對(duì)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系下財(cái)政收入質(zhì)量監(jiān)管的思考與分析

●蔣 震

一、從現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型角度來(lái)認(rèn)識(shí)財(cái)政收入質(zhì)量問(wèn)題

人類社會(huì)發(fā)展的過(guò)程就是由傳統(tǒng)自然經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的過(guò)程，現(xiàn)代化過(guò)程的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是國(guó)民人均收入從低收入水平向高收入水平不斷跨越，這是人類發(fā)展轉(zhuǎn)型驗(yàn)證的基本規(guī)律。經(jīng)濟(jì)決定財(cái)政、財(cái)政反映經(jīng)濟(jì)，現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r決定財(cái)政收入的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，從而對(duì)財(cái)政收入質(zhì)量產(chǎn)生顯著影響。事實(shí)表明，不同經(jīng)濟(jì)體在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中的績(jī)效不同，有些國(guó)家成功地從低收入國(guó)家跨越到高收入國(guó)家，而有些國(guó)家在跨入中等收入水平時(shí)，卻停滯不前，決定這種巨大轉(zhuǎn)型績(jī)效差異的重要因素是社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度的差異，財(cái)政制度是其中的重要方面。如同一個(gè)交通工具，經(jīng)濟(jì)體在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過(guò)程中也會(huì)形成“發(fā)動(dòng)機(jī)”系統(tǒng)和“平衡器”系統(tǒng)，如何又快又平穩(wěn)地實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，是財(cái)稅制度所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。國(guó)家通過(guò)籌集財(cái)政收入，按照一定的支出結(jié)構(gòu)來(lái)提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，充分保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，既讓整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)充滿活力，又能確?；镜纳鐣?huì)公平正義。從某種意義上來(lái)說(shuō)，財(cái)政制度就是一個(gè)巨大的能力系統(tǒng)，它助推社會(huì)經(jīng)濟(jì)形成一套發(fā)展模式，因此，財(cái)政收入質(zhì)量高低要從現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中所發(fā)揮的功能和作用來(lái)認(rèn)識(shí)。

從中國(guó)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型歷程來(lái)看，財(cái)政收入在其中發(fā)揮了非常顯著的作用。在不同階段，財(cái)政收入質(zhì)量的表現(xiàn)形式有所不同：改革開放之前，受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制階段“高積累、低消費(fèi)”的影響，人民群眾的消費(fèi)水平一定程度上被 “抑制”；改革開放之初，市場(chǎng)體制改革首先在消費(fèi)品市場(chǎng)開始，吸引大量外資進(jìn)入國(guó)內(nèi)，外資大量涌入帶來(lái)了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，同時(shí)帶動(dòng)了工業(yè)化水平和城鎮(zhèn)化水平，人民群眾的收入水平不斷提高，在各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域也傾注了大量投入，有力帶動(dòng)了交通、通訊、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施投資的快速增長(zhǎng)，由此帶來(lái)了原材料產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，這些領(lǐng)域的稅收收入呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)的趨勢(shì)，特別是在分稅制改革之后，在多數(shù)年份，稅收收入增長(zhǎng)率高于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，快速增長(zhǎng)的財(cái)政收入又為新一輪的基礎(chǔ)設(shè)施投資增長(zhǎng)提供了保障和基礎(chǔ)，助推中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)入了新一輪的周期循環(huán)。當(dāng)然，這種模式適應(yīng)于基礎(chǔ)設(shè)施較為“短缺”的時(shí)期，在改革開放之后持續(xù)了相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間，用一個(gè)形象的比喻，這個(gè)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入增長(zhǎng)具有非常顯著的 “補(bǔ)償性”，是彌補(bǔ)長(zhǎng)期的消費(fèi)和投資“欠賬”所產(chǎn)生的一種客觀結(jié)果。這個(gè)時(shí)期可以看作“基本建設(shè)期”，主要是適應(yīng)人民群眾基本需求的增長(zhǎng)，比如基本的吃、穿、用等需求，那么財(cái)政收入質(zhì)量主要由絕對(duì)增長(zhǎng)率刻畫，“數(shù)量就是質(zhì)量”，可以說(shuō)，這個(gè)質(zhì)量指標(biāo)與特定的歷史發(fā)展階段緊密相關(guān)，而且大量的財(cái)政收入被用于資本形成，這也成為拉動(dòng)高增長(zhǎng)率的重要基礎(chǔ)。所以從財(cái)政收入支持社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型角度來(lái)講，它也處于一個(gè)較高的質(zhì)量水平。比如土地財(cái)政，通常人們認(rèn)為它帶來(lái)很多負(fù)面影響，但是政府通過(guò)這種手段，將大量的財(cái)政資源用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而吸引并帶動(dòng)了區(qū)域工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，所以土地財(cái)政本質(zhì)上是一種融資手段，中國(guó)之所以在如此短的時(shí)間內(nèi)在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域取得如此迅速的成就，與土地財(cái)政是分不開的，從土地出讓金所帶來(lái)的財(cái)政收入支持工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的角度來(lái)看，它的質(zhì)量也是較高的，這種模式甚至成為激發(fā)整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)活力的重要機(jī)制；而“基本建設(shè)期”不可能一直存續(xù)下去，“欠賬”的彌補(bǔ)也有一個(gè)限度，人民群眾的需求開始從基本需求升級(jí)到更高層次的需求，傳統(tǒng)投資拉動(dòng)型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式難以為繼，必須實(shí)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，激發(fā)人的創(chuàng)新活力，用創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)來(lái)發(fā)現(xiàn)、創(chuàng)造新的需求。這個(gè)時(shí)期，財(cái)政收入的增長(zhǎng)率會(huì)面臨著回落的趨勢(shì)，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)也證實(shí)了這一點(diǎn)。黨的十九大對(duì)此有了定論，提出“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！毙聲r(shí)代不僅意味著新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，更是人類文明的跨越，全球正在從工業(yè)文明向知識(shí)信息文明轉(zhuǎn)型升級(jí)，新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式層出不窮，財(cái)政收入的增長(zhǎng)率并不能完全代表質(zhì)量水平。工業(yè)化的大規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)化、流程化生產(chǎn)方式被眾創(chuàng)、個(gè)性化、靈活性的生產(chǎn)方式顯著影響并與之融合，一些傳統(tǒng)工業(yè)企業(yè)甚至被新型的眾包生產(chǎn)方式所取代，未來(lái)知識(shí)信息社會(huì)的發(fā)展動(dòng)力在于“人”的活力和積極性，馬克思認(rèn)為“勞動(dòng)創(chuàng)造世界”，正是人類勞動(dòng)所帶來(lái)的技術(shù)創(chuàng)新成為驅(qū)動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本性動(dòng)力。人的因素包含創(chuàng)意、技術(shù)和技能三個(gè)層面：創(chuàng)意解決方向性問(wèn)題，其本質(zhì)是對(duì)世界客觀規(guī)律的認(rèn)知；技術(shù)解決將創(chuàng)意的理念和思想轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的制度和操作方案；技能解決實(shí)現(xiàn)和“落地”的問(wèn)題。在知識(shí)信息社會(huì)，這三個(gè)因素對(duì)財(cái)政收入帶來(lái)的貢獻(xiàn)會(huì)不斷提高，從財(cái)政收入的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)貢獻(xiàn)來(lái)看，來(lái)自于新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式的財(cái)政收入貢獻(xiàn)率不斷提高；從財(cái)政收入結(jié)構(gòu)來(lái)看，直接稅收入的增長(zhǎng)率以及直接稅比重，特別是個(gè)人所得稅收入，也成為衡量財(cái)政收入質(zhì)量的重要指標(biāo)。

二、進(jìn)入新時(shí)代后，科學(xué)、客觀認(rèn)識(shí)財(cái)政收入質(zhì)量的維度

如上所述，進(jìn)入新時(shí)代意味著人類文明發(fā)展階段的重大轉(zhuǎn)變，我們需要緊緊把握知識(shí)信息文明下社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式的重大變化來(lái)認(rèn)識(shí)財(cái)政收入的質(zhì)量。

第一，稅制結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，特別是直接稅比重，將成為衡量財(cái)政收入質(zhì)量的重要指標(biāo)。從人類文明發(fā)展的視角來(lái)看制度演化，企業(yè)（公司）的出現(xiàn)成為工業(yè)文明的重要發(fā)明之一，并圍繞企業(yè)（公司）設(shè)置了一系列財(cái)產(chǎn)權(quán)利制度，企業(yè)（公司）的出現(xiàn)成為市場(chǎng)交易和社會(huì)化生產(chǎn)的主體，迅速提高了工業(yè)社會(huì)財(cái)富創(chuàng)造的效率。企業(yè)與各類生產(chǎn)要素所有者簽訂契約，確保工業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的可持續(xù)、穩(wěn)定進(jìn)行，同時(shí)建立了標(biāo)準(zhǔn)化、流程化分工的生產(chǎn)方式。工業(yè)社會(huì)中，企業(yè)與企業(yè)、企業(yè)與個(gè)人之間的要素和商品流轉(zhuǎn)成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的典型特征，這種情況下，增值稅開始崛起。然而，新興互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的出現(xiàn)改變了這一切，特別是移動(dòng)終端的發(fā)展，人們突然發(fā)現(xiàn)，“公司的內(nèi)部效率相比于外部市場(chǎng)的組織效率，已經(jīng)顯得越來(lái)越落后，相應(yīng)其成本越來(lái)越高”。企業(yè)的核心業(yè)務(wù)都可通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)外包，于是一種被稱之為“眾包”的生產(chǎn)方式開始興起，“企業(yè)+雇員”的生產(chǎn)方式慢慢轉(zhuǎn)變?yōu)椤捌脚_(tái)+個(gè)人”。個(gè)人在社會(huì)化生產(chǎn)中的功能和作用越來(lái)越突出，以往那種大規(guī)模的企業(yè)生產(chǎn)組織方式被小型化、靈活化的眾包生產(chǎn)方式替代，這導(dǎo)致：一方面，個(gè)人所得稅在稅收收入中的貢獻(xiàn)度會(huì)不斷提高，工業(yè)時(shí)代的增值稅會(huì)趨于弱化，直接稅比重成為精確反映這種社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行格局變化的最直觀的指標(biāo)；另一方面，財(cái)政收入集中度也會(huì)受到一定影響，傳統(tǒng)工業(yè)生產(chǎn)面臨的主要問(wèn)題是分工問(wèn)題，因此它建立了一套適合于工業(yè)生產(chǎn)的科層體系，然而知識(shí)信息生產(chǎn)方式下，去中心化、扁平化趨勢(shì)非常明顯，一些大規(guī)模的科層式的工業(yè)企業(yè)被更加小型化、靈活的產(chǎn)業(yè)組織形式取代，因此，財(cái)政收入的集中度會(huì)隨之下降，這也體現(xiàn)了財(cái)政收入的質(zhì)量。

第二，按照依法治國(guó)的要求，財(cái)政收入的法定性也成為體現(xiàn)財(cái)政收入質(zhì)量的重要內(nèi)容，同時(shí)嚴(yán)格按照預(yù)算法的要求組織所有類型的財(cái)政收入。即使在目前的稅收法律體系中，也僅有《稅收征管法》《企業(yè)所得稅法》《個(gè)人所得稅法》《車船稅法》《環(huán)境保護(hù)稅法》等少數(shù)法律，大部分稅收法律體系主要是以稅收行政法規(guī)或部門規(guī)章的形式存在，需要提高稅收立法位階，甚至按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求還要制定稅收基本法，同時(shí)完善征管法，實(shí)現(xiàn)程序正義，逐步改善稅收立法狀況，建立以公開、透明、規(guī)范、具有強(qiáng)大競(jìng)爭(zhēng)力為特征的稅收法律體系。除了稅收法律體系之外，一個(gè)重要趨勢(shì)是將所有類型的財(cái)政收入都應(yīng)該完全納入法治框架下，確保每一筆財(cái)政收入的取得都要經(jīng)過(guò)立法機(jī)關(guān)的同意，并由財(cái)政部門統(tǒng)一行使預(yù)算收入的編制權(quán)，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有類型財(cái)政收入的全面統(tǒng)一管理和監(jiān)督執(zhí)行。因此，在政府型基金收入改革過(guò)程中，嚴(yán)格按照依法治國(guó)要求，依據(jù)清費(fèi)立稅的原則，逐步減少政府性基金收入的征收，或者通過(guò)立法設(shè)定一個(gè)征收期限，同時(shí)加強(qiáng)政府性基金收入和一般公共預(yù)算收入之間的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)，建立公開、透明的收入調(diào)劑機(jī)制。此外，按照財(cái)政收入是否跨期，可以分成經(jīng)營(yíng)性收入和資本性收入，因此，財(cái)政收入質(zhì)量也要體現(xiàn)在這兩種收入類型的結(jié)構(gòu)上，有效區(qū)分這兩類收入，能夠真實(shí)反映出政府公共權(quán)力行使者和政府資產(chǎn)所有者的角色，從本質(zhì)上反映出政府與市場(chǎng)關(guān)系的恰當(dāng)處理，所以從優(yōu)化政府職能的角度來(lái)看，這一收入結(jié)構(gòu)的劃分也體現(xiàn)了財(cái)政收入質(zhì)量的高低。

第三，財(cái)政收入的公平性也是體現(xiàn)財(cái)政收入質(zhì)量的重要指標(biāo)。財(cái)政收入公平性包括兩個(gè)層面：一是財(cái)政收入籌集對(duì)象的公平性。一個(gè)最理想的社會(huì)是具有充分活力和公平正義的社會(huì)，按照量能負(fù)擔(dān)原則組織財(cái)政收入是符合公平原則的，讓高收入者承擔(dān)較多稅負(fù)，讓中等收入者承擔(dān)適度稅負(fù)，讓低收入甚至無(wú)收入者不承擔(dān)稅負(fù)或者按照基本生存原則確保其基本生存和發(fā)展權(quán)利；二是財(cái)政收入和公共服務(wù)之間的關(guān)聯(lián)性，也是財(cái)政收入質(zhì)量的重要體現(xiàn)。財(cái)政收入是“取之于民、用之于民”。財(cái)政收入（特別是稅收收入）并不是無(wú)償?shù)?，只不過(guò)它與購(gòu)買私人產(chǎn)品和服務(wù)之間的價(jià)格有所不同而已，它所提供的是整體的社會(huì)秩序和環(huán)境、資源配置機(jī)制，通過(guò)政府建立財(cái)稅制度，轉(zhuǎn)化為全民福祉，它有效地克服了個(gè)體追求利益帶來(lái)的局限性。因此，要從整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度的角度來(lái)看財(cái)政收入的質(zhì)量。在特定的發(fā)展階段，如果財(cái)政收入的絕大部分被用于最緊迫的發(fā)展矛盾領(lǐng)域，它所提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)類型是符合全民福祉的，那么我們認(rèn)為這種財(cái)政收入更加具有公平效應(yīng)。從這個(gè)角度來(lái)看，財(cái)政收入的公平性是與特定經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)的。改革開放以來(lái)，國(guó)家選擇了一條“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的發(fā)展道路，就是解決這一時(shí)期主要矛盾的最優(yōu)選擇。從社會(huì)意義上來(lái)探討公平問(wèn)題，要讓社會(huì)活力與公平正義有機(jī)結(jié)合，財(cái)政收入的質(zhì)量需要從活力和公平正義的融合角度來(lái)深入認(rèn)識(shí)。社會(huì)活力是指讓任何社會(huì)成員都能夠發(fā)揮聰明才智，通過(guò)自己的積極性和主觀能動(dòng)性來(lái)創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富，同時(shí)，通過(guò)上繳稅收來(lái)為國(guó)家做出貢獻(xiàn)。因此，“取之于民、用之于民”需要從社會(huì)共同需要的角度來(lái)衡量，一個(gè)有活力且有公平正義的社會(huì)所形成的財(cái)政收入是有質(zhì)量的。

第四，高質(zhì)量的財(cái)政收入一定程度上由創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。人類社會(huì)的發(fā)展動(dòng)力在于創(chuàng)新，根源在于人類勞動(dòng)，人民群眾的勞動(dòng)締造了美好生活，“幸福都是奮斗出來(lái)的”。當(dāng)人們的需求停留在基本需求時(shí)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入決定于需求規(guī)模，而達(dá)到了更高層次的需求時(shí)，只有創(chuàng)新才能不斷創(chuàng)造新的需求，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可持續(xù)、穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)。建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，就是要用供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革來(lái)創(chuàng)新并適應(yīng)新的需求，讓創(chuàng)新成為驅(qū)動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)能，這是高質(zhì)量財(cái)政收入的源泉。在未來(lái)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，關(guān)鍵是人力資本，未來(lái)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式發(fā)展的重要特點(diǎn)就是人力資本驅(qū)動(dòng)，人力資本聚集引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、壯大，創(chuàng)意、技術(shù)和技能成為決定創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的核心要素，產(chǎn)業(yè)在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)下不斷升級(jí)迭代。這種情況下，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化會(huì)導(dǎo)致財(cái)政收入方面也會(huì)有非常深刻的轉(zhuǎn)變。比如傳統(tǒng)制造業(yè)正在向智能制造業(yè)升級(jí)換代，隨著互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的不斷成熟，新一代智能制造技術(shù)與傳統(tǒng)制造業(yè)深度融合，涌現(xiàn)出了大量新的智能制造模式，這些新興領(lǐng)域的財(cái)政收入貢獻(xiàn)度在不斷提高。此外，基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的內(nèi)涵和外延也在悄然發(fā)生變化，以數(shù)據(jù)信息為特征的新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)，也成為財(cái)政收入快速增長(zhǎng)的源泉。與此同時(shí)，圍繞知識(shí)產(chǎn)業(yè)和成果轉(zhuǎn)化所形成的財(cái)政收入也呈現(xiàn)出可觀的增長(zhǎng)率，科技成果轉(zhuǎn)化帶來(lái)的財(cái)政收入規(guī)模和速度也成為衡量財(cái)政收入質(zhì)量的重要標(biāo)志。因此，按照市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用的原則，大力推動(dòng)各類科研成果轉(zhuǎn)化成為現(xiàn)實(shí)的生產(chǎn)力，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的做大、做強(qiáng)，成為提高財(cái)政收入質(zhì)量的重要途徑。

第五，財(cái)政收入的可持續(xù)性成為衡量財(cái)政收入質(zhì)量的重要指標(biāo)之一。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性是財(cái)政收入可持續(xù)性的基礎(chǔ)和前提，這也成為衡量財(cái)政收入質(zhì)量的重要指標(biāo)。它本質(zhì)上要求要在現(xiàn)時(shí)發(fā)展和未來(lái)發(fā)展之間尋求一個(gè)平衡，這就包含兩層含義：一是社會(huì)經(jīng)濟(jì)以及財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程就是有效解決 “人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”的過(guò)程，現(xiàn)時(shí)發(fā)展不僅僅要從滿足人民群眾的現(xiàn)時(shí)需要出發(fā)，還要兼顧未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)的需要，有效滿足人民群眾在物質(zhì)文化生活領(lǐng)域和精神層面的多樣化、多層次需求，要最大程度上解決供給和需求之間的不匹配、不適應(yīng)問(wèn)題；二是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的可持續(xù)問(wèn)題。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能以生態(tài)環(huán)境的過(guò)度耗竭為代價(jià)，因此，生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展也是財(cái)政可持續(xù)的重要內(nèi)容。以生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的承載能力為基礎(chǔ)，正確推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，追求人與自然的和諧、協(xié)同發(fā)展，引導(dǎo)人民群眾采用可持續(xù)的消費(fèi)方式，推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，建立生態(tài)環(huán)境友好型的生產(chǎn)方式，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)打造成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入的重要增長(zhǎng)點(diǎn)，既能夠?qū)崿F(xiàn)相應(yīng)的市場(chǎng)價(jià)值，又能夠創(chuàng)造巨大的社會(huì)價(jià)值，這種情況下，財(cái)政收入的增長(zhǎng)才是有質(zhì)量、可持續(xù)的。

三、不斷完善財(cái)政收入質(zhì)量監(jiān)控的機(jī)制

黨的十九大報(bào)告提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”，不斷完善預(yù)算制度，成為健全和完善財(cái)政收入質(zhì)量監(jiān)控機(jī)制的重要基礎(chǔ)。事實(shí)上，早在黨的十六屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》就明確提出“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”。黨的十八屆三中全會(huì)提出“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱……必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”。預(yù)算制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的重要組成部分，它不僅要強(qiáng)調(diào)支出結(jié)果的績(jī)效，更要從財(cái)政收入質(zhì)量方面來(lái)實(shí)施預(yù)算控制，強(qiáng)化收入預(yù)算為民服務(wù)的理念，要求在預(yù)算編制、執(zhí)行、評(píng)價(jià)的全過(guò)程中更加關(guān)注財(cái)政收入的質(zhì)量和結(jié)果，花盡量少的資金、辦盡量多的實(shí)事，向社會(huì)公眾提供更多、更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，使政府行為更加務(wù)實(shí)、高效。

第一，運(yùn)用科學(xué)的方法來(lái)提高財(cái)政收入預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性。國(guó)外很多國(guó)家都在根據(jù)歷年收入情況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)測(cè)，編制收入預(yù)算，中國(guó)在這方面仍然是一個(gè)短板。習(xí)近平總書記曾經(jīng)指出：“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策?！必?cái)政收入預(yù)測(cè)更是體現(xiàn)了這一點(diǎn)，要從社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的系統(tǒng)全局和源頭來(lái)構(gòu)建財(cái)政收入預(yù)測(cè)的技術(shù)體系，并由此提高預(yù)測(cè)結(jié)果的準(zhǔn)確性?；诟鱾€(gè)類型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特征，明確影響財(cái)政收入的主要因素和次要因素，構(gòu)建財(cái)政運(yùn)行狀態(tài)的指標(biāo)體系，對(duì)財(cái)政運(yùn)行狀態(tài)進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)估。同時(shí)，建立財(cái)政收入質(zhì)量評(píng)估模型，科學(xué)評(píng)價(jià)財(cái)政收入的質(zhì)量水平及其內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)，建立財(cái)政收入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，提前對(duì)財(cái)政收入產(chǎn)生過(guò)程中存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)警；嘗試進(jìn)行短、中、長(zhǎng)期的財(cái)政收入預(yù)測(cè)，并將預(yù)測(cè)結(jié)果作為預(yù)算編制的指導(dǎo)性意見。短期由季度預(yù)測(cè)和年度預(yù)測(cè)共同組成，中期主要針對(duì)三到五年的財(cái)政收入情況，長(zhǎng)期則針對(duì)十年甚至更長(zhǎng)的時(shí)間；將財(cái)政收入預(yù)測(cè)與中期財(cái)政預(yù)算相結(jié)合，為測(cè)算預(yù)算期間的財(cái)政收支缺口或者盈余提供數(shù)據(jù)支持。

第二，建立財(cái)政收入質(zhì)量監(jiān)控的事前、事中、事后全環(huán)節(jié)管理模式。要將財(cái)政收入質(zhì)量監(jiān)控作為預(yù)算績(jī)效管理的重要內(nèi)容，管理環(huán)節(jié)要前移，不僅要評(píng)價(jià)組織財(cái)政收入對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響的事后效果，還應(yīng)在事前環(huán)節(jié)加強(qiáng)財(cái)政收入績(jī)效目標(biāo)的合理性、科學(xué)性的論證，建立事前、事中、事后的全環(huán)節(jié)管理模式。組織財(cái)政收入的活動(dòng)本身就會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)的不同組成部分產(chǎn)生非常顯著的影響，通過(guò)會(huì)計(jì)報(bào)表、調(diào)查問(wèn)卷、統(tǒng)計(jì)資料對(duì)相應(yīng)財(cái)政收入指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行搜集，準(zhǔn)確掌握相關(guān)事實(shí)，并對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行充分整理、發(fā)掘、分析，轉(zhuǎn)化為優(yōu)化財(cái)政收入規(guī)模和結(jié)構(gòu)的理論線索，明確組織財(cái)政收入的必要性、可行性、風(fēng)險(xiǎn)和不確定性、收入預(yù)算的合理性，從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)或可持續(xù)性效應(yīng)角度強(qiáng)化對(duì)組織財(cái)政收入效果的評(píng)價(jià)，最終服務(wù)于實(shí)際預(yù)算決策過(guò)程，讓整個(gè)預(yù)算決策與社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的變化更為有效互動(dòng)，更加明晰、可預(yù)期，不僅讓財(cái)政部門能夠提高收入預(yù)算編制的科學(xué)性，還能夠便于為立法機(jī)關(guān)選擇抓手實(shí)施預(yù)算監(jiān)督，從根本上建立一套財(cái)政收入質(zhì)量監(jiān)控的預(yù)算制度體系，有效提高財(cái)政收入項(xiàng)目的準(zhǔn)確性和資金預(yù)算分配的合理性。此外，還要推動(dòng)財(cái)政收入績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果在實(shí)際工作中的應(yīng)用，財(cái)政部門組織編制財(cái)政收入質(zhì)量監(jiān)控報(bào)告作為收入預(yù)算編制的重要參考依據(jù)，同時(shí)還要建立評(píng)價(jià)結(jié)果公開機(jī)制。

第三，建立針對(duì)全口徑財(cái)政收入的后評(píng)估機(jī)制。近年來(lái)，黨中央和國(guó)務(wù)院制定了一系列簡(jiǎn)政放權(quán)的決策部署，準(zhǔn)確地把握社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府與市場(chǎng)關(guān)系的內(nèi)涵和外延，正確處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系，特別是在“放管服”方面作出多方面嘗試和努力，取得非常顯著的效果，努力把該放的徹底放開、該“減”的徹底減掉、該“清”的徹底清除，確?！胺殴芊备母锵蚩v深推進(jìn)。在財(cái)政收入質(zhì)量的監(jiān)控中，也應(yīng)該將正確處理好政府和市場(chǎng)關(guān)系作為組織財(cái)政收入的一個(gè)基本原則。按照 “放管服”的要求，對(duì)財(cái)政收入質(zhì)量作后評(píng)估，是未來(lái)的一個(gè)方向。比如，在設(shè)定稅收優(yōu)惠時(shí)，傳統(tǒng)的方式是企業(yè)向稅務(wù)機(jī)關(guān)來(lái)申請(qǐng)優(yōu)惠政策，這種申請(qǐng)門檻有時(shí)候會(huì)很高，不利于發(fā)揮市場(chǎng)的活力，而且一旦企業(yè)獲得批準(zhǔn)之后，往往稅務(wù)機(jī)關(guān)難以在事中或事后對(duì)稅收優(yōu)惠政策的效果跟蹤評(píng)價(jià)，所以由于實(shí)施稅收優(yōu)惠政策所減少的稅收收入難以量化。而在實(shí)施“放管服”改革后，對(duì)稅收優(yōu)惠實(shí)施全面預(yù)算管理，要全面計(jì)算稅收優(yōu)惠所放棄財(cái)政收入（實(shí)際上是一種財(cái)政支出）的額度，降低享受稅收優(yōu)惠的門檻，在入門時(shí)提倡“放”字，將有些稅收優(yōu)惠審批事項(xiàng)變成取消審批或降低審批等級(jí)（如從一般審批到告知承諾或備案登記等），市場(chǎng)主體不再因跑審批而耗費(fèi)大量的人力和時(shí)間，鼓勵(lì)市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)，減少稅收優(yōu)惠制度的事前控制，建立后評(píng)估制度，對(duì)企業(yè)稅收優(yōu)惠實(shí)施后評(píng)估，如果評(píng)估結(jié)果顯示，企業(yè)沒有實(shí)現(xiàn)稅收優(yōu)惠的既定目標(biāo)，那么在優(yōu)惠期滿之后要將過(guò)去年度內(nèi)享受稅收優(yōu)惠的財(cái)政收入部分收回。

第四，要對(duì)政府職能所引致的財(cái)政支出需求和財(cái)政收入之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系作出評(píng)價(jià)。組織財(cái)政收入的“初心”是為更好地履行政府職能，政府職能所引致的支出需求是評(píng)價(jià)財(cái)政收入質(zhì)量的一個(gè)重要角度，不能脫離財(cái)政支出需求來(lái)談組織財(cái)政收入這個(gè)話題。因此，推動(dòng)政府職能的清單化和目錄化管理，同時(shí)測(cè)算每項(xiàng)政府職能所引致的支出需求，以此為基準(zhǔn)來(lái)作為組織財(cái)政收入的基礎(chǔ)，成為一個(gè)重要的方向和趨勢(shì)。■

[1]高培勇.財(cái)政體制改革要不忘“初心”[J].財(cái)政科學(xué)，2018，（01）.

[2]高培勇，蔣震.新常態(tài)下的中國(guó)財(cái)政:若干趨勢(shì)性變化[J].財(cái)政研究，2016，（06）.

[3]楊志勇.財(cái)政學(xué)的基本問(wèn)題——兼論中國(guó)財(cái)政學(xué)發(fā)展的著力點(diǎn)[J].財(cái)政研究，2017，（12）.