財政監(jiān)督演變與財稅體制改革
——改革開放四十年的回顧與展望

●馬海濤 郝曉婧

改革開放四十年以來，隨著對社會主義與市場經濟、政府與市場、政府與企業(yè)、政府與人民之間關系認識的不斷深入，我國經濟體制發(fā)生了根本性變化。一方面，傳統(tǒng)的計劃經濟體制退出了歷史舞臺；另一方面，社會主義市場經濟體制確立并不斷完善。由于這一改革在不同發(fā)展時期呈現(xiàn)出不同的特點與表現(xiàn)形式，財稅體制也隨之經歷了從“包干制”，到“分稅制”，再到“公共財政框架”，及至“現(xiàn)代財政制度”的一系列變革。在這一過程中，一方面，為了推動財稅改革的順利實施，保障國家日常財政管理的有序進行，作為支撐財政的約束機制和控制機制，財政監(jiān)督始終服從和服務于各個時期財稅改革和財政發(fā)展的具體要求，并為其保駕護航，積極預防和控制改革過程中的風險，不僅促進和保障了各項改革措施的落實，而且反饋了改革過程中的問題，在不斷糾正偏差的同時，努力為改革措施的完善提供參考。另一方面，財政監(jiān)督的地位和作用也得到了不斷的提高，監(jiān)督的科學性、規(guī)范性和法治性得到了不斷的增強。

2013年黨的十八屆三中全會指出：財政是國家治理的基礎與重要支柱，國家治理的現(xiàn)代化離不開財政制度的現(xiàn)代化，由此，以建立現(xiàn)代財政制度為目標的新一輪財稅體制改革正式拉開序幕。2017年黨的十九大報告又進一步指出，中國特色社會主義進入了新時代，社會主要矛盾已經轉變?yōu)?“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，從而賦予現(xiàn)代財政制度新的內涵，對現(xiàn)代財政制度的建立提出了新的要求?？梢?，隨著社會經濟的發(fā)展，財稅體制改革內容和重點也在不斷地豐富和調整，必須對財政監(jiān)督的內容、方式等也進行相應調整，才能充分發(fā)揮財政監(jiān)督之于財稅改革的重要作用，這不僅是深化財稅體制改革，建立現(xiàn)代財政制度的基本內容，更是深化供給側結構性改革，完善社會主義市場經濟體制，建立現(xiàn)代化經濟體系的內在要求，是助力推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實現(xiàn)社會可持續(xù)發(fā)展和國家長治久安的重要保障。

一、回顧篇：四十年來財政監(jiān)督的發(fā)展與成就

縱觀改革開放四十年來，我國的財政監(jiān)督工作始終緊緊圍繞財稅體制改革展開。作為推動改革的內部動力之一，財政監(jiān)督不僅確保了改革的順利實施，并且在這一過程中得以不斷完善，基本形成了適應于我國國情的財政監(jiān)督體系。根據不同時期財稅改革具體內容和具體任務的不同，可將這一段時期財政監(jiān)督的發(fā)展細分為以下三個階段：

（一）1978年—1992年：“放權讓利”下財政監(jiān)督的恢復與重建

從1978年黨的十一屆三中全會直到1992年黨的十四大明確提出要建立社會主義市場經濟體制之前，我國總體上處于“放權讓利”“搞活經濟”的恢復發(fā)展階段。相對應地，財政管理重點以充分保障社會主義經濟建設為目標，圍繞恢復重建、增加財政收入、實現(xiàn)財政收支平衡而展開。財稅體制改革主要也以放權讓利為特征，財政體制從高度集中的“統(tǒng)收統(tǒng)支”轉變?yōu)椤胺衷畛燥垺钡呢斦芍疲欢愂罩贫确矫?，先后?983年與1984年實施了兩步“利改稅”，以稅收的形式重新定位和規(guī)范了國家與國營企業(yè)的分配方式。然而，隨著權力的不斷下放，各地方、部門、企業(yè)以及個人利益主體意識的逐步形成，帶來了財經秩序的混亂。為了確保改革的順利推進，這一階段財政監(jiān)督工作主要以嚴肅財政紀律、查補財政收入、平衡財政收支為監(jiān)督目標，以財政收入為監(jiān)督內容，以企業(yè)為監(jiān)督對象，以一年一度大檢查為監(jiān)督方式，圍繞以下幾項工作展開：

第一，重建財政監(jiān)督機構。隨著1976年“文化大革命”的宣告結束，1978年后，經國務院的總體部署和安排，財政部及各地相繼恢復重建了財政監(jiān)督的專職機構。雖然在接下來的幾年中，由于國務院的機構改革使得財政監(jiān)督機構又經歷了撤銷、恢復的波折，但與此同時，也越來越認識到財政監(jiān)督專職機構的設置對于財政管理的現(xiàn)實需要。隨著財政監(jiān)督機構的恢復與重建，我國財政監(jiān)督工作得以進一步發(fā)展與加強，為改革開放初期經濟秩序的整頓與完善做出了重大貢獻。

第二，恢復財政駐廠員制度。1983年和1984年的兩步“利改稅”，一方面調動企業(yè)積極性，激發(fā)市場活力，促進了經濟發(fā)展；但另一方面“放權讓利”也使得多數中央企業(yè)處于監(jiān)督的“真空地帶”。為了切實加強國營大中型企業(yè)的財經紀律，改善經營管理，提高經濟效益，從1982年開始各地逐漸恢復財政駐廠員制度，1986年又進一步成立中央企業(yè)財政駐廠員處，并延伸至地市一級對企業(yè)實施就地監(jiān)督，以此自上而下形成了較為系統(tǒng)、完整的監(jiān)管體系，有效加強了財政對中央企業(yè)的監(jiān)管。財政駐廠員制度的恢復符合特定歷史背景下加強財政監(jiān)督的客觀需要和現(xiàn)實要求，成為財政監(jiān)督戰(zhàn)線上的重要組成力量。

第三，開展稅收財務物價大檢查。改革開放初期，由于財經秩序紊亂、法制建設滯后，財政收入“跑冒滴漏”、企業(yè)偷稅漏稅的現(xiàn)象突出，嚴重影響了財政收入汲取與財政收支平衡，阻礙了改革開放與經濟建設的進程。為此，國務院成立了稅收、財務大檢查辦公室（后更名，以下簡稱“大檢辦”），決定自1985年起在全國范圍內開展稅收、財務、物價大檢查（以下簡稱“大檢查”）。從1985年到1997年，“大檢查”共計歷時13年，檢查范圍逐步從國營企業(yè)發(fā)展到多種所有制形式的企業(yè)，檢查內容逐漸從財務、稅收領域擴展到外匯、物價等方面，檢查形式逐步走向規(guī)范化與制度化，有效規(guī)范了財經秩序、確保了財政收入的及時入庫，為“放權讓利”改革提供了物質保障。與財政駐廠員制度類似，“大檢查”這種集中式、突擊式的監(jiān)督方式，有其特定背景下的客觀性與必然性，雖然隨著社會經濟的發(fā)展逐漸退出了歷史舞臺，但是為后來財政監(jiān)督的日?；?、規(guī)范化奠定了實踐基礎。

（二）1994年—1998年：“分稅制”下財政監(jiān)督的健全與發(fā)展

1992年，黨的十四大明確提出要建立社會主義市場經濟體制。為了構建有利于公平競爭的市場體系，1994年，圍繞經濟體制改革的總體目標與具體要求，以“統(tǒng)一稅法，公平稅負，簡化稅制，合理分權”為指導思想，我國推出了分稅制財政體制、工商稅制等一系列重大改革舉措，成為新中國成立后規(guī)模最大、意義深遠的一場里程碑式的財稅改革。這一階段，我國的財政管理以調整中央與地方財政收入分配關系為重點任務展開，并逐步走上規(guī)范化、科學化、法治化的道路。與之相對應地，財政監(jiān)督不僅在體制上初步形成了與分稅制相適應的管理體系，而且通過不斷探索和突破，在內容上得以豐富和發(fā)展，不斷推動集中式監(jiān)督向日常性監(jiān)督過渡，基本確立了“專項檢查、財稅大檢查、日常監(jiān)管”的格局。具體來看，主要形成了以下幾項進展：

第一，通過機構設置，初步形成由中央財政監(jiān)督和地方財政監(jiān)督組成的、中央與地方獨立運作并相互協(xié)調的財政監(jiān)督體系。一方面，為了適應分稅制改革的需要，財政部于1994年政府機構改革中，將原來的財政監(jiān)察司、商貿司中企處以及“大檢辦”合并為財政監(jiān)督司，統(tǒng)一了財政監(jiān)督的力量，此后各級財政部門也逐漸健全和完善了相應的財政監(jiān)督制度；另一方面，為規(guī)范財政收支管理，加強中央的宏觀調控能力，財政部于1995年在原中央企業(yè)財政駐廠員機構的基礎之上組建了財政部駐各地的財政監(jiān)察專員辦事機構，進一步強化了中央財政的財政監(jiān)督職能。

第二，針對突出問題，形成“大檢查”與專項檢查相結合的監(jiān)督方式。分稅制改革后，一年一度的財政監(jiān)督“大檢查”依然持續(xù)了4年，但是隨著改革的不斷推進，這種集中式的“大檢查”難以針對性解決改革過程遇到的突出問題。因此，這一時期在“大檢查”的基礎之上，針對財政管理中出現(xiàn)的一些重大違法違紀問題，先后組織開展了一系列專項檢查，尤以核查預算外資金、專項資金為主，如1995年的“小金庫”清查，1996年及1997年對預算外資金的清查，1998年對國債專項資金的清查等，進一步嚴肅了財經紀律，規(guī)范了財政資金使用，有效推動改革的順利進行。

第三，圍繞財政管理，不斷擴充財政監(jiān)督的范圍和內容。與重在調整國家與企業(yè)分配關系的“利改稅”不同，這一階段，分稅制改革重點以調整中央與地方財政分配關系推進，因此，財政監(jiān)督管理的范圍也逐步由企業(yè)財務擴展到整個政府部門，不僅注重對企業(yè)的稅務稽查，同時強調對稅務部門的稅收監(jiān)管質量進行監(jiān)督；監(jiān)督內容也逐步從財政收入轉變至收支并舉，在有效遏制財政收入流失的基礎上，加強對財政資金使用的監(jiān)督，以保障資金安全，提升資金的使用效率。

（三）1998年—2013年：“公共財政框架”下財政監(jiān)督的優(yōu)化與完善

在分稅制改革取得初步成效后，1998年我國進一步提出要“積極創(chuàng)造條件，盡快建立公共財政框架”，以建立起與社會主義市場經濟相適應的、相對規(guī)范的財政管理體系。由此，以公共財政為導向，以“民生財政”為特征，以預算管理制度改革和財政支出管理改革為核心，以優(yōu)化財政支出結構、推進部門預算和復式預算、實施國庫集中支付制度和政府采購制度改革為重點任務，我國的財稅體制改革邁入了新階段。相對應地，在這一時期，財政監(jiān)督的發(fā)展也逐步進入優(yōu)化與完善的階段，呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展態(tài)勢，為主動適應公共財政的建設要求，不斷轉變監(jiān)督理念、拓寬監(jiān)督范圍、調整監(jiān)督重點、轉變監(jiān)督方式，逐步融入到財政運行機制中來，日益成為財政管理中的重要組成部分，在保障和促進公共財政改革方面的職能和作用得到越來越充分的發(fā)揮。

第一，轉變財政監(jiān)督理念，逐步由檢查型監(jiān)督向管理型監(jiān)督過渡。從本質上講，檢查型監(jiān)督是一種對財政運行結果進行的事后監(jiān)督，我國自1985年起的稅收財務物價大檢查，以及其他一些突擊性的專項檢查就是以此為主的監(jiān)督模式。但是隨著財稅改革的不推進與完善，此類“秋后算賬”型管理模式導致財政監(jiān)督與財政管理相脫節(jié)的弊病越來越突出，越來越無法滿足公共財政框架下財稅改革的各項要求，尤其是在財政支出領域，對于違規(guī)行為造成的損失，檢查型監(jiān)督往往難以補漏。因此，為了進一步加強財政管理，提高財政監(jiān)督的有效性，從1998年開始我國取消了集中式的“大檢查”，在推進公共財政改革的過程中，不斷將財政監(jiān)督融入財政管理的日常工作中，并貫穿財政管理的各個環(huán)節(jié)，明確了財政監(jiān)督不是為了監(jiān)督而監(jiān)督，必須緊緊圍繞財政管理展開并及時進行問題反饋；不再單純注重事后監(jiān)督，而是注意將事前審核、事中監(jiān)控和事后檢查相結合，逐步實現(xiàn)了從檢查型監(jiān)督向管理型監(jiān)督的轉變。

第二，拓寬財政監(jiān)督范圍，調整財政監(jiān)督重點。隨著公共財政框架的逐步建立和完善，財政監(jiān)督的范圍逐步轉向財政管理的方方面面。在收入監(jiān)督方面，不再單純監(jiān)督檢查納稅人，而是將稅收、非稅收入征繳部門和單位都納入到財政監(jiān)督范圍中來，并且還加強了對非稅收入的監(jiān)督；在支出監(jiān)督方面，隨著部門預算、國庫集中收付制度、政府采購等公共財政改革的推進，財政監(jiān)督逐步從以查補收入為主轉變到監(jiān)督財政收支的運行上來，支出監(jiān)督被擺在了財政監(jiān)督工作的重要位置，財政支出監(jiān)督的內容不斷充實，財政監(jiān)督逐漸融入財政支出管理的各個環(huán)節(jié)中。另外，除了繼續(xù)重視對財政資金安全性、合規(guī)性的監(jiān)督外，還強調對財政資金有效性的監(jiān)督。

第三，轉變財政監(jiān)督方式，逐步形成日常監(jiān)督檢查與專項監(jiān)督檢查相結合的監(jiān)督模式。公共財政框架確立以來，隨著監(jiān)督理念由檢查型向管理型的過渡，財政日常性監(jiān)督模式逐步確立。但是隨著各項改革的推進，財政管理又不斷暴露出新的熱點和難點，因此為解決此類重大問題，在日常監(jiān)督的基礎之上又極具針對性地開展了部分專項監(jiān)督檢查，及時反映了改革過程中出現(xiàn)的問題，為改革的順利推進提供了重要參考。比如，組織開展的部分部門二級預算審核、國庫管理制度改革試點資金審核、部分專項資金審核監(jiān)督等，有效保障了我國財政支出改革的順利推進；對中央部門銀行賬戶管理以及中央部門預算外資金管理進行專項核查，對預算單位銀行賬戶進行審批，為實行部門預算奠定了基礎；對地方自行制定稅收“先征后返”政策情況、“免抵退”政策執(zhí)行、重點行業(yè)稅收征管質量、國庫部門管理中央預算收入等進行專項檢查，確保了財稅政策的有效性，為財稅政策的進一步完善提供了依據，等等。

2013年，黨的十八屆三中全會首次提出了建立現(xiàn)代財政制度，由此新一輪財稅體制改革正式拉開序幕，財政監(jiān)督也隨之進入了發(fā)展的新階段。2017年黨的十九大報告又進一步指出，中國特色社會主義進入了新時代，社會主要矛盾已經轉變?yōu)?“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，從而賦予現(xiàn)代財政制度新的內涵，對財政監(jiān)督工作提出了新的要求。回顧過去，展望未來，當前面對財政監(jiān)督改革中的種種難題和現(xiàn)實困境，必須充分認識到新一輪財稅體制改革對財政監(jiān)督提出的新要求，認真總結以往的發(fā)展經驗，發(fā)揮好財政監(jiān)督在改革過程中的支撐性作用。

二、展望篇：現(xiàn)代財政制度框架下的財政監(jiān)督

（一）科學把握現(xiàn)代財政制度的內涵

長久以來，對于財稅體制改革的認識多是將其視為經濟體制改革的中心環(huán)節(jié)和重要組成部分，圍繞經濟改革的總體目標進行財稅領域的規(guī)劃部署。而黨的十八屆三中全會指出：“財政是國家治理的基礎與重要支柱”“科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障”，首次把財政職能與國家治理能力相聯(lián)系，將財政的作用提升至國家治理的層面，將財稅體制改革的支柱性作用上升至改革全局。如果說1994年分稅制改革和1998年構建公共財政體系是為了加強國家管理能力、建立與社會主義市場經濟體制相適應財稅體系，那么建立現(xiàn)代財政制度則是為了提升國家治理能力、建立與社會主義現(xiàn)代化強國相匹配的財稅體系，關鍵基點在于“治理”二字。這也就是說，在現(xiàn)代財政制度的框架下，財政不僅是政府參與和調控宏觀經濟的有效手段，更作為體現(xiàn)國家治理能力與治理水平的重要標志，成為建設社會主義現(xiàn)代化強國的重要內容；深化財稅體制改革不僅要適應于經濟體制改革的總體部署，更要從全面深化改革的全局來認識和規(guī)劃。

（二）現(xiàn)代財政制度框架下對財政監(jiān)督的再認識

現(xiàn)代財政制度涉及財政管理和財稅改革的方方面面。作為支撐財政的約束機制和控制機制，隨著新一輪財稅體制改革的逐步展開，財政監(jiān)督的目標和內容也隨之發(fā)生變化。改革開放四十年的歷史經驗證明，在各個時期財政監(jiān)督始終能服從和服務于財稅改革和財政發(fā)展的具體要求，不僅促進和保障了各項改革措施的落實，而且及時反饋改革過程中存在的問題，努力為改革措施的完善提供參考。當前在現(xiàn)代財政制度的框架下，尤其是黨的十九大以來，社會主要矛盾發(fā)生轉變，我國發(fā)展進入新的歷史方位，財政的職能定位發(fā)生了深刻變化。與之相適應，為更好地發(fā)揮好財政監(jiān)督的重要作用，更好地服務于財政、服務于社會經濟、服務于國家發(fā)展大局，必須科學把握現(xiàn)代財政制度內涵，在此基礎上緊緊圍繞建立現(xiàn)代財政制度對財政監(jiān)督提出的各項要求，重新認識和定位財政監(jiān)督，為加快建立現(xiàn)代財政制度保駕護航。

總體上看，一方面，要從國家治理層面認識財政監(jiān)督。財政監(jiān)督作為國家治理的基礎和重要支柱，其職能定位已提升到國家治理的層面。相應地，財政監(jiān)督的定位也應隨之變化，要將財政監(jiān)督也置于國家治理的高度來進行全面衡量，綜合考慮。另一方面，要從現(xiàn)代財政制度認識財政監(jiān)督。建立現(xiàn)代財政制度是黨中央立足全局、面向未來提出的重要戰(zhàn)略思想?，F(xiàn)代財政制度要求建立法治、公開、透明的財政制度，更好地實現(xiàn)社會公眾利益最大化。財政監(jiān)督作為財政政策有效落實的重要保障，如何嵌入現(xiàn)代預算制度中，進一步打牢現(xiàn)代財政制度的基石是當前形勢下的重要命題。

具體來看，建立現(xiàn)代財政制度對財政監(jiān)督提出了新的要求：

1、現(xiàn)代財政制度要求財政監(jiān)督全面化。財政是國家治理的基礎與重要支柱，因此，從推進國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化、提升國家治理水平的角度出發(fā)，重在強調財政之于改革全局的戰(zhàn)略性意義，更進一步地要求在財政監(jiān)督領域全面拓寬其內容范圍。

（1）財政監(jiān)督主體的全面化。要清晰定位現(xiàn)代財政制度下的監(jiān)督主體，首先必須正確認識財政監(jiān)督的概念。從內涵上看，財政監(jiān)督有狹義和廣義之分，它們都是指財政監(jiān)督主體對財政管理過程中政府的行為活動以及財政資金的使用進行監(jiān)督，區(qū)別在于狹義的財政監(jiān)督以財政部門為主體，而廣義的財政監(jiān)督主體不僅包括財政部門，還包括人大、政府、審計、社會公眾等。從目前的財政實踐來看，我國的財政監(jiān)督屬于以各級財政部門為主體的狹義的財政監(jiān)督。然而，財政作為國家治理的基礎和重要支柱，涉及社會經濟的方方面面，宏觀上影響國家經濟的整體運行，中觀上影響公共資源的有效配置，微觀上影響市場主體的行為活動。因此，現(xiàn)代財政制度框架下，應從更為寬泛的意義上去認識和定位財政監(jiān)督，將其視為一個綜合性、多層次、全方位的管理體系，相對應地，財政監(jiān)督主體也不能僅限于原來的財政監(jiān)督專職機構或是財政部門內部機構，而應受到來自立法機關、行政部門、財政、審計、媒體、社會公眾等在內的全面性監(jiān)督。

（2）財政監(jiān)督范圍的全面化。財政監(jiān)督作為保障和支撐財政運行的機制體制，應伴隨和貫穿整個財政管理過程。當前，隨著財政監(jiān)督理念逐步由檢查型監(jiān)督向管理型監(jiān)督過渡，財政監(jiān)督的重點也逐步由事后環(huán)節(jié)轉向事前、事中、事后各個環(huán)節(jié)，但總體來看依然呈現(xiàn)重事后監(jiān)督、輕過程監(jiān)督，并且監(jiān)督結果難以應用的現(xiàn)狀。因此在現(xiàn)代財政制度的框架下，要更加注重財政監(jiān)督在范圍上的全面性，突出強調財政監(jiān)督實現(xiàn)對財政運行事前、事中、事后的全過程監(jiān)控，尤其以預算監(jiān)督為重點，形成“預算編制有目標，預算執(zhí)行有監(jiān)控，預算評價有反饋，反饋結果有應用”全過程監(jiān)督。其中，事前階段主要是對預算目標的監(jiān)督，要求各預算部門能根據自身的職能定位合理設置績效目標，并以此安排預算支出；事中階段主要是對預算執(zhí)行過程進行跟蹤管理，要求各部門在預算執(zhí)行階段對績效目標運行情況進行跟蹤，以發(fā)現(xiàn)問題并及時糾正；事后階段主要是對預算執(zhí)行結果進行監(jiān)督，要求財政監(jiān)督主體對項目運行或預算執(zhí)行情況進行評價與分析，并對結果進行應用。

（3）財政監(jiān)督內容的全面化?，F(xiàn)代財政制度框架下，財政監(jiān)督應貫穿整個財政管理過程，不僅要求其在范圍上對財政管理實施全過程監(jiān)督，并且強調其在內容上的全面性，對財政運行實現(xiàn)全方位監(jiān)控。這就要求財政監(jiān)督在內容上應涵蓋政府的全部財政收支活動，實行全口徑監(jiān)督?！额A算法》修訂之前，財政監(jiān)督的對象主要是一般公共預算，2014年《預算法》明確將預算分為一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算以及社會保障基金預算，提出實施全口徑預算的要求。因此，現(xiàn)代預算制度作為現(xiàn)代財政制度的基礎，全口徑預算管理成為建立現(xiàn)代財政制度的基本前提，現(xiàn)代財政監(jiān)督體系又作為現(xiàn)代財政制度的重要組成部分，要求財政監(jiān)督在內容上實現(xiàn)全口徑監(jiān)督。未來隨著財稅體制改革的不斷推進，可能進一步將政府基金預算、國有資本經營預算并入一般公共預算，將債務預算納入預算監(jiān)督范疇，財政監(jiān)督的內容也應隨之進行動態(tài)調整。

（4）財政監(jiān)督方式的全面化。建立與社會主義現(xiàn)代化強國相匹配的現(xiàn)代財政制度，同樣要求在財政治理方式上實現(xiàn)現(xiàn)代化。隨著科學發(fā)展的日新月異，以“互聯(lián)網+”為代表的先進技術已逐漸普及至財政管理的各個領域，極大提升了財稅部門的行政效率。因此，對于管理成本本就偏高的財政監(jiān)督來說，建立現(xiàn)代財政監(jiān)督體系要求在其原有監(jiān)督方式的基礎之上，結合現(xiàn)代化信息技術，進一步完善和創(chuàng)新財政監(jiān)督方式，以提高財政監(jiān)督的時效性。

2、現(xiàn)代財政制度要求財政監(jiān)督法治化。根據聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）和全球治理委員會（CDD）的界定，“法治化”（Rule of Law）作為體現(xiàn)現(xiàn)代國家治理能力的要素之一，成為現(xiàn)代財政制度的基本特征，進一步對財政監(jiān)督也提出了法治化要求。

從理論上看，“法治”重在強調一個國家處于依法治理的狀態(tài)，其內涵主要包括：第一，擁有完備的法律法規(guī)及制度安排，即通常所說的“法制”；第二，擁有健全的機制體制使法律制度得以正確適用和自覺遵守。相對應地，具體到財政監(jiān)督領域，其行為的法治化一方面要求提高立法層級、推進財政監(jiān)督的法制化建設，提升財政監(jiān)督工作的權威性；另一方面要求建立起規(guī)范標準的財政監(jiān)督程序，通過對財政監(jiān)督目標、內容、方式、流程、責任標準化，確保財政監(jiān)督工作程序正義。

從我國的財政實踐來看，改革開放四十年來，隨著“法治”理念的不斷深入，財政監(jiān)督的法治建設得以不斷推進，當前已初步形成以由國務院、財政部及地方政府部門頒發(fā)的全國性或地方性行政法規(guī)、暫行條例為主，相關法律制度為輔的財政監(jiān)督法律制度框架體系，但總體而言，法治化建設依然任重道。首先，法制建設尚不健全。一方面體現(xiàn)為立法層級較低。作為構成財政監(jiān)督法制體系的主體，各類規(guī)范性文件，如2004年國務院頒布的《財政違法行為處罰處分條例》，2012年財政部頒布的《財政部門監(jiān)督辦法》等，雖對財政監(jiān)督進行了較為詳細的規(guī)定，但在立法層級上依然屬于政府部門的行政法規(guī)和暫行條例，削弱了財政監(jiān)督的法律權威。另一方面體現(xiàn)在法律約束力上。財政監(jiān)督法制體系中真正上升到法律層面的僅在部分法律的部分條款中得以體現(xiàn)，如《預算法》第二十條、二十一條、八十三條，第二十二條、二十三條、八十七條，第三十五條、八十八條分別賦予各級人民代表大會及常務委員會、各級政府、各級財政部門以預算監(jiān)督的相應職權。但此類法律規(guī)定大多僅對財政監(jiān)督進行了原則性表述，法律約束力較弱。其次，財政監(jiān)督程序不盡規(guī)范。在我國的財政管理實踐中，財政監(jiān)督領域往往存在著“人治”大于“法治”的現(xiàn)象，部分政府和部門無視規(guī)定，在懲處等環(huán)節(jié)上實行“自由裁量”，一定程度上降低了財政監(jiān)督的執(zhí)法力度，削弱了財政監(jiān)督的權威性。究其原因，根本在于財政監(jiān)督程序不盡規(guī)范。從上述相關法律法規(guī)的梳理中也可以看出，法律層面的制度安排大多僅賦予相應機構以財政監(jiān)督的權利，但并未對財政監(jiān)督部門設置、工作流程、監(jiān)督對象、監(jiān)督方式、懲處機制等進行詳細規(guī)定；規(guī)范性文件雖涉及上述相關內容，但是鑒于其立法層級較低，加之違反規(guī)定后的懲罰機制不甚明確，在實際操作中存在隨意性較大的問題。

因此，當前面對我國財政監(jiān)督法治化存在的突出問題，在現(xiàn)代財政制度框架下，要進一步推進和加強財政監(jiān)督法治化建設。一方面，通過立法機關立法的形式對財政監(jiān)督機構職權、監(jiān)督主體、監(jiān)督對象、監(jiān)督方式等要素進行清晰界定，并適時根據社會發(fā)展需要調整具體內容，在條件成熟的情況下，建立起一部專門的《財政法》或《財政監(jiān)督法》，用以指導日常財政監(jiān)督工作，不斷完善財政監(jiān)督的法制化建設。另一方面，依托于法律建立起較為規(guī)范的財政監(jiān)督程序，不僅要重視監(jiān)督環(huán)節(jié)上的完整性，明確界定事前、事中、事后環(huán)節(jié)的監(jiān)督范圍和內容，并且強調監(jiān)督程序上的規(guī)范性，對工作流程、處罰機制、人事任免等都明確加以規(guī)定。

3、現(xiàn)代財政制度要求財政監(jiān)督績效化。黨的十九大報告基于中國特色社會主義新時代的歷史方位，面對人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的社會主要矛盾，提出了“加快建立現(xiàn)代財政制度”的要求，其中“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”，突出強調了預算制度的績效管理，從而進一步對以預算監(jiān)督為核心的財政監(jiān)督提出了績效化的要求。

從內涵上看，建立現(xiàn)代財政制度要求實施財政績效監(jiān)督，是源自于國家治理“問責制”（Accountability）和“回應性”（Responsiveness）的要求?！皢栘熤啤睆娬{政府部門必須依法履行自己的職責，并對公民負責；“回應性”作為“問責制”的延伸，強調政府部門必須為自己的行為進行解釋，并及時反應公民要求。因此從這個意義上講，財政績效監(jiān)督包含兩層含義：第一，要以提高財政資金使用效益與政府財政行為效率為目標，在合規(guī)性監(jiān)督的基礎之上，進行有效性監(jiān)督；第二，將財政監(jiān)督結果予以應用。

從我國財政實踐來看，隨著績效管理理念的不斷深入，尤其是2014年新修訂的《預算法》將預算績效管理的地位提升至法律層面，以預算績效監(jiān)督為核心的財政績效監(jiān)督進入了發(fā)展的新階段，近年來取得了重大成就。然而，在其績效化過程中依然存在一些問題有待進一步完善。第一，重事后監(jiān)督，輕全過程監(jiān)督。當前財政監(jiān)督在財政績效管理中仍然主要采取事后介入的形式，尚未完全建立起以預警、預防為目的的事前監(jiān)督體系和以跟蹤、防范為目的的事中監(jiān)督體系。第二，重合規(guī)性監(jiān)督，輕有效性監(jiān)督。在普遍“重資金分配”、“輕資金效果”的傳統(tǒng)預算管理思維模式下，大多數財政監(jiān)督工作的重心主要放在對資金使用合規(guī)性、安全性的檢查上，對財政資金的使用效益有所忽視；第三，績效監(jiān)督結果難以應用。尚未建立起與下年度預算安排相聯(lián)系的閉環(huán)式績效管理，結果應用機制依然停留在表面獎懲，甚至形同虛設。

因此，面對財政監(jiān)督績效化過程中存在的問題，建立現(xiàn)代財政制度要求進一步推動財政監(jiān)督與績效化管理相結合。一方面，財政績效監(jiān)督以財政監(jiān)督全面化為前提。在范圍上要求覆蓋財政管理事前、事中、事后的各個環(huán)節(jié)，對預算編制、審批、執(zhí)行、決算等各個過程實施全過程監(jiān)督。在內容上要求實現(xiàn)各級政府財政資金的全覆蓋，不僅要實現(xiàn)財政績效監(jiān)督在五級政府的全覆蓋，并且強調納入績效監(jiān)督的財政資金要從一般公共預算擴展到其他 “三本預算”。另一方面，財政績效監(jiān)督以提升資金使用效益與財政運行效率為目標，強調有效性監(jiān)督，尤其是對于財政資金來說，要實現(xiàn)從以往重在對資金撥付是否合規(guī)、使用是否符合既定支出進度的合規(guī)性監(jiān)督向合規(guī)性與有效性監(jiān)督并重的轉變，更加注重財政資金帶來的經濟效益與社會效益。與此同時，財政績效監(jiān)督強調監(jiān)督結果的應用，不僅要對違規(guī)行為進行事后懲處，并且注重將結果用于指導未來的財政安排與規(guī)劃。對于績效結果好的部門，應通過公開表揚或增加下一年預算安排等方式適當給予激勵；對于績效結果差的部門，則應通過通報批評或縮減下一年預算安排等方式予以警告，嚴重者應及時進行調整或取消?！?/p>

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