國(guó)際經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金設(shè)立與運(yùn)營(yíng)的啟示

姜宏青（教授），魏小茹

一、引言

2015年11月12日財(cái)政部印發(fā)了《政府投資基金暫行管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》），以進(jìn)一步提高財(cái)政資金的使用效益，發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，促進(jìn)政府投資基金的有序運(yùn)行。政府對(duì)創(chuàng)新領(lǐng)域的資金支持由財(cái)政補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變?yōu)閯?chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，“補(bǔ)改投”資金運(yùn)營(yíng)方式的改革，對(duì)激發(fā)民間資本投資熱情、引導(dǎo)民間資金投向具有重大意義。然而，與國(guó)外較為成熟的經(jīng)驗(yàn)相比，我國(guó)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的設(shè)立和運(yùn)營(yíng)尚屬新生事物，財(cái)政資金從無(wú)償使用到有償投資的運(yùn)營(yíng)，在創(chuàng)新資金運(yùn)營(yíng)模式的同時(shí)也導(dǎo)致諸多問(wèn)題需要解決。因此，有必要梳理和借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，分析我國(guó)引導(dǎo)基金管理運(yùn)營(yíng)中存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的完善對(duì)策。

二、我國(guó)政府設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的必要性

社會(huì)管理創(chuàng)新要求政府與市場(chǎng)進(jìn)行廣泛的合作，合作各方利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。因此，在合作發(fā)展的背景下，政府需要轉(zhuǎn)變資金的供給模式，既要?jiǎng)?chuàng)新合作理念，又要提高資源的配置效率，達(dá)到和諧發(fā)展的目的。

從政府對(duì)創(chuàng)新領(lǐng)域的支持效應(yīng)來(lái)看，有必要轉(zhuǎn)變資金的供給方式，將“補(bǔ)助”改為“投資”，建立政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金：①新常態(tài)下引導(dǎo)基金對(duì)于推進(jìn)政府投資體制改革、完善政府宏觀調(diào)控體系、引導(dǎo)資金的區(qū)域流向、緩解風(fēng)險(xiǎn)投資的不平衡發(fā)展、發(fā)揮政府在市場(chǎng)機(jī)制下的引導(dǎo)作用有重要意義。②引導(dǎo)基金管理機(jī)構(gòu)對(duì)資金進(jìn)行投資管理，設(shè)立引導(dǎo)基金管理規(guī)則，完善“政府投資——運(yùn)營(yíng)——退出”機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資金的循環(huán)使用，可持續(xù)性支持企業(yè)創(chuàng)新，同時(shí)優(yōu)化了資源的配置，減少了官商勾結(jié)等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。③引導(dǎo)基金利于調(diào)節(jié)市場(chǎng)資金的配置主體和配置時(shí)間。由于創(chuàng)新領(lǐng)域的投資存在投資期限長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大的特點(diǎn)，在吸引社會(huì)資本投資和爭(zhēng)取銀行貸款方面存在困難。而政府對(duì)創(chuàng)新領(lǐng)域的投資支持一方面推動(dòng)了創(chuàng)新項(xiàng)目的成功運(yùn)營(yíng)，另一方面利于引導(dǎo)社會(huì)資金的加入，為企業(yè)市場(chǎng)化融資創(chuàng)造了條件。同時(shí)，引導(dǎo)基金完成任務(wù)后的適時(shí)退出機(jī)制也利于保障市場(chǎng)機(jī)制的有序運(yùn)行。④政府設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金能促進(jìn)政府和社會(huì)資本的合作與發(fā)展，政府和私人投資者“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”以尋求共同發(fā)展的合作模式，既優(yōu)化了資源的配置方式，又在政府與社會(huì)資本合作方面找到了新的契機(jī)。

三、我國(guó)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金運(yùn)營(yíng)存在的問(wèn)題

我國(guó)政府設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的時(shí)間不長(zhǎng)，在運(yùn)營(yíng)管理方面存在諸多問(wèn)題。

1.政府對(duì)基金的運(yùn)營(yíng)存在不合理的干預(yù)。雖然《暫行辦法》指出，管理委員會(huì)一般不直接干預(yù)基金管理機(jī)構(gòu)及所扶持企業(yè)的日常管理，但因?yàn)橐龑?dǎo)基金所投資的是風(fēng)險(xiǎn)高、投資期長(zhǎng)的領(lǐng)域，一些政府部門會(huì)以過(guò)度謹(jǐn)慎的態(tài)度進(jìn)行投資以保證資金的安全，使得部分地區(qū)的引導(dǎo)基金存在大量以定期存款方式存放的結(jié)存，某些政府部門還通過(guò)干涉基金管理機(jī)構(gòu)及被投資企業(yè)的日常管理以保障資金的安全性，這些行為嚴(yán)重違背了創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金設(shè)立的初衷。

2.政府部門、基金管理制度的統(tǒng)一性及協(xié)調(diào)性較差。我國(guó)很多地方都在積極推行引導(dǎo)基金，并且政府結(jié)合各地區(qū)的具體情況制定了相應(yīng)的制度以維持引導(dǎo)基金的有序運(yùn)行。但各地區(qū)分別進(jìn)行管理，缺少核心主管部門來(lái)協(xié)調(diào)不同引導(dǎo)基金的運(yùn)作，而且不同層級(jí)、不同地區(qū)所制定的制度存在一定的差異，導(dǎo)致引導(dǎo)基金的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一致，給引導(dǎo)基金的有序運(yùn)行帶來(lái)了阻礙。

3.基金管理機(jī)構(gòu)經(jīng)驗(yàn)不足。我國(guó)引導(dǎo)基金參與者包括政府部門和私人投資部門，這要求基金管理者具備極強(qiáng)的專業(yè)管理能力，以實(shí)現(xiàn)基金的引導(dǎo)作用并獲得一定的投資收益，但我國(guó)在這方面存在專業(yè)人才缺乏的問(wèn)題。

4.區(qū)域發(fā)展與資源配置不均衡。目前，我國(guó)很多引導(dǎo)基金管理機(jī)構(gòu)逐步開始進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，雖然少部分政府引導(dǎo)基金對(duì)投資企業(yè)的地域、階段、性質(zhì)不作要求，但大多數(shù)要求以當(dāng)?shù)赝顿Y為主，以促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。我國(guó)地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、行業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r本身就存在較大的差異，所以政府引導(dǎo)基金運(yùn)行的不均衡會(huì)進(jìn)一步加劇地區(qū)間的貧富差距。

5.信息披露機(jī)制不完善，審計(jì)落實(shí)不到位?！稌盒修k法》對(duì)基金內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)相關(guān)事項(xiàng)均未明確說(shuō)明。我國(guó)基金管理機(jī)構(gòu)的外部審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)都不完善，且資金從政府到被投資企業(yè)的運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程透明度不高、信息披露機(jī)制不完善，導(dǎo)致基金各參與方信息不對(duì)稱，這不僅使得公眾無(wú)法及時(shí)準(zhǔn)確地獲得引導(dǎo)基金的信息并進(jìn)行有效的監(jiān)督，而且影響合作的可持續(xù)性。

6.責(zé)任追究機(jī)制不完善?！稌盒修k法》未明確相關(guān)部門及相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)基金運(yùn)營(yíng)的責(zé)任，一旦發(fā)生投資失敗等責(zé)任事項(xiàng)，則無(wú)法有效地追究相關(guān)部門和責(zé)任人的責(zé)任。

四、政府投資基金運(yùn)作模式的國(guó)際比較

中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展逐漸被世界各國(guó)視為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、創(chuàng)造就業(yè)的重要因素，諸多國(guó)家不斷地加大創(chuàng)新投入、推進(jìn)科技體制改革，使得本國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展。前英國(guó)首相撒切爾夫人曾指出：“英國(guó)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)落后于美國(guó)的根本原因并非英國(guó)科技水平落后于美國(guó)，而是其創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資至少比美國(guó)落后10年。”世界上很多國(guó)家形成了各具特色的運(yùn)行模式，在積累了豐富經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)也留下了深刻的教訓(xùn)，這對(duì)尚處于起步階段的我國(guó)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的發(fā)展具有重要的指導(dǎo)意義。

1.美國(guó)SBIC計(jì)劃：從混亂到有序。1958年，美國(guó)國(guó)會(huì)頒布了《小企業(yè)投資法》，并提出“小企業(yè)投資公司計(jì)劃”（SBIC計(jì)劃），以彌補(bǔ)本國(guó)風(fēng)險(xiǎn)資本的缺失，促進(jìn)創(chuàng)新企業(yè)的發(fā)展。美國(guó)剛開始采用融資擔(dān)保模式作為其主要運(yùn)行模式，為引導(dǎo)民間資本對(duì)小企業(yè)進(jìn)行投資，小企業(yè)管理局（SBA）擔(dān)保私人小企業(yè)投資公司（SBIC）發(fā)行還款期為10年的債券。根據(jù)SBA的要求，SBIC必須投資于小企業(yè)，為小企業(yè)提供長(zhǎng)期貸款和權(quán)益資本。

SBA由五個(gè)職能部門共同對(duì)SBIC進(jìn)行監(jiān)管，但不參與SBIC的日常運(yùn)行，只是對(duì)SBIC的投資行為是否符合規(guī)定進(jìn)行監(jiān)管，SBIC能夠根據(jù)本公司的情況自行制定規(guī)章制度，并具有獨(dú)立決策及管理權(quán)。SBA對(duì)SBIC所投資的地域不加限制，可投資于國(guó)內(nèi)所有地區(qū)的任何小企業(yè)，而且投資結(jié)果表明，SBIC在創(chuàng)投業(yè)發(fā)展較差的地區(qū)對(duì)小企業(yè)的促進(jìn)作用更加明顯。

SBA通過(guò)制定小企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略計(jì)劃及年度發(fā)展計(jì)劃，為中小企業(yè)舉辦各類培訓(xùn)班、研討會(huì)等活動(dòng)，以及和其他商業(yè)性、公益性小企業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)合作等為小企業(yè)提供各種服務(wù)，同時(shí)還為企業(yè)管理者提供管理、營(yíng)銷、人員培訓(xùn)。這吸引了大量的民間資本流入小企業(yè)融資市場(chǎng)，促進(jìn)了市場(chǎng)化運(yùn)作與政府監(jiān)管的結(jié)合。為確保SBIC計(jì)劃在市場(chǎng)機(jī)制下穩(wěn)定運(yùn)行，政府推出相關(guān)法律，為小企業(yè)的發(fā)展?fàn)I造了良好的法律環(huán)境；注重人才知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)及引導(dǎo)基金市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，積極發(fā)揮政府在創(chuàng)新領(lǐng)域發(fā)展中的引導(dǎo)作用。

1986年以前，處于起步階段的SBIC取得的貸款每半年就要還本付息，而對(duì)小企業(yè)的投資屬于股權(quán)投資，短時(shí)間內(nèi)無(wú)法獲得投資回報(bào)，導(dǎo)致資金來(lái)源與運(yùn)用不匹配。同時(shí)由于政府監(jiān)管不力，許多SBIC投資于SBIC計(jì)劃禁止投資的房地產(chǎn)業(yè)，之后因資金運(yùn)轉(zhuǎn)困難而倒閉。1992年，美國(guó)國(guó)會(huì)頒布了《小企業(yè)股權(quán)投資促進(jìn)法》，將原來(lái)政府直接提供短期貸款的方式改為在政府為資本市場(chǎng)上發(fā)行的長(zhǎng)期債券提供擔(dān)保的方式，并在注冊(cè)資本、管理者資質(zhì)等方面對(duì)SBIC提出了更高的要求。1994年政府又提出股權(quán)擔(dān)保融資的模式。隨著政策的不斷完善以及監(jiān)管力度的加大，美國(guó)投資引導(dǎo)基金的運(yùn)作不斷完善并帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)再次進(jìn)入快速發(fā)展的階段。

2.以色列Yozma基金國(guó)際化拓展與獨(dú)立運(yùn)營(yíng)。

1992年，Yigal Erlich向政府提出申請(qǐng)撥款1億美元成立以色列國(guó)內(nèi)第一只創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。1993年1月政府通過(guò)首席科學(xué)家辦公室成立了Yozma基金，采用參股模式運(yùn)行。

Yozma基金在設(shè)立之初就與國(guó)際知名創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)合資創(chuàng)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金或者合作進(jìn)行創(chuàng)業(yè)投資，使得Yozma基金的每一只基金都有海外資本的參與。Yozma基金的所有子基金（Yozma參股的市場(chǎng)化創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金）采用有限合伙制，由Yozma基金、私人投資者及海外投資者共同出資，并聘請(qǐng)獨(dú)立的Yozma公司負(fù)責(zé)引導(dǎo)基金的日常管理，緩解了中小企業(yè)融資難的問(wèn)題。政府作為有限合伙人不得干預(yù)管理機(jī)構(gòu)的投資決策及日常運(yùn)作，保障了基金的專業(yè)化運(yùn)作，降低了政府腐敗發(fā)生的可能性。

以色列政府還注重發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，制定了與Yozma基金相適應(yīng)的減免稅、信用擔(dān)保及投資補(bǔ)貼政策，同時(shí)還加大了在人才法制市場(chǎng)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等配套設(shè)施建設(shè)方面的投入。Yozma基金在引進(jìn)國(guó)外風(fēng)險(xiǎn)資本的同時(shí)還積極學(xué)習(xí)國(guó)外風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)的專業(yè)化管理技術(shù)，使得以色列在解決本國(guó)私人風(fēng)險(xiǎn)投資不足問(wèn)題的同時(shí)還豐富了管理經(jīng)驗(yàn)、培訓(xùn)了管理人才，并通過(guò)海外資本平臺(tái)使本國(guó)企業(yè)獲得國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可。

3.澳大利亞IIF基金：專業(yè)化管理與信息披露。

1997年，澳大利亞產(chǎn)業(yè)研究與開發(fā)委員會(huì)及商業(yè)項(xiàng)目執(zhí)行部門共同提出了“創(chuàng)新投資基金計(jì)劃”（IIF），采用參股方式運(yùn)作，政府與民間資本共同合作對(duì)中小科技企業(yè)進(jìn)行權(quán)益性投資以解決中小企業(yè)融資難題，促進(jìn)研發(fā)成果商業(yè)化。

在運(yùn)行及監(jiān)管階段，澳大利亞產(chǎn)業(yè)研究與開發(fā)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“委員會(huì)”）負(fù)責(zé)基金管理公司監(jiān)管工作并作為主要制定者參與IIF基金規(guī)則的制定。委員會(huì)向基金管理申請(qǐng)者發(fā)放申請(qǐng)表，表中包括申請(qǐng)者的聯(lián)系方式、投資標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營(yíng)決策等內(nèi)容，在此基礎(chǔ)上確定基金管理者的最終人選。雖然IIF基金是按照政府與民間資本2∶1的比例進(jìn)行投資，但是政府要等到基金管理機(jī)構(gòu)籌集到足夠的民間資本后才會(huì)進(jìn)行投資，管理機(jī)構(gòu)的挑選標(biāo)準(zhǔn)較為嚴(yán)格，政府選擇的管理機(jī)構(gòu)需擁有豐富的管理專業(yè)知識(shí)。

為避免由于信息不對(duì)稱而帶來(lái)的道德風(fēng)險(xiǎn)，政府會(huì)給予基金管理者一定的股份。在基金運(yùn)行過(guò)程中，基金管理者要同時(shí)對(duì)政府和私人投資者負(fù)責(zé)，并且按照引導(dǎo)基金行為準(zhǔn)則和指導(dǎo)方針進(jìn)行創(chuàng)新投資?；鸸芾頇C(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)財(cái)務(wù)制度進(jìn)行相應(yīng)的記錄，委員會(huì)要求基金管理團(tuán)隊(duì)提交財(cái)務(wù)報(bào)告和投資決策報(bào)告，在財(cái)務(wù)年度內(nèi)提交財(cái)務(wù)中期報(bào)告，并在每個(gè)財(cái)務(wù)年度結(jié)束后的三個(gè)月內(nèi)報(bào)送經(jīng)審計(jì)的年度財(cái)務(wù)報(bào)告和各項(xiàng)投資的年度評(píng)價(jià)報(bào)告。

4.英國(guó)引導(dǎo)基金：政策支持與商業(yè)化運(yùn)營(yíng)。

1998年，英國(guó)政府在《英國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力白皮書》中宣布設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，以提高中小企業(yè)的融資能力，由英國(guó)貿(mào)工部下屬機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)。2000年以后，由小企業(yè)管理局負(fù)責(zé)基金的管理。

在運(yùn)行階段，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金不直接投資于中小企業(yè)，而是以對(duì)各地區(qū)設(shè)立的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金進(jìn)行投資的方式運(yùn)行，輔以管理補(bǔ)貼或風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)?，并按照需要募集民間資本，各地區(qū)設(shè)立的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金由監(jiān)管部門授權(quán)的富有經(jīng)驗(yàn)的基金管理人進(jìn)行管理。在基金運(yùn)行過(guò)程中，政府會(huì)根據(jù)運(yùn)行情況調(diào)整相關(guān)優(yōu)惠政策，政策的調(diào)整要緊緊圍繞促進(jìn)更多中小企業(yè)的發(fā)展及吸引分散私人投資者來(lái)進(jìn)行。通過(guò)引導(dǎo)基金的商業(yè)化運(yùn)作，政府培育了眾多優(yōu)秀的基金管理者，為他們未來(lái)募集民間資本、管理完全由私人投資者進(jìn)行投資的基金積累了經(jīng)驗(yàn)。

小企業(yè)管理局要求區(qū)域性引導(dǎo)基金按時(shí)提交基金損益表，基金及每個(gè)合伙人的資產(chǎn)負(fù)債表、現(xiàn)金流量表，各項(xiàng)投資的價(jià)值評(píng)估、未來(lái)價(jià)值變動(dòng)信息及已退出投資的內(nèi)部收益情況。

5.芬蘭引導(dǎo)基金的營(yíng)利性誤區(qū)。1995年，芬蘭政府為促進(jìn)創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資領(lǐng)域的發(fā)展，增加對(duì)高成長(zhǎng)性中小企業(yè)的股權(quán)投資，建立了芬蘭產(chǎn)業(yè)投資有限公司（FII），由貿(mào)工部對(duì)基金直接進(jìn)行監(jiān)管。

為了規(guī)范FII的運(yùn)作，芬蘭于1999年頒布了《芬蘭產(chǎn)業(yè)投資公司法案》，2000年出臺(tái)了關(guān)于FII投資商業(yè)活動(dòng)一般準(zhǔn)則的政府令。政策要求基金總投資中至少一半為私人投資，F(xiàn)II投資的項(xiàng)目從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看必須是盈利的，在利益分配上，F(xiàn)II和私人投資者享有同樣的權(quán)利。但芬蘭政府在政策中并沒(méi)有對(duì)投資標(biāo)準(zhǔn)、階段等做出規(guī)定，不僅未對(duì)私人投資者適當(dāng)讓利，還對(duì)FII提出盈利性要求，使得FII為獲得收益而將資金投入盈利性較強(qiáng)、對(duì)私人投資者具有經(jīng)濟(jì)吸引力的中后期創(chuàng)業(yè)企業(yè)，而不是投入存在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域。政府對(duì)盈利性的要求雖然可以減少對(duì)政府投入資本的浪費(fèi)，卻使基金的運(yùn)行背離了初衷，無(wú)法有效地滿足中小企業(yè)的資金需求，還對(duì)私人投資產(chǎn)生了“擠出效應(yīng)”。

五、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金運(yùn)行的啟示

1.明確政府定位和基金定位，減少政府干預(yù)。

《暫行辦法》強(qiáng)調(diào)政府投資基金應(yīng)按照“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作，科學(xué)決策、防范風(fēng)險(xiǎn)”的原則運(yùn)行，在運(yùn)行過(guò)程中要明確政府定位和基金定位。政府應(yīng)發(fā)揮對(duì)基金的引導(dǎo)和監(jiān)督作用，從宏觀上把握財(cái)政資金的投向與運(yùn)營(yíng)原則；投資應(yīng)樹立正確的政績(jī)觀，確保資金的正確流向，發(fā)揮政府對(duì)社會(huì)資本的引導(dǎo)作用和對(duì)創(chuàng)新企業(yè)（項(xiàng)目）的支持作用，堅(jiān)持讓利于民，只收取少量的回報(bào)，在項(xiàng)目成功運(yùn)營(yíng)后及時(shí)退出，保障私人投資者的利益。政府不應(yīng)干預(yù)基金管理機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)行，對(duì)被投資企業(yè)參股而不控股，從而使基金管理機(jī)構(gòu)及被投資企業(yè)獨(dú)立決策和運(yùn)行。但不參與不等于不監(jiān)督，政府要落實(shí)自身的知情權(quán)及監(jiān)督權(quán)，由于自身能力的限制，政府應(yīng)適時(shí)借助外力進(jìn)行高質(zhì)量的監(jiān)督。同時(shí)，由于我國(guó)政府是人民的政府，在監(jiān)督時(shí)應(yīng)發(fā)揮社會(huì)主義民主監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)，減少自身腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，促進(jìn)引導(dǎo)基金杠桿效用的有效發(fā)揮。

2.設(shè)立統(tǒng)一的基金管理部門及分層次的基金管理制度。明確中央政府和地方政府間的權(quán)責(zé)利關(guān)系，加強(qiáng)政府部門間的協(xié)調(diào)性及統(tǒng)一性。對(duì)分屬于不同區(qū)域、領(lǐng)域、部門的基金應(yīng)由財(cái)政部門進(jìn)行統(tǒng)一有效的監(jiān)管，國(guó)家應(yīng)將分屬于各部門的國(guó)家級(jí)引導(dǎo)基金進(jìn)行整合，設(shè)立統(tǒng)一的部門進(jìn)行管理，各省市也應(yīng)對(duì)分屬各層級(jí)不同部門的引導(dǎo)基金進(jìn)行統(tǒng)一管理。按照中央的統(tǒng)一部署清理和檢查基金所投資的范圍和項(xiàng)目，避免重復(fù)投資和投資于產(chǎn)業(yè)過(guò)剩領(lǐng)域，應(yīng)著重投向市場(chǎng)失靈以及具有創(chuàng)新發(fā)展的領(lǐng)域。為保證基金得到有效管理，應(yīng)以恰當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)在社會(huì)上公開選聘專家，建立專家咨詢庫(kù)，通過(guò)專家參與提高決策的科學(xué)性、專業(yè)性；部門內(nèi)部應(yīng)當(dāng)配備具有專業(yè)技能、管理能力以及金融知識(shí)的管理人員，提高管理水平。引導(dǎo)基金管理制度按國(guó)家、省、市級(jí)的順序?qū)ο嚓P(guān)政策進(jìn)行整理，在中央統(tǒng)一政策的框架內(nèi)制定各地方政府的投資引導(dǎo)基金管理細(xì)則，上一級(jí)相關(guān)部門應(yīng)對(duì)下一級(jí)各個(gè)地區(qū)的引導(dǎo)基金管理制度進(jìn)行審核，避免上下級(jí)、同級(jí)之間的政策出現(xiàn)矛盾。

3.選擇和培育專業(yè)化的基金管理人才。政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金主要投資于創(chuàng)新領(lǐng)域，資金來(lái)源包括政府投資及私人投資。私人投資者注重投資收益以及投資風(fēng)險(xiǎn)的防范，政府的目標(biāo)是投資的社會(huì)效益及經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展能力的提升，兩者互為條件、相互影響，而政府投資引導(dǎo)基金的介入就在于最大限度地保障創(chuàng)新項(xiàng)目的成功運(yùn)營(yíng)。所以在運(yùn)行階段，基金管理者要兼顧私人投資者的利益和政府的目標(biāo)，需具備高水平的利益關(guān)系協(xié)調(diào)能力和資金運(yùn)營(yíng)管理能力。政府應(yīng)設(shè)置恰當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和流程，采用公開招標(biāo)的方式選擇基金管理機(jī)構(gòu)及具有豐富基金管理經(jīng)驗(yàn)、極強(qiáng)專業(yè)管理能力的基金管理者，同時(shí)還應(yīng)為基金管理者制定激勵(lì)約束機(jī)制，避免因信息不對(duì)稱而產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)。目前我國(guó)一些正在從業(yè)的基金管理者對(duì)于引導(dǎo)基金的管理缺乏經(jīng)驗(yàn)，政府應(yīng)不斷完善基金管理人員的教育培訓(xùn)體系，定期對(duì)基金管理人員進(jìn)行培訓(xùn)。在培訓(xùn)內(nèi)容方面，既要注重管理能力及金融知識(shí)，還應(yīng)兼顧各行業(yè)基礎(chǔ)知識(shí)及創(chuàng)新能力。在培訓(xùn)路徑方面，一方面積極同本地高校進(jìn)行合作，基于產(chǎn)學(xué)研教育基地選聘相關(guān)專家進(jìn)行指導(dǎo)；另一方面，由于我國(guó)政府引導(dǎo)基金的發(fā)展較美國(guó)、以色列等國(guó)而言起步較晚、經(jīng)驗(yàn)較少，政府應(yīng)采取積極的政策鼓勵(lì)海外知名基金管理機(jī)構(gòu)及海外資本參與進(jìn)來(lái)，引進(jìn)國(guó)外優(yōu)秀的管理人才、先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，在提高專業(yè)化管理水平的同時(shí)因地制宜地優(yōu)化管理制度，促進(jìn)我國(guó)引導(dǎo)基金的不斷發(fā)展，提高我國(guó)中小企業(yè)在國(guó)際上的認(rèn)可度。

4.制定既統(tǒng)一又因地制宜的管理政策。我國(guó)東西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在相當(dāng)大的差異，創(chuàng)新領(lǐng)域的差異更加明顯，如果政府不采取積極的措施對(duì)中西部地區(qū)創(chuàng)新領(lǐng)域的發(fā)展加以引導(dǎo)，只會(huì)使缺乏吸引力的中西部創(chuàng)新項(xiàng)目的發(fā)展更加艱難。因此，政府在制定統(tǒng)一的管理規(guī)范的前提下，要加強(qiáng)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)引導(dǎo)基金的監(jiān)管并制定與其發(fā)展階段相配套的政策，不斷向中西部地區(qū)輸送基金管理人才，結(jié)合中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)特色，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)。為更好地發(fā)揮引導(dǎo)基金對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的推動(dòng)作用，應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r實(shí)施不同的基金運(yùn)營(yíng)模式。在東部沿海地區(qū)可以適當(dāng)?shù)夭捎萌谫Y擔(dān)保模式，降低東部地區(qū)對(duì)資金的過(guò)度需求，從而減輕政府財(cái)政壓力。由于中西部地區(qū)創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目較少，項(xiàng)目的收益情況不如東部沿海地區(qū)樂(lè)觀，政府應(yīng)對(duì)中西部項(xiàng)目加大政策和資金支持力度，為創(chuàng)新項(xiàng)目提供風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助，增強(qiáng)項(xiàng)目對(duì)私人資本的吸引力，但是應(yīng)嚴(yán)格控制補(bǔ)助力度，防止明股實(shí)債、違背引導(dǎo)基金設(shè)立初衷的現(xiàn)象發(fā)生，從而積極引導(dǎo)不發(fā)達(dá)地區(qū)創(chuàng)新領(lǐng)域的發(fā)展。

5.建立完善的信息披露機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。

（1）我國(guó)有數(shù)百只創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，分散在不同的地區(qū)及層級(jí)，由不同的基金管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，信息披露的方式及水平都存在差異。中央政府有必要在全國(guó)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的信息共享平臺(tái)，在信息共享平臺(tái)上對(duì)引導(dǎo)基金需要披露的項(xiàng)目分條進(jìn)行羅列并要求管理機(jī)構(gòu)填列。同時(shí)，在信息共享平臺(tái)上建立覆蓋全國(guó)的項(xiàng)目庫(kù)，一方面披露國(guó)家所支持創(chuàng)新項(xiàng)目的政策走向，另一方面為私人投資者提供更多的選擇。同時(shí)，可以有效解決中西部地區(qū)項(xiàng)目少、收益低以及投資者將目光更多地投向東部發(fā)達(dá)地區(qū)、對(duì)西部地區(qū)項(xiàng)目的了解較少的問(wèn)題。各級(jí)地方政府也應(yīng)在信息共享平臺(tái)上披露政府關(guān)于引導(dǎo)基金的預(yù)算報(bào)告和財(cái)務(wù)報(bào)告來(lái)反映基金預(yù)算撥付、收入情況以及運(yùn)營(yíng)績(jī)效情況。信息共享平臺(tái)可以將政府、私人投資者、基金管理機(jī)構(gòu)及中小企業(yè)的信息匯集在一起，使利益相關(guān)者能夠及時(shí)獲得基金及被投資企業(yè)的日常運(yùn)營(yíng)信息，減少信息不對(duì)稱，從而更有效地進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督。

（2）制定相應(yīng)的制度來(lái)規(guī)范基金的社會(huì)審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)及國(guó)家審計(jì)。完善基金管理機(jī)構(gòu)審計(jì)體系的構(gòu)建，根據(jù)《審計(jì)法》第二十三條及第二十七條的規(guī)定，我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)引導(dǎo)基金的資金使用情況尤其是基金投資的領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)?；鸸芾頇C(jī)構(gòu)應(yīng)完善內(nèi)部審計(jì)制度，不僅要監(jiān)督基金內(nèi)部資金運(yùn)營(yíng)管理的流程，而且要對(duì)基金的管理績(jī)效進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)。基金管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)定期引入外部（第三方）審計(jì)機(jī)構(gòu)，除了要對(duì)基金財(cái)務(wù)報(bào)表進(jìn)行鑒證，還要對(duì)各個(gè)基金的籌資、投資及管理的合規(guī)性進(jìn)行審查和評(píng)價(jià)。政府引導(dǎo)基金的監(jiān)督應(yīng)建立國(guó)家審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)三位一體的專業(yè)監(jiān)督體系，基于不同的審計(jì)監(jiān)督目標(biāo)實(shí)現(xiàn)對(duì)投資引導(dǎo)基金全方位的監(jiān)督。

6.完善并落實(shí)責(zé)任追究機(jī)制。政府引導(dǎo)基金的運(yùn)行涉及多個(gè)參與方，運(yùn)行過(guò)程中應(yīng)當(dāng)同時(shí)落實(shí)政府部門、管理機(jī)構(gòu)、被投資企業(yè)的責(zé)任追究制度，避免部門之間互相推諉責(zé)任，確保政府引導(dǎo)基金的高效運(yùn)行?！稌盒修k法》僅對(duì)違反《預(yù)算法》等問(wèn)題做了概括性的規(guī)定，各級(jí)地方政府在制定政府引導(dǎo)基金的管理細(xì)則時(shí)，應(yīng)根據(jù)《暫行辦法》以及相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合基金運(yùn)營(yíng)管理過(guò)程的合規(guī)性問(wèn)題進(jìn)行梳理，明確在哪些環(huán)節(jié)存在哪些不當(dāng)行為、導(dǎo)致什么樣的后果、應(yīng)該承擔(dān)什么法律責(zé)任，避免因模糊性表述而使得各部門管轄權(quán)不清晰、責(zé)任不明確或出了問(wèn)題彼此推諉責(zé)任的現(xiàn)象發(fā)生，給立法者和執(zhí)法者追求自身利益及逃避責(zé)任留下空間。切實(shí)保證參與引導(dǎo)基金運(yùn)營(yíng)管理的各方履行職責(zé)和違責(zé)必究，嚴(yán)格遵循《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中規(guī)定的“誰(shuí)決策、誰(shuí)負(fù)責(zé)”原則，并建立重大決策終身責(zé)任追究制度，健全責(zé)任追究機(jī)制，從而提高參與人員的決策謹(jǐn)慎性，減少貪污腐敗等現(xiàn)象的發(fā)生。

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