紀(jì)念改革開放四十周年加快財稅體制改革
——《財政科學(xué)》2018年第3期專題沙龍綜述

2018年7月18日，由《財政科學(xué)》編輯部和中國財政科學(xué)研究院財政與國家治理研究中心共同舉辦的“紀(jì)念改革開放四十周年——加快財稅體制改革”專題沙龍在北京舉行。本次活動由中國財政科學(xué)研究院副院長傅志華主持，中國財政科學(xué)研究院院長劉尚希致辭，財政部政策研究室副主任項中新、中國法學(xué)會財稅法學(xué)研究會副會長劉佐、中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院稅收研究室主任張斌、遼寧大學(xué)地方財政研究院院長王振宇、云南財經(jīng)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院院長王敏、中國財政科學(xué)研究院財政與國家治理研究中心主任趙福昌出席此次沙龍并做主旨發(fā)言，中國財政科學(xué)研究院部分研究中心的專家參加會議?，F(xiàn)將各位專家的主要觀點綜述如下。

一、分稅制改革的回顧與評價

項中新副主任以親歷者身份回顧了分稅制改革，認(rèn)為這項改革體現(xiàn)了老一輩政治家把握大局、果斷決策的政治魄力，縱橫捭闔、妥善處理復(fù)雜利益矛盾的政治智慧，敢于啃硬骨頭、觸碰利益格局的政治擔(dān)當(dāng)。分稅制改革在引入現(xiàn)代理財理念、鞏固中央權(quán)威、促進(jìn)統(tǒng)一市場形成、加大區(qū)域財力均衡、規(guī)范財政分配關(guān)系等方面取得一系列成果，穩(wěn)定運行20多年，至今仍然具有強(qiáng)大生命力。改革之所以如此成功，關(guān)鍵在于采取了漸進(jìn)改革、適度妥協(xié)、師出有名、把握時機(jī)四大戰(zhàn)略性舉措。此外，對成熟市場經(jīng)濟(jì)國家處理政府間財政關(guān)系一般性規(guī)則的合理借鑒，也是改革成功不可忽視的因素。

王振宇院長認(rèn)為，分稅制從概念提出到具體實施，歷經(jīng)長達(dá)六年的醞釀準(zhǔn)備，較好地體現(xiàn)了科學(xué)化、民主化。1994年《預(yù)算法》第八條明確“國家實行中央與地方分稅制”，2014年的《預(yù)算法修正案》第十五條繼續(xù)沿用了這一表述，確保了該體制的合法性，較好地注入了確定性、穩(wěn)定性、可預(yù)期性，充分調(diào)動了地方各級政府當(dāng)家理財?shù)姆e極性。20多年實踐表明，分稅制與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，與單一制政體相適應(yīng)，與世界最大發(fā)展中國家相適應(yīng)。

二、財稅體制改革的總體思路

劉尚希院長指出，財稅體制改革的主要目標(biāo)是建立與國家治理機(jī)制相協(xié)調(diào)的現(xiàn)代財政制度。黨的十九大報告提出建立現(xiàn)代財政制度有三大任務(wù)，我們可以將之概括為“一體兩翼”:財政體制改革應(yīng)當(dāng)是主體，是領(lǐng)頭性的改革，稅制改革和預(yù)算改革是兩翼，必須統(tǒng)籌全局協(xié)調(diào)推進(jìn)。進(jìn)入新時代，我們面臨著一個更凸顯的問題，就是各種風(fēng)險和不確定性，這對財稅改革提出了新的要求。財稅體制改革的主要任務(wù)是問題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合，進(jìn)行公共風(fēng)險管理，從財稅體制改革入手，打通各種風(fēng)險治理的壁壘和屏障，使財政作為國家治理的基礎(chǔ)更加牢固，作為國家治理的支柱更加堅實。

項中新副主任針對政府間財政關(guān)系改革提出了四條建議。一是財政體制改革應(yīng)在以社會主義市場經(jīng)濟(jì)、現(xiàn)代國家治理為主軸構(gòu)建的坐標(biāo)系中進(jìn)行謀劃。二是財政體制改革需要找準(zhǔn)方向和重點，選擇具有引領(lǐng)作用的關(guān)鍵領(lǐng)域進(jìn)行突破，政府間事權(quán)劃分是財政體制改革的邏輯起點。三是要高度關(guān)注均等化，消除模糊均衡制度，改革現(xiàn)行的上不封頂、下不保底的財政體制。四是高度關(guān)注政府行為的理性，尤其是讓地方政府行為理性，合理配置公共資源。

王振宇院長認(rèn)為，加快新一輪財稅體制改革既要注入新理念、新內(nèi)涵、新形式，也不能忘記分稅制的初衷。分稅制并非一些經(jīng)濟(jì)社會矛盾和問題的根源，相反正是分稅制后續(xù)跟進(jìn)改革不足，甚至背離了分稅制的設(shè)計初衷，才導(dǎo)致這些問題。財政體制作為自上而下的強(qiáng)制性制度變遷，屬于頂層設(shè)計范疇，新一輪財稅體制改革頂層設(shè)計務(wù)必要高屋建瓴。

三、財稅體制改革要關(guān)注技術(shù)和細(xì)節(jié)

王敏院長指出，就像登頂珠穆朗瑪峰一樣，財稅體制改革也有不同的路徑選擇，也需要匹配技術(shù)和細(xì)節(jié)。技術(shù)性和細(xì)節(jié)性方案的制定，既是稅制改革方案制定時的必修功課，也很可能是優(yōu)選當(dāng)前不同稅制改革方案的重要標(biāo)準(zhǔn)。財稅體制改革的推進(jìn)需要用更大的勇氣盡快選擇一條路徑，并聚焦技術(shù)與細(xì)節(jié)這兩個關(guān)鍵點，然后堅決執(zhí)行。他總結(jié)了上一輪財稅體制改革成功的技術(shù)性和細(xì)節(jié)性因素，如:財稅制度與“跟隨性”企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新模式匹配良好，促進(jìn)了企業(yè)的跟隨性技術(shù)創(chuàng)新；稅收征管中持續(xù)引進(jìn)且不斷完善的征收技術(shù)與手段起到了關(guān)鍵作用；可直接引進(jìn)技術(shù)和復(fù)制方案，財稅改革細(xì)節(jié)的確定性較強(qiáng)，改革細(xì)節(jié)方案制定和實施的風(fēng)險較低。

王敏院長認(rèn)為，新一輪財稅體制改革，除了要繼續(xù)加強(qiáng)對稅收理論的深入研究，持續(xù)借鑒國外經(jīng)驗，還需特別加強(qiáng)對操作執(zhí)行層面的考察，即對稅制改革進(jìn)行數(shù)據(jù)測算、機(jī)制模擬和實踐調(diào)研。在技術(shù)性和細(xì)節(jié)性問題上，需關(guān)注以下三個方面:稅制改革要適應(yīng)和引領(lǐng)技術(shù)性創(chuàng)新；稅制改革需更加注重以大數(shù)據(jù)為代表的分析技術(shù)的運用，提升稅制改革的精準(zhǔn)化水平；稅制改革需重視國外實用性和操作性經(jīng)驗的分析與借鑒，重視基層經(jīng)驗的調(diào)研和總結(jié)，從頂層到細(xì)節(jié)進(jìn)行全方位設(shè)計。

四、推進(jìn)央地事權(quán)和支出責(zé)任劃分

趙福昌主任指出，財政體制改革的邏輯需要從多個維度來認(rèn)識。從國家治理的視角來看，權(quán)責(zé)內(nèi)洽機(jī)制是央地關(guān)系的核心。他認(rèn)為，要從國家治理的角度來講事權(quán)和支出責(zé)任劃分問題，產(chǎn)生于英國的基于個人主義、權(quán)力制衡的政治治理結(jié)構(gòu)，是在其特定條件下形成的特殊結(jié)果，而“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方授權(quán)執(zhí)行”的改革原則是中國國情的必然選擇。這種模式具有高效的一面，但很難形成類似西方徹底分權(quán)模式下的各層級內(nèi)部的權(quán)責(zé)內(nèi)洽的機(jī)制。未來的事權(quán)與支出責(zé)任劃分，應(yīng)在“中央決策，地方執(zhí)行”的框架下推進(jìn)，事權(quán)劃分可以是按照事權(quán)要素劃分，但是中央的決策權(quán)要進(jìn)行細(xì)分，在“做什么”權(quán)力保留在中央的前提下，“做到什么程度”可以給地方一定的自主權(quán)，配以科學(xué)的績效考核機(jī)制促使地方履行事權(quán)的效率和效果。

王振宇院長認(rèn)為，新一輪財稅體制改革要注重地方財政新困境的化解，以此為切入點進(jìn)行創(chuàng)新和升華。一是從基本公共服務(wù)均等化入手，著重解決地方某些層面日益嚴(yán)峻的財政新困難（如養(yǎng)老金、地方債、工資發(fā)放等），重構(gòu)地方政府間財政關(guān)系，特別是在逐級、跨級體制模式上做出明確回答。二是要實現(xiàn)從帕累托改進(jìn)到卡爾多標(biāo)準(zhǔn)，突破“基數(shù)+增長”的路徑依賴，實現(xiàn)從改良到改革的重大突破。三是妥善處理好激勵、約束和激勵相容的關(guān)系，進(jìn)一步釋放體制紅利，提高改革整體效率。四是夯實財政體制的軟基礎(chǔ)，提高其科學(xué)化、民主化、法治化水平。

五、關(guān)注地方財政困難問題

王振宇院長認(rèn)為，實施分稅制立竿見影地化解了包干制所引致的中央財政困難問題，但在近乎零和博弈狀況下，逐漸出現(xiàn)了地方財政困難問題。省以下財政體制改革經(jīng)歷了從分稅制強(qiáng)推到逐步放棄的過程，從財政“扁平化”試點到逐漸淡化的過程，凸顯了頂層設(shè)計的某些不足與空白。2002年起國家層面啟動了地方財政扁平化改革，但省直管縣改革沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，改革呈搖擺狀。省以下財政體制改革的劇烈波動凸顯了總體設(shè)計的不足，是分稅制改革遺留的重要難題，也成為下一步改革攻堅的一個重點。

趙福昌主任認(rèn)為，“中央決策，地方執(zhí)行”模式一方面存在“中央點菜、地方買單”的情況，導(dǎo)致地方特別是基層困難，另一方面又存在地方非理性的短期化行為或責(zé)任失度的情況，如地方債務(wù)問題，總是幻想中央財政會救助或兜底，這兩個方面都說明權(quán)責(zé)難以在某個層級政府內(nèi)部完成自洽的機(jī)制，體現(xiàn)了權(quán)責(zé)不夠內(nèi)洽的關(guān)系。

六、稅制改革的進(jìn)程與展望

（一）稅制改革的三個階段

劉佐副會長梳理了改革開放四十年來我國稅制改革的進(jìn)程，將其劃分為三個階段:第一個階段是1978年至1993年，即經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期，這是我國改革開放以后稅制改革的起步階段；第二個階段是1994年至2012年，即建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制時期，這是我國改革開放以后稅制改革深化的階段，逐步建立了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制需要的新稅制；第三個階段從2013年至今，即全面深化改革時期，這是我國改革開放以后稅制改革完善的階段，改革的目標(biāo)是建立適應(yīng)新時代要求的現(xiàn)代稅收制度。關(guān)于今后我國稅制改革的趨勢，他認(rèn)為可以考慮以落實稅收法定原則、合理調(diào)整宏觀稅負(fù)、優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)和完善主體稅種為重點，全面深化改革，取得新的重大進(jìn)展。

（二）現(xiàn)代稅收制度的基本特征

張斌主任認(rèn)為現(xiàn)代稅收制度有五大特征:稅收法定主義是稅收立法的基本原則；預(yù)算法定和財政收支的公開透明是納稅人自愿主動納稅并有效參與稅收治理的制度基礎(chǔ)；在發(fā)揮好稅收籌集財政收入作用的基礎(chǔ)上，根據(jù)稅種屬性構(gòu)建各稅種各司其職、協(xié)調(diào)配合、功能齊全的復(fù)合稅制體系是現(xiàn)代稅收制度的基本要求；稅收制度是體現(xiàn)國家治理理念的基礎(chǔ)性制度安排，公平和效率的權(quán)衡是推進(jìn)稅制改革的主要因素；與現(xiàn)代稅收制度相匹配的高效的現(xiàn)代稅收管理體系使名義稅制得到了較好的執(zhí)行，法定稅負(fù)與實際稅負(fù)比較接近。

（三）稅收治理視角下的稅收法治現(xiàn)代化

稅收制度是現(xiàn)代財政制度的重要組成部分，推進(jìn)稅收治理現(xiàn)代化是增強(qiáng)稅收在國家治理中的基礎(chǔ)性、支柱性、保障性作用的必然要求。張斌主任指出，從稅收治理的角度看，從“統(tǒng)治”到“治理”轉(zhuǎn)變的核心是涉稅各方的“共治”，使得相互沖突的或者不同的利益得以調(diào)和。而從“治理”角度來理解稅收法治，則可以視為不同涉稅群體在法治的框架下進(jìn)行利益博弈并最終達(dá)到調(diào)和或“和諧”狀態(tài)的過程。稅收治理現(xiàn)代化的基本框架可以概括為稅收理念和稅收理論的現(xiàn)代化、稅收治理制度環(huán)境的現(xiàn)代化、稅法制訂過程的現(xiàn)代化、稅制體系的現(xiàn)代化和稅收管理現(xiàn)代化五個方面。他同時指出，隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)逐步從“邊緣”走向“中心”，持續(xù)而深刻地改變著經(jīng)濟(jì)基本運行方式，建立適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代要求的稅制和征管體系也將成為稅收現(xiàn)代化面臨的基本任務(wù)。