四是對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行科學(xué)篩選，圍繞績(jī)效評(píng)價(jià)的目的來(lái)進(jìn)行，盡量照顧到項(xiàng)目資金“投入-產(chǎn)出-成果-效益-滿(mǎn)意度”各方面的指標(biāo)，科學(xué)確定指標(biāo)權(quán)重，建立統(tǒng)一和規(guī)范的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，保證績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)與評(píng)價(jià)目的之間的一致性。

（二）加強(qiáng)對(duì)專(zhuān)員辦績(jī)效評(píng)價(jià)工作的指導(dǎo)

建議每項(xiàng)績(jī)效評(píng)價(jià)工作結(jié)束后，由財(cái)政部相關(guān)司局組織，對(duì)專(zhuān)員辦的評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行集中會(huì)審，統(tǒng)一評(píng)價(jià)尺度，梳理匯總問(wèn)題，聽(tīng)取專(zhuān)員辦的建議，完善相關(guān)政策。

（三）注重培養(yǎng)第三方績(jī)效評(píng)價(jià)力量

一是組建涵蓋不同領(lǐng)域、不同行業(yè)、不同專(zhuān)業(yè)的專(zhuān)家學(xué)者績(jī)效評(píng)價(jià)專(zhuān)家?guī)?，資源共享，避免與被評(píng)價(jià)單位的利益糾結(jié)。二是引入第三方機(jī)構(gòu)參與績(jī)效評(píng)價(jià)，第三方機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)在于更專(zhuān)業(yè)、更獨(dú)立，可以提供更專(zhuān)業(yè)的技術(shù)支持和更全面的調(diào)查取證，提高績(jī)效評(píng)價(jià)的客觀性和公正性。三是規(guī)范第三方參與績(jī)效評(píng)價(jià)的工作流程，按照科學(xué)規(guī)范、公正嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆椒?，以事?shí)為依據(jù)，以結(jié)果為導(dǎo)向做好績(jī)效評(píng)價(jià)工作。

（四）加大績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋與應(yīng)用

1、建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果通報(bào)制度。財(cái)政部、中央部委對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用情況以適當(dāng)?shù)姆绞较驅(qū)T辦通報(bào)，使專(zhuān)員辦及時(shí)準(zhǔn)確地掌握評(píng)價(jià)結(jié)果的利用情況。

2、建立整改監(jiān)督跟蹤機(jī)制。通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，要求被評(píng)審單位在規(guī)定時(shí)期內(nèi)，制定整改措施，明確整改期限，并報(bào)送地方財(cái)政部門(mén)和專(zhuān)員辦。地方財(cái)政部門(mén)和專(zhuān)員辦對(duì)整改情況進(jìn)行跟蹤，及時(shí)向財(cái)政部和上級(jí)主管部門(mén)報(bào)告，確保整改取得實(shí)效。

3、提高績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果信息公開(kāi)程度。公開(kāi)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果是確保公眾監(jiān)督權(quán)利的重要舉措，有利于促進(jìn)各部門(mén)實(shí)行績(jī)效評(píng)價(jià)，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為政府信息公開(kāi)的內(nèi)容，接受社會(huì)監(jiān)督。同時(shí)，績(jī)效評(píng)價(jià)工作離不開(kāi)人大的參與和支持，接受人大代表、政協(xié)委員的監(jiān)督和咨詢(xún)，主動(dòng)接受媒體監(jiān)督，促使評(píng)價(jià)透明度增強(qiáng)，營(yíng)造人人關(guān)心績(jī)效、關(guān)心財(cái)政資金使用效果、關(guān)心項(xiàng)目實(shí)施的良好氛圍。

（五）不斷提高專(zhuān)員辦開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作能力

專(zhuān)員辦作為績(jī)效評(píng)價(jià)工作的實(shí)施主體，要加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)工作隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，擴(kuò)大知識(shí)面，提高績(jī)效評(píng)價(jià)分析水平。以績(jī)效評(píng)價(jià)為抓手，將事前、事中、事后監(jiān)管結(jié)合起來(lái)，建立起中央轉(zhuǎn)移支付全過(guò)程的預(yù)算監(jiān)管模式，通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)，增強(qiáng)資金使用的透明度和公正性，有效推進(jìn)績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。■

[1]陳司，王歡明.財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建問(wèn)題及策略思考[J].商，2016,(08).

[2]錢(qián)曉明.如何強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用[J].財(cái)政界，2015,(05).