融資擔(dān)保體系建設(shè)中的政府介入問題思考

朱 海 吳曉玲 馮衛(wèi)東

融資擔(dān)保是破解中小企業(yè)融資困境的重要手段，對穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生具有重要意義。由于中小企業(yè)融資擔(dān)保的高風(fēng)險、低收益，政府必須予以支持。發(fā)揮好“政府有形之手”和“市場無形之手”的作用，明確功能定位，政府適度介入，對融資擔(dān)保體系的穩(wěn)健發(fā)展有著重要意義。

一、融資擔(dān)保在金融體系中發(fā)揮著重要作用

融資擔(dān)保以服務(wù)中小企業(yè)為主，作為普惠金融的重要支點，是對現(xiàn)代金融體系的有力補充。融資擔(dān)保既為企業(yè)提供增信服務(wù)，又能為銀行分擔(dān)風(fēng)險，還具有資金放大功能，在整個金融體系中發(fā)揮著重要作用。

（一）融資擔(dān)保為企業(yè)融資增信

中小企業(yè)融資難的一個重要癥結(jié)就是信用不足。融資擔(dān)保機構(gòu)的主要服務(wù)對象是中小企業(yè)，通過自身的信用、資產(chǎn)保證和專業(yè)優(yōu)勢，增強中小企業(yè)的信用水平，使其順利地從銀行金融機構(gòu)獲得所需的資金，拓寬融資渠道，從而得以發(fā)展壯大。融資性擔(dān)保機構(gòu)在一定程度上緩解了中小企業(yè)融資難題，使很多原來沒有信用記錄的中小企業(yè)有了信用能力，有利于提升中小企業(yè)的信用觀念和信用水平，推動銀行與中小企業(yè)間建立良好的信用關(guān)系，從而促進貨幣資金融通進入實體經(jīng)濟。據(jù)統(tǒng)計，2016年，湖北省擔(dān)保行業(yè)為6萬多家中小微企業(yè)提供融資擔(dān)保服務(wù)，年末在保余額1100億元。由于擔(dān)保行業(yè)的介入，湖北省中小企業(yè)貸款余額每年增加1000億元以上，貸款余額占全省企業(yè)貸款的63.3%，較好地發(fā)揮了為中小企業(yè)增信、提高融資可獲得性的作用。

（二）融資擔(dān)保為銀行分擔(dān)風(fēng)險

融資擔(dān)保作為一種信用風(fēng)險分擔(dān)機制，將中小企業(yè)的還款風(fēng)險由銀行單方面承擔(dān)變?yōu)橛扇谫Y擔(dān)保機構(gòu)和銀行共同承擔(dān)，即融資擔(dān)保機構(gòu)以自身的資本和信用作基礎(chǔ)，為銀行分擔(dān)貸款風(fēng)險。銀行通過與融資擔(dān)保機構(gòu)簽訂合同，將中小企業(yè)還款風(fēng)險部分轉(zhuǎn)嫁給融資擔(dān)保機構(gòu)，借款企業(yè)到期無法償還銀行貸款時，銀行有權(quán)要求作為第三方擔(dān)保的融資擔(dān)保機構(gòu)承擔(dān)賠償責(zé)任。因此，融資擔(dān)保機構(gòu)必然會通過專業(yè)化地搜集與處理信息，減少銀行和中小企業(yè)間的信息障礙，屏蔽資質(zhì)差、風(fēng)險高的融資主體，挖掘潛在的優(yōu)質(zhì)融資項目，降低銀行貸款風(fēng)險。例如，安徽省推行的“4321”政銀擔(dān)合作試點，由擔(dān)保機構(gòu)承擔(dān)代償責(zé)任的40%、再擔(dān)保機構(gòu)承擔(dān)30%、銀行承擔(dān)20%，有效地為銀行分擔(dān)了貸款風(fēng)險，維護了金融體系的穩(wěn)定。

（三）融資擔(dān)保的資金杠桿作用明顯

在融資領(lǐng)域，融資擔(dān)保機構(gòu)具有“放大器”的作用，以自身資本金為中小企業(yè)增信，提供融資擔(dān)保，將中小企業(yè)信貸資金成倍放大，具有顯著的杠桿效應(yīng)。融資擔(dān)保機構(gòu)的放大倍數(shù)越大，資金的杠桿作用越強，擔(dān)保機構(gòu)所需承擔(dān)的風(fēng)險也就越大，這就需要擔(dān)保機構(gòu)強化風(fēng)險控制與管理。據(jù)統(tǒng)計，2016年，湖北省國有和政府出資控股的擔(dān)保公司平均放大倍數(shù)為2-3倍，起到了對實體經(jīng)濟的“杠桿”撬動作用，促進了實體經(jīng)濟發(fā)展。

二、準確把握政府在融資擔(dān)保體系中的作用

政府對融資擔(dān)保的介入是一把雙刃劍，合理干預(yù)會使融資擔(dān)保體系日漸完善，但若政府干預(yù)不當，同樣會影響融資擔(dān)保機構(gòu)的發(fā)展。在融資擔(dān)保體系建設(shè)上，政府既要擔(dān)當好彌補市場失靈的責(zé)任，又要堅持審慎原則，適度介入。

（一）正確區(qū)分融資擔(dān)保體系中政府和市場的邊界

在融資擔(dān)保領(lǐng)域，要處理好政府和市場的關(guān)系，明確政府哪里應(yīng)該“為”，哪里應(yīng)該“不為”。一是要區(qū)分政府介入政策性融資擔(dān)保和商業(yè)性融資擔(dān)保的邊界。對政策性融資擔(dān)保領(lǐng)域，如小微企業(yè)和“三農(nóng)”，尊重其準公共品的屬性，政府應(yīng)給予大力支持，重點對符合國家產(chǎn)業(yè)政策方向、能更好地促進社會就業(yè)、科技創(chuàng)新含量高、市場前景廣闊、可持續(xù)發(fā)展性強的小微企業(yè)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進行融資擔(dān)保增信。對商業(yè)性融資擔(dān)保機構(gòu)中涉及小微企業(yè)和“三農(nóng)”的融資擔(dān)保業(yè)務(wù)，政府也可以給予貼息、補貼等方式的支持。對于政策性融資擔(dān)保業(yè)務(wù)以外的商業(yè)性融資擔(dān)保業(yè)務(wù)，鼓勵其按照市場規(guī)律積極創(chuàng)新發(fā)展，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。而在擔(dān)保機構(gòu)的經(jīng)營上，即使是政府全額出資（或控股）的融資擔(dān)保機構(gòu)，也應(yīng)積極引入市場化機制，由專業(yè)團隊負責(zé)具體經(jīng)營管理，以確保擔(dān)保機構(gòu)實行商業(yè)化運作，自主經(jīng)營。二是要區(qū)分政府、銀行、擔(dān)保機構(gòu)的責(zé)任邊界。從國際經(jīng)驗來看，政銀擔(dān)之間按照市場化原則通力合作是融資擔(dān)保體系可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。政府主要負責(zé)政策制訂和外部監(jiān)管、信用體系構(gòu)建以及對政策性業(yè)務(wù)的扶持，銀行負責(zé)借貸業(yè)務(wù)的市場化運營，擔(dān)保機構(gòu)負責(zé)擔(dān)保業(yè)務(wù)的經(jīng)營，三者各負其責(zé)、各司其職。由于再擔(dān)保在擔(dān)保行業(yè)中發(fā)揮著穩(wěn)定器的作用，再擔(dān)保領(lǐng)域也需要政府的大力介入。

（二）充分發(fā)揮市場在融資擔(dān)保體系中的作用

信用擔(dān)保是現(xiàn)代金融體系的重要環(huán)節(jié)。擔(dān)保機構(gòu)是以“信用”為資本的經(jīng)營機構(gòu)，應(yīng)當發(fā)揮市場機制的作用，推動融資擔(dān)保機構(gòu)在經(jīng)營好信用、管理好風(fēng)險的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新管理、優(yōu)質(zhì)服務(wù)，充分發(fā)揮融資擔(dān)保的作用。政府對融資擔(dān)保機構(gòu)投入資金過多、風(fēng)險分擔(dān)比例過大、風(fēng)險補償或業(yè)務(wù)補貼過多，就會破壞銀行、金融業(yè)的激勵機制和競爭機制，扭曲銀行投資行為，強化銀行以風(fēng)險換取收益的傾向，盲目擴大放貸規(guī)模，提高杠桿率。同時，如果政府對一部分融資擔(dān)保機構(gòu)給予過度支持，使其在市場競爭中以較低的成本占領(lǐng)融資市場，引發(fā)對沒有得到政府扶持或扶持較少的融資擔(dān)保機構(gòu)的“擠出效應(yīng)”，則缺乏競爭的市場必然帶來低效和資源浪費，最終影響整個金融體系的健康發(fā)展。20世紀末，亞洲一些國家的政府給予金融機構(gòu)的過度擔(dān)保是導(dǎo)致金融危機發(fā)生的重要原因之一。

（三）防范市場風(fēng)險轉(zhuǎn)化為政府財政風(fēng)險

政府性融資擔(dān)保機構(gòu)由政府注資或部分參股，如果政府注入或持續(xù)補償?shù)馁Y金規(guī)模過大，超出政府財力可承受范圍，一旦發(fā)生金融風(fēng)險，很容易傳導(dǎo)到財政領(lǐng)域，引發(fā)財政風(fēng)險。特別是在經(jīng)濟下行期，實體經(jīng)濟不景氣，在局部區(qū)域內(nèi)較多數(shù)量的中小企業(yè)集中發(fā)生還款困難，有可能引發(fā)多米諾骨牌效應(yīng)，造成銀行貸款壞賬大幅增加，融資擔(dān)保機構(gòu)所需政府代償隨之增加，容易形成區(qū)域性風(fēng)險。一方面，財政在融資擔(dān)保領(lǐng)域已投入的存量資金受損；另一方面，融資擔(dān)保的企業(yè)破產(chǎn)、稅源減少，財政收入增量下降，形成政府債務(wù)，引發(fā)財政風(fēng)險。因此，應(yīng)當在地方政府財力允許范圍內(nèi)，堅持謹慎原則介入融資擔(dān)保，防范財政風(fēng)險。

三、發(fā)揮政府職能作用，推動融資擔(dān)保體系穩(wěn)健發(fā)展

（一）積極發(fā)揮政府在融資擔(dān)保中的引導(dǎo)作用

在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，政府對融資擔(dān)保體系既要承擔(dān)扶持責(zé)任，又要發(fā)揮好財政資金的支持作用，需根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、擔(dān)保體系不同發(fā)展階段，采取差別化的扶持政策。一是對于經(jīng)濟發(fā)展水平低、中小企業(yè)融資需求低的地區(qū)，如湖北省中西部經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，政府性融資擔(dān)保機構(gòu)發(fā)揮的效用大，財政直接投入適當向政府性融資擔(dān)保傾斜，投入方式以全資投入為主；對于經(jīng)濟發(fā)展水平高、產(chǎn)業(yè)聚集度高、企業(yè)信用發(fā)達的地區(qū)，如武漢市，商業(yè)性、互助性融資擔(dān)保機構(gòu)發(fā)揮的效用大，政府的支持以部分參股為主，做到扶持與風(fēng)險管控并重。二是在融資擔(dān)保體系發(fā)展初期，擔(dān)保機構(gòu)規(guī)模小，與銀行的合作機制有待建立，需要政府直接支持的力度大；在融資擔(dān)保體系逐步發(fā)展成熟后，擔(dān)保機構(gòu)實力壯大，銀保分擔(dān)合作機制完善，監(jiān)管到位，政府可以通過置換或出售的方式逐步降低甚至退出在擔(dān)保機構(gòu)中的股權(quán)，收回部分或全部投入資金。

（二）充分發(fā)揮財政政策的間接支持作用

充分發(fā)揮財政政策引導(dǎo)作用，以落實稅收優(yōu)惠政策等手段為主，通過實施擔(dān)保費用補助政策、擔(dān)保業(yè)務(wù)獎補政策、風(fēng)險補償政策，間接支持融資擔(dān)保體系發(fā)展。一是各地政府根據(jù)財力情況，在擔(dān)保公司按照市場化運營成本費用確定的擔(dān)保費率基礎(chǔ)上，給予政策性業(yè)務(wù)適當?shù)膿?dān)保費用補助。二是綜合擔(dān)保公司政策性擔(dān)保業(yè)務(wù)余額、擔(dān)?；窘鸱糯蟊稊?shù)、單筆擔(dān)保額度、風(fēng)險管控、是否違反相關(guān)政策等指標，給予一定比例的獎補。政府可對符合條件的融資擔(dān)保機構(gòu)開展的政策性融資擔(dān)保業(yè)務(wù)給予適當?shù)娘L(fēng)險補償。三是積極落實融資擔(dān)保公司的稅收優(yōu)惠政策，對符合條件的中小企業(yè)融資擔(dān)保公司，享受免征增值稅和準備金企業(yè)所得稅稅前扣除政策。

（三）發(fā)揮政府在融資再擔(dān)保體系中的主導(dǎo)作用

一是做大融資再擔(dān)保規(guī)模。在財力允許的情況下，推動各級政府及其所屬擔(dān)保公司投資入股省再擔(dān)保集團，做大省再擔(dān)保集團資本實力。二是推動再擔(dān)保轉(zhuǎn)型發(fā)展。支持省再擔(dān)保公司以股權(quán)為紐帶、以再擔(dān)保業(yè)務(wù)為抓手，組建成為統(tǒng)一協(xié)作的全省政策性融資擔(dān)保體系，與銀行系統(tǒng)構(gòu)建“系統(tǒng)對系統(tǒng)”的新型銀擔(dān)合作關(guān)系和規(guī)模化合作機制，支持市、縣（區(qū)）政策性融資擔(dān)保機構(gòu)開展業(yè)務(wù)，提高再擔(dān)保覆蓋率。三是建立再擔(dān)保風(fēng)險補償機制。建立省級再擔(dān)保風(fēng)險補償機制，對再擔(dān)保體系的中小企業(yè)融資擔(dān)保業(yè)務(wù)給予風(fēng)險補償或業(yè)務(wù)補貼。

（四）創(chuàng)新融資擔(dān)保風(fēng)險分擔(dān)機制

一是探索建立政策性融資擔(dān)?；?。利用財政資金撬動社會資本的杠桿，激活銀行作用，創(chuàng)新融資擔(dān)保風(fēng)險分擔(dān)機制。實行銀行和政府2∶8的風(fēng)險分擔(dān)比例，基金不直接發(fā)展直接擔(dān)保業(yè)務(wù)，而是通過銀行自己的風(fēng)控體系，建立完整的運作機制。聯(lián)合各類商業(yè)性融資擔(dān)保機構(gòu)，開展聯(lián)保、分保和再擔(dān)保業(yè)務(wù)，開展“投、貸、?！甭?lián)動。二是探索建立專業(yè)擔(dān)保銀行。融資擔(dān)保機構(gòu)和銀行金融機構(gòu)間利益協(xié)調(diào)成本較高，鑒于政府性融資擔(dān)保機構(gòu)和地方商業(yè)銀行均由地方政府投資入股，從降低交易成本角度出發(fā)，可以借鑒德國做法，選取省級部分政府性融資擔(dān)保機構(gòu)和省屬商業(yè)銀行進行試點，合并成立專業(yè)化的擔(dān)保銀行，專門為小微企業(yè)開展融資和擔(dān)保業(yè)務(wù)。

（五）發(fā)揮政府監(jiān)管職責(zé)，守住風(fēng)險底線

一是建立健全考核機制。對政府性融資擔(dān)保機構(gòu)，建立以融資擔(dān)保功能發(fā)揮和風(fēng)險防控為核心指標的績效評價體系，將績效考核結(jié)果與政府風(fēng)險補償及后續(xù)扶持政策掛鉤。二是建立健全信用機制。加快建立中小企業(yè)綜合信息共享平臺、信用征集體系、外部信用評級發(fā)布和信息通報制度。加快建設(shè)全省融資擔(dān)保體系監(jiān)管信息平臺，建立服務(wù)體系；開展政府性融資擔(dān)保機構(gòu)信用評級工作，提高中小企業(yè)融資擔(dān)保服務(wù)獲得率。三是建立健全監(jiān)督和風(fēng)險防范機制。加強融資擔(dān)保體系的監(jiān)管體系建設(shè)，形成融資擔(dān)保公司內(nèi)部監(jiān)督、主管部門外部監(jiān)管、監(jiān)管部門行業(yè)監(jiān)管、社會力量第三方監(jiān)督等多層次的監(jiān)管體系。依法加強融資擔(dān)保債權(quán)保護，加快辦理涉及政策性融資擔(dān)保的訴訟案件，慎重處置涉及政策性融資擔(dān)保保證金賬戶凍結(jié)、資產(chǎn)保全等問題，切實防范金融風(fēng)險。