全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理中的財(cái)政監(jiān)管思考

●寇 杰

全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重大戰(zhàn)略部署，對(duì)深化預(yù)算管理制度改革、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》圍繞“全面”和“績(jī)效”作出部署，從“全方位、全過(guò)程、全覆蓋”三個(gè)維度提出推動(dòng)績(jī)效管理全面實(shí)施的要求，不僅是管理方法的革新，更是完善財(cái)政資源配置機(jī)制和地方政府政績(jī)考核機(jī)制的重要一環(huán)。在全面實(shí)施績(jī)效管理大背景下，財(cái)政部駐各地專員辦被賦予新的使命，必將成為預(yù)算績(jī)效管理閉環(huán)中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，因此，準(zhǔn)確把握全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理精神實(shí)質(zhì)和監(jiān)管重點(diǎn)意義重大。

一、績(jī)效管理起源于追求效率

績(jī)效是管理范疇中結(jié)果和目標(biāo)導(dǎo)向的先進(jìn)理念，不僅衡量過(guò)程，也包含了對(duì)實(shí)施主體的主觀努力和實(shí)施效果的量化評(píng)定。以績(jī)效為導(dǎo)引，實(shí)現(xiàn)管理流程的優(yōu)化與再造，有利于節(jié)約生產(chǎn)成本，改進(jìn)提升效率，緩解政策實(shí)施壓力，從而提升政策整體協(xié)調(diào)性和有效性，打造高質(zhì)量發(fā)展機(jī)制基礎(chǔ)。

我國(guó)古代就有樸素的績(jī)效管理思想，從西周到秦漢，普遍采用 “上計(jì)制度”，對(duì)財(cái)政管理和施政實(shí)績(jī)進(jìn)行考核。明朝萬(wàn)歷年間張居正推行 “考成法”，使行政效率得到有效提升。隨著全球市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，西方國(guó)家政府職能和財(cái)政職能較早發(fā)生轉(zhuǎn)變，預(yù)算管理制度相應(yīng)配合政府“經(jīng)濟(jì)干預(yù)”政策，將關(guān)注點(diǎn)放在解決收支矛盾突出的問(wèn)題上。這其中，將企業(yè)管理“績(jī)效”理念引入政府公共管理，特別是嵌入預(yù)算管理流程，解決了傳統(tǒng)預(yù)算體制只關(guān)注投入，忽視資金浪費(fèi)、機(jī)構(gòu)臃腫、配置效率低下等問(wèn)題。1907年美國(guó)紐約市政研究局提供的 “改進(jìn)管理控制計(jì)劃”的報(bào)告最早提出績(jī)效預(yù)算理念，直到20世紀(jì)30年代美國(guó)田納西流域管理局和美國(guó)農(nóng)業(yè)部采納績(jī)效預(yù)算提高部門運(yùn)作效率，才最早在預(yù)算管理中實(shí)踐。20世紀(jì)80年代起，西方“新公共管理”理論興起，奠定了績(jī)效預(yù)算管理的理論基礎(chǔ)，借用微觀經(jīng)濟(jì)主體管理模式、原則和技術(shù)方法，推行目標(biāo)和績(jī)效管理，利用外部制約和市場(chǎng)力量實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)效率化，努力轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸v求效果”的政府。英國(guó)于1979年在內(nèi)閣組建“效率工作組”，此后對(duì)中央政府各部門工作效率開展評(píng)審，實(shí)施300多項(xiàng)計(jì)劃，公職人員由75萬(wàn)減少至47萬(wàn)，節(jié)約政府開支10億磅，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)狀況和行政效率得到大幅改善。美國(guó)1993年出臺(tái)了《政府績(jī)效與結(jié)果法案》，成立專門機(jī)構(gòu)“國(guó)家績(jī)效評(píng)估委員會(huì)”對(duì)政府部門業(yè)績(jī)進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估，有效推動(dòng)“新績(jī)效預(yù)算”穩(wěn)步發(fā)展，很快實(shí)現(xiàn)財(cái)政赤字向財(cái)政盈余轉(zhuǎn)變。此后，澳大利亞、日本、法國(guó)等國(guó)家結(jié)合自身實(shí)際，紛紛推動(dòng)政府績(jī)效改革，也發(fā)展了績(jī)效預(yù)算理論?？梢哉f(shuō)，績(jī)效管理作為分享預(yù)算、項(xiàng)目預(yù)算、零基預(yù)算后新興的管理模式，在提高財(cái)政資源配置效率和使用效益、改變資金分配固化格局、應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展困難和挑戰(zhàn)方面，逐漸成為政府預(yù)算改革的必然選擇。

二、我國(guó)績(jī)效管理實(shí)踐是由“末端”到“全鏈”的探索

財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要組成部分，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視預(yù)算績(jī)效管理改革的實(shí)施。黨的十六屆三中全會(huì)提出“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”，黨的十七屆二中、五中全會(huì)提出“推行政府績(jī)效管理和行政問(wèn)責(zé)制度”“完善政府績(jī)效評(píng)估制度”要求。黨的十八大報(bào)告提出“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進(jìn)政府績(jī)效管理”。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出 “嚴(yán)格績(jī)效管理，突出責(zé)任落實(shí)”。2015年1月1日新《預(yù)算法》施行，以法律形式明確了財(cái)政預(yù)算收支中的績(jī)效管理要求，如第12條規(guī)定 “各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績(jī)效和收支平衡的原則”，第57條規(guī)定“各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算支出情況開展績(jī)效評(píng)價(jià)”等直接提到績(jī)效的就有6處，為中國(guó)預(yù)算體制由傳統(tǒng)預(yù)算向績(jī)效預(yù)算轉(zhuǎn)變奠定了法律基礎(chǔ)。黨的十九大報(bào)告首次明確提出“全面實(shí)施績(jī)效管理”要求。這個(gè)過(guò)程也反映了我國(guó)績(jī)效管理歷程，是從支出評(píng)價(jià)走向部門績(jī)效管理、從部門績(jī)效管理走向全面績(jī)效管理的過(guò)程。

黨的十九大之前，我國(guó)績(jī)效管理發(fā)展過(guò)程大體分為兩個(gè)階段：第一階段是2003－2010年，這個(gè)階段是起步階段，以項(xiàng)目支出的績(jī)效評(píng)價(jià)為主，并且主要是事后評(píng)價(jià)階段；第二階段是2011－2017年，這是一個(gè)提速和清源的階段，2011年財(cái)政部組織召開了全國(guó)預(yù)算績(jī)效管理工作會(huì)議，首次提出全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理理念，隨后出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見》對(duì)推進(jìn)工作作出全面部署，政府預(yù)算績(jī)效管理工作進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期。各級(jí)政府和財(cái)政部門按照《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》的工作要求，積極推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革，各項(xiàng)工作取得積極進(jìn)展?？傮w來(lái)看，全國(guó)各級(jí)預(yù)算績(jī)效管理改革成績(jī)是有目共睹的，績(jī)效理念得到進(jìn)一步強(qiáng)化，管理機(jī)制不斷完善，全過(guò)程績(jī)效管理體系逐漸形成，行政效率、公共服務(wù)質(zhì)量和效益大幅度提升。具體表現(xiàn)為：一是機(jī)構(gòu)制度互相支撐，管理體系初步形成。一方面，各級(jí)政府對(duì)加強(qiáng)政府績(jī)效管理形成高度一致的認(rèn)識(shí)，積極為預(yù)算績(jī)效管理提供組織保障。中央部門開展績(jī)效管理實(shí)踐探索，成效初步顯現(xiàn)。另一方面，頂層制度設(shè)計(jì)不斷完善，財(cái)政部研究出臺(tái)多項(xiàng)制度辦法，預(yù)算績(jī)效管理的 “四梁八柱”基本確立，有效提升了預(yù)算績(jī)效管理制度體系建設(shè)權(quán)威性和操作性，為全面實(shí)施績(jī)效管理奠定了扎實(shí)的制度基礎(chǔ)。二是目標(biāo)導(dǎo)向，突出評(píng)價(jià)，全鏈條管理更加規(guī)范?？?jī)效理念和方法貫穿預(yù)算管理閉環(huán)系統(tǒng)，從部門預(yù)算編制入手，建立健全績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，做到同步申報(bào)、同步審核、同步批復(fù)的 “三個(gè)同步”，將績(jī)效管理關(guān)口前移，真正使績(jī)效成為指導(dǎo)資源配置的重要因素。三是既重結(jié)果也重過(guò)程，全過(guò)程監(jiān)控不斷加強(qiáng)。績(jī)效管理重點(diǎn)關(guān)注結(jié)果效益，但結(jié)果導(dǎo)向的管理并不等于對(duì)過(guò)程不聞不問(wèn)，聽之任之，特別是我國(guó)績(jī)效管理不完全等同于成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的績(jī)效預(yù)算，法律體系和問(wèn)責(zé)制度尚需健全，預(yù)算管理相關(guān)制度建設(shè)仍有不足，因此，不能單純搞“結(jié)果”的核查，必須做到一環(huán)套一環(huán)，加強(qiáng)實(shí)時(shí)監(jiān)控，及時(shí)掌握績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)程和資金撥付進(jìn)度，確保以目標(biāo)導(dǎo)流程，以流程保結(jié)果，以結(jié)果考實(shí)績(jī)。四是項(xiàng)目為本，逐步拓展，常態(tài)化評(píng)價(jià)有效開展?？紤]到我國(guó)行政體制改革進(jìn)程及預(yù)算績(jī)效管理實(shí)際情況，從項(xiàng)目支出評(píng)價(jià)為切入點(diǎn)，逐步向部門預(yù)算、政策評(píng)估等方面擴(kuò)展，各級(jí)政府開展了多元化的績(jī)效評(píng)價(jià)工作，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)在廣度和深度上逐年有所突破，為全面實(shí)施奠定了基礎(chǔ)。五是輔助決策，強(qiáng)化監(jiān)督，結(jié)果運(yùn)用積極拓展。各地在實(shí)踐中形成了各具特色、形式多樣的結(jié)果運(yùn)用手段，有的向社會(huì)公開，接受社會(huì)監(jiān)督，回應(yīng)社會(huì)對(duì)熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題的關(guān)切；有的向人大、政協(xié)等報(bào)告，為高層決策和立法修法提供參考依據(jù)；有的與預(yù)算管理相銜接，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為政策調(diào)整和資金分配的重要依據(jù)，建立了績(jī)效激勵(lì)機(jī)制等等。

三、目前我國(guó)績(jī)效管理存在的不足

我國(guó)的預(yù)算績(jī)效管理工作仍處于起步發(fā)展階段，在看到取得成效的同時(shí)，也必須正視當(dāng)前工作中存在的不足，特別是對(duì)照新時(shí)代全面實(shí)施績(jī)效管理新要求，還存在不少差距和短板。近年來(lái)，受財(cái)政部委托各地專員辦開展了地方重點(diǎn)資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作，發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題主要包括：一是預(yù)算績(jī)效管理理念轉(zhuǎn)變不到位，各方積極性不足。“重分輕管，重用輕效”的現(xiàn)象依然比較突出，有的將績(jī)效管理要求當(dāng)成是耳邊風(fēng)，把績(jī)效評(píng)價(jià)當(dāng)成是找麻煩，工作中被動(dòng)應(yīng)付、消極對(duì)待，不支持，不配合，主動(dòng)性、自覺(jué)性、創(chuàng)造性不足。二是進(jìn)展不平衡，進(jìn)度不一。中央部門和地方進(jìn)展不平衡，中央部門開展早，推進(jìn)力度大，從績(jī)效目標(biāo)申報(bào)、執(zhí)行、監(jiān)控、評(píng)價(jià)到結(jié)果運(yùn)用全方位推進(jìn)。地方不平衡現(xiàn)象較明顯，東中西部省際間差距、省內(nèi)市縣間差距不容忽視，特別是越到基層推進(jìn)越慢。三是重點(diǎn)評(píng)價(jià)工作質(zhì)量不高?？?jī)效指標(biāo)體系是績(jī)效評(píng)價(jià)的核心，由于我國(guó)財(cái)政支出范圍廣泛，且呈現(xiàn)多樣化的特點(diǎn)，往往在評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)中過(guò)多側(cè)重經(jīng)濟(jì)效益，或單純從部門職能出發(fā)評(píng)價(jià)單個(gè)方面業(yè)績(jī)，缺乏系統(tǒng)性和有機(jī)性，難以全面客觀反映宏觀政策落實(shí)成效，對(duì)影響績(jī)效的深層次因素難以有效監(jiān)控，有的地方將績(jī)效評(píng)價(jià)簡(jiǎn)單化，脫離管理實(shí)際為評(píng)價(jià)而評(píng)價(jià)，單純“比數(shù)字”，使預(yù)算管理與上級(jí)要求、社會(huì)需求相脫節(jié)。而受缺乏科學(xué)合理的績(jī)效指標(biāo)影響，在評(píng)價(jià)項(xiàng)目方面也往往選擇易定量評(píng)定、直接效益明顯、社會(huì)關(guān)注度小的資金試點(diǎn)，而這些項(xiàng)目往往規(guī)模小、管理簡(jiǎn)單、與部門核心職能關(guān)聯(lián)不密切，一定程度上影響了試點(diǎn)成效。四是基礎(chǔ)工作較為薄弱。隨著我國(guó)財(cái)政職能不斷豐富，各級(jí)財(cái)政管理的復(fù)雜性、艱巨性日益加大，目前財(cái)政隊(duì)伍特別是基層財(cái)政隊(duì)伍難以滿足績(jī)效管理要求，整體業(yè)務(wù)素質(zhì)亟待提升。績(jī)效管理配套社會(huì)服務(wù)體系建設(shè)相對(duì)落后，專家?guī)臁⒅薪閹?kù)、指導(dǎo)庫(kù)等智庫(kù)仍不完善，也為加快引入“第三方力量”參與績(jī)效評(píng)價(jià)增加了難度。同時(shí)，預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)尚未建立，單純依靠人力監(jiān)控，難以實(shí)現(xiàn)定量與定性相結(jié)合。五是結(jié)果應(yīng)用不充分，約束力有待提高。評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用是決定績(jī)效管理成效的重要一環(huán)，是保證持續(xù)改進(jìn)的基礎(chǔ)。大部分地區(qū)未對(duì)結(jié)果運(yùn)用作出強(qiáng)制要求，僅停留在找問(wèn)題、反映情況層面，沒(méi)有使評(píng)價(jià)結(jié)果成為項(xiàng)目資金管理的“緊箍咒”，造成“評(píng)與不評(píng)一個(gè)樣”，難以形成對(duì)部門的有效約束力。此外，對(duì)“績(jī)效”的監(jiān)督也是財(cái)政部門面臨的新課題，缺乏監(jiān)督法律依據(jù)和操作辦法，也是影響績(jī)效結(jié)果約束力的重要方面。

四、全面實(shí)施績(jī)效管理體系中的監(jiān)管著力點(diǎn)

全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)性工程，也是財(cái)政主動(dòng)適應(yīng)新時(shí)代社會(huì)主要矛盾變化，從供給側(cè)提高財(cái)政資源配置效率，確保積極財(cái)政政策更積極的有效手段。黨的十九大以后黨政機(jī)構(gòu)改革逐步向大口徑、細(xì)分工轉(zhuǎn)變，紀(jì)委監(jiān)察部門以黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)為準(zhǔn)繩重點(diǎn)監(jiān)管“人”，解決“誰(shuí)來(lái)干”的問(wèn)題；審計(jì)部門依據(jù)憲法授權(quán)，側(cè)重于審查“事”的合法合規(guī)性，判定“干沒(méi)干”；而財(cái)政部門特別是各地專員辦則以預(yù)算管理流程為依托，績(jī)效評(píng)估機(jī)制為抓手，全方位、多維度反映財(cái)政資金使用績(jī)效和政策實(shí)施效果，監(jiān)管預(yù)算安排和政策是否體現(xiàn)和貫徹了黨中央、國(guó)務(wù)院重大方針政策和決策部署，重點(diǎn)核定“效”，評(píng)估“好不好”。而從財(cái)政管理內(nèi)部需求看，專員辦作為派駐部門既滿足上級(jí)管理向基層單位和資金終端延伸的需要，又會(huì)同地方政府更深入全面反映地方預(yù)算績(jī)效管理實(shí)際，能夠解決績(jī)效管理中的信息不對(duì)稱問(wèn)題。因此，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是專員辦業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型的重大契機(jī)，也對(duì)統(tǒng)籌運(yùn)用各級(jí)財(cái)政管理資源聚力增效提出更高要求。

（一）以績(jī)效理念貫穿監(jiān)管鏈條

“思想是行動(dòng)的先導(dǎo)”，推動(dòng)全面實(shí)施績(jī)效管理，首要的是弄懂弄通全面績(jī)效管理的精神實(shí)質(zhì)和豐富內(nèi)涵，準(zhǔn)確把握“全面”對(duì)管理主體、管理對(duì)象和管理理念的新要求。全面績(jī)效管理是我國(guó)績(jī)效理念經(jīng)驗(yàn)成果的繼承和發(fā)揚(yáng)，著眼點(diǎn)是全面，主要是對(duì)當(dāng)下績(jī)效管理中碎片化、不全面的東西進(jìn)行摒棄，將績(jī)效理念全面導(dǎo)入預(yù)算管理鏈條。一是管理主體全包含，即“橫向到邊，涉及所有部門，縱向到底，覆蓋各級(jí)政府”。中央省市縣鄉(xiāng)每一級(jí)政府，各級(jí)政府的組成部門，無(wú)論是一級(jí)預(yù)算單位，還是幾級(jí)預(yù)算單位，只要是部門的下屬單位，都要納入績(jī)效管理體系，在績(jī)效約束下明確職責(zé)、確定活動(dòng)、制定目標(biāo)、實(shí)施評(píng)價(jià)，真正構(gòu)建鏈條化、網(wǎng)格化管理體系，不留死角，不留盲點(diǎn)。二是轉(zhuǎn)移支付全覆蓋，無(wú)論是一般公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算，還是社會(huì)保障基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，都在全面績(jī)效管理領(lǐng)域之內(nèi)，無(wú)論是政府財(cái)政撥款資金，還是部門預(yù)算中的結(jié)余資金、自有收入、經(jīng)營(yíng)收入，都要納入全面績(jī)效管理范疇；無(wú)論是財(cái)政無(wú)償撥款，還是政府性債務(wù)資金，都應(yīng)進(jìn)行績(jī)效管理。根據(jù)資金特性、項(xiàng)目類別制定區(qū)別化的績(jī)效管理辦法，盡快實(shí)現(xiàn)財(cái)政性資金全覆蓋。三是財(cái)政收支全監(jiān)控。收支是體現(xiàn)財(cái)政政策的重要載體，政府支出全部納入績(jī)效管理的同時(shí)，政府收入也不應(yīng)例外。稅收收入、非稅收入等應(yīng)客觀反映其同經(jīng)濟(jì)的相關(guān)性和真實(shí)性，即征即退和先征后返等稅式支出要同其他財(cái)政支出一樣講求績(jī)效原則。以績(jī)效為導(dǎo)向硬化預(yù)算管理約束，必須推動(dòng)各級(jí)各部門真正將績(jī)效管理理念 “內(nèi)化于心、外化于形”，結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變和“放管服”改革，層層傳導(dǎo)績(jī)效管理責(zé)任和要求，爭(zhēng)取各方達(dá)成共識(shí)，推動(dòng)預(yù)算績(jī)效向政府績(jī)效轉(zhuǎn)變，建設(shè)適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展的責(zé)任政府。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和借鑒，特別是結(jié)合不同地區(qū)的不同發(fā)展階段，有針對(duì)性地吸取發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，提高各層級(jí)績(jī)效管理發(fā)展質(zhì)量。

（二）以績(jī)效導(dǎo)向完善監(jiān)管機(jī)制

作為一種全新的預(yù)算管理理念，預(yù)算績(jī)效管理的頂層設(shè)計(jì)顯得非常重要。頂層設(shè)計(jì)不到位，改革就可能會(huì)走彎路，甚至半途而廢。黨的十九大對(duì)新時(shí)代社會(huì)矛盾的重大論斷，決定了全面績(jī)效管理工作機(jī)制的時(shí)代性和創(chuàng)新性，決定了必須對(duì)“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的“五有”績(jī)效管理機(jī)制進(jìn)行改進(jìn)和完善。按照領(lǐng)域全覆蓋、管理全過(guò)程、要求全方位的總體構(gòu)想推動(dòng)績(jī)效管理。從點(diǎn)到面轉(zhuǎn)變，從軟性要求向硬性約束轉(zhuǎn)變，從自選動(dòng)作向規(guī)定動(dòng)作轉(zhuǎn)變。規(guī)定動(dòng)作必須要做，正如從“打鐵還需自身硬”到“打鐵必須自身硬”一樣，硬化工作要求，完成從“有”到“要”，再到“必須”的轉(zhuǎn)變，著力構(gòu)建“預(yù)算編制必須要目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行必須要監(jiān)控、預(yù)算完成必須要評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果必須要應(yīng)用、無(wú)效結(jié)果必須要問(wèn)責(zé)”的全過(guò)程管理機(jī)制。

（三）以目標(biāo)管理強(qiáng)化預(yù)算編制

績(jī)效目標(biāo)是績(jī)效管理的龍頭，是建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)、編制部門預(yù)算、實(shí)施績(jī)效監(jiān)控、開展績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)依據(jù)和前提條件。沒(méi)有績(jī)效目標(biāo)的績(jī)效管理是無(wú)本之木，無(wú)水之源。全面實(shí)施績(jī)效管理要正本清源，強(qiáng)化目標(biāo)引領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)的全覆蓋，無(wú)論是部門預(yù)算項(xiàng)目，還是轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，無(wú)論是重大政策還是重大改革，只要涉及使用財(cái)政性資金的都應(yīng)編制績(jī)效目標(biāo)。一是績(jī)效目標(biāo)制定要與中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃相結(jié)合，依據(jù)國(guó)家宏觀調(diào)控政策、財(cái)政監(jiān)管以及部門發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，科學(xué)、合理制定績(jī)效目標(biāo)，績(jī)效目標(biāo)體系要完整、全面、系統(tǒng)。二是預(yù)算部門編報(bào)申請(qǐng)預(yù)算的項(xiàng)目必須編報(bào)績(jī)效目標(biāo)，并根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)、政策要求和公眾期盼，全面細(xì)化、客觀化績(jī)效目標(biāo)，提高核心指標(biāo)的主要產(chǎn)出和效果的量化評(píng)估。一級(jí)預(yù)算單位要加強(qiáng)二級(jí)預(yù)算單位績(jī)效目標(biāo)的審核把關(guān)和歸納分析，重點(diǎn)對(duì)打捆項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行歸納整理提高，不斷提高績(jī)效目標(biāo)和質(zhì)量。三是財(cái)政部門要加強(qiáng)績(jī)效目標(biāo)審核。一般性項(xiàng)目要注重引導(dǎo)，特別要加強(qiáng)重大改革、重大政策、重大項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)審核，確保方向正、具公共性、可考量，不斷提高各層級(jí)績(jī)效目標(biāo)的質(zhì)量和對(duì)整體目標(biāo)的支撐度。推動(dòng)績(jī)效目標(biāo)與政策確立、資金安排、項(xiàng)目管理融合，明確績(jī)效目標(biāo)與政策確立、資金安排、項(xiàng)目管理“同步申報(bào)、同步審核、同步批復(fù)”，真正將“花錢”與“辦事”有機(jī)結(jié)合，增強(qiáng)各級(jí)政府和部門的責(zé)任和效率意識(shí)。

（四）以動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)加強(qiáng)執(zhí)行監(jiān)控

預(yù)算執(zhí)行績(jī)效監(jiān)控是確保績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。規(guī)范的績(jī)效預(yù)算是通過(guò)績(jī)效目標(biāo)、法律和責(zé)任書等來(lái)約束部門，強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向，而過(guò)程中部門是有充分自主權(quán)的。我國(guó)從黨的十六屆三中全會(huì)開始，逐步探索適合我國(guó)的績(jī)效管理模式。從項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)到預(yù)算支出績(jī)效管理，到全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理，再到新時(shí)代全面績(jī)效管理，這些變化是同我國(guó)當(dāng)前的理論、道路、制度、文化等相適應(yīng)的?？紤]到我國(guó)在績(jī)效管理法律、權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)制度、現(xiàn)金流管控、從業(yè)人員隊(duì)伍建設(shè)等方面尚需進(jìn)一步加強(qiáng)，同實(shí)行嚴(yán)格績(jī)效預(yù)算的要求還有一定差距。因此，我國(guó)績(jī)效管理在強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)控符合中國(guó)實(shí)際。當(dāng)前一些政府和部門績(jī)效觀念淡薄，預(yù)算約束軟化，資金管理和使用中擠占挪用行為不同程度有之，跑冒滴漏、虛報(bào)冒領(lǐng)現(xiàn)象不同程度存在，造成財(cái)政資金使用的低效、無(wú)效，只有全面建立精準(zhǔn)、有效的事中運(yùn)行監(jiān)控模式，及時(shí)發(fā)現(xiàn)運(yùn)行過(guò)程存在的薄弱環(huán)節(jié)、不當(dāng)操作、違規(guī)問(wèn)題，才能及時(shí)糾正執(zhí)行偏差，撥亂反正，沿著績(jī)效目標(biāo)確定的航線前行。一是強(qiáng)化部門主體責(zé)任，按要求落實(shí)部門在預(yù)算編制、執(zhí)行和績(jī)效管理中的主體責(zé)任，根據(jù)績(jī)效目標(biāo)確定的時(shí)間、數(shù)量、質(zhì)量等要素，完善績(jī)效監(jiān)控流程，精準(zhǔn)反饋監(jiān)控內(nèi)容，調(diào)動(dòng)部門積極性和主動(dòng)性。二是強(qiáng)化財(cái)政部門在線監(jiān)控和適時(shí)處置責(zé)任。充分利用國(guó)庫(kù)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控系統(tǒng)，對(duì)部門預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)控，從部分試點(diǎn)到全面推開，擴(kuò)大覆蓋面，實(shí)現(xiàn)全覆蓋。根據(jù)各部門反饋和在線監(jiān)控結(jié)果，綜合分析項(xiàng)目實(shí)施情況，對(duì)發(fā)現(xiàn)偏離績(jī)效目標(biāo)的項(xiàng)目及時(shí)提醒、督促整改。重大問(wèn)題要及時(shí)通報(bào)，違法違規(guī)的要及時(shí)處理，以儆效尤。三是強(qiáng)化社會(huì)公眾監(jiān)督職能。主動(dòng)向社會(huì)公眾公開預(yù)算資金、預(yù)算項(xiàng)目、重大改革的進(jìn)展情況，認(rèn)真收集公眾反映和輿情，擴(kuò)大執(zhí)行監(jiān)控廣度深度。四是加強(qiáng)信息化平臺(tái)建設(shè)，利用“大數(shù)據(jù)”等技術(shù)，根據(jù)績(jī)效目標(biāo)和預(yù)算執(zhí)行情況自動(dòng)篩選執(zhí)行異常數(shù)據(jù)，不斷提高在線監(jiān)控能力。

（五）以增項(xiàng)擴(kuò)面提高評(píng)價(jià)質(zhì)量

績(jī)效評(píng)價(jià)是績(jī)效管理的核心和關(guān)鍵，既是提升財(cái)政管理的內(nèi)在需要，更是回應(yīng)社會(huì)關(guān)切的有效抓手。沒(méi)有績(jī)效評(píng)價(jià)的績(jī)效管理是不規(guī)范的，也是不完整的。同時(shí)，不真實(shí)、不客觀的績(jī)效評(píng)價(jià)既容易誤導(dǎo)政策的制定、資金的安排，也不利于資金使用效率的提高。因此，客觀、公正、真實(shí)的績(jī)效評(píng)價(jià)，有助于檢驗(yàn)預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性，預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性、有效性，公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量和效果。全面績(jī)效管理下績(jī)效評(píng)價(jià)要增項(xiàng)擴(kuò)面，滿足各項(xiàng)預(yù)算管理需求。一是績(jī)效自評(píng)常態(tài)化?？?jī)效自評(píng)是部門對(duì)自身績(jī)效目標(biāo)完成情況的評(píng)價(jià)，目的主要是發(fā)揮部門主體責(zé)任，自我修正、完善績(jī)效目標(biāo)和效果，進(jìn)行有效的自我調(diào)節(jié)，推動(dòng)“自評(píng)是常態(tài)，不評(píng)是例外”，真正把自評(píng)作為預(yù)算管理的要件和基礎(chǔ)。自評(píng)可以是部門自己組織專家、學(xué)者和業(yè)內(nèi)人士進(jìn)行評(píng)價(jià)，也可以是部門委托第三方機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)。所有資金都納入績(jī)效自評(píng)范圍，實(shí)現(xiàn)自評(píng)全覆蓋，根據(jù)“誰(shuí)使用資金、誰(shuí)開展評(píng)價(jià)”原則，探索不同類型、不同規(guī)模的分類評(píng)價(jià)辦法，有效降低績(jī)效評(píng)價(jià)成本。二是績(jī)效再評(píng)價(jià)規(guī)范化。再評(píng)價(jià)是對(duì)單位自評(píng)結(jié)果開展的一種評(píng)價(jià)，其目的是檢驗(yàn)自評(píng)情況的真實(shí)、客觀性，匡正不足，幫助提升自評(píng)能力和水平?，F(xiàn)行一些再評(píng)價(jià)有的流于形式，有的為評(píng)價(jià)而評(píng)價(jià)，選擇一些碎、小、細(xì)的項(xiàng)目開展，有的項(xiàng)目資金剛下達(dá)就開展評(píng)價(jià)，既浪費(fèi)人力財(cái)力，也不能真實(shí)全面反映財(cái)政資金使用績(jī)效情況。全面績(jī)效管理下的再評(píng)價(jià)應(yīng)側(cè)重于重大政策、重大改革、重大項(xiàng)目的執(zhí)行，圍繞落實(shí)好黨的十九大報(bào)告對(duì)民生七個(gè)“有”列出來(lái)的任務(wù)，以及推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等重大改革任務(wù)開展再評(píng)價(jià)，并實(shí)現(xiàn)全覆蓋，為重大改革的推進(jìn)、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整和財(cái)政政策制定提供參考依據(jù)。三是績(jī)效配套專業(yè)化。無(wú)論是自評(píng)、再評(píng)價(jià)，還是第三方評(píng)價(jià)，要想實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀、公正、真實(shí)、可靠，離不開科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和專業(yè)評(píng)價(jià)人才。當(dāng)前我國(guó)的績(jī)效評(píng)價(jià)專家?guī)旌椭笜?biāo)體系建設(shè)總體滯后，專業(yè)人才短缺，專家?guī)旖ǖ牟欢?，遴選機(jī)制不健全，也沒(méi)有相應(yīng)退出機(jī)制，評(píng)好評(píng)壞一個(gè)樣。指標(biāo)體系設(shè)置粗糙，不精細(xì)、不精準(zhǔn)，同實(shí)際工作銜接不緊密，權(quán)重安排也不合理，重設(shè)計(jì)的多，重實(shí)際的少，有的項(xiàng)目資金多年不使用，一分錢未花，績(jī)效評(píng)價(jià)成績(jī)卻能達(dá)到優(yōu)良之間，這不能不說(shuō)現(xiàn)行績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)存在缺陷。此外績(jī)效指標(biāo)設(shè)立中的碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重，關(guān)聯(lián)度不夠，重復(fù)建設(shè)，缺乏統(tǒng)一完整的可供各地借鑒的指標(biāo)庫(kù)、專家?guī)?。?shí)施全面績(jī)效管理應(yīng)盡快完善相關(guān)制度，全面建立專家、中介機(jī)構(gòu)、指標(biāo)體系庫(kù)，廣泛吸收社會(huì)優(yōu)質(zhì)智力資源參與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，提高績(jī)效評(píng)價(jià)的專業(yè)性、權(quán)威性、公正性和客觀性。

（六）以結(jié)果運(yùn)用強(qiáng)化績(jī)效約束

績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用既是績(jī)效管理的出發(fā)點(diǎn)，也是落腳點(diǎn)。不僅是建立績(jī)效與預(yù)算掛鉤的激勵(lì)約束機(jī)制的基礎(chǔ)，更是增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，造福于民、取信于民的重要保障。一是擴(kuò)大自評(píng)報(bào)告影響力，為內(nèi)部監(jiān)督提供基礎(chǔ)。所有績(jī)效自評(píng)報(bào)告應(yīng)在單位內(nèi)部公示、公開，自覺(jué)接受單位內(nèi)部監(jiān)督，并以自評(píng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題為指導(dǎo)，改進(jìn)本單位、本部門預(yù)算管理工作，確保問(wèn)題件件有落實(shí)，整改事事有反饋，建立較為完善的自我監(jiān)督、自我管理機(jī)制，強(qiáng)化績(jī)效管理的正向促進(jìn)作用。二是建立績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告運(yùn)用反饋制度，所有自評(píng)、再評(píng)價(jià)報(bào)告向同級(jí)政府、人大報(bào)告，同時(shí)各級(jí)財(cái)政部門將評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用情況向社會(huì)公開，實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理與預(yù)算安排的有機(jī)結(jié)合，對(duì)績(jī)效較差的少安排或不安排預(yù)算。將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果納入地區(qū)和部門工作目標(biāo)考核范疇，逐步將績(jī)效管理指標(biāo)納入地方領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核體系，推動(dòng)樹立正確的政績(jī)觀。三是完善績(jī)效管理成果向社會(huì)公開制度，推動(dòng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與部門預(yù)算、政府預(yù)算一并向社會(huì)公開。除涉密和敏感信息外，各項(xiàng)績(jī)效管理信息全面向社會(huì)公開，實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)、評(píng)價(jià)結(jié)果和運(yùn)用結(jié)果同財(cái)政預(yù)決算一同公開，逐步細(xì)化公開內(nèi)容和范圍，主動(dòng)接受公眾監(jiān)督，擴(kuò)大績(jī)效管理影響力和公信力。四是進(jìn)一步健全績(jī)效問(wèn)責(zé)處罰辦法。目前財(cái)政違法違紀(jì)處罰各項(xiàng)制度規(guī)章并未對(duì)績(jī)效管理有關(guān)問(wèn)題作出明確規(guī)定，各級(jí)政府應(yīng)根據(jù)自身實(shí)際，針對(duì)績(jī)效管理存在的問(wèn)題探索制定處罰處分條例。同時(shí)，積極構(gòu)建“大監(jiān)督”格局，加強(qiáng)與審計(jì)、紀(jì)檢等部門信息共享、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，加大外部監(jiān)督協(xié)同合作，進(jìn)一步強(qiáng)化問(wèn)責(zé)機(jī)制建設(shè)，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，要分門別類地向有關(guān)部門反饋，屬于制度方法的問(wèn)題，督促其改進(jìn)完善方法；屬于管理不善或主觀原因造成的資金無(wú)效或低效等問(wèn)題，要求其加強(qiáng)管理，并依規(guī)追責(zé)問(wèn)責(zé)；屬于擠占挪用、跑冒滴漏的問(wèn)題，按《預(yù)算法》《財(cái)政違法行為處罰處分條例》予以處理；涉嫌違紀(jì)違法的行為，移交紀(jì)檢司法部門依法依規(guī)處理?！?/p>