適應(yīng)全面實(shí)施預(yù)算績效管理的財(cái)政監(jiān)督

●章 輝 丁愛云

繼黨的十九大報(bào)告提出全面實(shí)施績效管理之后，中共中央、國務(wù)院又進(jìn)一步下發(fā) 《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34 號），確立“加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系”的目標(biāo)，要“將績效理念和方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，構(gòu)建事前事中事后績效管理閉環(huán)系統(tǒng)”。可見，作為政府預(yù)算監(jiān)督重要組成部分的財(cái)政監(jiān)督，需要按照全面實(shí)施預(yù)算績效管理的要求，重新定位或完善財(cái)政監(jiān)督的工作重心，自覺將財(cái)政監(jiān)督工作納入和服務(wù)于 “加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度”的“頂層設(shè)計(jì)”。

一、財(cái)政監(jiān)督在政府預(yù)算監(jiān)督體系中的功能定位

準(zhǔn)確把握我國財(cái)政監(jiān)督在政府預(yù)算監(jiān)督體系中的功能定位，是確保財(cái)政監(jiān)督既不“缺位”，也不“越位”的前提，是討論財(cái)政監(jiān)督如何適應(yīng)全面實(shí)施預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)。

按照我國 《預(yù)算法》（2015年1月1日起施行）第九章中關(guān)于“監(jiān)督”的規(guī)定，我國政府預(yù)算的監(jiān)督體系由人大監(jiān)督、政府監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督組成，各監(jiān)督主體的監(jiān)督對象或范圍、監(jiān)督方式各有側(cè)重。

就人大監(jiān)督來說，其監(jiān)督對象是本級或下級政府預(yù)算、決算。其中，全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)對中央和地方預(yù)算、決算進(jìn)行監(jiān)督；縣級以上地方各級人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)對本級和下級預(yù)算、決算進(jìn)行監(jiān)督；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)對本級預(yù)算、決算進(jìn)行監(jiān)督。就政府監(jiān)督來說，又包括上級政府監(jiān)督、財(cái)政部門監(jiān)督、審計(jì)部門監(jiān)督和預(yù)算部門監(jiān)督。其中，各級政府要監(jiān)督下級政府的預(yù)算執(zhí)行；各級政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查本級各部門及其所屬各單位預(yù)算的編制、執(zhí)行；縣級以上政府審計(jì)部門依法對預(yù)算執(zhí)行、決算實(shí)行審計(jì)監(jiān)督；政府各預(yù)算部門負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查所屬各單位的預(yù)算執(zhí)行。就社會(huì)監(jiān)督來說，公民、法人或者其他組織發(fā)現(xiàn)有違反預(yù)算法的行為，可以依法向有關(guān)國家機(jī)關(guān)進(jìn)行檢舉、控告。

可見，財(cái)政監(jiān)督僅是我國政府預(yù)算監(jiān)督體系中的一個(gè)方面，屬于政府預(yù)算監(jiān)督中來自政府內(nèi)部的監(jiān)督。也正因?yàn)槿绱?，《預(yù)算法》要求“各級政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查本級各部門及其所屬各單位預(yù)算的編制執(zhí)行，并向本級政府和上一級政府財(cái)政部門報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況”。財(cái)政監(jiān)督這一特點(diǎn)，決定了其在政府預(yù)算監(jiān)督中擁有天然的信息優(yōu)勢、業(yè)務(wù)能力優(yōu)勢，監(jiān)督成本相對較低；但同時(shí)也存在諸多弊端，如政府自身監(jiān)督中可能存在的“避重就輕”、財(cái)政管理與財(cái)政監(jiān)督身份重疊、政府預(yù)算代理人之間的相互妥協(xié)、重監(jiān)督程序輕監(jiān)督效果等問題。

也正是由于財(cái)政監(jiān)督屬于政府內(nèi)部監(jiān)督這一特點(diǎn)，我國現(xiàn)行 《財(cái)政部門監(jiān)督辦法》（財(cái)政部令第69號，2012年5月1日起施行）對財(cái)政監(jiān)督的功能定位作出規(guī)定。財(cái)政監(jiān)督的功能體現(xiàn)在加強(qiáng)財(cái)政管理，保障財(cái)政資金安全規(guī)范使用，提高財(cái)政資金使用效益，維護(hù)國家財(cái)經(jīng)秩序。財(cái)政監(jiān)督的定位主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是監(jiān)督范圍，包括垂直范圍和平行范圍。垂直范圍是按照財(cái)政管理體制、財(cái)務(wù)隸屬關(guān)系實(shí)施監(jiān)督，平行范圍是按照行政區(qū)域?qū)嵤┍O(jiān)督；二是監(jiān)督環(huán)節(jié)，財(cái)政監(jiān)督應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持事前、事中和事后監(jiān)督相結(jié)合；三是監(jiān)督結(jié)果應(yīng)用，財(cái)政監(jiān)督應(yīng)當(dāng)與財(cái)政管理相結(jié)合，監(jiān)督結(jié)果應(yīng)成為政府部門或預(yù)算單位安排預(yù)算的重要依據(jù)，監(jiān)督結(jié)果還要能為相關(guān)政策完善提供決策參考，體現(xiàn)其加強(qiáng)財(cái)政管理的服務(wù)功能。

二、財(cái)政監(jiān)督要圍繞全過程現(xiàn)代預(yù)算管理展開

全面實(shí)施預(yù)算績效管理是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，其指向是優(yōu)化財(cái)政資源配置、提升財(cái)政資金的使用效益，強(qiáng)調(diào)的是在規(guī)范、節(jié)約使用財(cái)政資金前提下的結(jié)果導(dǎo)向，是對預(yù)算管理機(jī)制的重構(gòu)。這一有待重構(gòu)的預(yù)算管理機(jī)制的精髓是 “將績效理念和方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程，注重成本效益分析，關(guān)注支出結(jié)果和政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度”，其導(dǎo)向是建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價(jià)、評價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程現(xiàn)代預(yù)算管理。因此，財(cái)政監(jiān)督作為來自政府內(nèi)部的監(jiān)督力量，適應(yīng)全面實(shí)施預(yù)算績效管理的要求，就是要緊密圍繞現(xiàn)代預(yù)算管理全過程的各個(gè)環(huán)節(jié)相應(yīng)開展財(cái)政管理的監(jiān)督工作。

如上所述，適應(yīng)全面實(shí)施預(yù)算績效管理的財(cái)政監(jiān)督，在選擇監(jiān)督對象時(shí)，要把握的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)是現(xiàn)代預(yù)算管理全過程中的財(cái)政管理，這也是區(qū)別于人大監(jiān)督、上級政府監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、預(yù)算部門監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的關(guān)鍵所在。而從政府內(nèi)部來說，圍繞預(yù)算管理全過程的財(cái)政管理在流程上可以區(qū)分為預(yù)算編制管理、預(yù)算執(zhí)行管理和預(yù)算結(jié)果管理。

（一）預(yù)算編制的財(cái)政監(jiān)督

在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，適應(yīng)全面實(shí)施預(yù)算績效管理的財(cái)政監(jiān)督要圍繞財(cái)政管理，關(guān)注預(yù)算編制的規(guī)范和績效目標(biāo)的明確。

1、預(yù)算編制規(guī)范的財(cái)政監(jiān)督。預(yù)算編制規(guī)范的財(cái)政監(jiān)督，就是監(jiān)督預(yù)算是否嚴(yán)格按照政府收支分類科目合理、細(xì)化編制。我國現(xiàn)行的政府收支分類科目是各級政府預(yù)算編制的重要工具。其中，支出功能分類科目用來反映政府的職能活動(dòng)，即政府履職活動(dòng)，分“類”“款”“項(xiàng)”三個(gè)層級。支出經(jīng)濟(jì)分類科目反映政府預(yù)算的具體流向，分“類”“款”兩個(gè)層級。

以財(cái)政項(xiàng)目支出預(yù)算編制為例。財(cái)政項(xiàng)目支出從屬性上可以分為：公用類支出、產(chǎn)業(yè)類支出和建設(shè)類支出。公用類支出，是除日常公用經(jīng)費(fèi)外普遍需要且相對固定的費(fèi)用支出和根據(jù)行政事業(yè)單位不同業(yè)務(wù)特點(diǎn)，為開展工作、完成特定工作任務(wù)而必需的管理性、成本性支出；產(chǎn)業(yè)類支出，是指有明確政策規(guī)定支出范圍和標(biāo)準(zhǔn)，主要用于各產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支出，不包括用于本部門管理所需的費(fèi)用；建設(shè)類支出，是指行政事業(yè)單位一次性或階段性發(fā)生的建設(shè)性支出項(xiàng)目，包括對列入年度建設(shè)計(jì)劃的前期、新建、續(xù)建及已完工項(xiàng)目后續(xù)各項(xiàng)支出。三類不同屬性的項(xiàng)目支出均應(yīng)按照政府收支分類科目編制項(xiàng)目預(yù)算，做到從支出功能分類與支出經(jīng)濟(jì)分類的不同側(cè)面、不同方式反映項(xiàng)目支出活動(dòng)。其中，按支出功能分類，可以清晰反映政府職能活動(dòng)的項(xiàng)目支出總量、結(jié)構(gòu)和方向；按支出經(jīng)濟(jì)分類，可以清晰反映項(xiàng)目支出的資金流向。此外，財(cái)政項(xiàng)目支出預(yù)算要細(xì)化支出內(nèi)容的數(shù)量和單價(jià)。數(shù)量反映項(xiàng)目工作分解后每一項(xiàng)活動(dòng)需要的資源，同時(shí)體現(xiàn)項(xiàng)目績效目標(biāo)與所需資源的合理配置關(guān)系；單價(jià)是最小活動(dòng)單元的資源成本。現(xiàn)實(shí)中，因?yàn)槭袌霾煌耆萍s了價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制。因此，單價(jià)的確定就成為項(xiàng)目支出預(yù)算編制的難點(diǎn)和重點(diǎn)，會(huì)直接影響財(cái)政項(xiàng)目的投入水平。一般來說，單價(jià)的確定，即成本的測算，可以采用標(biāo)準(zhǔn)成本法、變動(dòng)成本法、直接成本法與間接成本法、作業(yè)成本法、成本效益法、專家評估、對比分析法等方法。而從財(cái)政監(jiān)督角度，則是要關(guān)注數(shù)量和單價(jià)確定的依據(jù)，是否經(jīng)過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼撟C、比價(jià)程序，是否能成為項(xiàng)目預(yù)算編制的形成依據(jù)。

2、績效目標(biāo)明確的財(cái)政監(jiān)督。在預(yù)算編制階段遵循績效目標(biāo)導(dǎo)向已被越來越多的國家政府所認(rèn)同并付諸實(shí)踐。如英國政府在編制項(xiàng)目預(yù)算時(shí)需明確設(shè)定各項(xiàng)目的績效目標(biāo)以及具體的績效指標(biāo)。美國《政府績效成果法案》規(guī)定，在編制年度預(yù)算時(shí)需提供詳細(xì)的年度績效預(yù)期方案。這一預(yù)期方案中，必須明確年度預(yù)算所涵蓋項(xiàng)目的績效目標(biāo)，且該目標(biāo)設(shè)定要做到客觀、量化和可實(shí)現(xiàn)。在我國部門預(yù)算編制中，同樣要求預(yù)算部門（單位）在預(yù)算編制的“一上”環(huán)節(jié)要設(shè)定明確的績效目標(biāo)，財(cái)政部門要對預(yù)算部門（單位）報(bào)送的績效目標(biāo)進(jìn)行審核?？梢姡覈块T預(yù)算編制的要求也同時(shí)明確了適應(yīng)全面實(shí)施預(yù)算績效管理的財(cái)政監(jiān)督職責(zé)，就是要將預(yù)算部門 （單位）設(shè)定的績效目標(biāo)納入財(cái)政監(jiān)督的范圍。

針對績效目標(biāo)是否明確，財(cái)政監(jiān)督可以從以下幾個(gè)方面開展工作。一是績效目標(biāo)設(shè)定的依據(jù)是否充分。是否符合國家和地區(qū)的政策法規(guī)，是否符合公共財(cái)政資金保障的范圍和支持的方向；二是績效目標(biāo)設(shè)定內(nèi)容是否合理?？冃繕?biāo)是否涵蓋數(shù)量、時(shí)效和質(zhì)量等方面的考量，依據(jù)績效目標(biāo)設(shè)定的目標(biāo)值、績效指標(biāo)和績效指標(biāo)標(biāo)桿值是否科學(xué)合理，是否清晰、細(xì)化、可衡量，是否符合客觀實(shí)際?？缒甓软?xiàng)目是否設(shè)置總目標(biāo)及年度目標(biāo)，年度目標(biāo)是否指向總目標(biāo)；由多個(gè)子項(xiàng)目構(gòu)成的財(cái)政支出項(xiàng)目，是否有明確的子項(xiàng)目目標(biāo)，子項(xiàng)目目標(biāo)是否能夠支撐項(xiàng)目目標(biāo)；三是績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)是否可行。包括是否建立健全保障績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的實(shí)施辦法和措施，是否有科學(xué)有效的管理能力和充分合理的實(shí)施條件，是否有明確的職責(zé)分工、嚴(yán)謹(jǐn)有效的財(cái)務(wù)管理和內(nèi)控制度等。

（二）預(yù)算執(zhí)行的財(cái)政監(jiān)督

在預(yù)算執(zhí)行階段，財(cái)政監(jiān)督的工作重心要與財(cái)政管理相結(jié)合，保障財(cái)政資金安全規(guī)范使用，維護(hù)國家財(cái)經(jīng)秩序，為提高財(cái)政資金使用效益守好制度“藩籬”。因此，本階段的財(cái)政監(jiān)督應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注政府采購制度執(zhí)行、合同管理、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度與調(diào)整等。

就政府采購制度執(zhí)行來說，財(cái)政監(jiān)督的指向主要有兩個(gè)方面：一是政府采購模式和方式的合規(guī)。我國政府采購采用集中采購與分散采購相結(jié)合的模式，其中納入集中采購目錄的政府采購事項(xiàng)，必須執(zhí)行集中采購。同時(shí)，我國政府采購有多種可供選擇的采購方式，盡管政府采購法對每種采購方式都規(guī)定了適用范圍，但并非不可變通。也正因?yàn)橹贫纫?guī)定的原則性，政府采購方式的可變通性為采購主體主觀上規(guī)避不利于部門或個(gè)人利益的采購方式打開了方便之門，存在為選擇有利于部門利益或個(gè)人利益而提供虛假滿足條件或創(chuàng)造條件的可能。鑒于此，此時(shí)的財(cái)政監(jiān)督就是要關(guān)注政府采購模式和方式的適用范圍是否得到嚴(yán)格執(zhí)行。其中，選擇非公開招標(biāo)采購方式是否按照政府采購法的要求，“在采購活動(dòng)開始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門的批準(zhǔn)”，是否存在采購人 “將應(yīng)當(dāng)以公開招標(biāo)方式采購的貨物或者服務(wù)化整為零或者以其他任何方式規(guī)避公開招標(biāo)采購”的情形。二是政府采購政策功能導(dǎo)向的執(zhí)行。政府采購不僅僅是采購，而是政府屬性和市場屬性的雙重統(tǒng)一。從政府屬性來說，其天然承載著政府宏觀政策的導(dǎo)向功能，只不過這些政策導(dǎo)向是通過采購這種形式、通過影響市場的供求關(guān)系來實(shí)現(xiàn)。在我國各地的政府采購實(shí)踐中，都有相應(yīng)的政府采購政策功能導(dǎo)向方面的制度要求。比如，促進(jìn)自主創(chuàng)新、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展、節(jié)能產(chǎn)品優(yōu)先采購、環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品采購和進(jìn)口產(chǎn)品審核管理。而促進(jìn)這些政策功能導(dǎo)向的實(shí)現(xiàn)，則是通過政府采購合同授予或政府采購前置審批等方式予以保障。因此，從政府采購政策功能導(dǎo)向方面實(shí)施財(cái)政監(jiān)督，就是要監(jiān)督這些保障制度是否得到有效執(zhí)行，監(jiān)督政府采購的政府屬性是否得到遵從。

在預(yù)算執(zhí)行階段，合同管理的需要是由于發(fā)生了貨物、工程和服務(wù)的政府采購活動(dòng)。此時(shí)的財(cái)政監(jiān)督則要圍繞合同簽訂、合同執(zhí)行等關(guān)鍵點(diǎn)針對性開展，具體包括合同內(nèi)容、合同款項(xiàng)支付、合同時(shí)間與預(yù)算年度、過程管理及驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)等。合同內(nèi)容的監(jiān)督要關(guān)注合同條款的規(guī)范與齊全，是否滿足合同法關(guān)于合同基本構(gòu)成要素的要求。在我國政府采購實(shí)踐中，合同內(nèi)容不完整、格式合同“包打天下”的情況比較普遍。尤其在一些政府購買服務(wù)合同中，對合同內(nèi)容缺乏明確約定，為合同執(zhí)行與履約埋下了風(fēng)險(xiǎn)隱患。因此，合同內(nèi)容應(yīng)該成為財(cái)政監(jiān)督在合同管理環(huán)節(jié)一個(gè)特別的關(guān)注點(diǎn)。合同款項(xiàng)支付的監(jiān)督，則是要關(guān)注合同款支付條件的約定，防范隨意支付合同款項(xiàng)、為提高預(yù)算執(zhí)行率而突擊提前完成合同款項(xiàng)的全部支付等。合同時(shí)間與預(yù)算年度的財(cái)政監(jiān)督，要關(guān)注合同執(zhí)行期與財(cái)政預(yù)算年度的匹配，避免出現(xiàn)合同執(zhí)行時(shí)間跨預(yù)算年度，而合同依據(jù)的財(cái)政預(yù)算又是一個(gè)預(yù)算年度，實(shí)際上形成合同執(zhí)行時(shí)間與預(yù)算年度“兩張皮”現(xiàn)象。過程管理及驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)政監(jiān)督，是要關(guān)注政府采購合同的過程監(jiān)管及采購對象驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的明確。對于政府購買服務(wù)事項(xiàng)，過程監(jiān)管及驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)政監(jiān)督尤為重要。

就預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度與調(diào)整來說，財(cái)政監(jiān)督工作的重點(diǎn)：一是應(yīng)關(guān)注部門（單位）預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)展，確保財(cái)政資金使用的時(shí)間效益；二是預(yù)算部門（單位）在預(yù)算執(zhí)行過程中，因計(jì)劃的改變、政府采購資金節(jié)約或新增事項(xiàng)的需要，存在結(jié)余資金或新增預(yù)算資金的需要。此時(shí)的財(cái)政監(jiān)督則要關(guān)注預(yù)算部門（單位）是否及時(shí)申請調(diào)減或調(diào)增預(yù)算額度，從而便于從財(cái)政預(yù)算總體統(tǒng)籌資金的使用，避免預(yù)算部門（單位）之間預(yù)算資金“占而不用”和“用而不得”的矛盾。

（三）預(yù)算結(jié)果的財(cái)政監(jiān)督

全過程現(xiàn)代預(yù)算管理的歸宿是要逐步改變“重分配、輕管理，重支出、輕績效”的預(yù)算管理狀況，關(guān)注“支出結(jié)果和政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度”，真正做到“花錢必問效、無效必問責(zé)”。顯然，這一目標(biāo)不可能自然實(shí)現(xiàn)，需要借助各方面的力量來約束、規(guī)范和促進(jìn)。財(cái)政監(jiān)督對預(yù)算結(jié)果的關(guān)注，就是一支由政府內(nèi)部產(chǎn)生的重要力量。

關(guān)注預(yù)算結(jié)果的財(cái)政監(jiān)督工作，可以從兩方面著手：一是預(yù)算結(jié)果的評價(jià)機(jī)制；二是評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用機(jī)制。關(guān)注預(yù)算結(jié)果的評價(jià)機(jī)制，是為了保障預(yù)算結(jié)果評價(jià)客觀、公正和有效；關(guān)注評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用機(jī)制，是為了保障評價(jià)工作落到實(shí)處，切實(shí)推進(jìn)財(cái)政管理工作。

1、預(yù)算結(jié)果評價(jià)機(jī)制的財(cái)政監(jiān)督。從預(yù)算結(jié)果評價(jià)機(jī)制的財(cái)政監(jiān)督來說，就是對評價(jià)對象的選擇、評價(jià)方式的開展、評價(jià)報(bào)告的驗(yàn)收或評審實(shí)施監(jiān)督。

財(cái)政監(jiān)督評價(jià)對象的選擇，是要促進(jìn)財(cái)政績效評價(jià)工作的有序、規(guī)范開展，避免評價(jià)對象選擇上的隨意性。一般來說，評價(jià)對象的選擇可以從資金維度和類型維度兩個(gè)角度實(shí)施。從財(cái)政資金維度，就是明確必須實(shí)施績效評價(jià)的預(yù)算資金總量占比，并逐年提高這一比重。同時(shí)，明確單個(gè)項(xiàng)目預(yù)算資金必須實(shí)施績效評價(jià)的門檻金額 （如當(dāng)單個(gè)項(xiàng)目預(yù)算資金超過2000萬時(shí)，則自動(dòng)進(jìn)入績效評價(jià)項(xiàng)目庫）。這樣，可以通過對績效評價(jià)對象選擇逐步“擴(kuò)圍”的財(cái)政監(jiān)督，最終實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效評價(jià)全覆蓋。從財(cái)政類型維度，一方面，要側(cè)重于重大民生支出項(xiàng)目，優(yōu)先選擇對社會(huì)各界關(guān)注、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)密切相關(guān)的民生支出項(xiàng)目實(shí)施績效評價(jià)，逐步將涉及“三農(nóng)”、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、節(jié)能環(huán)保、保障性安居工程等重大支出項(xiàng)目納入重點(diǎn)評價(jià)范圍。另一方面，對于連續(xù)納入年度預(yù)算的項(xiàng)目，優(yōu)先選擇實(shí)施績效評價(jià)。而對于那些非持續(xù)性項(xiàng)目，主要側(cè)重于合規(guī)性考察，對于那些短期內(nèi)項(xiàng)目效果無法得到直接顯現(xiàn)和數(shù)據(jù)涉及保密規(guī)定的項(xiàng)目，可以暫不納入績效評價(jià)范圍。

評價(jià)方式開展的財(cái)政監(jiān)督，主要是監(jiān)督預(yù)算單位自評價(jià)、委托第三方社會(huì)中介評價(jià)和財(cái)政部門重點(diǎn)評價(jià)等方式的規(guī)范性。不同的評價(jià)方式可以采用不同的評價(jià)形式，比如說預(yù)算單位自評價(jià)和財(cái)政部門重點(diǎn)評價(jià)，既可以采用評價(jià)指標(biāo)評分方式，也可以采用組織專家現(xiàn)場評審方式；而委托第三方社會(huì)中介評價(jià)則應(yīng)主要采用評價(jià)指標(biāo)評分方式。對于委托第三方中介評價(jià)方式，還要將第三方社會(huì)中介機(jī)構(gòu)選擇的規(guī)范性納入財(cái)政監(jiān)督的范圍。

預(yù)算評價(jià)結(jié)果最終是通過評價(jià)報(bào)告的形式來呈現(xiàn)。無論是評價(jià)指標(biāo)評分方式，還是組織專家現(xiàn)場評審方式，都需要有書面的績效評價(jià)報(bào)告。而評價(jià)報(bào)告是否規(guī)范、評價(jià)結(jié)果是否客觀、公正，需要有驗(yàn)收或評審機(jī)制予以約束。此時(shí)的財(cái)政監(jiān)督，就是要對評價(jià)報(bào)告驗(yàn)收或評審機(jī)制的設(shè)計(jì)、執(zhí)行與落實(shí)開展監(jiān)督。

2、評價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制的財(cái)政監(jiān)督。預(yù)算執(zhí)行結(jié)果怎么樣，績效評價(jià)結(jié)果是一個(gè)重要的反映。但如果績效評價(jià)結(jié)果被束之高閣，不將結(jié)果及時(shí)應(yīng)用，績效評價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問題不能得到整改，優(yōu)化建議不能在今后預(yù)算管理中得到采納，則績效評價(jià)工作勢必走向 “為評價(jià)而評價(jià)”?？冃Ю砟钊谌氍F(xiàn)代預(yù)算管理的要求最終也就被虛置?？梢哉f，績效評價(jià)結(jié)果不能有效付諸應(yīng)用，就如同有了診斷報(bào)告，卻不去對癥下藥。因此，財(cái)政監(jiān)督要特別強(qiáng)化對評價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制的監(jiān)督。

從評價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制來說，一般包括上報(bào)、公開、整改、問責(zé)和掛鉤等幾種形式。上報(bào)，就是預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果要及時(shí)上報(bào)預(yù)算部門（對預(yù)算單位而言）、財(cái)政部門和本級政府；公開，就是將評價(jià)結(jié)果“主動(dòng)向同級人大報(bào)告、向社會(huì)公開，自覺接受人大和社會(huì)各界的監(jiān)督”；整改，就是針對績效評價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)整改，及時(shí)補(bǔ)上制度“漏洞”，避免同樣的問題一再發(fā)生；問責(zé)，就是依據(jù)評價(jià)結(jié)果，對工作推進(jìn)不力的預(yù)算部門或單位負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談并責(zé)令限期整改，對負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的部門（單位）領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施問責(zé)；掛鉤，就是要將績效評價(jià)結(jié)果作為以后年度部門（單位）預(yù)算安排的重要依據(jù)，對于評價(jià)結(jié)果未達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)且未及時(shí)整改的部門（單位），相應(yīng)核減其以后年度的部門預(yù)算。因此，對評價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制的財(cái)政監(jiān)督，就是要監(jiān)督以上機(jī)制是否建立、健全，機(jī)制是否得到充分運(yùn)用。

三、財(cái)政監(jiān)督自身要融入績效理念和方法

財(cái)政監(jiān)督在圍繞全過程現(xiàn)代預(yù)算管理開展監(jiān)督工作的同時(shí)，要加強(qiáng)監(jiān)督工作自身的績效管理，也需要將績效理念和方法深度融入財(cái)政監(jiān)督工作自身。

（一）財(cái)政監(jiān)督要有明確規(guī)劃和具體目標(biāo)

財(cái)政監(jiān)督工作深度融入績效理念，首先是要有明確的財(cái)政監(jiān)督規(guī)劃。要結(jié)合國家和地區(qū)的國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展戰(zhàn)略以及財(cái)政發(fā)展規(guī)劃，合理、科學(xué)制定財(cái)政監(jiān)督中長期規(guī)劃，并以此來指導(dǎo)財(cái)政監(jiān)督的年度工作計(jì)劃和年度監(jiān)督工作重點(diǎn)。以財(cái)政監(jiān)督工作與國家發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)為例，黨的十九大要求，今后3年要重點(diǎn)抓好決勝全面建成小康社會(huì)的防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治三大攻堅(jiān)戰(zhàn)。因此，財(cái)政監(jiān)督工作也應(yīng)該圍繞防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治三大攻堅(jiān)戰(zhàn)的財(cái)政預(yù)算安排，并結(jié)合地方工作實(shí)際制定具體的監(jiān)督工作規(guī)劃。

財(cái)政監(jiān)督工作深度融入績效理念，其次是要有具體的績效目標(biāo)。這一績效目標(biāo)也要按照績效管理的要求，體現(xiàn)在產(chǎn)出和效果兩方面。就年度工作來說，要有年度財(cái)政監(jiān)督工作的數(shù)量目標(biāo)、時(shí)效目標(biāo)、質(zhì)量目標(biāo)和效果及影響目標(biāo)。另一方面，年度工作又是由眾多具體的財(cái)政監(jiān)督工作事項(xiàng)組成，因此，具體的財(cái)政監(jiān)督工作事項(xiàng)也要有明確的產(chǎn)出和效果目標(biāo)。這樣，通過績效目標(biāo)的層層分解、細(xì)化和明確，就構(gòu)成了年度財(cái)政監(jiān)督工作的績效目標(biāo)體系，共同組成年度財(cái)政監(jiān)督工作的預(yù)期。

（二）財(cái)政監(jiān)督要有靈活的方式和成本意識

財(cái)政監(jiān)督工作一方面是政府行政行為，同時(shí)，由于財(cái)政監(jiān)督又承擔(dān)了維護(hù)國家財(cái)經(jīng)秩序的職責(zé)，因此又具有一定的執(zhí)法屬性。這一雙重屬性，決定了財(cái)政監(jiān)督主體職責(zé)的不可推卸性。但是，這并不意味著在財(cái)政監(jiān)督領(lǐng)域不可以借助社會(huì)第三方專業(yè)力量協(xié)助完成相關(guān)監(jiān)督事項(xiàng)。反之，在財(cái)政監(jiān)督主體職責(zé)不改變的情況下，通過購買服務(wù)，將部分專業(yè)事項(xiàng)委托具有專業(yè)資質(zhì)的社會(huì)第三方力量來承擔(dān)，正是財(cái)政監(jiān)督運(yùn)用績效理念和方法靈活開展工作的表現(xiàn)。

與財(cái)政監(jiān)督工作目標(biāo)相權(quán)衡，財(cái)政監(jiān)督工作同樣要有成本意識。從理論上說，在監(jiān)督目標(biāo)一定的情況下，成本越節(jié)約越好；或者在財(cái)政監(jiān)督成本一定的情況下，監(jiān)督目標(biāo)盡可能最大化才是最有效的投入。如前文所述，財(cái)政監(jiān)督的功能體現(xiàn)在：加強(qiáng)財(cái)政管理，保障財(cái)政資金安全規(guī)范使用，提高財(cái)政資金使用效益，維護(hù)國家財(cái)經(jīng)秩序。顯然，這一功能的實(shí)現(xiàn)，可能是財(cái)政監(jiān)督的效果，也可能不是財(cái)政監(jiān)督的效果；但如果這一功能沒有實(shí)現(xiàn)，或僅僅部分實(shí)現(xiàn)，則財(cái)政監(jiān)督的效果肯定沒有發(fā)揮或沒有完全發(fā)揮作用。可見，財(cái)政監(jiān)督的績效衡量具有一定的模糊性，但財(cái)政監(jiān)督的成本卻是客觀真實(shí)存在的、是可以度量的。所以，就財(cái)政監(jiān)督自身的績效管理來說，成本意識尤為關(guān)鍵。財(cái)政監(jiān)督的成本意識可以體現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是財(cái)政監(jiān)督的資源投入是否節(jié)約。包括為財(cái)政監(jiān)督工作開展而投入的人、財(cái)、物等資源，是否做到機(jī)構(gòu)精簡、高效。二是部分財(cái)政監(jiān)督事項(xiàng)委托第三方實(shí)施，是否必要、是否必須，是否存在財(cái)政監(jiān)督管理部門“養(yǎng)人做事”與“做事花錢”并存的重復(fù)資源投入；委托服務(wù)合同金額是否節(jié)約，委托第三方服務(wù)的合同監(jiān)管是否有效，服務(wù)產(chǎn)品提供是否高效等。

（三）財(cái)政監(jiān)督要成為績效評價(jià)的對象

財(cái)政監(jiān)督融入績效理念和方法，最有效的抓手就是將財(cái)政監(jiān)督工作納入績效評價(jià)的范圍，以監(jiān)督工作效果為導(dǎo)向，評估財(cái)政監(jiān)督的工作開展情況，反思監(jiān)督管理中可能存在的問題，并逐步提升優(yōu)化財(cái)政監(jiān)督工作的質(zhì)量。

財(cái)政監(jiān)督的績效評價(jià)方式，不同于財(cái)政項(xiàng)目支出的績效評價(jià)，可以將財(cái)政監(jiān)督年度工作整體作為評價(jià)對象，考察財(cái)政監(jiān)督部門在“加強(qiáng)財(cái)政管理，保障財(cái)政資金安全規(guī)范有效使用，維護(hù)國家財(cái)經(jīng)秩序”等方面所取得的效果。評價(jià)思路可以圍繞“監(jiān)督工作決策——監(jiān)督工作預(yù)算保障及執(zhí)行——監(jiān)督工作開展——監(jiān)督工作產(chǎn)出——監(jiān)督工作效果”相應(yīng)設(shè)置評價(jià)指標(biāo)。

監(jiān)督工作決策是對財(cái)政監(jiān)督年度工作計(jì)劃、工作目標(biāo)的考察?？疾炷甓蓉?cái)政監(jiān)督工作的確定是否依據(jù)充分，是否圍繞財(cái)政管理的重點(diǎn)、熱點(diǎn)問題開展，年度監(jiān)督工作是否符合財(cái)政監(jiān)督部門的職責(zé)范圍。年度工作目標(biāo)是否明確，是否設(shè)置量化的績效指標(biāo)。監(jiān)督工作預(yù)算保障及執(zhí)行是對財(cái)政監(jiān)督工作實(shí)施預(yù)算投入方面的考察。既要評價(jià)預(yù)算安排對財(cái)政監(jiān)督部門開展工作的保障能力，也要考察財(cái)政監(jiān)督部門在既定預(yù)算規(guī)模下的資金使用效率。監(jiān)督工作開展是對財(cái)政監(jiān)督部門具體實(shí)施各項(xiàng)工作的規(guī)范性和效率性的考察。針對年度財(cái)政監(jiān)督工作計(jì)劃中的各項(xiàng)具體工作，有的是由財(cái)政監(jiān)督部門內(nèi)設(shè)職能機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)完成，有的是委托社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施。對于內(nèi)設(shè)職能機(jī)構(gòu)開展的監(jiān)督工作，需要考察內(nèi)控制度的健全及有效執(zhí)行；對于委托社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施的監(jiān)督工作，需要考察政府采購的規(guī)范性、合同管理的規(guī)范性及相應(yīng)的合同驗(yàn)收、違約管理等。監(jiān)督工作產(chǎn)出是對年度監(jiān)督工作計(jì)劃完成的考察，體現(xiàn)部門工作開展的業(yè)績。監(jiān)督工作效果是對年度工作產(chǎn)出在實(shí)現(xiàn)“加強(qiáng)財(cái)政管理，保障財(cái)政資金安全規(guī)范有效使用，維護(hù)國家財(cái)經(jīng)秩序”等方面的考察。監(jiān)督工作效果也可以通過逆向指標(biāo)來反映，如年度財(cái)政資金使用風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生情況、財(cái)政管理重大違規(guī)違法事件、財(cái)政政策落實(shí)中典型案件，等等。

通過對以上財(cái)政監(jiān)督管理環(huán)節(jié)的指標(biāo)設(shè)置、賦值、取數(shù)評分，可以實(shí)現(xiàn)對財(cái)政監(jiān)督的績效評價(jià)，從而切實(shí)將績效理念和方法深度融入財(cái)政監(jiān)督工作?！?/p>