歷史制度主義視野下政府機構(gòu)改革與公共權(quán)力配置

●李函珂

改革開放40年來，我國在1982年，1988年，1993年，1998年，2003年，2008年，2013年和2018年共經(jīng)歷了8次較大規(guī)模的政府機構(gòu)改革。在40年中完成了8次重大機構(gòu)改革，在世界范圍內(nèi)并不常見。因此，我國政府機構(gòu)改革受到了學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注，既有成果研究方法主要集中于文獻(xiàn)研究法和定性分析法，研究視角已囊括三維分權(quán)、公共治理、帕金森定律、公共權(quán)力理性化、行政組織自我規(guī)制、政府戰(zhàn)略管理“三角模型”分析框架等角度，需要注意的是，現(xiàn)有的研究缺乏對政府體制改革內(nèi)在邏輯的到位把握。在這種意義上，歷史制度主義的方法，有助于延長時間維度，系統(tǒng)理解改革開放40年以來，我國政府機構(gòu)改革的內(nèi)生邏輯。本文將從歷史制度主義視野分析我國政府機構(gòu)改革，結(jié)合機構(gòu)改革的具體制度論證其內(nèi)生邏輯為公共權(quán)力配置及其重心的不斷調(diào)整，并試圖找到公共權(quán)力配置的影響因素，以期有助于明確機構(gòu)改革趨勢，推動國家機構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)合理。

一、歷史制度主義方法論及契合性

與行為主義和理性選擇主義相比，歷史制度主義選擇以政治科學(xué)傳統(tǒng)為歸屬，著重關(guān)注制度在政治中的作用。政治是一個特殊的領(lǐng)域，歷史制度主義試圖構(gòu)建一套專門的政治研究范式來理解和分析政治行為。它是一組回歸政治本身并以“制度”為中心的研究范式。

以歷史制度主義為代表的新制度主義發(fā)現(xiàn)研究制度的重要性并重視相關(guān)的制度解釋，已成為一種極有價值的研究范式。[1]在此，將從歷史制度主義突出標(biāo)志及研究模式、制度內(nèi)涵界定及分析要素等方面對歷史制度主義的基本理念作一介紹并闡明契合性，為下文提供方法論框架。

歷史制度主義強調(diào)時間序列作為制度變遷變量的獨特價值。“他們的研究觀察一些歷時性模式，以便能夠理解一個有趣的結(jié)果或一系列的制度安排，這意味著分析運作了多年，有時甚至幾十年或幾個世紀(jì)的過程?！盵2]歷史制度主義學(xué)者大多以歷史為途徑，不僅從歷史發(fā)展和比較的過程中去探求制度變遷的不同過程，而且在研究過程中，以制度為核心，注重時間的存在，回歸于國家制度為核心的研究道路上，極大避免了行為主義的錯誤，以求在穩(wěn)定的制度安排下政策變化的根源，以及政治制度與觀念的互動作用。而歷史制度主義所指的制度，即對行為起構(gòu)造作用的正式組織、非正式規(guī)則及與之相關(guān)的程序?！盵2]可以看出，歷史制度主義的制度定義涵蓋了組織、規(guī)則和程序，且歷史制度主義強調(diào)在分析過程中對不同國家社會背景因素的理解性整合。

對于具有近40年歷史的政府機構(gòu)改革等制度問題，歷史制度主義方法論的運用是非常恰當(dāng)?shù)?。這是因為：首先，它的歷時性考察有助于我們深刻理解變革中的路徑規(guī)律，把握制度變遷背后的深層邏輯機制。其次，歷史制度主義對制度的豐富理解，有助于我們超越中觀的政策文本，研究其內(nèi)生邏輯相關(guān)因素在制度變遷過程中的影響。再者，歷史制度主義本身存在著以史為鑒的方法論，通過歷史探尋以往的變革經(jīng)驗，去粗取精，促進(jìn)當(dāng)下機構(gòu)改革逐步趨向于科學(xué)合理。

二、歷史制度主義視角下機構(gòu)改革的內(nèi)生邏輯

于歷史制度主義視野下，改革開放以來，我國政府機構(gòu)改革的內(nèi)生邏輯是公共權(quán)力配置及其重心的不斷調(diào)整。公共權(quán)力，一般是指管理社會公共事務(wù)的權(quán)力，是處理社會事務(wù)，維護(hù)社會穩(wěn)定，增強公共利益的權(quán)力；[3]而公共權(quán)力的分配，是為有效管理社會公共事務(wù)和向不同子系統(tǒng)分配公共權(quán)力的過程，運用于政府機構(gòu)改革，公共權(quán)力的配置主要涉及權(quán)力關(guān)系的四個方面：一是政府與社會和市場的權(quán)力關(guān)系；二是政府部門及其之間的權(quán)力牽連關(guān)系；三是政府部門內(nèi)部的垂直權(quán)力關(guān)系；四是決策權(quán)，執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)之間的關(guān)系。

改革開放以來，包含本次機構(gòu)改革在內(nèi)，我國共進(jìn)行了八輪政府機構(gòu)改革（見表1）

表1

通過考察我國政府機構(gòu)改革制度變遷，關(guān)注社會背景和政府機構(gòu)改革之間的聯(lián)系，可以看出政府公共權(quán)力配置及其重心轉(zhuǎn)移是政府機構(gòu)改革的內(nèi)生邏輯為明確具體規(guī)律，下列歷次改革的公共權(quán)力配置涉及情況如表2所示。

表2

由表2分析可知，以1978年改革開放的啟動為背景，第一次機構(gòu)改革涉及政府部門縱向權(quán)力配置，著重加強中央對工作的統(tǒng)一集中指揮，以推動各項改革有序進(jìn)行；隨后經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為黨和國家工作的中心地位被更明確強調(diào)，自第二次機構(gòu)改革起至今，政府不斷調(diào)整與市場之間的權(quán)力配置，其中，第四次與第七次機構(gòu)改革分別提出“充分發(fā)揮市場機制作用”及“市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用”體現(xiàn)得尤為突出，需指出，第七次機構(gòu)改革特別提出“加強整合社會管理和公共服務(wù)部門”表明政府在逐步關(guān)注并積極調(diào)整與社會之間的權(quán)力關(guān)系配置；而自第六次機構(gòu)改革首次提出“大部制改革”后，這種“寬職能，少機構(gòu)”部門橫向功能性權(quán)力分配的調(diào)整成為機構(gòu)改革的重點；值得注意的是，第四次機構(gòu)改革后，政府職能轉(zhuǎn)變有了實質(zhì)性的進(jìn)展，公共權(quán)力配置涉及的領(lǐng)域逐漸多樣化、復(fù)雜化及綜合化，究其原因，隨著社會分工進(jìn)一步發(fā)展以及大量新的社會公共事務(wù)不斷涌現(xiàn)，社會公共功能日益細(xì)分化政府通過機構(gòu)改革分配自己的權(quán)力范圍，不斷解決社會發(fā)展中出現(xiàn)的矛盾、滿足社會公共需求，公共權(quán)力配置及其重心不斷調(diào)整，是政府機構(gòu)改革的內(nèi)生邏輯。

三、歷史制度主義視角下公共權(quán)力配置影響因素

（一）社會矛盾的解決推動公共權(quán)力配置調(diào)整

縱觀至今的八次政府機構(gòu)改革，或注重提高效率的工具理性以推動行政管理高效運行，或體現(xiàn)以人為本的價值理性以更好地滿足人民需求，我們應(yīng)當(dāng)注意，無論是解決政府與市場關(guān)系問題權(quán)力配置，還是確認(rèn)公民社會背景下強勢崛起的社會組織在國家治理中日益強大的話語權(quán)，每一輪改革都是圍繞著公共權(quán)力配置問題，是社會矛盾、公共需求的發(fā)展推動了公共權(quán)力配置及其重心不斷調(diào)整。從馬克思主義哲學(xué)歷史觀來看，社會矛盾是社會發(fā)展過程中必然存在的不可調(diào)和的產(chǎn)物，社會矛盾是社會發(fā)展的根本動力，它決定著社會經(jīng)濟(jì)政治文化的前進(jìn)方向。因此，改革開放以來，隨著我國社會矛盾的變遷與解決，始終影響著我國政治布局。從制度變遷理論來說，道格拉斯·諾斯認(rèn)為，制度變遷是一種新的制度對舊的制度的替代過程。實質(zhì)上反映了制度之間的交易過程。談及交易，不難發(fā)現(xiàn)制度變遷理論在很大程度上與經(jīng)濟(jì)學(xué)基本理論相結(jié)合，基于我國改革開放，社會矛盾的不斷解決，直接原因便是打造良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。然而，為求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，制度的變遷需呈現(xiàn)極大的有益性，因此不論是誘致性制度變遷，還是強制性制度變遷，均難以離開變遷的根本目的。

（二）公共行政趨于公共性

公共性是政府區(qū)別于其他管理方式如私人管理或企業(yè)管理的基本特性，公共性包含著公共目標(biāo)、公共利益、公共權(quán)力以及公共行為等具體內(nèi)容，“公共既是一種理念也是一種能力。公共并不等同于政府，否則在事實與理論上便縮限了人民參與公共事務(wù)的能力。從理念上看，公共多表現(xiàn)于意識形態(tài)領(lǐng)域，意味著人們出于公共的利益，并非個人或家庭的目的同聚一堂，服務(wù)于人民。從能力上看，公共意味著為公共的利益而在一起工作的一種積極的、獲取充分信息的能力”。對中國來說，無論是制度層面的“合法行政”，還是組織層面的“有效行政”，亦或價值層面的“責(zé)任行政”，[4]這些影響我國政府機構(gòu)改革的大問題都與公共性的如何確立有著千絲萬縷的聯(lián)系。因此，政府機構(gòu)若不變革，勢必在將來甚至當(dāng)下影響著社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的失衡，并進(jìn)一步影響經(jīng)濟(jì)秩序結(jié)構(gòu)，社會信用結(jié)構(gòu)，市場交易結(jié)構(gòu)等影響市場經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步運行的重要結(jié)構(gòu)。公共性的明顯趨勢，不僅僅體現(xiàn)在政府權(quán)力的變更上，也表現(xiàn)在國家治理體系建設(shè)合法性的重要理論來源上。由此觀之，公共性是公共行政的核心，公共行政越來越體現(xiàn)公共性是推動公共權(quán)力配置不斷變化的因素之一。

（三）社會組織逐步與行政組織協(xié)同治理國家

全球化、多元化與民主化給世界帶來的極大變化，而威爾遜所作的“任何政府體制內(nèi)部都有一個權(quán)力中心”的理論假設(shè)已難以成立，權(quán)力結(jié)構(gòu)在單中心政府威權(quán)體系下，可以形成一種自上而下高度統(tǒng)一的官僚模型，但當(dāng)權(quán)力結(jié)構(gòu)已變成一種復(fù)雜的綜合體時，中心依然可以明確存在，但其作用于社會的關(guān)系發(fā)生了巨變，此時，一個權(quán)力中心的威權(quán)體系和政治秩序已經(jīng)很難維系，社會組織逐步與行政組織協(xié)同治理國家，內(nèi)外協(xié)同機制的構(gòu)建，配套機制的完善，無一不需要政府機構(gòu)改革的跟進(jìn)。

（四）權(quán)力配置和監(jiān)督的法治化

權(quán)力配置法治化不僅要促進(jìn)權(quán)力分配的合法，也要促進(jìn)權(quán)力相應(yīng)的“責(zé)任分配”的合法，責(zé)任政府是其表現(xiàn)形式，狹義來說，隨之《監(jiān)察法》的出臺和完善，我國不斷加強對監(jiān)督權(quán)的權(quán)力配置。廣義來說，權(quán)力配置不僅限于監(jiān)督權(quán)，更應(yīng)解釋為權(quán)利的制衡。權(quán)力制衡的本質(zhì)并不在于監(jiān)督的有效、強弱與否，而在于權(quán)、責(zé)、利三者是否統(tǒng)一。[5]外在的監(jiān)督始終是治標(biāo)不治本，難以解決濫用私權(quán)、以權(quán)謀私等腐敗問題，內(nèi)在監(jiān)督在理論上雖是實現(xiàn)權(quán)責(zé)利三者統(tǒng)一的最佳方法，但在現(xiàn)實中難免令人倍感華而不實。因此，筆者認(rèn)為，要實現(xiàn)三者的有機統(tǒng)一，只有在內(nèi)部監(jiān)督的基礎(chǔ)上，另行以制度制衡權(quán)力，才可達(dá)到最佳。然而，我們?nèi)詰?yīng)注意，制度的設(shè)立與權(quán)力配置相互牽連，制度變遷直接作用于權(quán)力配置，權(quán)力配置具體體現(xiàn)出制度變遷。私以為，權(quán)力配置首先應(yīng)注重匹配對接原則，腐敗的主體主要是公職人員，匹配與否直接影響著權(quán)力配置的效率高低。其次，應(yīng)注重制衡原則。不難看出，不論是匹配對接原則還是制衡原則，均以公權(quán)力為核心，以公權(quán)力合理配置為直接目的。再者，我們應(yīng)當(dāng)看到雖然在權(quán)力配置和監(jiān)督的法治化的道路依然任重道遠(yuǎn)，但是，其法律基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)變也促進(jìn)了公共權(quán)力分配模式的不斷轉(zhuǎn)變。

四、結(jié)語

我國政府機構(gòu)改革的制度演進(jìn)及實踐探索呈現(xiàn)出復(fù)雜性的特征，在一定程度上我國公共權(quán)力配置及其重心不斷調(diào)整是其內(nèi)生邏輯。隨著社會分工的進(jìn)一步發(fā)展和大量新社會公共事務(wù)逐步涌現(xiàn)，社會公共職能日益細(xì)分化。政府通過機構(gòu)改革分配自己的權(quán)力范圍，不斷解決社會發(fā)展中出現(xiàn)的矛盾，滿足社會公共需求。歷史制度主義視野和較長時間維度下的影響因素探索有利于從中觀層面上考察政府機構(gòu)改革制度的變遷脈絡(luò)和內(nèi)在機制，明確機構(gòu)改革趨勢，但問題的另一面是，如何在把握影響因素的條件下，推動國家機構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)合理，毫無疑問，對于政府的決策理性能力、政策制定能力以及決心和魄力都是一個巨大的考驗。