規(guī)范財政信息披露 提高財政監(jiān)督有效性

●鄒佳盈 李春根

黨的十九大報告明確提出：“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理?！边@為進一步做好財政工作指明了方向?？梢钥闯?，強化財政監(jiān)管、推進法治財政建設(shè)迫在眉睫。當前我國財政管理基礎(chǔ)工作仍存在一些薄弱環(huán)節(jié)，財政信息披露制度還不夠健全，財政監(jiān)督相對薄弱和形式化，在信息的準確性、完整性和監(jiān)督的有效性方面還存在一些問題，這與現(xiàn)代財政制度的要求不相符，與新形勢下財政發(fā)展需要不適宜。從監(jiān)管的角度看，信息是基礎(chǔ)，監(jiān)督是手段，兩者的有機結(jié)合是現(xiàn)代公共財政的必然要求，也是強化政府履行公共受托責任的重要途徑。因此，規(guī)范財政信息披露，加強財政監(jiān)督，是做好財政工作的一個重要保證。只有依法信披，有效監(jiān)督，才能促進財政高效、安全運轉(zhuǎn)，更好地發(fā)揮財政監(jiān)督在國家監(jiān)督中的基礎(chǔ)和核心作用。

一、財政信息披露與監(jiān)督中存在的問題

在推進財政信息公開化和提高財政監(jiān)督有效性方面，信息披露是關(guān)鍵。政府從事國家治理和經(jīng)濟建設(shè)，所需要的財政預算，進行的財政活動，應該讓人民群眾了解和參與，這是社會主義國家民主與法制建設(shè)的需要，也是我國財政安全建設(shè)的需要。那如何讓人民群眾了解和參與國家財政，其中一個有效途徑就是政府財政信息公開透明，只有財政信息公開，接受大眾監(jiān)督，才可實現(xiàn)民眾參與，充分體現(xiàn)人民的財政，這是財政工作的要求，也是財政監(jiān)督的基礎(chǔ)和客觀要求。從目前我國財政信息披露來看，政府做了大量的工作，實施了新《預算法》，規(guī)定了財政信息披露的基本內(nèi)容和形式，明確了財政信息披露的責任主體和義務(wù)，落實了財政預算人大會議審議制，基本實現(xiàn)了財政預算報告公開化和財政信息披露正?；瑸楣婇_辟了知情、參與和監(jiān)督財政信息的基本渠道。但從加快社會主義民主法治進程和確保財政安全的高度來看，財政信息披露的質(zhì)量還有待提高，披露什么，如何披露，都與當前形勢不相適應，與公眾預期仍有差距，歸結(jié)起來主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）地方政府財政信息披露時效性不強

財政信息披露是財政工作的一部分，是財政的基本要求，及時披露財政信息有利于提高財政資金的使用效率，促進財政資金公平分配。因為財政信息披露是財政監(jiān)督的重點對象和重要環(huán)節(jié)，財政信息披露越及時，越有利于財政監(jiān)督工作的開展。目前環(huán)境下，信息的獲取和交流對互聯(lián)網(wǎng)等方面的依賴度較高，并且互聯(lián)網(wǎng)本身的時效性極強，能夠在較短時間內(nèi)對大范圍和跨區(qū)域的信息進行有效而準確的處理，使得財政信息披露能夠在第一時間具備高度真實性和時效性。同時信息技術(shù)的處理有利于人們在進行財政信息披露時對信息有全方位多層次的深刻了解，而非只是對財務(wù)信息的單一獲取。但是大部分地方政府因管理機制效率低，導致財政信息披露的質(zhì)量不高且缺乏時效性。更有一些地方政府內(nèi)部的管理人員缺乏監(jiān)管意識和對管理機制內(nèi)涵的了解，且沒有完善的信息處理系統(tǒng)，用簡單原始的方式對財政信息進行披露，易造成相關(guān)信息真實性失常，信息披露時效性滯后，從而大大減弱財政監(jiān)督的力度。

（二）財政預算信息披露不到位

財政預算是財政工作的核心內(nèi)容，反映著國家財政的收支安排和重點經(jīng)濟工作，其預算信息的披露直接關(guān)系到財政預算的質(zhì)量。新《預算法》首次公開透明制度，對預算公開內(nèi)容、時間、主體等都作了比較明確的規(guī)定，這為財政監(jiān)督工作的開展提供了很好的信息支撐。尤其是年度財政收支預算和重點項目預算是財政部門全年工作的目標和重心，也是各級財政監(jiān)督部門監(jiān)督工作的重點，大眾也非常期盼和關(guān)注。但目前對財政預算執(zhí)行信息披露多為事后披露，事前和事中的披露較少，比如，年度預算執(zhí)行情況一般是在下一年人大會議審議后才與公眾見面，當期預算執(zhí)行進展情況很少及時公開披露，甚至長期難見。事后的信息披露主要是結(jié)果的一種告知，只能起到事后追責的作用。而沒有預算前和預算執(zhí)行過程中的財務(wù)信息披露是不完整的信息披露，也是一種不完全的財政公開。由于這些環(huán)節(jié)的財務(wù)信息披露不到位，為財政預算留下了監(jiān)督盲點和真空，從而為財政安全埋下了隱患，使公共財政處于不利地位。

（三）國有資產(chǎn)境外投資信息披露不夠完善

隨著我國經(jīng)濟水平的迅猛發(fā)展，中國境外國有資產(chǎn)規(guī)模逐漸擴大。然而近些年來，境外國有資產(chǎn)規(guī)模的增長使得國有資產(chǎn)境外監(jiān)管問題日益突出，一系列國有資產(chǎn)流失事件暴露出來，給國家財政帶來重大損失。導致境外國有資產(chǎn)流失的原因有很多，其中一個重要原因是有關(guān)我國境外的國有資產(chǎn)監(jiān)管的法律法規(guī)不健全，使得國有資產(chǎn)投資管理受到法律約束力較弱，為不法利益者提供了可乘之機。另一個重要原因就是我國信息化管理體制處于初級階段，因此對于國有資產(chǎn)境外投資的信息披露不完善，有些企業(yè)為了確保自己的競爭地位，沒有詳細地披露其境外國有資產(chǎn)的經(jīng)營狀況和財務(wù)現(xiàn)狀，使得國有資產(chǎn)境外投資未能得到有效監(jiān)管。因此信息披露不完善，既不利于高層管理者進行投資決策，也有損于社會公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從而給國有資產(chǎn)境外投資造成很大的風險。

（四）專項資金信息披露不夠完善

財政專項資金是政府安排用于公共事業(yè)、社會保障、經(jīng)濟建設(shè)等方面有指定用途的資金。雖然已有《專項資金管理制度》，但是對專項資金的信息披露并沒有明確規(guī)定。比如扶貧專項資金，已出臺的《財政專項扶貧資金管理辦法》等政策規(guī)范了資金預算與分配、資金管理與監(jiān)督，但未對扶貧資金信息披露作出詳細規(guī)定。對于扶貧資金去向、使用情況等信息該如何披露？披露到什么程度？這些并沒有具體說明。這就為滋生腐敗提供了可乘之機，進而出現(xiàn)一些地方政府違法挪用、騙取扶貧資金的現(xiàn)象。扶貧資金是幫助貧困對象脫貧的專項資金，如果對扶貧專項資金的使用情況披露不到位，就會使專項資金監(jiān)督效果大打折扣，更無法使扶貧資金產(chǎn)生最大效益。因此為了杜絕扶貧專項資金的違規(guī)使用現(xiàn)象，必須加大對專項資金使用情況的信息披露，包括資金事前、事中和事后的情況都應該進行詳細披露，并且統(tǒng)一和規(guī)范披露方式。這樣才會讓地方政府感到壓力，能夠嚴格管理和使用扶貧資金。

（五）財政監(jiān)督法規(guī)不夠健全

監(jiān)督是財政管理的一部分，建章立制，做到依法監(jiān)督是有效監(jiān)督的基礎(chǔ)。目前，有關(guān)財政監(jiān)督的法律法規(guī)主要散見于 《預算法》《會計法》《稅收征管法》《行政監(jiān)察法》等法律法規(guī)中，還有各級政府制定的財政監(jiān)督檢查管理辦法或條例中，但這些規(guī)章制度多是對財政監(jiān)督什么、怎么監(jiān)督有所規(guī)定，基本解決了做什么、不能做什么的問題，至于做得如何，做不到位怎么辦，沒有明確規(guī)定。就制度本身來說，這是不完整的，制度不健全難以談有效監(jiān)督。即使多數(shù)監(jiān)督是好的、有效的，少數(shù)無效監(jiān)督也會對整體監(jiān)督造成負面影響，尤其是專職監(jiān)督人員，他們是財政安全高效運行的“守門人”，一旦失守，則很難挽回；再加上監(jiān)督評價體系和標準不健全，則更易使專職監(jiān)督流于形式，難以對財政主體形成預期的約束力，甚至容易滋生執(zhí)法不嚴、監(jiān)管不力、走過場的現(xiàn)象。同時，財政監(jiān)督主體不同，主要是財政部門、審計部門、人大和公眾，要求也不可能一樣，對于職能監(jiān)督部門，諸如各級財政部門、審計部門以及下屬的監(jiān)督機構(gòu)等，應該通過健全和完善制度來提高監(jiān)督的水平和能力；通過建立考評機制，激發(fā)監(jiān)督職能部門和專職監(jiān)督人員的責任感和使命感，更好地發(fā)揮監(jiān)督職能，促進國家財政健康安全運行。而對非專職監(jiān)督人員，比如社會公眾、大眾媒體，則應該有其他一些要求。這些在現(xiàn)有的管理辦法和規(guī)章制度中，若不作出明確區(qū)分和統(tǒng)一規(guī)定，勢必影響財政監(jiān)督工作的深入展開和財政監(jiān)督有效性的充分發(fā)揮。

（六）財政信息與監(jiān)督對應性不強

財政信息是財政管理中的信息，主要包括財政收支、會計、財務(wù)管理等方面。而財政監(jiān)督需要財政信息，通過對信息的把握和分析，對所有財政資金來源和使用過程及成效進行監(jiān)控，針對發(fā)現(xiàn)的問題，糾正財政收支、財政預算活動中出現(xiàn)的錯誤和偏差，以確保財政資金的安全運行、資源的合理配置和收入的合理分配。從目前財政信息披露的內(nèi)容來看，比較粗泛，披露的信息多為宏觀數(shù)據(jù)，大眾很難了解到具體的實際情況。從監(jiān)督的角度看，公開披露的信息主要面向的是社會公眾，公眾是監(jiān)督主體，他們所關(guān)注多為身邊的事，是關(guān)乎大家切身利益的民生工程和項目，因為他們是項目的最終受益者，對項目的進度和質(zhì)量最有發(fā)言權(quán)，是最好的監(jiān)督者。因此，面向公眾的財政信息披露應貼近民眾，多一些關(guān)乎民生的信息，關(guān)乎百姓經(jīng)濟生活的信息。而面對國家財務(wù)部門、審計部門及其下屬機構(gòu)等職能監(jiān)督主體，披露的信息應該是全方位的、專業(yè)化的財政信息，并通過多種渠道及時送達這些職能部門，讓他們發(fā)揮更直接的監(jiān)督作用。財政信息披露與不同的監(jiān)督職能形成一一對應關(guān)系，是發(fā)揮財政監(jiān)督有效性的一個重要因素。

二、規(guī)范財政信息披露、提高財政監(jiān)督有效性的對策

（一）健全信息披露制度，完善相關(guān)法律法規(guī)

規(guī)范政府財政信息披露，首要是健全信息披露制度，沒有規(guī)矩不成方圓。目前我國在財政信息披露上還沒有統(tǒng)一、全面的法律法規(guī)，披露對象、披露內(nèi)容和披露方式等沒有明確規(guī)定，各省市縣級政府財政信息公開情況參差不齊，有的省市財政信息公開較好，能披露較完善的預算執(zhí)行情況及年度預算報告，有的則沒有詳細的年度預算執(zhí)行情況和年度預算報告，披露的信息僅停留在一些大數(shù)據(jù)上，無基本細項可查，信息披露的完整性、時效性均有缺失。這樣披露的信息基本沒有什么實際意義，難以達到中央和社會公眾對財政信息公開披露的要求和期望。信息披露的不規(guī)范會給財政有效監(jiān)督帶來障礙。從國外財政信息披露來看，許多發(fā)達國家已通過頒布法律，來確認信息公開和財政透明度。他們不僅確立了信息公開的基本原則，也公布了信息披露的具體做法，具有指導性和可操作性。因此，借鑒其他國家的經(jīng)驗，結(jié)合我國具體國情，制定出適合我國的財政信息披露制度勢在必行。只有通過法律法規(guī)的制定，規(guī)范信息披露，才能讓政府財政公開化邁出實質(zhì)的一步，使財政信息披露成為公眾監(jiān)督政府行為的一個重要平臺。

（二）加強財政監(jiān)督內(nèi)控規(guī)范建設(shè)

黨的十八屆四中全會明確提出 “加強對政府內(nèi)部權(quán)力的制約是強化對行政權(quán)力制約的重點”，并要求“對財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購等權(quán)力集中的部門和崗位實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”。這是黨中央從依法治國的角度，從國家治理現(xiàn)代化的高度提出的權(quán)力制約新要求。對于財政部門來說首先要加強組織領(lǐng)導，高度重視內(nèi)部風險防范控制，建立有效的內(nèi)控體系，形成相互制衡、相互監(jiān)督的工作機制。其次要推進財政內(nèi)部控制制度體系建設(shè)，要制訂符合本單位實際情況的內(nèi)部控制辦法和操作規(guī)程，明確內(nèi)部控制制度的適用范圍及控制目標，提出內(nèi)部控制的主要要素和遵循的原則，明確專項風險內(nèi)部控制的種類、方法、主要內(nèi)容以及職責分工。最后建立考核機制，對內(nèi)部控制執(zhí)行情況進行考核與評價，對于有失職違規(guī)行為的部門和人員要按規(guī)定給予處罰。除此之外，還需要用信息化帶動內(nèi)控規(guī)范實施，減少人為因素影響，提高內(nèi)部控制的可靠性，實現(xiàn)內(nèi)部控制的程序化和科學化管理，降低內(nèi)部控制舞弊和腐敗的風險。加強財政部門內(nèi)控規(guī)范建設(shè)，有利于提高單位管理水平、改善公共服務(wù)質(zhì)量和效率。

（三）建立國有企業(yè)境外資產(chǎn)信息披露制度

隨著我國“一帶一路”和“走出去”戰(zhàn)略的推進，越來越多國有企業(yè)在國外投資，國有企業(yè)在境外的資產(chǎn)越做越大，如何確保這部分資產(chǎn)的安全非常重要。由于國有企業(yè)股東的特殊性，信息披露被視為一種有效防范風險的手段。許多國家都有法規(guī)要求國有企業(yè)面向社會公眾披露公司治理、財務(wù)狀況、重大經(jīng)營事項、重大風險事項及社會責任等方面的信息，并要求真實、準確、及時、完整地披露。但是目前我國國有企業(yè)在境外資產(chǎn)信息披露方面的表現(xiàn)還遠不能滿足社會公眾的需求。因此，我國應該從法律層面構(gòu)建境外國有資產(chǎn)信息披露制度，確保全體公民的知情權(quán)和行使監(jiān)督的權(quán)利，在防范和化解國有企業(yè)境外資產(chǎn)風險上發(fā)揮積極作用。首先，中央企業(yè)應在信息披露上作出表率。這一方面是因為中央企業(yè)具有示范效應；另一方面，中央企業(yè)的境外國有資產(chǎn)整體規(guī)模大，占我國境外國有資產(chǎn)的比例很高。其次，國資委應該要求國有上市公司在年報中更加詳細地披露境外國有資產(chǎn)的經(jīng)營現(xiàn)狀和財務(wù)現(xiàn)狀。在上市公司境外國有資產(chǎn)披露制度比較完善后，再向其他非國有企業(yè)和中小民營企業(yè)推廣。通過建立有效的信息披露制度，讓社會各類機構(gòu)、研究人員能夠?qū)ζ髽I(yè)經(jīng)營和發(fā)展以及小股東利益保護等方面進行有效監(jiān)督，讓社會公眾進行評判，促進國企管理方式轉(zhuǎn)變和公司治理結(jié)構(gòu)改善。同時加大對信息披露違法違規(guī)行為的處罰力度，更好地發(fā)揮財政監(jiān)督的有效性，降低境外國有資產(chǎn)流失風險。此外，我國還需不斷健全跨境監(jiān)管合作機制，促進構(gòu)建財經(jīng)外交新格局，保障國家經(jīng)濟安全和利益，確保境外資產(chǎn)信息披露的準確性和真實性。

（四）加大財政信息化建設(shè)

政府財政信息披露必須適應新時代的要求。財政信息反映的是我國經(jīng)濟運行情況和社會發(fā)展水平，普遍被學術(shù)機構(gòu)和研究人員重視，也越來越受大眾的關(guān)注，不僅國內(nèi)關(guān)注，更受國際關(guān)注，這是由我國在世界經(jīng)濟中的地位決定的。尤其在全球經(jīng)濟一體化大趨勢下，一個大國宏觀經(jīng)濟變動會迅速對世界經(jīng)濟產(chǎn)生影響。在這種背景下，財政信息顯得尤為重要，對其披露的時效性、傳播的廣泛性都有更高要求。而現(xiàn)代信息技術(shù)已在提高政府財政效率上發(fā)揮了重要作用，它可以加快政府信息的傳播速度，提升效率。因此，有必要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上構(gòu)建財政信息披露信息化體制，形成一套完整的財政管理計算機網(wǎng)絡(luò)體系，加快實現(xiàn)“金財工程”預算、執(zhí)行、監(jiān)督三大功能信息化平臺一體化和數(shù)據(jù)貫通，促進財政執(zhí)法檢查向 “互聯(lián)網(wǎng)+”“大數(shù)據(jù)監(jiān)管”方向發(fā)展。通過信息化，進一步提高政府財政信息披露質(zhì)量，提高政府財政運作能力和透明度。通過各地財政部門建立的信息網(wǎng)絡(luò)平臺，形成信息共享，讓我國財政信息更加開放、更加透明，更好地接受廣大民眾的監(jiān)督，更好地服務(wù)于經(jīng)濟建設(shè)和社會健康穩(wěn)定發(fā)展。

（五）加強財政扶貧資金監(jiān)督

強化扶貧資金監(jiān)督，打好扶貧攻堅保衛(wèi)戰(zhàn)。首先要加強對扶貧項目的監(jiān)督，按照資金跟著項目走，監(jiān)督跟著資金走的原則，從源頭上確保扶貧項目精準立項。要全面推行扶貧項目公開公示，以便于扶貧資金的跟蹤和反饋。其次加強對扶貧資金的信息披露，廣泛接受監(jiān)督。及時對扶貧資金的使用情況進行披露，主要是對扶貧項目的實施地點、資金來源、項目投資等信息要進行披露，然后利用報刊、網(wǎng)絡(luò)、新聞等媒體對項目資金的分配和使用進行公告、公示。確保扶貧項目的公開透明運行，讓扶貧資金的使用接受更多社會公眾的監(jiān)督，以防止和杜絕扶貧資金流失的現(xiàn)象發(fā)生。還需對扶貧資金監(jiān)管建立問責制，落實責任主體。對整治不到位、工作走過場、存在嚴重腐敗問題不報告、不監(jiān)督或者監(jiān)督不力，以及發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性腐敗問題的，要嚴格追究責任主體的監(jiān)管責任，并依法進行處理。只有加大對扶貧領(lǐng)域相關(guān)政策、資金、項目等的監(jiān)管和信息公開力度，才能進一步保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

（六）加強財政監(jiān)督隊伍建設(shè)

財政監(jiān)督是一項綜合性很強的工作，對干部素質(zhì)要求高。特別是新形勢下，加強財政監(jiān)督隊伍建設(shè)，顯得更為重要。首先要提高干部依法行政能力。要堅持原則，依法辦事，始終牢記自己的職責并自覺把業(yè)務(wù)工作納入到財政中心工作去落實，充分發(fā)揮專員辦就地監(jiān)管優(yōu)勢，既嚴肅查處違紀違規(guī)問題，又注重發(fā)揮監(jiān)督檢查的管理功效，為深化財政改革和加強財政管理服務(wù)。其次，要提高干部業(yè)務(wù)素質(zhì)，財政部門人員不僅要有對工作的滿腔熱情，還要有過硬的業(yè)務(wù)能力和較高的監(jiān)管素質(zhì)。因此要加大培訓工作力度，有針對性地組織與財政監(jiān)督工作相關(guān)的專題業(yè)務(wù)培訓，全方位提高干部應對、處理各種復雜矛盾和問題的能力，提升干部隊伍的理論素養(yǎng)和業(yè)務(wù)水平，拓寬視野，增強分析、認知和思維能力。除此之外，還要加強財政監(jiān)督人員的工作作風建設(shè)，要堅持言行一致、表里如一，腳踏實地做好本職工作。同時要抓好廉政建設(shè)，增強全體黨員干部抵御腐敗和不正之風侵蝕的能力也尤為重要。只有不斷加強財政監(jiān)督隊伍建設(shè)，才能提高財政監(jiān)督的有效性，更好地促進經(jīng)濟發(fā)展，為經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)。

縱觀我國財政信息披露工作，在整個國民經(jīng)濟活動和社會發(fā)展過程中發(fā)揮的作用日益突出，越來越受到國家和政府的高度重視。我國財政信息披露工作正在朝著法制化、規(guī)范化和信息化的軌道發(fā)展。而隨著我國財政信息披露制度的不斷建立和完善，財政監(jiān)督機制也將逐步完善，監(jiān)督有效性也將進一步提高，我國財政工作的質(zhì)量和服務(wù)水平將邁上新臺階，更好地為我國經(jīng)濟建設(shè)和社會穩(wěn)定健康發(fā)展保駕護航。■