成都市城市綜合行政執(zhí)法相關(guān)問(wèn)題研究

●白 楊 陶進(jìn)華 黃仕紅 譚冰濤

成都市自2015年3月被中央編辦確定為全國(guó)綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)城市以來(lái)，結(jié)合實(shí)際依法探索、積極推進(jìn)，取得了階段性成果，但在實(shí)踐中仍面臨一些問(wèn)題，亟待解決。

一、成都市城市綜合行政執(zhí)法的現(xiàn)狀及問(wèn)題

據(jù)中共成都市委機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室統(tǒng)計(jì)，截至2015年5月，成都市本級(jí)共設(shè)置行政執(zhí)法隊(duì)伍17支，配備行政執(zhí)法編制1248名，實(shí)有在編987人，19個(gè)區(qū)（市）縣共設(shè)置行政執(zhí)法隊(duì)伍339支（平均18支），配備行政執(zhí)法編制8593名，實(shí)有在編6357人。

根據(jù)《成都市城市管理綜合行政執(zhí)法條例》和《中共成都市委、成都市人民政府關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的實(shí)施意見》（成委發(fā)〔2017〕30號(hào)）：成都市在城市管理領(lǐng)域，組建市城管執(zhí)法總隊(duì)，集中行使市容、園林、市政、環(huán)保、工商、衛(wèi)生等方面行政處罰權(quán)及相應(yīng)的行政強(qiáng)制措施；在交通運(yùn)輸管理領(lǐng)域，組建市交通運(yùn)輸行政執(zhí)法總隊(duì)，實(shí)施交通綜合執(zhí)法；在文化管理領(lǐng)域，組建市文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法總隊(duì)，實(shí)施對(duì)文化市場(chǎng)的綜合執(zhí)法；在農(nóng)業(yè)管理領(lǐng)域，組建市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法總隊(duì)，實(shí)施農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法。通過(guò)上述舉措，改變了執(zhí)法隊(duì)伍設(shè)置過(guò)多、多頭執(zhí)法的局面，顯著提升了執(zhí)法效能和水平但是，“改革永遠(yuǎn)在路上”，未來(lái)成都市城市綜合行政執(zhí)法仍然面臨以下幾個(gè)問(wèn)題：

（一）執(zhí)法主體資格的問(wèn)題

在探索中，就整合執(zhí)法機(jī)構(gòu)、下移執(zhí)法重心方面，有以下幾種方式：一是推進(jìn)部門內(nèi)部綜合執(zhí)法，探索一個(gè)領(lǐng)域一支隊(duì)伍管執(zhí)法，在城管、交通、文化、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域?qū)⒉块T內(nèi)業(yè)務(wù)相近的多支執(zhí)法隊(duì)伍或其執(zhí)法職能整合，組建各領(lǐng)域的執(zhí)法總隊(duì)。二是推進(jìn)跨部門綜合執(zhí)法，探索綜合執(zhí)法重點(diǎn)或全面覆蓋，彭州市以綜合行政執(zhí)法中心為載體，對(duì)除了公安外所有的執(zhí)法職責(zé)進(jìn)行了整合，實(shí)現(xiàn)了“一支隊(duì)伍管全部”跨部門跨領(lǐng)域的綜合行政執(zhí)法。三是積極探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法改革，通過(guò)在試點(diǎn)鎮(zhèn)派駐綜合執(zhí)法隊(duì)伍或在街道派駐執(zhí)法中隊(duì)，行使城管、綜治交通、文化等方面的行政執(zhí)法權(quán)，有效提升了城市精細(xì)化管理水平。

在深入推進(jìn)改革的過(guò)程中，關(guān)于執(zhí)法主體資格的問(wèn)題開始凸顯。一是執(zhí)法主體資格的授權(quán)問(wèn)題，在探索實(shí)踐中，彭州市整合了公安除外25個(gè)部門的行政處罰權(quán)和與之相對(duì)應(yīng)的行政檢查權(quán)、行政強(qiáng)制措施權(quán)，但上述的行政執(zhí)法權(quán)仍有部分尚未得到省政府授權(quán)。根據(jù)《行政處罰法》第十六條規(guī)定，經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省政府，可以決定由一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)。無(wú)論是“一個(gè)領(lǐng)域一支隊(duì)伍管執(zhí)法”，還是“一支隊(duì)伍管全部”的探索，其執(zhí)法職責(zé)都將面臨不同行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)的整合，這就需要國(guó)務(wù)院或由國(guó)務(wù)院授權(quán)的省人民政府做出決定，比如在城市管理領(lǐng)域，依據(jù)《四川省城市管理綜合行政執(zhí)法條例》第二條規(guī)定，市、縣的城市管理綜合行政執(zhí)法部門，依法集中行使有關(guān)行政管理部門在城市管理領(lǐng)域全部或者部分行政處罰權(quán)的前提，也需要省人民政府依據(jù)國(guó)家法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定所做出決定?！吨泄仓醒搿?guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2015〕37號(hào)）明確指出：推行綜合執(zhí)法的重點(diǎn)領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)是與人民群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)、執(zhí)法頻率高、執(zhí)法擾民問(wèn)題突出、適用專業(yè)技術(shù)要求與城市管理密切相關(guān)，并且需要集中行使的行政處罰權(quán)；如果需要集中行使的具體行政處罰權(quán)及相應(yīng)的行政強(qiáng)制權(quán)在上述范圍以外，由市、縣政府報(bào)所在省、自治區(qū)政府審批。

二是執(zhí)法主體資格下移的問(wèn)題。無(wú)論是在試點(diǎn)鎮(zhèn)派駐綜合執(zhí)法隊(duì)伍，還是在街道派駐執(zhí)法中隊(duì)，所派駐的執(zhí)法機(jī)構(gòu)并不具有獨(dú)立的行政執(zhí)法主體資格，不能以自身名義對(duì)外執(zhí)法。依照《成都市城市管理綜合行政執(zhí)法條例》第十六條第二款的規(guī)定，區(qū)（市）縣城市管理綜合行政執(zhí)法部門在街道辦事處、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府派駐的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，只能以區(qū)（市）縣城管執(zhí)法部門名義開展執(zhí)法。由于執(zhí)法主體資格沒有隨著執(zhí)法重心相應(yīng)下移，就導(dǎo)致在街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）派駐的執(zhí)法機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不對(duì)等。雖然從一定程度上可以解決基層面臨的“看得見、管不著”的問(wèn)題，但派駐的執(zhí)法機(jī)構(gòu)由于沒有相應(yīng)的獨(dú)立職權(quán)，這不僅不利于調(diào)動(dòng)其積極性，同時(shí)也不利于執(zhí)法職責(zé)的行使。首先，城市綜合行政執(zhí)法涉及到行政處罰、行政強(qiáng)制措施等多項(xiàng)職權(quán)，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第十七條的規(guī)定，只有具備執(zhí)法資格的行政人員才能實(shí)施行政強(qiáng)制措施，并且行政強(qiáng)制措施權(quán)不得委托，而在街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）派駐的執(zhí)法機(jī)構(gòu)在執(zhí)法中如果涉及到行政強(qiáng)制措施時(shí)，就會(huì)面臨兩個(gè)問(wèn)題：一是要有具備行政執(zhí)法資格的人員，二是其是否能行使行政強(qiáng)制措施？其次，如果街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）不參與管理，單憑區(qū)（縣）城管機(jī)構(gòu)執(zhí)法部門的一己之力，難以管住管好。

（二）執(zhí)法職能交叉重疊的問(wèn)題

推行綜合執(zhí)法的一個(gè)重要原因就是在與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)或與城市管理密切相關(guān)的領(lǐng)域，減少多頭執(zhí)法。成都市近年來(lái)的綜合行政執(zhí)法體制改革，也是始終遵循這一原則，依據(jù)中央、四川省、成都市關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的相關(guān)文件精神以及《城市管理執(zhí)法辦法》（住房及城鄉(xiāng)建設(shè)部令第34號(hào)）第八條的規(guī)定，明確了城市管理綜合行政執(zhí)法的具體范圍：法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域的全部行政處罰權(quán)；涉及環(huán)境保護(hù)、工商管理、水務(wù)管理、食品藥品監(jiān)管領(lǐng)域的部分行政處罰權(quán)。在相對(duì)集中行政處罰權(quán)的同時(shí)，可能就會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法職能交叉重疊的問(wèn)題。2017年，在省委編辦會(huì)同省法制辦等相關(guān)部門開展的綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)中期評(píng)估中，有48.1%的受訪對(duì)象認(rèn)為在綜合執(zhí)法改革中還存在職責(zé)邊界不清、交叉重疊的問(wèn)題。比如在環(huán)境保護(hù)、工商管理、水務(wù)管理、食品藥品監(jiān)管等領(lǐng)域，就只是部分行政處罰權(quán)的相對(duì)集中，這就會(huì)出現(xiàn)在同一領(lǐng)域有兩個(gè)不同的執(zhí)法主體，雖然有職責(zé)分工，在相關(guān)的法律法規(guī)及文件中也有范圍界定，但涉及到實(shí)際執(zhí)法時(shí)，一些違法行為可能會(huì)涉及多部法律法規(guī)，往往邊界難以分清，相關(guān)部門的執(zhí)法隊(duì)伍都可依據(jù)不同的法律法規(guī)進(jìn)行監(jiān)管，就容易出現(xiàn)推諉扯皮的現(xiàn)象。比如環(huán)境保護(hù)管理方面，由城管執(zhí)法部門承擔(dān)的執(zhí)法事項(xiàng)就包括：建筑施工噪聲污染、露天燒烤污染、社會(huì)生活噪聲污染、城市焚燒垃圾等煙塵和惡臭污染、餐飲服務(wù)業(yè)油煙污染等事項(xiàng)。這就表明上述執(zhí)法事項(xiàng)所對(duì)應(yīng)的行政執(zhí)法權(quán)由環(huán)境保護(hù)部門劃轉(zhuǎn)為城管執(zhí)法部門，而環(huán)境保護(hù)部門的其他執(zhí)法權(quán)仍然由其自身行使，這就可能會(huì)導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域執(zhí)法職能碎片化，不利于執(zhí)法效能的提高。比如對(duì)噪聲污染的執(zhí)法，需要專業(yè)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)，但這種噪聲擾民案件如果發(fā)生在非上班時(shí)間，城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)就無(wú)法保證隸屬于環(huán)保部門的監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)隨時(shí)待命，進(jìn)而影響執(zhí)法工作的效率。再比如城市河道違法建筑物拆除的執(zhí)法可能涉及國(guó)土、規(guī)劃、建設(shè)、交通、房管、水務(wù)等多個(gè)部門，雖然該執(zhí)法事項(xiàng)已經(jīng)劃歸城市管理執(zhí)法部門，但在實(shí)際執(zhí)法中還需要通過(guò)部門間的協(xié)商與聯(lián)合執(zhí)法來(lái)推進(jìn)，否則就會(huì)發(fā)生執(zhí)法交叉、執(zhí)法缺位的現(xiàn)象，影響執(zhí)法效能。

（三）執(zhí)法人員隊(duì)伍的問(wèn)題

就目前城管執(zhí)法人員的配備數(shù)額而言，相比于成都市1604.5萬(wàn)常駐人口，數(shù)量上還是不夠，無(wú)法滿足城市快速發(fā)展的需要。2017年10月，成委發(fā)〔2017〕30號(hào)文指出，“到2020年，各區(qū)（市）縣城市管理綜合行政執(zhí)法人員原則上按不低于城市常住人口萬(wàn)分之三的比例標(biāo)準(zhǔn)配備；流動(dòng)人口多、管理面積大、執(zhí)法任務(wù)重的區(qū)域，可相應(yīng)增加人員?！钡趯?shí)踐中，仍然面臨以下問(wèn)題：一是如果按照?qǐng)?zhí)法重心下移的要求，一些執(zhí)法人要到基層一線工作，隨著行政層級(jí)的降低，就可能會(huì)影響到個(gè)人的發(fā)展及晉升空間。而現(xiàn)行體制下，街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）沒有參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位，已經(jīng)下沉的執(zhí)法人員仍然掛靠原單位，不利于日常管理與執(zhí)法工作的進(jìn)行。二是由于城市綜合行政執(zhí)法職責(zé)的調(diào)整，按照“權(quán)隨事走、人隨事調(diào)”的原則，本應(yīng)相應(yīng)調(diào)整人員編制，但卻出現(xiàn)了人員流動(dòng)的滯留，使得某些領(lǐng)域缺乏專業(yè)的執(zhí)法人員，因此影響了城市綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)部分職權(quán)的行使。同時(shí)，因?yàn)槿匀辉谠圏c(diǎn)階段，職責(zé)調(diào)整后的執(zhí)法隊(duì)伍的服裝、車輛及證件還未完全統(tǒng)一，其中執(zhí)法證件是按專業(yè)分類還是由市一級(jí)統(tǒng)一編號(hào)發(fā)放，仍然需要明確。如果沒有統(tǒng)一執(zhí)法制式服裝和標(biāo)志，勢(shì)必會(huì)影響城市綜合行政執(zhí)法工作的順利開展。

二、關(guān)于深化成都市城市綜合行政執(zhí)法體制改革的建議

理順城市管理和綜合執(zhí)法體制，有利于全面提升城市科學(xué)化、精細(xì)化、智能化管理水平，有利于破解城市治理難題、打造和諧宜居生活城市。就目前的探索實(shí)踐表明，改革的方向更為清晰，體系更為明確：中發(fā)〔2015〕37號(hào)文首次明確國(guó)務(wù)院住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門為全國(guó)城市管理工作的主管部門，做好頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)，還要承擔(dān)對(duì)地方城市管理工作的指導(dǎo)監(jiān)督協(xié)調(diào)等職責(zé)；《中共四川省委四川省人民政府關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的實(shí)施意見》（川委發(fā)[2017]5號(hào)）相應(yīng)明確住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳為全省城市管理和執(zhí)法的行政主管部門。在此基礎(chǔ)上，建議嚴(yán)格按照黨的十九屆三中會(huì)有關(guān)完善市場(chǎng)監(jiān)管和執(zhí)法體制、深化行政執(zhí)法體制改革以及十三屆全國(guó)人大第一次會(huì)議審議通過(guò)的關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的總體部署，緊密結(jié)合本地實(shí)際，更有針對(duì)性地推進(jìn)改革。

（一）逐步優(yōu)化城市綜合行政執(zhí)法主體設(shè)置

結(jié)合城市綜合行政執(zhí)法體制改革，進(jìn)一步優(yōu)化完善市和區(qū)（市）縣城市管理部門權(quán)力清單和責(zé)任清單，梳理在執(zhí)法過(guò)程中涉及到的行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)、行政許可權(quán)等職權(quán)。在中發(fā)〔2015〕37號(hào)文范圍內(nèi)的，逐步探索權(quán)責(zé)清單標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)，強(qiáng)化動(dòng)態(tài)管理；雖然成委發(fā)〔2017〕30號(hào)文指出，住房城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)管理工商管理、水務(wù)管理、食品藥品監(jiān)管領(lǐng)域以外的行政處罰權(quán)原則上不納入綜合執(zhí)法范圍。但如果是與人民群眾生產(chǎn)生活、與城市管理密切相關(guān)的事項(xiàng)，可在中央規(guī)定的范圍內(nèi)成熟一項(xiàng)、集中一項(xiàng)，也可以按規(guī)定程序報(bào)省政府審批后集中行使規(guī)定范圍外的行政執(zhí)法權(quán)。

目前，按照《成都市城市管理綜合行政執(zhí)法條例》第十六條第二款的規(guī)定，成都市區(qū)（市）縣城市管理綜合行政執(zhí)法部門可以在街道辦事處、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府派駐執(zhí)法機(jī)構(gòu)，轄區(qū)內(nèi)的相關(guān)行政執(zhí)法工作由其具體負(fù)責(zé)。建議可通過(guò)法定程序賦予街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法主體資格，由上級(jí)主管部門強(qiáng)化業(yè)務(wù)指導(dǎo)監(jiān)督，并以地方性法規(guī)明確街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的執(zhí)法權(quán)限，僅限于實(shí)行簡(jiǎn)易程序的執(zhí)法案件可以自身名義直接處理，而其它案件需報(bào)上級(jí)城管執(zhí)法部門處理。同時(shí)依托村（社區(qū)）整合設(shè)置綜合網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)配備執(zhí)法輔助人員，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、上報(bào)問(wèn)題。

（二）科學(xué)界定城市綜合行政執(zhí)法職責(zé)范圍

在積極推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化大部制改革的同時(shí)，同步推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法體制改革，分層分類建立行政權(quán)力庫(kù)，進(jìn)一步整合市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、市政公用等城市管理職能，理順主管部門和綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)邊界。針對(duì)試點(diǎn)工作中出現(xiàn)的綜合執(zhí)法局和主管部門協(xié)作關(guān)系范圍不清晰的情況，建議省級(jí)政府要加強(qiáng)統(tǒng)籌，在差異化試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一城市管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置，并由省級(jí)人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)來(lái)保障改革。目前，城市綜合行政執(zhí)法體制改革的依據(jù)主要是中央、地方發(fā)布的相關(guān)文件及住建部發(fā)布的部門規(guī)章，并沒有專門性的法律來(lái)提供法律依據(jù)和支撐。在積累地方改革經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，建議通過(guò)多種渠道向全國(guó)人大及其常委會(huì)反映，將城市綜合行政執(zhí)法納入立法規(guī)劃。

（三）系統(tǒng)推進(jìn)城市綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

城市綜合行政執(zhí)法的特點(diǎn)是執(zhí)法涉及范圍廣泛，如果按照“監(jiān)管與處罰”分離的思路，最大限度地整合執(zhí)法職能和隊(duì)伍，對(duì)具體的執(zhí)法人員而言，要求他們精通全部執(zhí)法領(lǐng)域的知識(shí)確實(shí)有難度，但這正是目前城市執(zhí)法體制改革所面臨的問(wèn)題之一。通過(guò)目前的試點(diǎn)工作，可積極探索建立體現(xiàn)現(xiàn)代執(zhí)法工作特點(diǎn)的編制體系，以“職業(yè)化、專業(yè)化、規(guī)范化”為標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)；積極推行行政執(zhí)法類公務(wù)員分類管理改革，待遇保障及職級(jí)向基層一線執(zhí)法人員傾斜。同時(shí)，要以城市綜合執(zhí)法信息共享平臺(tái)為依托，充分利用網(wǎng)格化、“鏡像模擬”模型等多種技術(shù)和手段，輔助決策，及時(shí)監(jiān)督，變末端執(zhí)法為源頭治理。如上海市長(zhǎng)寧區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局利用來(lái)自互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)龐大的數(shù)據(jù)，分析美食點(diǎn)評(píng)等網(wǎng)站中用戶對(duì)本地餐館的關(guān)鍵評(píng)論，如“臟亂差”、“腹瀉”、“衛(wèi)生不好”等關(guān)鍵詞，制定了一份餐飲企業(yè)食品安全負(fù)面評(píng)論關(guān)鍵詞搜索清單，從而對(duì)本地餐館和飯店進(jìn)行實(shí)地排查，最后查處和下架了區(qū)內(nèi)700多家餐飲單位。智慧治理作用的充分發(fā)揮，有利于解決城市綜合執(zhí)法中人少事多的矛盾，完善不同部門的銜接，從而提高城市治理的法治化水平。