完善縣級民生保障政策研究
——江蘇省沭陽縣民生保障的困境與出路

●李周圣 李長城

一、江蘇省沭陽縣民生保障概況

（一）沭陽縣概況

沭陽縣位于江蘇北部，縣域面積2298平方公里，轄40個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場、街道、辦事處）、1個國家級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，197萬人口，是江蘇陸域面積最大、人口最多的縣份（全國人口第二大縣）。近年來，在上級財政部門的支持和指導(dǎo)下，該縣財政積極發(fā)揮財政職能作用，以深化財政改革為動力，以構(gòu)建公共財政、民生財政為方向，較好地促進(jìn)了社會經(jīng)濟(jì)快速、健康發(fā)展。

（二）沭陽縣近年來的民生保障情況

民生支出的范圍主要包括兩大類，一類是民生直接支出，是民生支出的主要內(nèi)容，主要包括教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育支出、社會保障和就業(yè)支出、農(nóng)林水支出、住房保障支出等五項(xiàng)支出；另一類是與民生密切關(guān)聯(lián)的支出，包括上述五項(xiàng)和科學(xué)技術(shù)支出、文化體育與傳媒支出、節(jié)能環(huán)保支出、城鄉(xiāng)社區(qū)支出、交通運(yùn)輸支出、商業(yè)服務(wù)支出、國土海洋氣象支出、糧油物資儲備支出等。

2014-2017年，該縣一般預(yù)算支出分別為100.49億元、112.69億元、121.51億元、105.87億元；民生保障支出分別為73.33億元、83.55億元、85.29 億元、74.42億元，占比分別為72.97%、74.14%、70.19%、70.3%。其中教育、社保、醫(yī)療衛(wèi)生等剛性支出逐年上升，民生保障壓力越來越大。

（三）沭陽縣2017年民生保障情況

2017年該縣民生保障支出74.42億元（比2016年減少10.87億元，主要是由于住房保障棚戶區(qū)改造減少11.52億元），其中本級安排34.81億元、一般性轉(zhuǎn)移支付13.54億元、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付7.79億元，其他渠道18.28億元。加上保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)等民生支出，2017年該縣一般公共預(yù)算支出105.87億元，則民生保障支出占一般公共預(yù)算支出的比重為74%以上；該縣戶籍人口197.05萬人，以2017年為例，民生保障支出為74.42億元，一般公共預(yù)算財力為102.4億元左右，那么戶籍人口人均民生保障支出為3776元，戶籍人口人均財力為5197元，戶籍人口人均民生保障支出占人均財力的比重為72.7%。

二、江蘇省沭陽縣民生保障方面取得的成效

（一）推進(jìn)教育優(yōu)先投入

2016年、2017年該縣分別投入教育資金17.19億元、17.94億元，用于教育扶貧、低收入農(nóng)戶助學(xué)金、校安工程、義務(wù)教育均衡縣建設(shè)支出等，穩(wěn)步推進(jìn)教育現(xiàn)代化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了該縣教育資源的進(jìn)一步優(yōu)化配置及整合，完成了教育信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)。沭陽如東中學(xué)與韓國英陽高等學(xué)校締結(jié)為國際友好學(xué)校，新培養(yǎng)省特級教師15名，成功創(chuàng)建“全國義務(wù)教育發(fā)展基本均衡縣”，教育事業(yè)得到優(yōu)先發(fā)展，教育水平顯著提升。引進(jìn)院士1人、國家“千人計(jì)劃”專家18名、省“雙創(chuàng)團(tuán)隊(duì)”2個、省“雙創(chuàng)人才”16名，人才引進(jìn)數(shù)量位居全市首位。建成省級以上研發(fā)機(jī)構(gòu)10個，創(chuàng)建省級兩化融合示范試點(diǎn)企業(yè)3家。榮獲“全國科技進(jìn)步先進(jìn)縣”，在全市率先開展 “國家可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)”“國家知識產(chǎn)權(quán)強(qiáng)縣工程試點(diǎn)縣”創(chuàng)建活動。

1、學(xué)前教育。按照公辦幼兒園生均公用經(jīng)費(fèi)撥款標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助普惠性民辦幼兒園，扶持民辦幼兒園發(fā)展。

2、義務(wù)教育。進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展。從2016年起，該縣城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額統(tǒng)一為：小學(xué)每生每年700元，初中每生每年1000元，并增加年生均25元的取暖費(fèi)補(bǔ)助。實(shí)施中小學(xué)校舍安全工程、鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃、義務(wù)教育學(xué)校課程基地和特色文化建設(shè)等一系列措施，改善辦學(xué)條件，提高教師素質(zhì)，提升教學(xué)質(zhì)量。

3、普通高中教育。動態(tài)調(diào)整普通高中生均公用經(jīng)費(fèi)財政撥款標(biāo)準(zhǔn)。2016年調(diào)整為800元。

4、政府助學(xué)。完善從學(xué)前教育到高等教育全覆蓋的政府助學(xué)體系。城鄉(xiāng)低保、低收入家庭學(xué)生生活費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為：學(xué)前 1200元/年·人，小學(xué) 1600元/年·人，初中 2500元/年·人，高中4000元/年·人，職業(yè)教育 5000元/年·人，本科、?？品謩e為 5000元/學(xué)年·人、3000元/學(xué)年·人；同時，被普通高等院校本、?？其浫〉?，高考當(dāng)年還給予一次性補(bǔ)助，本科2000元/人、?？?000元/人。中等職業(yè)學(xué)校免費(fèi)學(xué)費(fèi)補(bǔ)助每生每年2200元。

（二）深化醫(yī)療衛(wèi)生改革

2016年、2017年該縣分別投入醫(yī)療衛(wèi)生資金12.59億元、13.7億元，用于基本公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi)、村居衛(wèi)生機(jī)構(gòu)提檔升級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院實(shí)施基本藥物制度補(bǔ)助等，圍繞人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的目標(biāo)，積極推進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)居民健康的穩(wěn)步提高。城區(qū)現(xiàn)有二級以上醫(yī)院10家，縣人民醫(yī)院、中醫(yī)院分別成功創(chuàng)建三級乙等醫(yī)院、三級乙等中醫(yī)院，綜合實(shí)力位居全國縣級醫(yī)院第43位、縣級中醫(yī)院第5位；全面深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)計(jì)改革，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生保障能力大幅提升；每年投入1.4億元，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院、村級衛(wèi)生室全面推行國家基本藥物制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院平均處方值、次均住院費(fèi)用分別下降49%、26%，人民群眾“看病貴”問題得到有效緩解。

1、基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系。推進(jìn)村衛(wèi)生室標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，村衛(wèi)生室財政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每村每年1.2萬元，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站為1.8萬元。保障基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)施績效分配、基本藥物價格制度等政策。

2、基本公共衛(wèi)生服務(wù)。2016-2018年江蘇省基本公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi)人均標(biāo)準(zhǔn)分別不低于50元、60元、65元，保障服務(wù)覆蓋所有常住人口。在保障12類45項(xiàng)基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目的同時，還安排支出保障農(nóng)村婦女“兩癌”篩查、農(nóng)村育齡婦女生殖健康篩查、住院分娩以及農(nóng)村衛(wèi)生改廁等重大公共衛(wèi)生項(xiàng)目的實(shí)施。

3、計(jì)劃生育。獎勵扶助進(jìn)一步提標(biāo)擴(kuò)面，年滿60周歲的獨(dú)生子女傷殘、死亡特別扶助對象扶助金標(biāo)準(zhǔn)分別提高至每人每月600元、700元。

（三）推進(jìn)就業(yè)和社會保障改革

2016年、2017年該縣分別投入社會保障資金14.95億元、15.36億元，按照“全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)”的方針，不斷完善城鄉(xiāng)社會保障體系，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)分別提高到510元/月·人、450元/月·人，五保集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)分別提高到7300元/年·人、6300元/年·人，孤兒集中供養(yǎng)和社會散居保障標(biāo)準(zhǔn)分別提高到 1740元/月·人、1140元/月·人，社會救助體系日益健全，被表彰為 “全國農(nóng)村五保供養(yǎng)工作先進(jìn)單位”，在全市率先建成“江蘇現(xiàn)代民政示范縣”?；就瓿扇駞⒈５怯浌ぷ?，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)三大社會保險覆蓋率分別達(dá)100%、98.4%和95.9%，居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金提高到115元/月·人，全面推進(jìn)被征地農(nóng)民 “即征即?！惫ぷ鳎辉u為“全國新型農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險工作先進(jìn)單位”；建立政府購買養(yǎng)老服務(wù)制度，擁有各類床位8765張，完成全縣37家敬老院星級評定，居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)“三位一體”的養(yǎng)老服務(wù)體系初步建成。推行退役士兵“城鄉(xiāng)一體化”安置模式，安置率達(dá)100%，成功創(chuàng)建省“雙擁模范縣”。

1、就業(yè)創(chuàng)業(yè)。進(jìn)一步完善財政支持就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策體系，大力推動大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，鼓勵以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。加大促進(jìn)就業(yè)資金保障力度，落實(shí)社會保險、職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹、公益性崗位等就業(yè)補(bǔ)貼政策。落實(shí)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息等創(chuàng)業(yè)服務(wù)激勵政策，促進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，鼓勵高校畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)。

2、社會保險。企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老金同步調(diào)整，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平最低標(biāo)準(zhǔn)每人每月135元，城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合政府補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每年不低于500元。

3、社會救助和社會福利。積極落實(shí)各項(xiàng)社會福利政策，對全縣80歲、90歲、100歲以上的老人每月分別發(fā)放50元、100元、300元尊老金，城鄉(xiāng)低保、優(yōu)撫對象、特困人員、孤兒等春節(jié)發(fā)放100元節(jié)日慰問補(bǔ)助。

（四）支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展

2017年該縣投入資金23.99億元，用于精準(zhǔn)扶貧、農(nóng)橋、一事一議獎補(bǔ)、農(nóng)田水利、高效設(shè)施農(nóng)業(yè)等。投入資金8.9億元，實(shí)施泵站修建、河道疏浚、節(jié)水改造等一批農(nóng)村水利工程；發(fā)放農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼資金1.77億元，惠及農(nóng)戶32.7萬戶，支持耕地地力保護(hù)，推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營；投入農(nóng)業(yè)保險參保資金0.75億元，兌付小麥、水稻等理賠資金0.43億元，受益農(nóng)戶13萬戶次；投入資金0.54億元，建設(shè)新增千億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃田間工程；投入資金0.75億元，用于農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田5萬畝。發(fā)放教育扶貧資金0.71億元，惠及低收入農(nóng)戶子女36128名；投入精準(zhǔn)扶貧幫扶資金0.66億元，惠及有勞動能力建檔立卡的低收入農(nóng)戶162840人；投入國家扶貧改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)資金1546萬元，統(tǒng)籌用于低收入農(nóng)戶大病補(bǔ)充保險、低收入農(nóng)戶子女助學(xué)、經(jīng)濟(jì)薄弱村增收等。

（五）建立健全基本住房保障制度

2017年該縣投入保障性住房建設(shè)資金3.43億元，用于保障性安居工程建設(shè)；發(fā)放廉租房補(bǔ)貼資金80.09萬元，發(fā)放危房改造資金345.63萬元，進(jìn)一步改善困難群眾居住環(huán)境。公共租賃住房保障方面，建立住房救助、保障標(biāo)準(zhǔn)與住房租售價格、人均收入水平掛鉤聯(lián)動機(jī)制，支持無力購房的居民特別是非戶籍人口租房居住；對符合條件的困難家庭給予租金補(bǔ)助。

（六）著力支持節(jié)能減排

2017年該縣投入資金2.13億元，主要用于263專項(xiàng)整治、污水處理設(shè)施建設(shè)等。開展城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治，針對“九整治”“三規(guī)范”和“一提升”工作要求，整合相關(guān)資金，重點(diǎn)支持實(shí)施村莊生活污水治理、康居村莊建設(shè)、城市老舊小區(qū)改造、城市黑臭水體整治等系列項(xiàng)目。

（七）加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

2016年、2017年該縣投入各類民生設(shè)施資金31.97億元、33.68億元，積極推進(jìn)各項(xiàng)民生工程建設(shè)，民生基礎(chǔ)設(shè)施不斷得到鞏固，硬件能力實(shí)現(xiàn)飛躍提升。疏?？h鄉(xiāng)河道334條、1085公里，完成萬頃良田、小農(nóng)水重點(diǎn)縣等土地整理項(xiàng)目17個、53萬畝，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的保障能力不斷提高，糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)“十三連豐”，榮獲“全國糧食生產(chǎn)先進(jìn)縣”“全國農(nóng)村保險明星示范縣”等稱號。完成國道205和省道245、344、326新建、改建工程，實(shí)施農(nóng)村公路提檔升級項(xiàng)目567個、1190公里，建成變電所12個，新建、改造10千伏及以上電力線路5600余公里，實(shí)施4G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和寬帶改造提速工程，新建1180個4G基站，光纖到戶工程實(shí)現(xiàn)行政村全覆蓋。

三、江蘇省沭陽縣民生保障發(fā)展中的困境

盡管該縣的民生保障和公共服務(wù)水平得到較大提升，但在宏觀環(huán)境錯綜復(fù)雜、經(jīng)濟(jì)增長面臨較大壓力的情況下，該縣民生保障方面也存在一定問題和困難，主要表現(xiàn)為：

（一）財權(quán)事權(quán)不匹配，民生保障壓力越來越大

縣財政承擔(dān)的剛性保障支出和財力不匹配，出現(xiàn)“小馬拉大車”的情況，上級部門在制定政策時，雖然充分保障了弱勢群體等保障對象的權(quán)益或基本需求，但沒有考慮或沒有充分考慮地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素、縣級財政保障水平和財政實(shí)際承受能力，政策制定雖好，但沒有落實(shí)政策相應(yīng)的資金保障措施，沒有落實(shí)執(zhí)行政策時縣級財政需增加支出資金的來源渠道等，支出壓力全部由縣級財政承擔(dān)?！吧厦媲l線，下面一根針”，各種政策資金匯聚和疊加，造成貧困地方財力難以承受，執(zhí)行政策難度加大；無力安排發(fā)展支出，地方財力增長緩慢，縣級民生保障能力減弱。

1、“尊老金”基本由縣級財政承擔(dān)。2017年該縣80歲以上老年人共計(jì)36773人，而省財政只對100歲以上的老年人（101人）進(jìn)行補(bǔ)助，80-99歲的36672人全部由縣級財政承擔(dān)。2017年該縣共計(jì)撥付尊老金2492萬元，其中省下達(dá)補(bǔ)助資金42萬元、縣財政撥付2450萬元（省財政補(bǔ)助僅占支出總額的1.68%）。隨著老齡化的不斷加劇，該縣80歲以上老人逐漸增加，縣級財政負(fù)擔(dān)越來較重。

2、義務(wù)兵優(yōu)待和安置負(fù)擔(dān)沉重。沭陽縣是兵源大縣，每年為國家貢獻(xiàn)700多名入伍士兵，士兵服役期間的義務(wù)兵優(yōu)待金和退役士兵（士官）安置補(bǔ)助金主要由地方政府承擔(dān)，該縣每年約需4000萬元（其中義務(wù)兵優(yōu)待金1700萬元，退役士兵安置補(bǔ)助金2300萬元），退役士兵就業(yè)和安置壓力很大，同時還要承擔(dān)退役士兵職業(yè)技能培訓(xùn)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)稅收優(yōu)惠等多項(xiàng)政策性費(fèi)用。義務(wù)兵為國家國防事業(yè)作貢獻(xiàn)，受益者是整個國家，而相應(yīng)發(fā)生的費(fèi)用大多由縣財政承擔(dān)（2017年省財政僅補(bǔ)助544萬元，占支出數(shù)13.6%），財力與事權(quán)不匹配問題較為突出。

3、貢獻(xiàn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口影響長遠(yuǎn)發(fā)展。沭陽縣也是人口輸出大縣，在人口轉(zhuǎn)移中為蘇南提供勞動力，同時沭陽籍大學(xué)生多在蘇南等發(fā)達(dá)地區(qū)就業(yè)，高學(xué)歷人才和熟練技術(shù)工人、精壯勞力為蘇南等發(fā)達(dá)地區(qū)創(chuàng)造財富，人才和勞動力外流影響該縣經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展。

（二）省制定的部分民生保障政策亟待進(jìn)一步完善

多部門同時制定內(nèi)容相近或保障范圍重疊的民生保障政策，政出多門，造成標(biāo)準(zhǔn)不一、對象重復(fù)；部分政策省市級標(biāo)準(zhǔn)不一致，使得執(zhí)行時無所適從；沒有隨新形勢、新發(fā)展及時修訂完善政策；政策較為粗放，操作性不強(qiáng)。

1、保障標(biāo)準(zhǔn)提高過快。江蘇省基本公共衛(wèi)生服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)從2014年的人均35元提高到2018年的65元，年均增長20%，增幅遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于財力增長水平，使用績效也不高，地方資金配套壓力極大。

2、民生保障政策“碎片化”。民生政策缺乏頂層設(shè)計(jì)，沒有統(tǒng)一的管理部門或者領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組來統(tǒng)籌。一是民生保障項(xiàng)目種類繁多。民政部門發(fā)放補(bǔ)貼的項(xiàng)目多達(dá)13項(xiàng)，人社部門發(fā)放補(bǔ)貼的項(xiàng)目9項(xiàng)，其中不少項(xiàng)目涉及多個補(bǔ)貼政策。這既增加了申報、認(rèn)定、核實(shí)、發(fā)放的運(yùn)行成本，又使得各項(xiàng)補(bǔ)助資金碎片化，無法相互調(diào)劑，難以整合提升資金效益。二是民生保障對象重復(fù)交叉。同一類型的民生資金，各部門各自制定補(bǔ)助政策和標(biāo)準(zhǔn)，造成標(biāo)準(zhǔn)不一，對象重復(fù)。如扶貧助學(xué)，政策制定分散于教育、扶貧、團(tuán)委、婦聯(lián)等部門，幫扶對象和標(biāo)準(zhǔn)都不一致，在信息未能及時溝通共享的情況下，重復(fù)補(bǔ)助現(xiàn)象時有發(fā)生。在社會救助政策方面，民政、人社、教育、衛(wèi)計(jì)委、殘聯(lián)、紅十字會、慈善基金會等部門均有類似的救助政策，實(shí)際執(zhí)行過程中難以實(shí)現(xiàn)公平救助；在殘疾人保障方面，殘聯(lián)在殘疾人生活就業(yè)、護(hù)理就醫(yī)、重度殘疾人補(bǔ)貼等方面設(shè)立專項(xiàng)資金，與人社、民政等部門的保障對象重疊交叉。三是民生保障標(biāo)準(zhǔn)體系不健全?；竟卜?wù)缺乏具體標(biāo)準(zhǔn)，對各類保障沒有明確規(guī)定；民生保障標(biāo)準(zhǔn)制定方法不一，有的是由政府批準(zhǔn)制定，有的是由主管部門自主制定，有的是由幾個部門會商制定；民生保障標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)不合理，其他民生保障標(biāo)準(zhǔn)的確定以基礎(chǔ)性民生保障標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)和依據(jù)。目前，兩者多是按照一定比例簡單掛鉤，而非有機(jī)統(tǒng)籌銜接；相關(guān)保障項(xiàng)目缺乏有機(jī)銜接，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險和被征地農(nóng)民社會保障的銜接機(jī)制不健全，導(dǎo)致出現(xiàn)選擇性參?，F(xiàn)象。

3、部分民生保障政策沒有及時修訂完善。目前，江蘇省對該縣補(bǔ)助仍以2005年底核定的困難和破產(chǎn)關(guān)閉的國有集體企業(yè)退休人員為基數(shù)，隨著該縣破產(chǎn)企業(yè)人員逐漸達(dá)到退休年齡，符合補(bǔ)助條件的人數(shù)也在增加，而省補(bǔ)助基數(shù)并未更新。另外，2018年江蘇省基本公共衛(wèi)生服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)提高至65元/人，服務(wù)項(xiàng)目內(nèi)容為十二大類46項(xiàng)。在工作過程中，上級部門對基本公共衛(wèi)生服務(wù)內(nèi)容有明確的考核要求，但由于基本公共衛(wèi)生項(xiàng)目受地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異影響，全省并無統(tǒng)一的購買服務(wù)支付標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致地方在執(zhí)行基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目時，往往達(dá)不到考核要求。

4、部分民生保障政策可操作性不強(qiáng)。如在農(nóng)業(yè)保險方面，特別是蔬菜大棚保險存在問題較為突出，騙?，F(xiàn)象屢禁不止，主要是由于上級部門僅注重數(shù)據(jù)、比例等考核，將高效農(nóng)業(yè)保險占比任務(wù)下達(dá)給縣區(qū)政府，而未與當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況掛鉤，過分注重考核結(jié)果，而忽視了農(nóng)業(yè)保險的初衷，違背了政策目的，降低了政策效果。

（三）部分上級專項(xiàng)資金下達(dá)不及時，地方財政墊付資金壓力大

前一年應(yīng)下達(dá)的專項(xiàng)資金往往在服務(wù)全部結(jié)束后，到下一年才清算下達(dá)，沒有預(yù)撥或及時撥付。如農(nóng)村孕產(chǎn)婦住院分娩補(bǔ)助，2017年該縣符合住院分娩補(bǔ)助的人數(shù)13445人，省按5053人預(yù)撥資金，其余8392人 （省應(yīng)補(bǔ)助資金251.76萬元）為該縣墊付；2018年1-2季度共計(jì)撥付殘疾人 “兩項(xiàng)補(bǔ)貼”1801.8萬元，因2018年省補(bǔ)資金暫未下達(dá)，全部由縣財政墊付。

四、江蘇省沭陽縣民生保障的出路初探

為妥善解決上述問題，筆者進(jìn)行了各項(xiàng)相關(guān)政策研究，權(quán)衡各種解決方式，模擬各項(xiàng)解決途徑所需資金量及縣財政承受能力，提出如下解決方案。

（一）建立與事權(quán)相匹配的財力保障機(jī)制

省出臺政策應(yīng)全面考慮地方政府承擔(dān)保障事務(wù)與地方財力增長幅度、承受能力是否相匹配，省直各部門出臺政策項(xiàng)目應(yīng)充分調(diào)研，分地區(qū)考慮地方財力，特別是蘇北貧困地區(qū)的財力困難，合理引導(dǎo)和劃分保障區(qū)間，科學(xué)確定分擔(dān)比例減輕縣級支出責(zé)任壓力。明確細(xì)化省縣財政事權(quán)與支出責(zé)任，減少并規(guī)范共同財政事權(quán)，根據(jù)受益范圍、構(gòu)成要素、實(shí)施環(huán)節(jié)等因素公式化確定分擔(dān)比例，通過分類并按比例劃分支出責(zé)任。在事權(quán)基本明確的前提下，綜合考慮當(dāng)?shù)刎斦B(yǎng)系數(shù)、區(qū)域面積、地形結(jié)構(gòu)、可用財力等具體影響因素，給予地方政府相應(yīng)的財力配置；在對縣級保障能力量化評價的基礎(chǔ)上進(jìn)行分檔分類，不搞“一刀切”，將民生資金轉(zhuǎn)移支付分配與分檔分類結(jié)果掛鉤，并實(shí)行動態(tài)調(diào)整；完善縣級民生財力保障機(jī)制，加大對蘇北貧困地區(qū)的補(bǔ)助力度，將民生保障資金納入一般性轉(zhuǎn)移支付，賦予縣級更大的資金自主權(quán)，減輕縣級民生保障壓力，提高政策可操作性。

80-99歲尊老金省補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)參照百歲老人尊老金，全部由省財政承擔(dān)，保持補(bǔ)助比例一致；義務(wù)兵優(yōu)待和安置資金參照城鄉(xiāng)低保補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，省財政承擔(dān)80%；建議上級制定政策時考慮地方承擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本與財力是否匹配以及投入產(chǎn)出比等問題，建立完善財政保障轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，將戶籍人口作為主要分配依據(jù)，力促公平公正；同時加大對該縣教育投入的補(bǔ)助力度，特別是高中教育，重大支出采取“一事一議”給予補(bǔ)助；支持該縣開展科技扶貧，省財政對于到該縣服務(wù)的高層次人才和高技能人才給予補(bǔ)助。

（二）完善民生保障政策

1、整合民生保障政策。針對民生政策存在的“碎片化”現(xiàn)象，建議由省財政廳牽頭進(jìn)行整合，統(tǒng)一補(bǔ)助范圍和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，明確統(tǒng)一后的業(yè)務(wù)管理部門。節(jié)約資金，提高使用效能。

2、統(tǒng)一重點(diǎn)保障項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)各類民生保障項(xiàng)目之間的關(guān)系，明確科學(xué)合理的保障標(biāo)準(zhǔn)確定方法、管理權(quán)限和調(diào)整程序，避免部門從條線利益出發(fā)制定標(biāo)準(zhǔn)，確保從全局利益出發(fā)統(tǒng)籌銜接各項(xiàng)民生保障標(biāo)準(zhǔn)，通過精算平衡確定民生保障標(biāo)準(zhǔn)。同時，建議上級部門及早確定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，并在每年財政預(yù)算編制前下發(fā)，盡量提高社保專項(xiàng)資金年度預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，及時調(diào)整城鄉(xiāng)居民補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)政策。

3、建立保障水平動態(tài)調(diào)整機(jī)制。建立民生保障類別和標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目庫，按照保障項(xiàng)目、保障對象、保障標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)入和退出條例等進(jìn)行分類管理，實(shí)施動態(tài)評估調(diào)整，根據(jù)有關(guān)政策和因素的變化，對民生保障水平進(jìn)行動態(tài)上調(diào)，使民生保障范圍逐步擴(kuò)大，建立動態(tài)保障機(jī)制。在民生保障范圍和標(biāo)準(zhǔn)的制定方面，既要保障弱勢群體的基本生活需要，又要切合實(shí)際，具有可操作性。

4、及時修訂完善政策。上級部門應(yīng)及時更新政策，按當(dāng)年實(shí)際符合困破企業(yè)退休人員參加基本醫(yī)療保險的人數(shù)給予財政補(bǔ)助。另外，建議省廳對基本公共衛(wèi)生項(xiàng)目實(shí)施統(tǒng)一部署，由各市統(tǒng)一確定本地基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目的成本標(biāo)準(zhǔn)或購買服務(wù)的支付標(biāo)準(zhǔn)，為確定經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助提供依據(jù)。

5、增強(qiáng)民生保障的可持續(xù)性。一是堅(jiān)持在財政可承受范圍內(nèi)制定民生保障標(biāo)準(zhǔn)，不脫離經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際；二是堅(jiān)持提高民生保障資金使用效益，采取第三方評估等辦法開展資金績效評價，將評價結(jié)果作為調(diào)整保障政策、保障標(biāo)準(zhǔn)的重要依據(jù)；三是多渠道籌集民生保障資金，增加民生投入的來源。

（三）上級轉(zhuǎn)移支付民生資金及時下?lián)?/h3>

上級部門應(yīng)進(jìn)一步明確地方級事權(quán)及支出責(zé)任，明確地方民生支出方面的事權(quán)責(zé)任和承擔(dān)份額，確立“誰出政策，誰出錢”的原則，及早制訂補(bǔ)貼政策和分配比例，及時下?lián)芑蝾A(yù)撥省補(bǔ)資金，足額安排專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，不留資金缺口，減輕地方財政支出負(fù)擔(dān)。

（四）完善民生資金財政預(yù)算管理制度

縣級財政要加強(qiáng)民生資金管理，健全科學(xué)規(guī)范、注重績效的預(yù)算管理制度。一是大力壓減一般性支出。從嚴(yán)控制“三公”經(jīng)費(fèi)、會議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等支出，努力降低行政運(yùn)行成本，騰出的資金主要用于民生支出。二是盤活存量資金。將沉淀閑置的財政資金，優(yōu)先統(tǒng)籌安排用于民生保障。三是拓寬預(yù)算資金統(tǒng)籌范圍。按規(guī)定將政府性基金轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算，大力推進(jìn)國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算，統(tǒng)籌做大民生保障的財政資金“盤子”。四是拓寬民生保障支出供給渠道。對一些“準(zhǔn)公益產(chǎn)品”，應(yīng)大力推廣政府與社會資本合作（PPP）模式，鼓勵社會資本參與公益事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)。五是加強(qiáng)民生資金管理。加大民生資金統(tǒng)籌整合力度，推進(jìn)民生資金實(shí)質(zhì)性整合，提高民生資金使用效益?！?/p>