改革開放以來我國財(cái)政監(jiān)督體制回顧及發(fā)展建議

●傅道忠

一、文獻(xiàn)綜述

《辭海》對“監(jiān)督”的定義是督促、監(jiān)察之意。結(jié)合財(cái)政監(jiān)督工作實(shí)際，可將財(cái)政監(jiān)督定義為：監(jiān)督主體按照法定程序和權(quán)限，對財(cái)政分配過程及財(cái)政資金的使用情況進(jìn)行的督促和監(jiān)察。

改革開放以來，圍繞財(cái)政監(jiān)督相關(guān)問題，學(xué)術(shù)界展開了深入研究與探討。特別是對財(cái)政監(jiān)督體制機(jī)制等問題進(jìn)行了廣泛深入的分析研究，并取得了可喜的研究成果。但從現(xiàn)有相關(guān)文獻(xiàn)來看，有關(guān)財(cái)政監(jiān)督機(jī)制的研究實(shí)際問題居多，理論引領(lǐng)性文章較少；系統(tǒng)化的成果較少，碎片化的成果居多。整體而言，缺乏從歷史的視角對財(cái)政監(jiān)督體制進(jìn)行系統(tǒng)地梳理，并從國家治理的高度提出相應(yīng)的對策建議。鑒于此，筆者在全面搜集相關(guān)文獻(xiàn)資料的基礎(chǔ)上，圍繞以上問題進(jìn)行系統(tǒng)梳理，便于把握財(cái)政監(jiān)督體制發(fā)展與研究方向，為全面深入推進(jìn)財(cái)政監(jiān)督改革提供參考。

（一）關(guān)于財(cái)政監(jiān)督定位及其重要性的研究

不同時期對財(cái)政監(jiān)督的定位有著不同的闡述，黨的十八屆三中全會將財(cái)政定位為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)政監(jiān)督的定位也隨之提到國家治理層面。從財(cái)政監(jiān)督的定位來看，張明（2014）從國家層面進(jìn)行解讀，他認(rèn)為一國財(cái)政監(jiān)督不只取決于該國經(jīng)濟(jì)體制，還應(yīng)兼顧該國政體，甚或主要取決于該國的政體。財(cái)政監(jiān)督是行政監(jiān)督，財(cái)政監(jiān)督職能是國家監(jiān)督職能的核心部分。張麗華、孫輝（2005）從宏觀層面分析了財(cái)政監(jiān)督的影響因素，他們認(rèn)為成熟完善的市場經(jīng)濟(jì)體制、完善健全的法制以及依法治國、民主化政治是財(cái)政監(jiān)督體制建立和實(shí)施的約束條件，但根本性制約因素是市場化程度。

董魁寧、陳輝、皮天雷、秦強(qiáng)等從財(cái)政監(jiān)督的重要地位進(jìn)行了闡述，董魁寧（2011）認(rèn)為應(yīng)把財(cái)政監(jiān)督工作當(dāng)作“一把手”工程來抓，并在加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督體系基礎(chǔ)建設(shè)上提出了一些想法；陳輝、皮天雷（2009）認(rèn)為應(yīng)提高財(cái)政監(jiān)督者的行政地位，加大對違規(guī)單位的處罰力度，化財(cái)政監(jiān)督為財(cái)政監(jiān)管；秦強(qiáng)（2014）則提出從“財(cái)政監(jiān)督”到“監(jiān)督財(cái)政”的角色轉(zhuǎn)變。此外，劉熙和周金毅分別對財(cái)政監(jiān)督作用進(jìn)行了分析。周金毅（2012）認(rèn)為，財(cái)政監(jiān)督體制改革可以促進(jìn)財(cái)政管理工作的科學(xué)化精細(xì)化，可以對市場經(jīng)濟(jì)秩序起到規(guī)范作用；劉熙（2017）認(rèn)為，財(cái)政監(jiān)督制度的存在意義在于降低財(cái)政的交易費(fèi)用，是否降低交易費(fèi)用是評判一項(xiàng)制度改革成敗的標(biāo)準(zhǔn)。財(cái)政監(jiān)督制度應(yīng)重在建立起威懾機(jī)制，提高預(yù)期違規(guī)成本。財(cái)政監(jiān)督也是節(jié)約公共部門信息成本的一種制度安排。

從財(cái)政監(jiān)督與其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督之間的關(guān)系來看，馮昀（2010）提出了構(gòu)建以人大為核心的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制的設(shè)想：完善人大監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化審計(jì)部門監(jiān)督職能，規(guī)范預(yù)算監(jiān)督程序，并對完善人大財(cái)政監(jiān)督的配套制度提出了設(shè)想；孫祥生（2006）提出健全人大監(jiān)督法規(guī)體系，完善人大監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)人大監(jiān)督與財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等的聯(lián)系等建議。

（二）關(guān)于財(cái)政監(jiān)督內(nèi)容的探討

在財(cái)政監(jiān)督定位的基礎(chǔ)上，有關(guān)研究者對財(cái)政監(jiān)督的內(nèi)容和涵蓋范圍進(jìn)行了全面探討。古炳瑋、秦強(qiáng)、李萍（2006）提出，應(yīng)健全以預(yù)算監(jiān)督為核心的內(nèi)容體系，財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督為核心的力量體系，法律監(jiān)督為核心的手段體系。從內(nèi)容分類上來看，劉偉、張澤榮（2006）就構(gòu)建財(cái)政支出績效監(jiān)督指標(biāo)體系的基本思路及原則進(jìn)行了分析，并就構(gòu)建支出績效監(jiān)督的分類體系、績效監(jiān)督的指標(biāo)體系、績效監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)體系和績效監(jiān)督的方法體系提出了自己的設(shè)想。全承相（2011）提出了財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督制度建設(shè)的具體目標(biāo)。王妹（2015）就政府采購財(cái)政監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行了分析，提出加強(qiáng)采購預(yù)算監(jiān)控、加強(qiáng)對采購全程活動的監(jiān)控和加強(qiáng)采購效益監(jiān)控等建議。

放眼于整個財(cái)政監(jiān)督機(jī)制過程來看，陳小霞（2011）認(rèn)為，必須建立分工明確、相互制衡的監(jiān)督機(jī)制，健全日常監(jiān)督機(jī)制，健全內(nèi)控機(jī)制及績效監(jiān)督機(jī)制。金珧漢（2017）認(rèn)為，構(gòu)建全過程財(cái)政監(jiān)督機(jī)制是財(cái)政監(jiān)督定位提升的需要，是財(cái)政監(jiān)督功能拓展的需要，是財(cái)政監(jiān)督內(nèi)容擴(kuò)展的需要；并對PPP項(xiàng)目全過程財(cái)政監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建重點(diǎn)和主要內(nèi)容進(jìn)行了探討。

（三）關(guān)于財(cái)政監(jiān)督機(jī)制創(chuàng)新的研究

新時代呼吁新的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制。隨著時代的變遷，對于財(cái)政監(jiān)督機(jī)制創(chuàng)新的各種探索從未停止過。全承相、廖廣桃（1999）首先提出，應(yīng)堅(jiān)持“監(jiān)察”“監(jiān)管”相結(jié)合，科學(xué)構(gòu)筑財(cái)政監(jiān)督新體制，以“有利監(jiān)管”為宗旨,理順財(cái)政各具體對外業(yè)務(wù)監(jiān)管之間的關(guān)系；以“有利監(jiān)察”為原則，理順財(cái)政對內(nèi)監(jiān)察與對外監(jiān)管的關(guān)系。在信息化技術(shù)不斷發(fā)展的現(xiàn)代社會，蔣海勇（2009）認(rèn)為信息化條件下財(cái)政監(jiān)督呈現(xiàn)監(jiān)督范圍全面化、監(jiān)督時效同步化和監(jiān)督手段信息化的新趨勢。

隨著我國財(cái)稅改革的不斷深化，馬海濤（2009）提出了健全財(cái)政監(jiān)督的法制體系，積極推進(jìn)財(cái)政績效監(jiān)督工作，建立事前、事中、事后監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督方式和以服務(wù)民生財(cái)政為導(dǎo)向完善財(cái)政監(jiān)督的建議；張平（2009）提出積極推進(jìn)財(cái)政監(jiān)督的法制建設(shè)、劃定監(jiān)督邊界、擴(kuò)充監(jiān)督的覆蓋面和創(chuàng)新監(jiān)督方式方法的構(gòu)想；楊燕英（2017）認(rèn)為新型財(cái)政監(jiān)督機(jī)制必須充分體現(xiàn)權(quán)利主體的受托責(zé)任，監(jiān)督范圍必須全面系統(tǒng)，必須責(zé)權(quán)明確，必須依法規(guī)范，監(jiān)督工具必須可靠有效。

（四）關(guān)于財(cái)政監(jiān)督法治建設(shè)的探討

法治建設(shè)是財(cái)政監(jiān)督的基礎(chǔ)，也是深化財(cái)政監(jiān)督改革的重要內(nèi)容。財(cái)政監(jiān)督法治建設(shè)既要做到“有法可依”，還須做到“執(zhí)法必嚴(yán)”。

從完善財(cái)政監(jiān)督法律體系方面來看，李丹純（2001）提出應(yīng)進(jìn)一步完善財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并賦予其獨(dú)立的執(zhí)法主體資格，建立對社會監(jiān)督機(jī)構(gòu)的再監(jiān)督制度，強(qiáng)化約束機(jī)制；張宏亮、劉學(xué)祿、王旭東（2003）提出應(yīng)構(gòu)建以“立法監(jiān)督+行政監(jiān)督”為主體，輔之以行政監(jiān)察和社會輿論監(jiān)督的復(fù)合型財(cái)政監(jiān)督體制；郭彥卿、白宸（2009）認(rèn)為，完善財(cái)政監(jiān)督體制必須堅(jiān)持將財(cái)政監(jiān)督提高到立法層次的原則，內(nèi)外部監(jiān)督并重的原則，事前、事中和事后監(jiān)督相結(jié)合的原則，財(cái)政監(jiān)督與其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督相協(xié)調(diào)的原則。

從完善財(cái)政監(jiān)督法制具體內(nèi)容來看，陳桂生、田利（2011）提出加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督的法制建設(shè)、構(gòu)建全方位多層次的監(jiān)督體系、健全監(jiān)督問責(zé)制度、設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)監(jiān)督信息系統(tǒng)的建議；王偉同、周尹（2014）提出以建立健全預(yù)算監(jiān)督法制體系為抓手，以推進(jìn)財(cái)政支出績效監(jiān)督為重點(diǎn)，以加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付領(lǐng)域的財(cái)政監(jiān)督為突破口；魏濤、蔡紅英（2014）認(rèn)為應(yīng)加強(qiáng)地方財(cái)政監(jiān)督立法工作，確立資金支配權(quán)與資金管理權(quán)相分離的原則，確保監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與權(quán)威性，不斷提高監(jiān)督的透明度。

在加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法方面，楊慧（2011）提出必須提高財(cái)政監(jiān)督的規(guī)范化程度和法治化程度，改進(jìn)監(jiān)督方法，健全監(jiān)督機(jī)構(gòu)，完善監(jiān)督流程和監(jiān)督檢查內(nèi)容；秦強(qiáng)（2014）認(rèn)為必須提高財(cái)政監(jiān)督民主化水平，建立獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)的機(jī)構(gòu)，建立財(cái)政績效監(jiān)督體系。

二、改革開放以來我國財(cái)政監(jiān)督體制發(fā)展

改革開放以來，財(cái)政監(jiān)督的內(nèi)容和形式不斷拓展，監(jiān)督水平不斷提高，財(cái)政監(jiān)督體制不斷完善，并在維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序和財(cái)經(jīng)紀(jì)律等方面發(fā)揮了重要作用。然而，隨著時代的發(fā)展，財(cái)政監(jiān)督理念、定位、機(jī)制及方式等已經(jīng)不能適應(yīng)新的要求。財(cái)政監(jiān)督需要進(jìn)行體制機(jī)制的創(chuàng)新，以適應(yīng)新形勢發(fā)展的需要。結(jié)合改革開放以來財(cái)政監(jiān)督體制發(fā)展，本文以1994年財(cái)稅體制改革為節(jié)點(diǎn)，將其分為兩大主要階段。

(一 )1978—1993年財(cái)政監(jiān)督體制改革

經(jīng)歷“文革”時期的動蕩，改革開放帶來了整個國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的煥然一新。這一時期的監(jiān)督體制處于恢復(fù)重建、統(tǒng)一立法階段。財(cái)政監(jiān)督法治化、規(guī)范化、制度化程度得到提高，監(jiān)督工作逐步得到重視。

財(cái)政監(jiān)督的重建首先體現(xiàn)在財(cái)政監(jiān)督專職機(jī)構(gòu)的恢復(fù)與重建上。1978年8月，各級財(cái)政監(jiān)察專職機(jī)構(gòu)得以恢復(fù)；1981年5月，開始組建國家審計(jì)機(jī)構(gòu)，并于1983年9月正式成立國家審計(jì)署，財(cái)政部監(jiān)察機(jī)構(gòu)及相關(guān)業(yè)務(wù)移交審計(jì)署。特別是1982年6月，財(cái)政部恢復(fù)財(cái)政監(jiān)督駐廠員的工作，各級財(cái)政部門也相繼恢復(fù)了財(cái)政監(jiān)督駐廠員制度，對中央企業(yè)財(cái)務(wù)收支實(shí)施監(jiān)督。由于社會經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展需要，財(cái)政部于1986年9月再次成立財(cái)政監(jiān)察司。

值得一提的是，針對偷逃騙稅、截留揮霍浪費(fèi)財(cái)政資金、財(cái)經(jīng)秩序混亂等問題，1985年8月，國務(wù)院決定專門設(shè)立了非常設(shè)機(jī)構(gòu)“稅收、財(cái)務(wù)大檢查辦公室”(1986年改為稅收、財(cái)務(wù)、物價大檢查辦公室)；1989年，“大檢辦”改為常設(shè)機(jī)構(gòu)。存在了13年的“大檢辦”主要對財(cái)經(jīng)領(lǐng)域的違法、違紀(jì)問題進(jìn)行集中整治，成為防止收入流失、懲治腐敗、穩(wěn)定發(fā)展經(jīng)濟(jì)、平衡財(cái)政收支的一項(xiàng)重要措施。

從財(cái)政監(jiān)督制度來看，各項(xiàng)財(cái)政監(jiān)督規(guī)章制度側(cè)重于機(jī)構(gòu)建設(shè)和工作規(guī)范，以明確職能和規(guī)范處罰處理為主要方向。如：1980年出臺了《財(cái)政部關(guān)于財(cái)政監(jiān)察工作機(jī)構(gòu)設(shè)置的幾項(xiàng)規(guī)定》，對監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)置、財(cái)政監(jiān)察工作職責(zé)等提出了具體要求；1987年頒發(fā)的 《關(guān)于違反財(cái)政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》及 《關(guān)于加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)察工作的若干建議》為財(cái)政監(jiān)督工作開展提供了重要指導(dǎo)和法律依據(jù)；1992年財(cái)政部制發(fā)了 《財(cái)政監(jiān)察工作規(guī)則》，對監(jiān)察職責(zé)、案件查處程序等作了規(guī)定。

總之，這一時期的監(jiān)督工作，強(qiáng)調(diào)財(cái)政監(jiān)督是維護(hù)財(cái)政紀(jì)律的重要保證，強(qiáng)調(diào)收支平衡，把監(jiān)督重點(diǎn)放在中央企業(yè)、省屬企業(yè)等上面，以稅收等大檢查為主要監(jiān)督形式。

(二 )1994年至今財(cái)政監(jiān)督體制發(fā)展

適應(yīng)我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公共財(cái)政應(yīng)運(yùn)而生。在這一財(cái)政理念的指引下，我國財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)和制度建設(shè)也發(fā)生了巨大的改變。

1、財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)改革。在1994年成立財(cái)政監(jiān)督司的基礎(chǔ)上，次年將駐廠員機(jī)構(gòu)改革為專員辦機(jī)構(gòu)，由財(cái)政部垂直領(lǐng)導(dǎo)和管理。財(cái)政部駐各地監(jiān)察專員辦事處的職責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)閷χ醒腩A(yù)算收入解繳、征管、退付和重點(diǎn)支出的監(jiān)管。各地財(cái)政部門也設(shè)置了財(cái)政監(jiān)督專門機(jī)構(gòu)。1998年政府機(jī)構(gòu)大改革，“大檢辦”被撤銷，各級財(cái)政監(jiān)督人員也“大瘦身”，對專員辦人員進(jìn)行大幅裁減，并對其職能進(jìn)行了較大調(diào)整。2000年，在完成部門預(yù)算改革、國庫集中收付制度改革基礎(chǔ)上，對財(cái)政監(jiān)督職責(zé)進(jìn)行了內(nèi)部調(diào)整，財(cái)政監(jiān)督司更名為監(jiān)督檢查局，內(nèi)設(shè)內(nèi)部監(jiān)督處，有效保證了財(cái)政監(jiān)督的獨(dú)立性。至2007年，我國基本形成了以中央財(cái)政和地方各級財(cái)政部門專職機(jī)構(gòu)為主體的財(cái)政監(jiān)督體系。特別是新一輪財(cái)稅體制改革下，黨的十九大后公布了《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，對監(jiān)督職能進(jìn)行整合，財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)職能也發(fā)生了新的變化。

2、財(cái)政監(jiān)督制度發(fā)展。新世紀(jì)以來，對財(cái)政監(jiān)督工作具有重大影響的財(cái)政法規(guī)是2004年11月5日國務(wù)院常務(wù)會議通過的 《財(cái)政違法行為處罰處分條例》（國務(wù)院令第427號），該《條例》規(guī)定縣級以上人民政府財(cái)政部門及審計(jì)機(jī)關(guān)依法對財(cái)政違法行為作出處理、處罰決定，同時對執(zhí)收單位及其工作人員、財(cái)政部門、國庫機(jī)構(gòu)及其工作人員等的財(cái)政違法行為作了處分規(guī)定，對財(cái)政部門、審計(jì)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的行為作了處分規(guī)定?！稐l例》自2005年2月1日開始正式實(shí)施，是目前財(cái)政監(jiān)督部門開展處理處罰工作中最常用的法規(guī)之一。

繼《財(cái)政違法行為處罰處分條例》之后，又陸續(xù)出臺了《財(cái)政檢查工作辦法》等，同時對《財(cái)政檢查通知書規(guī)則》《財(cái)政檢查報(bào)告規(guī)則》等進(jìn)行了修訂。2008年，《關(guān)于加強(qiáng)地方財(cái)政監(jiān)督工作的若干意見》（財(cái)辦監(jiān)〈2008〉15 號）出臺，要求突出財(cái)政監(jiān)督重點(diǎn)，改進(jìn)監(jiān)督的實(shí)施，注重依法監(jiān)督，加強(qiáng)監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)。這些制度的建立標(biāo)志著我國財(cái)政監(jiān)督體系基本建立。

2010年頒布的 《財(cái)政部門內(nèi)部監(jiān)督檢查辦法》（財(cái)政部令第58號）和2012年施行的《財(cái)政部門監(jiān)督辦法》（財(cái)政部令第69號）是財(cái)政監(jiān)督法制建設(shè)的又一重要里程碑?！敦?cái)政部門內(nèi)部監(jiān)督檢查辦法》的出臺，明確了內(nèi)部監(jiān)督主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，提出將內(nèi)部監(jiān)督和外部審計(jì)相結(jié)合，建立健全預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督相互協(xié)調(diào)、相互制衡的機(jī)制；而《財(cái)政部門監(jiān)督辦法》對財(cái)政部門專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職責(zé)、實(shí)施監(jiān)督的財(cái)政部門工作人員應(yīng)當(dāng)具備的專業(yè)知識和業(yè)務(wù)能力、監(jiān)督范圍和權(quán)限、監(jiān)督措施、方式及程序等作了規(guī)范。

此后，財(cái)政部又發(fā)布了一些規(guī)章制度以規(guī)范財(cái)政監(jiān)督內(nèi)部管理。如：2014年，財(cái)政部頒布《財(cái)政部各司職責(zé)范圍暫行規(guī)定》和《財(cái)政部各司間工作關(guān)系劃分暫行規(guī)定》，對內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職責(zé)進(jìn)行了調(diào)整，加強(qiáng)了監(jiān)督財(cái)經(jīng)紀(jì)律執(zhí)行、內(nèi)控建設(shè)、承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和出資人審計(jì)等方面的職責(zé)。2014年11月1日，出臺 《財(cái)政部內(nèi)部控制基本制度 (試行)》并提出八個專項(xiàng)內(nèi)部控制辦法，推進(jìn)財(cái)政內(nèi)部控制建設(shè)。

而對于財(cái)政領(lǐng)域最具影響力的法律，莫過于2014年8月31日由第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議通過，并自2015年1月1日起施行的新《預(yù)算法》。新修訂的《預(yù)算法》對全國人大及其常務(wù)委員會、地方各級人大和縣級以上各級人大常務(wù)委員會、各級政府財(cái)政部門、縣級以上政府審計(jì)部門、政府各部門的監(jiān)督檢查權(quán)作了原則性規(guī)定；同時規(guī)定公民、法人或者其他組織對違反《預(yù)算法》的行為可以進(jìn)行檢舉、控告。

經(jīng)過四十年來的財(cái)政監(jiān)督體制建設(shè)，我國財(cái)政監(jiān)督工作發(fā)生了巨大的變化：基本建立起事前、事中、事后監(jiān)督相結(jié)合的財(cái)政收支全過程監(jiān)督檢查機(jī)制；實(shí)現(xiàn)了從突擊性監(jiān)督檢查轉(zhuǎn)向日常監(jiān)督檢查轉(zhuǎn)變；財(cái)政監(jiān)督法制體系更加完善，有力地強(qiáng)化了依法行政、依法監(jiān)督；監(jiān)督機(jī)制不斷創(chuàng)新，監(jiān)督力度不斷加大，財(cái)政監(jiān)督隊(duì)伍的素質(zhì)不斷提高，監(jiān)督工作的主動性和靈活性增強(qiáng)。

三、當(dāng)前財(cái)政監(jiān)督中存在的問題

經(jīng)過改革開放四十年來的發(fā)展，我國財(cái)政監(jiān)督工作取得了重大進(jìn)展。但隨著財(cái)稅體制改革的進(jìn)一步深入，一些矛盾與問題也逐步浮現(xiàn)出來。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）財(cái)政監(jiān)督定位及層次有待提高

財(cái)政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)政監(jiān)督職能也應(yīng)從宏觀層面和體制機(jī)制建設(shè)上提出意見和建議，而不能陷入微觀事務(wù)中，導(dǎo)致財(cái)政監(jiān)督重微觀、輕宏觀，財(cái)政監(jiān)督占位不高，層次較低。

當(dāng)前，財(cái)政監(jiān)督的覆蓋范圍不能適應(yīng)形勢發(fā)展的要求，其重點(diǎn)是對某些突出問題的監(jiān)督，范圍集中在單位財(cái)務(wù)收支的監(jiān)督上，忽視對項(xiàng)目績效和政策實(shí)施效果的考核和評價，導(dǎo)致低效或無效投資大量產(chǎn)生。業(yè)務(wù)部門主要關(guān)注對程序的審核，財(cái)政監(jiān)督專職機(jī)構(gòu)側(cè)重于事后監(jiān)督和專項(xiàng)檢查，缺乏事前、事中監(jiān)督，給違法亂紀(jì)提供了可乘之機(jī)。財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制不健全，部分地區(qū)流于形式，導(dǎo)致財(cái)政部門腐敗現(xiàn)象存在。此外，對會計(jì)信息質(zhì)量等的監(jiān)督存在盲區(qū)，在預(yù)算改革、企業(yè)改制、資產(chǎn)重組等背景下，如何確保國家權(quán)益不受侵犯，仍是需要解決的問題。

（二）財(cái)政監(jiān)督職能模糊，對外溝通機(jī)制不暢

1、監(jiān)督機(jī)構(gòu)職能界定有待進(jìn)一步明確。多個監(jiān)督主體并存且沒有嚴(yán)格的等級之分，各主體依據(jù)不同的法規(guī)制度履行監(jiān)督職能，在職能上存在部分重疊之處，造成重復(fù)檢查、交叉檢查。與此同時，財(cái)政監(jiān)督又存在著諸多監(jiān)管盲區(qū)。

2、監(jiān)督信息不對稱，公民監(jiān)督乏力。財(cái)政監(jiān)督專職機(jī)構(gòu)與業(yè)務(wù)部門之間缺乏規(guī)范、暢通的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，存在信息不對稱，監(jiān)督機(jī)構(gòu)無法及時、準(zhǔn)確地獲取相關(guān)信息，影響了監(jiān)督效率和效果的提升。由于信息不對稱、透明度不夠等問題，導(dǎo)致公眾無法參與監(jiān)管，對其他被監(jiān)管對象沒有起到警示作用，監(jiān)督結(jié)果沒有被充分利用。

（三）財(cái)政監(jiān)督法制建設(shè)滯后，對財(cái)政監(jiān)督缺乏獨(dú)立完整的規(guī)定

財(cái)政監(jiān)督的法律依據(jù)散見于 《預(yù)算法 》、《審計(jì)法 》、《會計(jì)法 》等法律法規(guī)之中，不同的部門適用不同的監(jiān)督依據(jù)。雖然《財(cái)政部門監(jiān)督辦法》規(guī)范了財(cái)政監(jiān)督行為，但由于其屬于部門規(guī)章，法律效力不高，強(qiáng)制力不足，獨(dú)立性不夠。各地財(cái)政監(jiān)督專職機(jī)構(gòu)有許多監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)和好的方法，但沒有形成系統(tǒng)的、具有指導(dǎo)意義的工作制度和機(jī)制。

（四）財(cái)政監(jiān)督基礎(chǔ)薄弱，人員隊(duì)伍和信息技術(shù)亟待提升

1、監(jiān)督隊(duì)伍不穩(wěn)定。財(cái)政監(jiān)督專業(yè)人才較為匱乏，人員結(jié)構(gòu)不盡合理，人才素質(zhì)與財(cái)政監(jiān)督工作要求脫節(jié)。有的地方是財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)與其他部門合署辦公，要么沒有設(shè)立財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

2、監(jiān)督手段相對落后。在財(cái)政監(jiān)管方面，部分地區(qū)沒有建立起與被監(jiān)督單位的計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，對被監(jiān)督單位難以實(shí)施遠(yuǎn)程監(jiān)控。各個流程之間銜接不密切，部門之間的關(guān)系錯綜復(fù)雜，信息渠道不夠順暢，信息反饋不夠及時。財(cái)政監(jiān)督仍主要通過傳統(tǒng)的查賬等方式進(jìn)行，信息化程度較低，監(jiān)督效率低下。

四、完善財(cái)政監(jiān)督體制的建議

（一）完善財(cái)政監(jiān)督法制體系，強(qiáng)化執(zhí)法力度

1、完善財(cái)政監(jiān)督法律體系設(shè)計(jì)。當(dāng)務(wù)之急要制定《財(cái)政監(jiān)督法》，對新時代監(jiān)督主體、監(jiān)督程序、監(jiān)督方式、監(jiān)督手段等作出明確界定。相關(guān)法律對不同監(jiān)督主體關(guān)于事前、事中、事后監(jiān)督的工作范圍進(jìn)行界定，使各監(jiān)督主體各司其職，各負(fù)其責(zé)，相互配合，形成多元協(xié)同的監(jiān)督體系。在財(cái)政監(jiān)督立法過程中，要注意財(cái)政監(jiān)督法律與其他法律的協(xié)調(diào)一致，地方立法要與全國性法律保持一致。

2、加強(qiáng)內(nèi)部規(guī)章制度建設(shè)，規(guī)范財(cái)政工作秩序。財(cái)政內(nèi)控要體現(xiàn)分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)和分級授權(quán)的內(nèi)控要求，突出節(jié)點(diǎn)控制，防范各種風(fēng)險(xiǎn)。要注重與預(yù)算單位內(nèi)部控制體系的銜接，將內(nèi)控滲透到財(cái)政分配的各個環(huán)節(jié)，對預(yù)算業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)全過程監(jiān)督，對預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行重點(diǎn)管控，對政府采購進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督。

財(cái)政部門要建立情況反映制度、回訪反饋制度、考核制度、警示制度和責(zé)任追究制度，對發(fā)現(xiàn)的問題及時反映，及時整改，對財(cái)政干部進(jìn)行警示教育，對違規(guī)違紀(jì)部門及個人進(jìn)行處罰，并為財(cái)政部門干部評先和提拔提供依據(jù)。

3、嚴(yán)格執(zhí)法，加大執(zhí)法力度。財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格依法監(jiān)督,嚴(yán)格按程序監(jiān)督。完善財(cái)政監(jiān)督部門、紀(jì)檢監(jiān)察和司法部門聯(lián)合辦案制度，在執(zhí)法過程，該移送的移送，該處理的處理。

（二）有效整合各種監(jiān)督力量，促進(jìn)形成監(jiān)督合力

1、對外理順職能關(guān)系，避免部門重復(fù)檢查。各級監(jiān)督機(jī)構(gòu)是一個相互作用、相互銜接并相互統(tǒng)一的有機(jī)整體，在縱向上體現(xiàn)層次性，在橫向上體現(xiàn)分工基礎(chǔ)上的合作性。具體而言，人大監(jiān)督屬于最高層次的、最有權(quán)威性的監(jiān)督，主要是對預(yù)算行為及財(cái)經(jīng)執(zhí)法行為等進(jìn)行監(jiān)督；審計(jì)監(jiān)督主要是對財(cái)政資金的使用績效進(jìn)行監(jiān)督檢查。審計(jì)監(jiān)督主要是事后監(jiān)督，它是一種更為全面的監(jiān)督；財(cái)政部門的監(jiān)督應(yīng)堅(jiān)持事前審核、事中監(jiān)控和事后檢查相結(jié)合，日常監(jiān)督與專項(xiàng)監(jiān)督相結(jié)合。財(cái)政監(jiān)督是一種過程監(jiān)督，其主要作用是發(fā)現(xiàn)和糾正預(yù)算執(zhí)行中的偏差，是保證資金安全的第一道防線。此外，社會監(jiān)督主要是通過社會中介機(jī)構(gòu)等對受托經(jīng)營單位和行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)進(jìn)行審查。

在明確不同監(jiān)督主體分工的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)監(jiān)督部門間的協(xié)作，建立財(cái)政部門與其他監(jiān)督主體之間跨部門聯(lián)席會議制度，定期通報(bào)情況，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法信息資源的共享。通過聯(lián)合監(jiān)督檢查，避免重復(fù)檢查，提高監(jiān)督效率。

2、對內(nèi)加強(qiáng)協(xié)同，建立高效順暢的工作機(jī)制。既要發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)作用，又要發(fā)揮業(yè)務(wù)部門的作用。發(fā)揮專職機(jī)構(gòu)在內(nèi)部監(jiān)督中 “預(yù)警、監(jiān)測、矯正、懲戒”的作用，使其在財(cái)政活動中享有“知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和處分權(quán)”，享有“事前審核、事中監(jiān)控、事后檢查”的監(jiān)督權(quán)。明確規(guī)范業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)各自的監(jiān)督職責(zé)，不斷強(qiáng)化業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督意識，加強(qiáng)日常監(jiān)管，消除監(jiān)督的盲區(qū)。專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)與業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)存在監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。業(yè)務(wù)部門主要履行事前審核及事中監(jiān)控，事后專項(xiàng)檢查由專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間在業(yè)務(wù)上相互配合。

3、完善事前事中事后監(jiān)督，建立財(cái)政運(yùn)行全程監(jiān)督機(jī)制。注重財(cái)政系統(tǒng)上下之間的協(xié)同，形成財(cái)政系統(tǒng)上下之間的聯(lián)動工作機(jī)制，充分發(fā)揮不同級別監(jiān)督機(jī)構(gòu)各自的優(yōu)勢，確保問題一查到底。強(qiáng)化源頭監(jiān)管，注重關(guān)口前移，突出分析、預(yù)警、約談、調(diào)查等非現(xiàn)場監(jiān)管，擴(kuò)大覆蓋面。通過事前審核把關(guān)，確保財(cái)政事項(xiàng)步入預(yù)定軌道；通過事中動態(tài)監(jiān)控，確保財(cái)政事項(xiàng)在預(yù)定軌道中正常運(yùn)行；通過事后績效評價，提出整改建議。

（三）從國家治理層面創(chuàng)新財(cái)政監(jiān)督機(jī)制

對政府的財(cái)政資源配置、財(cái)政決策及其實(shí)施、財(cái)政收支行為、市場與其他公共領(lǐng)域活動等進(jìn)行全方位監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)多環(huán)節(jié)、財(cái)政運(yùn)行過程的全涵蓋，重新定位于整個國家治理層面。

1、轉(zhuǎn)變觀念，促進(jìn)財(cái)政監(jiān)督向管理型監(jiān)督轉(zhuǎn)型。不斷拓展財(cái)政監(jiān)督內(nèi)容和服務(wù)領(lǐng)域，寓監(jiān)督于管理之中，強(qiáng)化監(jiān)督的管理功能和服務(wù)功能。樹立監(jiān)督與服務(wù)并重的理念。財(cái)政監(jiān)督既是監(jiān)督，也是服務(wù)，監(jiān)督是手段，服務(wù)是目的。要綜合運(yùn)用檢查、督促、反饋等方式方法，從注重事后查糾問題向提前糾偏控制轉(zhuǎn)變，有針對性地提出建議，促進(jìn)問題的解決。

2、完善靜態(tài)監(jiān)督與動態(tài)監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制。通過動態(tài)監(jiān)督先行發(fā)現(xiàn)問題，再以專項(xiàng)檢查方式及時介入，對發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行確認(rèn)并及時整改。監(jiān)督部門要及時把檢查結(jié)果反饋給被檢查單位，同時提出合理化建議。被檢查單位必須在規(guī)定時間內(nèi)提供整改報(bào)告，并將整改落實(shí)情況及時反饋給監(jiān)督部門。監(jiān)督部門對被檢查單位進(jìn)行跟蹤檢查，督促整改措施的落實(shí)。

3、以績效為導(dǎo)向，強(qiáng)化監(jiān)督結(jié)果應(yīng)用。對財(cái)政監(jiān)督主體實(shí)行問責(zé)考核制度，依照“誰審查誰負(fù)責(zé)”的原則，進(jìn)行事后責(zé)任追究和責(zé)任倒查。建立監(jiān)督檢查結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤機(jī)制，對問題多、績效不好的單位，壓縮預(yù)算規(guī)?；蛉∠才?。將財(cái)政監(jiān)督問責(zé)情況納入監(jiān)督機(jī)構(gòu)的年終績效考核，作為衡量政績的重要標(biāo)準(zhǔn)。

在明確主體責(zé)任的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化監(jiān)督結(jié)果的應(yīng)用。將監(jiān)督結(jié)果與問責(zé)機(jī)制有機(jī)結(jié)合，提高違法違規(guī)成本，增強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督的威懾力。對資金使用上出現(xiàn)重大失誤的，實(shí)行過失問責(zé)制度；對資金使用上出現(xiàn)違法違規(guī)的，實(shí)行違法問責(zé)制度；對不及時整改的，實(shí)行整改問責(zé)制度。在建立問責(zé)機(jī)制上，做到事前預(yù)警、事中糾偏和事后糾錯相結(jié)合。

（四）積極推進(jìn)財(cái)政監(jiān)督信息化建設(shè)

以大數(shù)據(jù)為依托，進(jìn)一步完善監(jiān)督部門、預(yù)算單位之間的信息系統(tǒng)，確保財(cái)政信息傳遞和反饋的暢通。加強(qiáng)財(cái)政信息系統(tǒng)的研發(fā)，形成基礎(chǔ)資料信息系統(tǒng)、預(yù)算執(zhí)行和資金分配使用監(jiān)測系統(tǒng)及財(cái)政監(jiān)督綜合信息系統(tǒng)。借助信息化手段，實(shí)現(xiàn)對財(cái)政資金的實(shí)時動態(tài)監(jiān)控，及時獲取相關(guān)信息，識別各類風(fēng)險(xiǎn)，并采取相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)控制措施。

同時，建立財(cái)政信息披露機(jī)制。通過財(cái)政信息披露，確保公民知情權(quán)，有效保障公民參與國家治理的合法權(quán)利。通過信息披露，使政府主動接受監(jiān)督，這是法治財(cái)政的根本；通過信息披露，對公共資源的使用形成約束，避免公共資源浪費(fèi)和貪污腐敗現(xiàn)象的發(fā)生?！?/p>

[1]程鳳玲.淺析完善財(cái)政監(jiān)督體系的若干思考[J].時代金融，2015，（09）.

[2]黃曉珊.公共財(cái)政監(jiān)督體系探析[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2013，（09）.

[3]江慶，章鑫.新一輪財(cái)稅體制改革與財(cái)政監(jiān)督轉(zhuǎn)型[J].財(cái)政監(jiān)督，2016，（11）.

[4]李小嬌.基層財(cái)政支出績效監(jiān)督體系建設(shè)初探[J].財(cái)政監(jiān)督，2017，(03).

[5]柳光強(qiáng).公共財(cái)政下的財(cái)政監(jiān)督理論研究與實(shí)踐探索[J].財(cái)政研究，2009，（09）.

[6]徐剛.實(shí)現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督轉(zhuǎn)型的幾點(diǎn)思考[J].山西財(cái)稅，2014，（10）.

[7]岳軍，王杰茹.論現(xiàn)代財(cái)政制度下的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2016，（32）.

[8]張斌.公共財(cái)政下財(cái)政監(jiān)督問題研究的文獻(xiàn)綜述[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2013，（21）.

[9]張明.我國財(cái)政監(jiān)督轉(zhuǎn)型與定型問題探討[J].財(cái)政監(jiān)督，2015，（16）.

[10]趙瑛.構(gòu)建全過程財(cái)政監(jiān)督機(jī)制探討[J].財(cái)政監(jiān)督，2017，(20).