構(gòu)建以績(jī)效為抓手的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制

●李 燕 何沁蕓

就公共財(cái)政而言，監(jiān)督是保證財(cái)政活動(dòng)合法性、合理性、合規(guī)性的重要手段，是保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)效率和公平的基礎(chǔ)。監(jiān)督的實(shí)踐活動(dòng)必須建立在完善的財(cái)政法律制度基礎(chǔ)上，而轉(zhuǎn)變監(jiān)督的理念和視角以及建立和完善符合時(shí)代特征的預(yù)算管理制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，其中預(yù)算績(jī)效監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建是現(xiàn)代預(yù)算制度的重要內(nèi)容。

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的過(guò)程中，黨中央、全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院對(duì)我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理工作十分重視，強(qiáng)調(diào)不斷加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理是預(yù)算制度改革的重要內(nèi)容，“績(jī)效”是保障財(cái)政資金的使用效益和提高政府工作效率的重要工具。從2003年黨的十六屆三中全會(huì)首次將“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”寫(xiě)入黨的報(bào)告，到2014年修訂的《預(yù)算法》首次將預(yù)算的績(jī)效管理以法的形式規(guī)定，并體現(xiàn)在涉及預(yù)算管理理念、部門(mén)申請(qǐng)預(yù)算、財(cái)政預(yù)算分配以及人大對(duì)績(jī)效結(jié)果的監(jiān)督等多項(xiàng)法條中，將績(jī)效管理上升到法律約束的層面；黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出“全面實(shí)施績(jī)效管理”，又以《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（下稱(chēng)《意見(jiàn)》）聚焦于預(yù)算績(jī)效管理，具體描繪了改革全景圖、制定了實(shí)現(xiàn)路徑和時(shí)間表，這些頂層設(shè)計(jì)對(duì)深化預(yù)算改革、拓展和落實(shí)財(cái)政監(jiān)督的著力點(diǎn)意義深遠(yuǎn)。特別是《意見(jiàn)》明確了績(jī)效管理主體的責(zé)任約束，提出績(jī)效信息公開(kāi)透明以及加強(qiáng)績(jī)效管理監(jiān)督問(wèn)責(zé)。這些要求使得圍繞績(jī)效的管理與監(jiān)督客觀(guān)上需要構(gòu)建起包括各級(jí)政府、財(cái)政部門(mén)、各部門(mén)各單位直至項(xiàng)目的責(zé)任人的績(jī)效責(zé)任主體，以及包括人大、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、社會(huì)公眾等在內(nèi)的績(jī)效監(jiān)督問(wèn)責(zé)主體的績(jī)效監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制，從而將財(cái)政治理現(xiàn)代化推向一個(gè)新的高度，助推國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這種績(jī)效監(jiān)督約束機(jī)制的構(gòu)建與作用發(fā)揮還需要通過(guò)深化改革得以實(shí)現(xiàn)。

一、財(cái)政監(jiān)督的著力點(diǎn)由合規(guī)向績(jī)效拓展

傳統(tǒng)的財(cái)政監(jiān)督著力點(diǎn)側(cè)重監(jiān)督財(cái)政活動(dòng)的合規(guī)性，即關(guān)注重點(diǎn)在預(yù)算實(shí)施過(guò)程的合法合規(guī)，而不在于預(yù)算目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)結(jié)果。這種合規(guī)控制重點(diǎn)在于對(duì)公共支出的方向和數(shù)額的控制，主要依據(jù)法律法規(guī)及制度賦予的范圍監(jiān)督預(yù)算編制和執(zhí)行行為，在執(zhí)行中遵循“打醬油的錢(qián)不能買(mǎi)醋”的原則。預(yù)算的合規(guī)性控制實(shí)際上是一個(gè)程序化的內(nèi)部控制過(guò)程，具體來(lái)看，在預(yù)算編制階段，政府采用分項(xiàng)排列的預(yù)算編制方式將每一項(xiàng)目的具體支出及資金來(lái)源列出，并進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明。在預(yù)算執(zhí)行階段，預(yù)算單位根據(jù)具體細(xì)化的支出額度安排每個(gè)支出項(xiàng)目，對(duì)每筆資金的來(lái)源和去向力求實(shí)現(xiàn) “對(duì)號(hào)入座”。換句話(huà)說(shuō)，預(yù)算的合規(guī)性控制就是通過(guò)對(duì)財(cái)政支出及資金來(lái)源進(jìn)行全面完整細(xì)致地刻畫(huà)以反映政府的活動(dòng)范圍和方向，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)各部門(mén)以及所屬單位的支出規(guī)模和方向的約束。監(jiān)督部門(mén)及社會(huì)公眾能夠通過(guò)預(yù)算了解政府履職狀況及財(cái)政支出情況，使得對(duì)預(yù)算安排及支出的審查和監(jiān)督有據(jù)可依。雖然這種形式的預(yù)算實(shí)現(xiàn)了對(duì)預(yù)算投入的有力控制，但是忽略了對(duì)投入資金使用效率和效益的管理，造成大量資金使用的低效和無(wú)效。隨著政府占用資源越來(lái)越多、支出規(guī)模越來(lái)越大，在公共財(cái)政條件下，公共資金使用結(jié)果必須成為預(yù)算管理的重要內(nèi)容。預(yù)算的績(jī)效控制就是以結(jié)果為導(dǎo)向、以績(jī)效評(píng)估為核心、以項(xiàng)目成本為衡量標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算管理模式，通過(guò)對(duì)比不同項(xiàng)目的成本與收益方案，篩選出投入少、效益高的項(xiàng)目，從而有效降低政府提供公共產(chǎn)品的成本，提高財(cái)政支出效率，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府支出不合理擴(kuò)張行為的有力限制。

在經(jīng)濟(jì)下行財(cái)政壓力加大的情況下，我們?cè)谑杖攵藴p稅降費(fèi)的同時(shí)，也要重視支出端的資金管理創(chuàng)新，提高財(cái)政資金的使用效益也成為緩解我國(guó)財(cái)政收支矛盾的重要舉措。因此，傳統(tǒng)的合規(guī)性監(jiān)督已然不能完全適應(yīng)現(xiàn)狀，基于“績(jī)效”管理理念和視野的監(jiān)督機(jī)制走向前臺(tái)。以往單純的績(jī)效評(píng)價(jià)主要是對(duì)財(cái)政支出的事后監(jiān)督，不能很好地管控財(cái)政支出行為的正確性及有效性，按照《意見(jiàn)》要求，預(yù)算績(jī)效監(jiān)督管理的主要內(nèi)容也要實(shí)現(xiàn)全方位、全過(guò)程、全覆蓋，監(jiān)督鏈條延伸至績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果反饋及應(yīng)用等方面，特別是對(duì)重大預(yù)算決策的事前評(píng)估，將管理重心由事后的績(jī)效評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)移至事前的預(yù)算目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理著力點(diǎn)的前移，構(gòu)建從預(yù)算決策、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用的閉環(huán)管理模式。此時(shí)，隨著預(yù)算績(jī)效管理重心的轉(zhuǎn)變，財(cái)政監(jiān)督的重點(diǎn)也由事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)算全過(guò)程監(jiān)督。對(duì)預(yù)算全過(guò)程實(shí)行績(jī)效監(jiān)督的基礎(chǔ)是財(cái)政支出行為的合法合規(guī)，其最終目的是提高財(cái)政資金決策分配與使用的績(jī)效。

各級(jí)人大作為我國(guó)對(duì)預(yù)算支出進(jìn)行監(jiān)督的主要法定主體，近幾年已經(jīng)實(shí)質(zhì)性介入到預(yù)算績(jī)效的審查監(jiān)督中，中央及一些地方已經(jīng)在向人大匯報(bào)支出績(jī)效結(jié)果。2018年3月中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出 “實(shí)施人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展，是依法加強(qiáng)和改進(jìn)人大預(yù)算審查監(jiān)督工作的內(nèi)在要求，是建立和完善中國(guó)特色社會(huì)主義預(yù)算審查監(jiān)督制度的重要舉措，是提高財(cái)政資金使用績(jī)效和政策實(shí)施效果的客觀(guān)需要，也是對(duì)預(yù)算法、監(jiān)督法關(guān)于人大預(yù)算決算審查監(jiān)督特別是支出預(yù)算和政策審查監(jiān)督規(guī)定的細(xì)化深化?！薄兑庖?jiàn)》在加強(qiáng)績(jī)效管理監(jiān)督問(wèn)責(zé)方面提出 “審計(jì)機(jī)關(guān)要依法對(duì)預(yù)算績(jī)效管理情況開(kāi)展審計(jì)監(jiān)督，財(cái)政、審計(jì)等部門(mén)發(fā)現(xiàn)違紀(jì)違法問(wèn)題線(xiàn)索，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。各級(jí)財(cái)政部門(mén)要推進(jìn)績(jī)效信息公開(kāi)，重要績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果要與預(yù)決算草案同步報(bào)送同級(jí)人大、同步向社會(huì)主動(dòng)公開(kāi)，搭建社會(huì)公眾參與績(jī)效管理的途徑和平臺(tái)，自覺(jué)接受人大和社會(huì)各界監(jiān)督?！边@些都明確了我國(guó)多元參與的績(jī)效監(jiān)督機(jī)制作用的發(fā)揮并提出了績(jī)效監(jiān)督的新要求。

二、財(cái)政績(jī)效監(jiān)督的環(huán)境基礎(chǔ)有待完善和創(chuàng)新

財(cái)政績(jī)效監(jiān)督是財(cái)政支出管理的深化和延伸。從我國(guó)現(xiàn)階段來(lái)看，與傳統(tǒng)財(cái)政監(jiān)督工作相比，財(cái)政監(jiān)督要求不僅要檢查財(cái)政資金使用的合規(guī)性，還要以財(cái)政支出的“產(chǎn)出”和“結(jié)果”為導(dǎo)向監(jiān)督政府活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響等，通過(guò)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)對(duì)比財(cái)政支出的實(shí)際效率和效益，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前支出過(guò)程存在的問(wèn)題，明確提升財(cái)政支出績(jī)效的方法和途徑，不斷挖掘財(cái)政資金使用的潛在效應(yīng)，促進(jìn)被監(jiān)督主體提高財(cái)政支出的效果。因此，高質(zhì)量的財(cái)政績(jī)效監(jiān)督應(yīng)該是一個(gè)從預(yù)算決策、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行到績(jī)效評(píng)價(jià)及評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的全面監(jiān)督。但是，與新時(shí)代對(duì)財(cái)政的績(jī)效監(jiān)督要求相比，當(dāng)前財(cái)政監(jiān)督機(jī)制還有需要完善及轉(zhuǎn)型的問(wèn)題。

一是重事后、輕過(guò)程，監(jiān)督覆蓋范圍有限。構(gòu)建財(cái)政績(jī)效監(jiān)督機(jī)制是新時(shí)代財(cái)政改革的必然要求，黨的十九大報(bào)告提出全面實(shí)施績(jī)效管理，意味著財(cái)政監(jiān)督范圍也應(yīng)當(dāng)走向績(jī)效導(dǎo)向的“全面”監(jiān)督路徑，相比較而言，目前我國(guó)財(cái)政監(jiān)督管理還存在覆蓋過(guò)程不全面、以審計(jì)監(jiān)督為主、重事后的問(wèn)題。以績(jī)效評(píng)價(jià)為主的績(jī)效監(jiān)督機(jī)制主要是通過(guò)事后評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的問(wèn)題，出現(xiàn)了“事前”“事中”監(jiān)督工作盲區(qū)，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決問(wèn)題，使得監(jiān)督工作缺失了時(shí)效性和預(yù)警作用，對(duì)花錢(qián)的效果及預(yù)算管理僅起到“亡羊補(bǔ)牢”的作用，既不符合現(xiàn)代預(yù)算管理的要求，也不能適應(yīng)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的要求。

二是重專(zhuān)項(xiàng)、輕日常，監(jiān)督覆蓋有待提升。重專(zhuān)項(xiàng)檢查、輕日常工作監(jiān)督是目前財(cái)政監(jiān)督工作的一個(gè)問(wèn)題。以專(zhuān)項(xiàng)檢查為財(cái)政監(jiān)督的主要形式必然會(huì)增加被監(jiān)督人的僥幸心理，容易產(chǎn)生監(jiān)督盲區(qū)，從而加大違法違規(guī)事件出現(xiàn)的概率，無(wú)法有效避免財(cái)政資金使用浪費(fèi)的情況。對(duì)日常預(yù)算過(guò)程的監(jiān)督不足也容易造成財(cái)政資源的損失浪費(fèi)，并使得監(jiān)督工作出現(xiàn)“淡季”和“旺季”，在專(zhuān)項(xiàng)檢查密集的“旺季”不僅造成財(cái)政監(jiān)督超負(fù)荷工作，而且加大被查單位管理負(fù)擔(dān)，影響正常工作的開(kāi)展。

三是重短期、輕長(zhǎng)期，持續(xù)跟蹤監(jiān)督乏力。以往，我國(guó)財(cái)政監(jiān)督的關(guān)注重點(diǎn)主要在當(dāng)期，即年度預(yù)算的執(zhí)行情況及結(jié)果，而對(duì)涉及跨期的重大政策、項(xiàng)目預(yù)算及其績(jī)效監(jiān)督不夠，也引發(fā)了財(cái)政政策的順周期調(diào)節(jié)問(wèn)題?！兑庖?jiàn)》提出“要突出重點(diǎn)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，聚焦提升覆蓋面廣、社會(huì)關(guān)注度高、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)的重大政策、項(xiàng)目的實(shí)施效果”，并首次明確了要對(duì)新出臺(tái)重大政策、項(xiàng)目開(kāi)展事前績(jī)效評(píng)估，從而推動(dòng)績(jī)效管理與監(jiān)督的關(guān)口前移，同時(shí)也會(huì)推動(dòng)我國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃的實(shí)施。新時(shí)代績(jī)效管理不應(yīng)該僅重視財(cái)政支出當(dāng)期績(jī)效，還應(yīng)該拓展至注重對(duì)支出的中長(zhǎng)期績(jī)效進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)也要對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用情況、績(jī)效監(jiān)督整改情況進(jìn)行后續(xù)跟蹤。而這又有利于推動(dòng)我國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃的編制及執(zhí)行情況的績(jī)效跟蹤監(jiān)督機(jī)制的建立。

四是重主觀(guān)、輕客觀(guān)，監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)尚未建立。財(cái)政績(jī)效監(jiān)督要建立在績(jī)效評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，而績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施的關(guān)鍵是績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)的建立?？?jī)效監(jiān)督和評(píng)判的重要依據(jù)是績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)，因此，建立科學(xué)、合理的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系是財(cái)政績(jī)效監(jiān)督活動(dòng)公平公正和合理性的前提。

然而，由于財(cái)政資金公共性質(zhì)以及分配使用中的目標(biāo)涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、宏觀(guān)、微觀(guān)的多重性，加之我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理工作起步晚、基礎(chǔ)資料不健全、科學(xué)的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系尚未建立。這就使得財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)和監(jiān)督工作發(fā)展遭受瓶頸，財(cái)政監(jiān)督對(duì)預(yù)算資金使用所產(chǎn)生的社會(huì)、環(huán)境等影響難以客觀(guān)估測(cè)，評(píng)判中的主觀(guān)因素影響較大，并且由于主觀(guān)判斷波動(dòng)很大，同一項(xiàng)目由不同人員評(píng)判所得出的結(jié)論也會(huì)差異很大，弱化了財(cái)政績(jī)效監(jiān)督工作的嚴(yán)肅性及結(jié)果的公信力。因此，如何在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、技術(shù)手段限制、主觀(guān)認(rèn)知偏差的條件下，構(gòu)建一個(gè)統(tǒng)一、科學(xué)、合理的績(jī)效監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)體系也是目前績(jī)效工作開(kāi)展中亟待解決的問(wèn)題。

五是績(jī)效信息難以及時(shí)全面獲取。及時(shí)全面獲取相關(guān)信息是財(cái)政績(jī)效監(jiān)督有效實(shí)施的前提，是績(jī)效監(jiān)督評(píng)價(jià)可靠性的基礎(chǔ)，也是績(jī)效監(jiān)督結(jié)論是否對(duì)被監(jiān)督部門(mén)單位具有說(shuō)服力的關(guān)鍵所在。如果由于一些部門(mén)單位財(cái)務(wù)管理水平低、支出核算不清晰、財(cái)政監(jiān)督人員能力局限等問(wèn)題，再加上相關(guān)信息在各部門(mén)間的壁壘，沒(méi)有形成信息互聯(lián)互通的統(tǒng)一平臺(tái)，績(jī)效監(jiān)督主體無(wú)法及時(shí)獲得和使用部門(mén)績(jī)效信息，就會(huì)使得相關(guān)信息不真實(shí)、碎片化，財(cái)政監(jiān)督信息難以準(zhǔn)確、充分收集，從而阻礙對(duì)財(cái)政相關(guān)數(shù)據(jù)及資料的分析解讀和判斷，使財(cái)政績(jī)效監(jiān)督流于形式，還會(huì)增加財(cái)政績(jī)效監(jiān)督結(jié)論被質(zhì)疑的風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政績(jī)效監(jiān)督工作的開(kāi)展易遭受阻力。尤其是如果公開(kāi)基于不夠真實(shí)準(zhǔn)確的績(jī)效信息形成的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，還會(huì)造成社會(huì)公眾對(duì)財(cái)政績(jī)效信息的解讀出現(xiàn)偏差，從而引發(fā)政府公信力降低。

三、構(gòu)建財(cái)政績(jī)效監(jiān)督機(jī)制的對(duì)策建議

（一）樹(shù)立財(cái)政績(jī)效監(jiān)督的理念

傳統(tǒng)的財(cái)政監(jiān)督工作重點(diǎn)主要是財(cái)政支出的合法合規(guī)性，而當(dāng)前財(cái)政資源使用績(jī)效越來(lái)越受到關(guān)注的情況下，財(cái)政監(jiān)督工作重點(diǎn)必須從合規(guī)性檢查向合規(guī)性與績(jī)效監(jiān)督并重轉(zhuǎn)變。因此，新時(shí)代財(cái)政監(jiān)督工作要更好地服務(wù)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，把監(jiān)督工作重心由事后監(jiān)督進(jìn)一步向事前監(jiān)督、事中監(jiān)督聚焦，形成包含預(yù)算決策、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績(jī)效評(píng)價(jià)及評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的全過(guò)程、全方位和全覆蓋的績(jī)效監(jiān)督機(jī)制。因此，財(cái)政監(jiān)督要從監(jiān)督花錢(qián)合規(guī)向做正確的事（決策）、正確地做事（監(jiān)控）、做的事正確（有效）的預(yù)算績(jī)效監(jiān)督轉(zhuǎn)變。

在2018年3月中共中央辦公廳印發(fā)的 《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出加強(qiáng)對(duì)支出績(jī)效和政策目標(biāo)落實(shí)情況的監(jiān)督，推動(dòng)建立健全預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，并要求人大對(duì)支出預(yù)算和政策開(kāi)展全口徑審查和全過(guò)程監(jiān)管。這些都要通過(guò)轉(zhuǎn)變績(jī)效理念、深化拓展支出預(yù)算和政策審查監(jiān)督的內(nèi)容、探索創(chuàng)新方式方法來(lái)實(shí)現(xiàn)。

（二）明確財(cái)政績(jī)效監(jiān)督的重點(diǎn)

我國(guó)新修訂的《預(yù)算法》第四十九條提出各級(jí)人大在提交關(guān)于預(yù)算草案及預(yù)算執(zhí)行情況的審查結(jié)果報(bào)告中應(yīng)包括“對(duì)執(zhí)行年度預(yù)算、改進(jìn)預(yù)算管理、提高預(yù)算績(jī)效、加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督等提出意見(jiàn)和建議”?！兑庖?jiàn)》要求“各級(jí)財(cái)政部門(mén)要推進(jìn)績(jī)效信息公開(kāi)，重要績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果要與預(yù)決算草案同步報(bào)送同級(jí)人大”，2018年3月中共中央辦公廳印發(fā)的 《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見(jiàn)》中具體的五方面都有對(duì)人大績(jī)效監(jiān)督提出的要求。如在支出預(yù)算的總量與結(jié)構(gòu)上提出要“切實(shí)提高財(cái)政資金配置效率”；在重點(diǎn)支出與重大投資項(xiàng)目審查上提出要“加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)支出與重大投資項(xiàng)目執(zhí)行情況的監(jiān)督，督促實(shí)現(xiàn)支出績(jī)效和政策目標(biāo)”；在部門(mén)預(yù)算的審查上提出要重點(diǎn)審查監(jiān)督“部門(mén)重大項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)設(shè)定、實(shí)現(xiàn)及評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用情況”；在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的審查上提出要重點(diǎn)審查監(jiān)督“專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的整體績(jī)效情況。監(jiān)督轉(zhuǎn)移支付預(yù)算執(zhí)行和政策實(shí)施，重點(diǎn)是預(yù)算批準(zhǔn)后在法律規(guī)定時(shí)間內(nèi)批復(fù)下達(dá)以及資金使用績(jī)效與政策實(shí)施效果情況”等等。上述具體要求使人大對(duì)支出預(yù)算及政策的績(jī)效監(jiān)督很好地與《意見(jiàn)》的要求實(shí)現(xiàn)了對(duì)接。

但是也要認(rèn)識(shí)到，實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督還要優(yōu)化各監(jiān)督主體的監(jiān)督能力以及監(jiān)督環(huán)境。就全過(guò)程預(yù)算績(jī)效監(jiān)督來(lái)說(shuō)，一是事前監(jiān)督。首先要對(duì)新出臺(tái)重大政策、項(xiàng)目開(kāi)展事前績(jī)效評(píng)估事前監(jiān)督，檢查績(jī)效目標(biāo)設(shè)置科學(xué)性、合理性、規(guī)范性和有效性，是否說(shuō)清楚了“為什么花錢(qián)”“花多少錢(qián)”“怎樣花錢(qián)”以及“達(dá)到什么效果”的問(wèn)題；其次，檢查績(jī)效指標(biāo)是否能夠清晰、準(zhǔn)確地反映績(jī)效目標(biāo)；再次，檢查評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是否客觀(guān)實(shí)際可檢驗(yàn)。二是事中監(jiān)控績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行情況。通過(guò)績(jī)效自評(píng)和重點(diǎn)評(píng)價(jià)，動(dòng)態(tài)監(jiān)控檢查績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算績(jī)效監(jiān)控“如影隨形”，監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問(wèn)題與及時(shí)反饋程度，績(jī)效目標(biāo)調(diào)整及改進(jìn)措施的合理性等。對(duì)出現(xiàn)支出偏差的行為，及時(shí)制止并予以糾正，對(duì)支出績(jī)效差或目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)的財(cái)政活動(dòng)作出停止資金撥付并回收剩余資金的決定，最大限度保障財(cái)政資金使用績(jī)效。三是事后監(jiān)督評(píng)價(jià)績(jī)效目標(biāo)完成情況。績(jī)效評(píng)價(jià)可以反映出績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度及效果好壞，在此環(huán)節(jié)，績(jī)效監(jiān)督要重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的監(jiān)督，保障績(jī)效評(píng)價(jià)工作的質(zhì)量，確保評(píng)價(jià)結(jié)果客觀(guān)、公正和有效反映績(jī)效目標(biāo)的完成情況。同時(shí)，財(cái)政績(jī)效監(jiān)督還應(yīng)當(dāng)監(jiān)督評(píng)價(jià)結(jié)果的公開(kāi)情況，督促預(yù)算單位將評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公眾公開(kāi)，保障公眾知情權(quán)。四是監(jiān)督事后追蹤評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用情況。預(yù)算績(jī)效管理的宗旨是實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金效率和效益的提升，其關(guān)鍵在于績(jī)效管理與預(yù)算安排的結(jié)合。因此，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用應(yīng)當(dāng)作為績(jī)效監(jiān)督的重要內(nèi)容，重點(diǎn)是檢查全面信息反饋機(jī)制是否建立，有沒(méi)有考核將評(píng)價(jià)結(jié)果反饋給相應(yīng)部門(mén)并作為下一年績(jī)效目標(biāo)制定、財(cái)政資金分配參考的情況，是否將評(píng)價(jià)結(jié)果作為推進(jìn)政府績(jī)效管理改革的工具，切實(shí)做到“結(jié)果有應(yīng)用”。

（三）優(yōu)化績(jī)效監(jiān)督的環(huán)境基礎(chǔ)

1、建立科學(xué)可行的績(jī)效目標(biāo)，為績(jī)效監(jiān)督提供前提。建立預(yù)算績(jī)效目標(biāo)是預(yù)算績(jī)效管理工作的基礎(chǔ)，因?yàn)轭A(yù)算績(jī)效目標(biāo)作為貫穿預(yù)算全過(guò)程的生命線(xiàn)，使得預(yù)算績(jī)效監(jiān)督有目標(biāo)朝向，既能保障執(zhí)行過(guò)程中監(jiān)控有參照，又能使預(yù)算執(zhí)行結(jié)果有評(píng)價(jià)依據(jù)。因此，盯緊績(jī)效目標(biāo)制定、執(zhí)行、完成情況是財(cái)政績(jī)效監(jiān)督工作的重要抓手，合理的績(jī)效目標(biāo)設(shè)定、科學(xué)的績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)能夠確?？?jī)效跟蹤監(jiān)控不偏離方向，使得績(jī)效監(jiān)督結(jié)論具有說(shuō)服力。

《意見(jiàn)》提出“對(duì)實(shí)施期超過(guò)一年的重大政策和項(xiàng)目實(shí)行全周期跟蹤問(wèn)效”，即要求財(cái)政預(yù)算資金在一定時(shí)期內(nèi)所達(dá)到的產(chǎn)出和效果都應(yīng)是財(cái)政績(jī)效監(jiān)督的對(duì)象，對(duì)這些資金使用后續(xù)對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)所產(chǎn)生的影響都應(yīng)當(dāng)納入財(cái)政績(jī)效監(jiān)督的視野。這就將中長(zhǎng)期的績(jī)效目標(biāo)的設(shè)立推向了前臺(tái)，科學(xué)合理的中長(zhǎng)期績(jī)效目標(biāo)是持續(xù)績(jī)效跟蹤的保障，因?yàn)?，基于中長(zhǎng)期政策和項(xiàng)目支出的產(chǎn)出和效果可能具有時(shí)滯性，在短時(shí)間內(nèi)其產(chǎn)出和效果無(wú)法準(zhǔn)確觀(guān)測(cè)，針對(duì)這種情況，財(cái)政績(jī)效目標(biāo)設(shè)定應(yīng)擴(kuò)展至中長(zhǎng)期績(jī)效目標(biāo)，中長(zhǎng)期績(jī)效目標(biāo)能夠反映更多的政府職能實(shí)現(xiàn)情況，體現(xiàn)政府綜合治理效果。而在中長(zhǎng)期財(cái)政視野下，對(duì)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行監(jiān)督是一個(gè)更為復(fù)雜的、綜合性的財(cái)政績(jī)效監(jiān)督機(jī)制，前提是要將中期績(jī)效目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)建立在科學(xué)的預(yù)測(cè)預(yù)判基礎(chǔ)之上，并需要對(duì)中長(zhǎng)期的目標(biāo)進(jìn)行年度的科學(xué)分解和動(dòng)態(tài)調(diào)整，在此基礎(chǔ)上通過(guò)對(duì)財(cái)政預(yù)算資金使用的中長(zhǎng)期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行監(jiān)督，才能夠更全面地掌握財(cái)政資金使用的合理性和有效性，這是持續(xù)跟蹤績(jī)效財(cái)政資金使用績(jī)效的有效途徑。

2、健全預(yù)算績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，為績(jī)效監(jiān)督奠定基礎(chǔ)?？?jī)效目標(biāo)是績(jī)效指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)，績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)是績(jī)效目標(biāo)的細(xì)化和量化。《意見(jiàn)》指出“各級(jí)財(cái)政部門(mén)要建立健全定量和定性相結(jié)合的共性績(jī)效指標(biāo)框架。各行業(yè)主管部門(mén)要加快構(gòu)建分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次的核心績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，實(shí)現(xiàn)科學(xué)合理、細(xì)化量化、可比可測(cè)、動(dòng)態(tài)調(diào)整、共建共享”?？?jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)要服務(wù)于績(jī)效目標(biāo)，其設(shè)計(jì)要求能夠全面、準(zhǔn)確地反映績(jī)效目標(biāo)的產(chǎn)出和效果，并且其權(quán)重必須依據(jù)績(jī)效指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)與績(jī)效目標(biāo)關(guān)聯(lián)度設(shè)置，在財(cái)政績(jī)效監(jiān)督機(jī)制中，績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)可以作為績(jī)效監(jiān)督的依據(jù)，績(jī)效指標(biāo)值和權(quán)重是績(jī)效監(jiān)督結(jié)論的參考。同時(shí)，一方面可以通過(guò)監(jiān)控與資金使用情況相關(guān)的績(jī)效指標(biāo)，實(shí)時(shí)追蹤預(yù)算支出進(jìn)度，有利于發(fā)揮績(jī)效監(jiān)控的糾偏作用；另一方面，通過(guò)跟蹤具有導(dǎo)向性的績(jī)效指標(biāo)，可以盡早發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題，保障財(cái)政支出績(jī)效水平。

3、打破信息壁壘，為績(jī)效監(jiān)督提供信息保障?？?jī)效監(jiān)督要建立在能夠充分掌握集成信息的基礎(chǔ)之上，而目前在信息的共享方面還不盡如人意，阻礙了監(jiān)督的實(shí)施?！兑庖?jiàn)》指出“加快預(yù)算績(jī)效管理信息化建設(shè)，打破‘信息孤島’和‘?dāng)?shù)據(jù)煙囪’，促進(jìn)各級(jí)政府和各部門(mén)各單位的業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)等信息互聯(lián)互通”。在績(jī)效監(jiān)督方面可以借助全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于推進(jìn)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作的部署，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效監(jiān)督信息化和網(wǎng)絡(luò)化，提升預(yù)算績(jī)效監(jiān)督內(nèi)容的詳實(shí)性和時(shí)效性，增強(qiáng)預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的針對(duì)性和有效性。

4、加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高績(jī)效監(jiān)督能力。全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效監(jiān)督對(duì)參與監(jiān)督的多元主體的監(jiān)督能力提出了更高的要求，體現(xiàn)在預(yù)算的決策、編制、執(zhí)行、調(diào)整、問(wèn)責(zé)等各環(huán)節(jié)。按照《意見(jiàn)》給出的“力爭(zhēng)用3－5年時(shí)間基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系”的時(shí)間表，亟待提升各方的績(jī)效監(jiān)督能力和水平。預(yù)算的績(jī)效管理復(fù)雜程度高，對(duì)專(zhuān)業(yè)知識(shí)和法律制度掌握的要求高。而在現(xiàn)實(shí)中，作為監(jiān)督主體的人大，特別是基層人大以及有關(guān)各方預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的理念不夠牢固，對(duì)績(jī)效監(jiān)督新舉措主動(dòng)作為還不夠，使得績(jī)效監(jiān)督過(guò)程流于形式，大大降低了績(jī)效監(jiān)督結(jié)果的約束力。要解決這些問(wèn)題，需要加強(qiáng)對(duì)制約和監(jiān)督機(jī)制的進(jìn)一步完善，加強(qiáng)培訓(xùn)提高認(rèn)識(shí)，使各方掌握新預(yù)算法及相關(guān)法律及制度，以及績(jī)效監(jiān)督的方法及手段，提高行使預(yù)算績(jī)效監(jiān)督權(quán)力的能力。

（四）建立完善預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的協(xié)同機(jī)制

財(cái)政民主化進(jìn)程的加速助推我國(guó)預(yù)算監(jiān)督主體多元化格局的形成，各級(jí)黨委、各級(jí)人大、人大財(cái)經(jīng)委、專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)、審計(jì)部門(mén)、各級(jí)政府、政府財(cái)政部門(mén)、政府部門(mén)、社會(huì)公眾等都參與到預(yù)算監(jiān)督中來(lái)。就我國(guó)來(lái)說(shuō)，人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，我國(guó)《憲法》規(guī)定，“人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)”。因此，在當(dāng)前階段，一方面，我國(guó)應(yīng)該建立以人大立法機(jī)關(guān)監(jiān)督為核心、以政府財(cái)政部門(mén)、支出部門(mén)、審計(jì)部門(mén)及社會(huì)公眾等在內(nèi)的多元治理主體監(jiān)督機(jī)制。同時(shí)，根據(jù)新預(yù)算法規(guī)定，要求各監(jiān)督主體按照法律規(guī)定的監(jiān)督范圍和內(nèi)容認(rèn)真履職，并對(duì)監(jiān)督失職瀆職行為堅(jiān)決嚴(yán)厲問(wèn)責(zé)。另一方面，黨和政府應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮協(xié)調(diào)、監(jiān)督和引導(dǎo)等作用，以良好的法律、制度、政策環(huán)境保障多元預(yù)算績(jī)效監(jiān)督機(jī)制的健康發(fā)展。通過(guò)法律形式約束各監(jiān)督主體的監(jiān)督行為，培育其主動(dòng)依法履職的意識(shí)和能力，人大、政府與其他監(jiān)督治理主體實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，將必要的政策制定以及執(zhí)行過(guò)程向公眾開(kāi)放，引導(dǎo)公眾參與預(yù)算績(jī)效監(jiān)督，最終形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、多元參與的預(yù)算績(jī)效監(jiān)督格局?！?/p>