縣域生態(tài)治理能力：概念、要素與體系構(gòu)建

史云貴，孟 群

從“五位一體”的總體布局到“新發(fā)展理念”的推動實施，我國生態(tài)治理的重要性日益凸顯。生態(tài)治理耦合于“綠色發(fā)展”理念的精神意蘊，內(nèi)嵌于國家治理現(xiàn)代化，對生態(tài)治理能力體系的探索與構(gòu)建必然助力國家治理能力現(xiàn)代化。當(dāng)前縣域發(fā)展更需凸顯“綠色發(fā)展”理念，把“美麗中國”落實為具象的生態(tài)形態(tài)。如何將綠色發(fā)展的頂層設(shè)計和政策供給落地生根，如何將國家生態(tài)治理推向縱深，重點在地方，關(guān)鍵在縣域。提升縣域生態(tài)治理能力水平，推進(jìn)縣域生態(tài)治理現(xiàn)代化是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。

一、縣域生態(tài)治理能力的相關(guān)概念

“郡縣治，天下安”，古往今來，縣域治理均為治國之要。兩千多年來，“縣”在我國的行政區(qū)劃體系中始終占據(jù)重要地位，一直是國家行政層級中發(fā)揮著承上啟下作用的最穩(wěn)定的微觀政治單元?？h域作為我國政府治理的邊緣地帶，政府權(quán)力的末梢點，是社會管理最容易“失控”的邊界，也就成了最容易引發(fā)群體性事件的敏感區(qū)域。*堯超：《縣域群體性事件特點觀察——以C省為研究范圍》，《人民論壇》2014年第8期，第228頁。從整體來看，縣域地區(qū)是一個集經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、文化演變等于一體的地域性政治單元，它以縣城為中心，以重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街辦)為依托，輻射所轄村莊與社區(qū)，構(gòu)成了我們所謂的鄉(xiāng)土社會?！翱h域治理”即是指在縣級行政區(qū)域內(nèi)，為達(dá)到縣域“善治”的目標(biāo)，多元治理主體協(xié)同共治本區(qū)域內(nèi)的公共事務(wù)，推動縣域“政治-經(jīng)濟-社會-文化-生態(tài)”協(xié)調(diào)發(fā)展、和諧互動，從而實現(xiàn)縣域公共利益最大化的一種地方治理模式。搞好縣域治理對于提升整個國家治理體系和治理能力都具有重大的現(xiàn)實意義。

生態(tài)治理在一定程度上說就是建設(shè)生態(tài)文明的具體實踐過程。當(dāng)前，我國學(xué)術(shù)界有關(guān)生態(tài)治理的研究仍處于探索階段，對生態(tài)治理的概念界定還沒有形成共識。有學(xué)者認(rèn)為生態(tài)治理的概念隨著治理理論的豐富和發(fā)展歷經(jīng)了三個方面的范式轉(zhuǎn)換，“一是從治療到預(yù)防；二是從局部治理到整體治理；三是從政府管制到多元治理。”*丁開杰等：《生態(tài)文明建設(shè)：倫理、經(jīng)濟與治理》，《馬克思主義與現(xiàn)實》2006年第4期，第25-26頁。還有學(xué)者從治理的本質(zhì)特征出發(fā)，將生態(tài)治理界定為“一種多元參與、良性互動、訴諸公共利益的和諧治理形式。”*薛曉源、陳家剛：《從生態(tài)啟蒙到生態(tài)治理——當(dāng)代西方生態(tài)理論對我們的啟示》，《馬克思主義與現(xiàn)實》2005年第4期，第18頁。盡管學(xué)者們從不同的視角對生態(tài)治理的概念進(jìn)行了探討，但是這些概念大都從保護生態(tài)環(huán)境、維持良好的自然生態(tài)入手。實際上，生態(tài)治理貫穿于人類社會生活的整個過程，它并非只是簡單的環(huán)境保護。除了改善和優(yōu)化自然生態(tài)之外，生態(tài)治理還應(yīng)包含更廣泛的內(nèi)涵。從政治學(xué)的視角出發(fā)，生態(tài)治理的價值與意義已遠(yuǎn)超自然生態(tài)本身。顯然，生態(tài)危機并非單一的自然環(huán)境問題，而是若干生態(tài)系統(tǒng)相結(jié)合的復(fù)雜問題。在當(dāng)前治理“生態(tài)化”“綠色化”的發(fā)展大勢下，應(yīng)跳出自然生態(tài)的局限，深入挖掘自然生態(tài)與政治生態(tài)、社會生態(tài)的互動關(guān)系，力求實現(xiàn)“自然生態(tài)-政治生態(tài)-社會生態(tài)”的健康發(fā)展、和諧共生。

圖1 生態(tài)治理的要素系統(tǒng)

我們可以從狹義與廣義兩種視角來解讀生態(tài)治理的內(nèi)涵。狹義的生態(tài)治理指在生態(tài)學(xué)原理指導(dǎo)下，對自然環(huán)境、資源的防治與修復(fù)；廣義的生態(tài)治理指的是在健康的治理共同體中，多元治理主體以綠色價值理念為基本導(dǎo)向，通過多元參與、對話協(xié)商等治理方式合作共治涉及生態(tài)層面的公共事務(wù)，做出符合大多數(shù)人利益的綠色決策，推動“自然生態(tài)-政治生態(tài)-社會生態(tài)”綠色化的活動或活動過程(如圖1)。本文采用廣義的生態(tài)治理概念來開展生態(tài)治理研究。

“能力”是一個與目標(biāo)、資源、治理過程、治理結(jié)構(gòu)等密切相關(guān)的概念，通常用來衡量目標(biāo)實現(xiàn)的能量或程度。結(jié)合上述生態(tài)治理概念的分析，生態(tài)治理能力可以界定為：多元治理主體在處理涉及生態(tài)層面的公共事務(wù)過程中，通過調(diào)動社會資源、制定和執(zhí)行綠色政策，推動“自然生態(tài)-政治生態(tài)-社會生態(tài)”綠色化，以達(dá)成生態(tài)善治目標(biāo)的能量或程度。根據(jù)縣域治理自身的特點，我們認(rèn)為，縣域生態(tài)治理能力的本質(zhì)內(nèi)涵是指：立足縣域生態(tài)治理現(xiàn)狀，縣級黨委、政府協(xié)同多元社會力量，在處理涉及生態(tài)層面的公共事務(wù)過程中，通過整合社會資源、制定和執(zhí)行綠色政策，切實推進(jìn)縣域“自然生態(tài)-政治生態(tài)-社會生態(tài)”綠色化，以實現(xiàn)縣域生態(tài)善治目標(biāo)的能量?？h域生態(tài)治理能力建設(shè)是推動縣域生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵，也是推進(jìn)縣域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)與關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

二、縣域生態(tài)治理能力：核心要素與體系構(gòu)建

縣域生態(tài)治理能力體系是一個涉及諸多要素的多層級結(jié)構(gòu)體系。要切實提高縣域生態(tài)治理能力，就必須厘清生態(tài)治理能力的基本構(gòu)成要素，并從我國綠色發(fā)展理念的基本要義出發(fā)，立足我國縣域生態(tài)治理實踐去凝練縣域生態(tài)治理能力的核心要素，從而提升縣域生態(tài)治理能力以實現(xiàn)縣域治理的現(xiàn)代化。

(一)治理能力的構(gòu)成要素

治理能力是一個綜合性概念，需要從系統(tǒng)性、整體性的高度對其進(jìn)行考察分析。目前學(xué)界對于治理能力的探討多圍繞政府治理能力(以下簡稱政府能力)展開。筆者所接觸的現(xiàn)有文獻(xiàn)對治理能力的界定可以歸納為“三要素說”：第一，目標(biāo)要素說。美國著名政治學(xué)家G·A·阿爾蒙德將政府能力視作一種應(yīng)對環(huán)境因素挑戰(zhàn)的程度。*加布里艾爾·A·阿爾蒙德、G·賓姆·小鮑威爾：《比較政治：一種發(fā)展觀點》，波士頓：小布朗公司出版，1966年，第29頁。John J. Gargan認(rèn)為地方政府能力是指它有能力做自己想做的事。*John J. Gargan, “Consideration of Local Government Capacity,” Public Administration Review, Vol.41, 1981, p.652.趙暉指出，“政府能力是政府作為社會的普遍性和強制性組織，汲取公共資源和為社會公眾提供公共產(chǎn)品的能力。”*趙暉：《從抗擊“非典”審視我國政府能力》，《青海社會科學(xué)》2003年第5期，第13頁。上述學(xué)者的觀點可統(tǒng)稱為目標(biāo)導(dǎo)向的能力界定方式。第二，資源要素說。Ingraham & Donahue將政府能力界定為一種為保障政策產(chǎn)出和履行政府責(zé)任而控制、指導(dǎo)和開發(fā)其資源的能力。*P. W. Ingraham and A. K. Donahue, “Dissecting the Black Box Revisited: Characterizing Government Management Capacity,” in C. J. Heinrich & L. E. Lynn Jr., eds., Government and Performance： New Perspectives, Washington, D.C.: Georgetown University Press, 2000.Coggburn & Schneider把政府治理能力定義為，政府為實現(xiàn)其政策職能而部署、開發(fā)、控制和利用其人力、物力、財力和信息資源的能力。*J. D. Coggburn and S. K. Schneider, “The Quality of Management and Government Performance: An Empirical Analysis of the American States,” Public Administration Review, Vol.63, No.2, 2003, pp.206-213.張鋼等從組織資源的視角出發(fā)，認(rèn)為“對政府能力的考察可以分為資源獲取能力、資源配置能力、資源整合能力和資源運用能力四個方面來考察?！?張鋼等：《長江三角洲16個城市政府能力的比較研究》，《管理世界》2004年第8期，第21頁。第三，過程要素說。學(xué)者D·C·斯通認(rèn)為，政府能力指的是政府為實現(xiàn)特定目標(biāo)，而制定計劃、項目、方案以及貫徹落實具體政策的能力。*施雪華：《論政府能力及其特性》，《政治學(xué)研究》1996年第1期，第63頁。謝慶奎將政府能力看作是制定和執(zhí)行公共政策的效力或勢能。*謝慶奎：《論政府發(fā)展的涵義》，《北京大學(xué)學(xué)報》2003年第1期，第19頁。金太軍認(rèn)為，政府能力意即政府為實現(xiàn)其職能、貫徹其意志，根據(jù)自身擁有的公共權(quán)力開展頂層設(shè)計、政策制定、組織動員和評價考核等的能力。*金太軍：《政府能力引論》，《寧夏社會科學(xué)》1998年第6期，第27頁。基于國內(nèi)外學(xué)者的研究，我們認(rèn)為，治理能力體系主要涉及三方面要素：目標(biāo)、資源和治理過程。一是治理能力具有指向性，實質(zhì)是為達(dá)成某一特定目標(biāo)所必須具備的能力，二是治理能力必須擁有資源作為施展能力的前提條件，三是治理的過程事實上就是能力運作的過程。

綜上所述，盡管國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對治理能力的研究成果頗豐，但多是圍繞某一要素展開探討，鮮少進(jìn)行系統(tǒng)性、層次性、條理化的分析。因而，非常有必要引入一個新的分析框架。系統(tǒng)論為我們研究治理能力提供了可行性的方法指引。系統(tǒng)論將組織看作是一個由多種要素(如投入、產(chǎn)出、反饋及外部環(huán)境等)相互作用、彼此制約的動態(tài)性整體；改變系統(tǒng)中的一個關(guān)鍵要素往往會影響到其他要素，因而系統(tǒng)各部分之間的聯(lián)系是復(fù)雜的、動態(tài)的、不確定的。*依利特、杰克斯：《對科層制的稱贊》，《國外組織理論精選》，北京：中共中央黨校出版社，1997年，第349頁。根據(jù)美國政治學(xué)家戴維·伊斯頓對政治系統(tǒng)理論的闡述，我們可以將系統(tǒng)分析簡化為一個“輸入-轉(zhuǎn)換-輸出-反饋”*戴維·伊斯頓：《政治生活中的系統(tǒng)分析》，王浦劬譯，北京：人民出版社，2012年，第28頁。的過程。這一分析框架之所以適用于治理能力的研究主要有兩個方面的原因：其一，系統(tǒng)分析理論認(rèn)為，任一政治系統(tǒng)都具有一定的層級架構(gòu)，橫向的平行部分或縱向的等級層次之間都是相互依存、相互制約的關(guān)系，這為治理能力分析框架的層次化、系統(tǒng)化和條理化提供了理論依據(jù)；其二，系統(tǒng)分析著重強調(diào)外部環(huán)境與組織之間“輸入-轉(zhuǎn)換-輸出-反饋”的路徑互動。由此，基于治理能力體系構(gòu)建的“三要素”，我們可以依照上述路徑進(jìn)行系統(tǒng)整體的研究。

(二)縣域生態(tài)治理能力體系的構(gòu)建

圖2 縣域生態(tài)治理能力體系邏輯框架

基于治理能力要素視角的分析，結(jié)合縣域生態(tài)治理的概念與內(nèi)涵可知，縣域生態(tài)治理能力的構(gòu)成要素包括目標(biāo)、資源和過程要素。“目標(biāo)要素”為縣域生態(tài)治理能力體系的構(gòu)建確立基本價值導(dǎo)向。“資源要素”是支撐縣域生態(tài)治理能力體系構(gòu)建的物質(zhì)與非物質(zhì)保障?！斑^程要素”涉及縣域生態(tài)治理能力體系從輸入到輸出良性運轉(zhuǎn)的全過程。從這“三大要素”出發(fā)，我們將縣域生態(tài)治理的具體能力解構(gòu)為三個層面八大要素，即目標(biāo)要素層面，包括綠色價值觀念塑造能力、綠色服務(wù)能力、生態(tài)法治化能力；資源要素層面，包括區(qū)域資源配置和利用能力；過程要素層面，包括綠色政策制定能力、綠色政策執(zhí)行能力、區(qū)域生態(tài)風(fēng)險應(yīng)變能力、多元協(xié)同治理能力。這些具體的生態(tài)治理能力按照系統(tǒng)分析的“輸入-轉(zhuǎn)換-輸出-反饋”路徑構(gòu)成了縣域生態(tài)治理能力體系的邏輯框架，如圖2所示。

一是綠色價值觀念塑造能力。以綠色發(fā)展理念為基本價值導(dǎo)向，推進(jìn)縣域生態(tài)治理能力現(xiàn)代化，實質(zhì)上是一場涉及價值理念、生產(chǎn)生活方式、行為模式等方面的綠色變革。首先，推動生態(tài)治理建設(shè)，要綠色發(fā)展理念先行。黨的十九大提出“我們要建設(shè)的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”，為此，“我們要牢固樹立社會主義生態(tài)文明觀，推動形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局”。*習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會、奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年，第41、42頁。這是我們黨在面對日益嚴(yán)峻的自然生態(tài)危機形勢下，從生態(tài)文明建設(shè)和綠色治理的高度做出的重要論斷。綠色治理在一定程度上說，就是將綠色發(fā)展理念與生態(tài)治理有機結(jié)合，在生態(tài)治理中凝聚綠色價值共識，在綠色價值共識的基礎(chǔ)上深入推進(jìn)生態(tài)治理進(jìn)程。在縣域生態(tài)治理過程中，縣級黨委和政府要協(xié)同多元社會力量宣傳和弘揚綠色發(fā)展理念，塑造良好的綠色生態(tài)文化氛圍，使綠色發(fā)展理念貫穿于縣域生態(tài)治理的各方面、全過程，進(jìn)而促進(jìn)全社會形成綠色治理共識的文化素養(yǎng)。其次，價值觀念是思想理論、制度建設(shè)的源頭。推進(jìn)生態(tài)治理不僅需要綠色發(fā)展理念的引領(lǐng)，也需要制度體系的強有力支撐?？h域生態(tài)治理要想實現(xiàn)從綠色價值觀念向具體實踐的轉(zhuǎn)變，必須加快建成縣域生態(tài)文明的制度體系，不斷健全生態(tài)治理的體制機制，形成全社會共同遵守的生態(tài)性法律、法規(guī)、政策和條例等，加快推動構(gòu)建人與自然和諧共生的生命共同體。

二是綠色服務(wù)能力。從“可持續(xù)發(fā)展”到“科學(xué)發(fā)展觀”再到“綠色發(fā)展”，“以人為本”的價值導(dǎo)向在新時代中國特色社會主義發(fā)展進(jìn)程中日益凸顯，這是由我國人民當(dāng)家作主的社會主義國家性質(zhì)所決定的。我國生態(tài)治理能力建設(shè)應(yīng)突破“經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護”的二重維度，確立起生態(tài)治理以保障和改善民生，“不斷滿足人民日益增長的美好生活需要”為圭臬的“人本”價值向度。*吳興智：《生態(tài)現(xiàn)代化：反思與重構(gòu)——兼論我國生態(tài)治理的模式選擇》，《理論與改革》2010年第5期，第14頁。因此，縣域生態(tài)治理當(dāng)務(wù)之急就是要盡快轉(zhuǎn)變過去在生態(tài)治理中的“缺位”“錯位”“越位”現(xiàn)象，通過實施縣域綠色發(fā)展戰(zhàn)略、創(chuàng)新縣鄉(xiāng)干部綠色考核制度，創(chuàng)造良好的生態(tài)治理環(huán)境；通過進(jìn)一步強化基層黨委政府作為綠色價值觀念的引領(lǐng)者、生態(tài)資源的管理者、綠色政策的制定者和執(zhí)行者等角色，協(xié)同多元治理主體共同打造一個高效、廉潔、法治、透明的生態(tài)治理共同體，激勵多元主體由“經(jīng)濟人”升級為“生態(tài)人”，不斷提升多元治理主體的綠色生態(tài)文化素養(yǎng)、培育綠色服務(wù)能力。

三是生態(tài)法治化能力。法治是治國理政的基本方式，也是提升生態(tài)治理水平的重要保障。黨的十九大明確提出，要“加快建立綠色生產(chǎn)和消費的法律制度和政策導(dǎo)向”，“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系?！?習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會、奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，第41頁。借助最嚴(yán)格的制度體系，倒逼生態(tài)治理質(zhì)量的全面提升，關(guān)鍵在于加強生態(tài)治理的法治化建設(shè)，將“自然生態(tài)-政治生態(tài)-社會生態(tài)”的全面治理納入法治軌道，打造一個由立法、執(zhí)法、司法、守法等環(huán)節(jié)有機銜接和良性互動的中國特色生態(tài)法治體系，進(jìn)一步提高我國生態(tài)法治化治理水平。當(dāng)前我國縣域生態(tài)治理失靈通常是由于治理主體職責(zé)不清、權(quán)責(zé)不明、利益不均等因素導(dǎo)致的。要全面提升縣域治理主體的生態(tài)治理能力、推進(jìn)縣域生態(tài)治理現(xiàn)代化，就必須以法律的形式明確劃定治理主體的權(quán)責(zé)，將法治思維方式作為生態(tài)治理的依據(jù)，培育縣域社會治理主體的生態(tài)治理法治化意識，自覺以法治思維踐行生態(tài)治理活動，使法律意識、法律知識、法治思維、法治精神內(nèi)化為生態(tài)治理的精神動力，外顯為生態(tài)依法治理能力，形成法無授權(quán)不可為，法的界限不可逾越的生態(tài)治理法治化共識。

四是區(qū)域資源配置能力。政治生態(tài)理論強調(diào)，任何一個系統(tǒng)的穩(wěn)定、持續(xù)運行，都離不開其自身的能動力和來自外界環(huán)境的其他組織動力；倘若政治系統(tǒng)缺乏外部環(huán)境的能量遞補和刺激，缺少環(huán)境因素對系統(tǒng)的壓力和監(jiān)測，那么系統(tǒng)會日趨遲滯、封閉、喪失活力而最終走向自我毀滅。*劉京希：《政治生態(tài)論——政治發(fā)展的生態(tài)學(xué)考察》，濟南：山東大學(xué)出版社，2007年，第35頁?？h域生態(tài)治理也處于動態(tài)發(fā)展的過程之中。生態(tài)治理過程的開放性，加之治理結(jié)構(gòu)的多元復(fù)合性，使得外部治理環(huán)境中的各種資源得以輸入到政治系統(tǒng)之中，從而有效支撐生態(tài)治理體系的良性運轉(zhuǎn)。具體而言，縣域基層權(quán)力機構(gòu)擁有的政治、組織、財力、人力資源等為縣域生態(tài)治理提供了堅實的基礎(chǔ)性保障；基層其他社會力量，如經(jīng)濟組織、社會組織、公民大眾等社會主體所擁有的顯性或隱性資源，都可為縣域生態(tài)治理可持續(xù)運行提供可靠保障。由此可知，縣域生態(tài)治理應(yīng)充分利用外部治理環(huán)境和多元治理主體所擁有的大量物質(zhì)、能量、信息、能力等資源，并將這些散亂的資源統(tǒng)合起來以解決日益嚴(yán)峻的生態(tài)治理問題。

五是綠色政策制定能力。黨的十九大提出了“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念”，為我國生態(tài)治理指明了目標(biāo)和方向。“既要金山銀山，又要綠水青山”的綠色發(fā)展思維強調(diào)了自然生態(tài)、政治生態(tài)、社會生態(tài)的綠化與經(jīng)濟社會發(fā)展相輔相成、不可偏廢。良好的自然生態(tài)是最公平的公共產(chǎn)品、最普惠的民生福祉，風(fēng)清氣正的政治生態(tài)關(guān)乎黨的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力，健康和諧的社會生態(tài)“使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)”。*習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會、奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，第19、36頁。在當(dāng)前，面對修復(fù)改善自然生態(tài)與經(jīng)濟快速增長之間的矛盾沖突，縣域治理主體要以綠色發(fā)展理念為基本導(dǎo)向、以綠色惠民、增進(jìn)民生福祉為根本目標(biāo)，切實提升綠色政策制定能力。通過綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的綜合集成模式帶動自然生態(tài)與經(jīng)濟發(fā)展的互利共贏，進(jìn)而以改善和優(yōu)化自然生態(tài)為突破口推動政治生態(tài)和社會生態(tài)的綠色化?！吧鐣Ｊ降淖兏锸加跉v史在此刻所留給我們的物質(zhì)結(jié)構(gòu)”。*I. M. Young, “Justice and the Politics of Difference,” Political Theory, Vol.20, No.2, 1992, pp.337-341.無論是縣域生態(tài)風(fēng)險的防范與規(guī)制政策的制定，還是自然生態(tài)導(dǎo)向的技術(shù)政策的制定與執(zhí)行，抑或是群眾參與綠色決策的機制建設(shè)都必須采取漸進(jìn)有序的推進(jìn)戰(zhàn)略?？h域生態(tài)赤字的嚴(yán)重透支、生態(tài)治理的系統(tǒng)性、復(fù)雜性決定了縣域生態(tài)決策能力的提升并非一日之功，也不能奢想一蹴而就。

六是綠色政策執(zhí)行能力。當(dāng)前我國還處于經(jīng)濟社會的雙轉(zhuǎn)型時期。過渡社會公共行政的重疊性和異質(zhì)性特點必然導(dǎo)致系統(tǒng)行政的形式主義。*丁煌：《西方行政學(xué)說史》，武漢：武漢大學(xué)出版社，2004年，第331頁。當(dāng)前，政策執(zhí)行力問題一直都是困擾治理能力提升的一個頑疾。黨的十九大明確提出了“增強政府公信力和執(zhí)行力”的重要命題。與國家生態(tài)治理戰(zhàn)略能力、綠色決策能力相比，政策執(zhí)行能力是一種深刻影響生態(tài)治理效率與質(zhì)量的實際推進(jìn)能力。顯然，政策執(zhí)行力的問題不單只應(yīng)存在于國家生態(tài)治理的結(jié)構(gòu)層次之中，更應(yīng)滲透到縣域生態(tài)治理的各個方面?？h域作為國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的末梢和綠色服務(wù)職能的落實者，綠色政策執(zhí)行能力應(yīng)成為縣域政府重要的職能。縣域生態(tài)治理主體要全面理解和準(zhǔn)確把握黨和國家綠色政策的內(nèi)涵要求和精神實質(zhì)，著力提升政策執(zhí)行主體的領(lǐng)會能力、謀劃能力、自我完善能力，充分結(jié)合縣域生態(tài)治理實踐，確保各項綠色政策得到高效貫徹與落實。

七是縣域生態(tài)風(fēng)險應(yīng)變能力。當(dāng)今世界，全球生態(tài)問題愈發(fā)嚴(yán)峻，不僅給我國經(jīng)濟社會發(fā)展帶來巨大挑戰(zhàn)，而且也嚴(yán)重威脅著國家安全。生態(tài)風(fēng)險的識別和應(yīng)對不僅是生態(tài)安全體系的重要內(nèi)容，也是彰顯生態(tài)治理能力的關(guān)鍵。在當(dāng)前縣域經(jīng)濟下行和轉(zhuǎn)型升級背景下，各種矛盾進(jìn)入凸顯期與高發(fā)期。生態(tài)危機的凸顯、環(huán)境群體性事件的頻發(fā)不斷拷問以單純技術(shù)路線為主導(dǎo)的生態(tài)治理方式的有效性。生態(tài)風(fēng)險應(yīng)變能力已成為影響縣域政治安全和社會穩(wěn)定的重要因素之一。然而，“多年縣域維穩(wěn)的實踐教訓(xùn)告訴我們，穩(wěn)定不是維護出來的，而是主動創(chuàng)造出來，不去積極主動地化解矛盾，真心實意地解決和滿足群眾的各種合理合法訴求，只能跟在矛盾的后面手忙腳亂，甚至越維穩(wěn)越亂?！?薩日娜、劉守亮：《縣域治理體系要件建設(shè)和治理能力提升的著力點》，《山東社會科學(xué)》2015年第9期，第168頁。因而，縣域治理主體更要積極關(guān)注縣域人民群眾的合理合法的生態(tài)權(quán)益訴求，妥善解決和有效防范威脅人民群眾健康、危害公共安全、危及政治生態(tài)和社會生態(tài)的區(qū)域生態(tài)風(fēng)險，通過建立健全區(qū)域生態(tài)風(fēng)險預(yù)警和防控機制進(jìn)一步提升縣域治理主體區(qū)域生態(tài)風(fēng)險應(yīng)變能力。

八是多元協(xié)同治理能力。生態(tài)風(fēng)險的制度性根源呼喚國家治理模式的綠色化轉(zhuǎn)型。在這個社會多重風(fēng)險并存、多元性與復(fù)雜性日趨增強的時代，國家這一傳統(tǒng)的社會治理主體盡管仍被寄予厚望，但是其本身也是風(fēng)險的制造者，加之這一時期的變革往往沒有先例可供借鑒，國家自身變革的滯后性則直接或間接地導(dǎo)致了治理的失效。*楊雪冬：《全球化、風(fēng)險社會與復(fù)合治理》，《馬克思主義與現(xiàn)實》2004年第4期，第73頁。然而，從20世紀(jì)下半葉開始，官僚制度隨著社會政治的發(fā)展和經(jīng)濟的繁榮逐漸走向衰落，取而代之的是一種非正式的、自組織的合作形式。*弗朗西斯·福山：《大分裂：人類本性與社會秩序的重建》，劉榜離等譯，北京：中國社會科學(xué)出版社，2008年，第249頁。這一治理模式打破了傳統(tǒng)社會的線性決策模式，并將線性關(guān)系演變成以多元主體為中心的放射狀網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。在生態(tài)治理過程中，各治理主體間既相互依存，又各自具有自我管理與獨立運作的能力。各種社會治理主體以全民共建共治共享理念為基本價值導(dǎo)向，以合作互動、共同參與為基本行動方式，以資源共享、優(yōu)勢互補、合作共贏為終極目標(biāo)，“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與”的多元生態(tài)治理體系。作為一項長期化、系統(tǒng)化、復(fù)雜化的巨大工程，縣域生態(tài)治理迫切需要全方位提升多元主體協(xié)同治理的能力，充分發(fā)揮基層黨委政府的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，發(fā)揮社會組織的志愿服務(wù)優(yōu)勢、企業(yè)等經(jīng)濟組織的效率優(yōu)勢，社會公眾的輿論監(jiān)督優(yōu)勢，從而使得多元治理主體更加明確自身的權(quán)責(zé)范圍，在縣域范圍內(nèi)共同承擔(dān)起生態(tài)治理的公共責(zé)任，進(jìn)一步加快縣域治理主體間的協(xié)同共治與良性互動。

三、縣域生態(tài)治理能力體系運行：模型構(gòu)建與機制譜系

在社會學(xué)中，機制是指事物各組成要素間的相互聯(lián)系以及事物在有規(guī)律性的運動中發(fā)揮功能的作用過程。*鄭杭生、李強：《社會運行導(dǎo)論——有中國特色的社會學(xué)基本理論的一種探索》，北京：中國人民大學(xué)出版社，1993年，第348頁。縣域生態(tài)治理能力體系要想實現(xiàn)正常、有效的運行就不得不需要一套系統(tǒng)的運行機制，將國家綠色發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署轉(zhuǎn)換成一系列制度安排，并形成相應(yīng)的運作機制，在整個縣域社會真正“形成綠色發(fā)展方式和生活方式，堅定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設(shè)美麗中國，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境”。*習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會、奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，第19頁。具體而言，縣域生態(tài)治理能力體系的運行機制是指支撐縣域生態(tài)治理能力體系各要素之間相互作用、合理制約，進(jìn)而使整個系統(tǒng)良性循環(huán)、健康發(fā)展的一系列機制譜系。

(一)縣域生態(tài)治理能力體系運行的模型構(gòu)建

圖3 縣域生態(tài)治理能力體系運行機制模型

根據(jù)系統(tǒng)論的觀點，結(jié)合縣域生態(tài)治理能力要素間的關(guān)系，要維持縣域生態(tài)治理的長期效應(yīng)，應(yīng)建構(gòu)起持續(xù)性的運行機制。這些運行機制要有目標(biāo)源作為生態(tài)治理能力體系運行的“方向標(biāo)”，要有動力源作為生態(tài)治理能力體系運行的“發(fā)動機”，要有創(chuàng)新源作為生態(tài)治理能力體系運行的“活力素”，要有主體源和基礎(chǔ)源作為生態(tài)治理能力體系運行的“兩個輪子”，還要有保障源作為生態(tài)治理能力體系運行的“穩(wěn)定器”。具言之，縣域生態(tài)治理能力體系的運行機制是一個包含以綠色決策機制為目標(biāo)源、以綠色文化培育機制為動力源、以綠色績效考核機制為創(chuàng)新源、以多元主體參與機制為主體源、以區(qū)域資源配置機制為基礎(chǔ)源、以綠色法治機制為保障源所組成的“六維一體”機制譜系和復(fù)合型生態(tài)治理模型(如圖3)。這一機制譜系通過共同作用支撐和融入縣域生態(tài)治理能力體系的運行之中，從而實現(xiàn)整個生態(tài)治理系統(tǒng)的良性運轉(zhuǎn)。在能力體系運行過程中，離開或偏廢任一運行機制，都難以保證縣域生態(tài)治理系統(tǒng)的健康運行。

(二)縣域生態(tài)治理能力體系運行的機制譜系

1.目標(biāo)源：綠色決策機制?！罢螘r代的一項決策往往涉及到整個政治體系和政治共同體，因此它的影響就格外廣泛，格外深遠(yuǎn)。……在政治時代，政治決策尤其需要慎重，要對社會和歷史責(zé)任有比任何時代都更為清晰的意識。”*王滬寧：《比較政治分析》，上海：上海人民出版社，1987年，第130頁。縣域生態(tài)治理能力體系運行的綠色決策機制關(guān)乎能力體系建設(shè)的系統(tǒng)目標(biāo)和實踐方向。換言之，綠色決策機制在縣域生態(tài)治理能力體系運行的過程中，發(fā)揮著基礎(chǔ)性和根本性的作用。綠色決策機制在“六維一體”的復(fù)合結(jié)構(gòu)中占據(jù)主導(dǎo)地位，它不僅客觀地反映生態(tài)治理能力體系各要素之間的關(guān)系，揭示各要素間的運動變化規(guī)律，而且決定著能力體系的運行效果?？h域生態(tài)治理能力體系運行的綠色決策機制是其他機制運行的必要前提，并且貫穿于其他各個機制運行的全過程中。權(quán)力和責(zé)任，本就是一體兩面的關(guān)系，張弛有度才能為生態(tài)治理能力體系運轉(zhuǎn)蓄力。通過健全綠色決策終身責(zé)任追究制度以及責(zé)任倒查機制使生態(tài)治理的多元主體自覺以責(zé)任來約束、限制和規(guī)范自身的決策行為，倒逼多元治理主體依法治理、恪盡職守，做出更符合綠色發(fā)展要求的科學(xué)化、民主化、規(guī)范化、法治化決策。

2.動力源：綠色文化培育機制。黨的十九大報告明確指出，“文化是一個國家、一個民族的靈魂。文化興國運興，文化強民族強?！?習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會、奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，第33頁。綠色生態(tài)文化既是生態(tài)治理的內(nèi)生動力和重要支撐，又是一種引領(lǐng)生態(tài)治理實踐的生產(chǎn)生活方式。積極構(gòu)建綠色文化培育機制，有助于引導(dǎo)人們實現(xiàn)思維方式、生產(chǎn)方式和生活方式的生態(tài)化，并進(jìn)一步為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供強大的科學(xué)支撐與智力支持。圍繞縣域生態(tài)治理能力體系建設(shè)的現(xiàn)狀與要求，一方面，要積極開展綠色生態(tài)文化研究。要對馬克思主義的生態(tài)觀和綠色生態(tài)文化進(jìn)行系統(tǒng)化、理論化的研究，充分挖掘綠色生態(tài)文化蘊含的綠色價值觀念、道德規(guī)范、人文精神，并結(jié)合新時代“堅定文化自信”的要求，繼承創(chuàng)新，展現(xiàn)綠色生態(tài)文化魅力。另一方面，培育綠色生態(tài)文化貴在知行合一。人們對生態(tài)問題的認(rèn)識不能僅停留在“知”的層面，要使綠色生態(tài)文化內(nèi)化為人們的思想行為，關(guān)鍵在于自覺行動，落實到“行”上。為此，要全面提升縣域生態(tài)治理主體的生態(tài)治理素養(yǎng)，使生態(tài)文明的主流價值觀念深入家庭、深入社會、深入人心，凝結(jié)成人民群眾共同的價值追求。

3.創(chuàng)新源：綠色績效考核機制?！翱茖W(xué)的考核評價體系猶如‘指揮棒’，在生態(tài)文明制度建設(shè)中是最重要的。”*中共中央宣傳部：《習(xí)近平總書記系列重要講話讀本》，北京：學(xué)習(xí)出版社，2014年，第129頁。事實上，當(dāng)前一些縣域面臨嚴(yán)峻的生態(tài)危機，與我國一度盛行的“唯GDP論”政績觀不無關(guān)系。一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部為了實現(xiàn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展與財政增收往往忽視生態(tài)治理。在過去相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，這種以“GDP論英雄”的片面績效觀是地方官員績效考核的最重要甚至是唯一標(biāo)準(zhǔn)。真正的發(fā)展，必須是科學(xué)發(fā)展；而科學(xué)發(fā)展就是全面貫徹落實包括綠色發(fā)展理念在內(nèi)的新發(fā)展。落實綠色發(fā)展理念、推進(jìn)生態(tài)治理進(jìn)程必須創(chuàng)新績效考核機制，不應(yīng)再以GDP為單一考核指標(biāo)，而是將自然生態(tài)保護、自然資源消耗、政治生態(tài)和社會生態(tài)的凈化等多重維度的指標(biāo)整體納入綠色績效考核體系中，并從內(nèi)外部的多種驅(qū)動力(學(xué)習(xí)激勵機制、利益分配機制、容錯糾錯機制等)提升生態(tài)治理主體的治理意愿和驅(qū)動力量。當(dāng)前我國進(jìn)入中國特色社會主義新時代，人民在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長，公眾的生態(tài)訴求日益高漲，必須以整體性和系統(tǒng)性的思維將縣域生態(tài)治理的各項評價指標(biāo)有機耦合于縣域綠色發(fā)展的各個領(lǐng)域，構(gòu)建起“綠色GDP”核算制度和縣鄉(xiāng)干部綠色績效考核任用機制，提升多元治理主體生態(tài)治理意愿和能動性，引導(dǎo)縣域生態(tài)治理主體更加關(guān)注生態(tài)治理的效益和質(zhì)量，全面提升縣域生態(tài)治理能力。

4.主體源：多元主體參與機制。社會利益主體漸趨多元、社會結(jié)構(gòu)持續(xù)分化決定了單靠政府等單一權(quán)力主體難以整合縣域資源實現(xiàn)對生態(tài)問題的有效治理。為此，必須改變以往由政府單一主體開展生態(tài)治理的模式，走一條多元主體協(xié)同共治的實踐道路?！爸卫硎侵腹俜降幕蛎耖g的公共管理組織在一個既定的范圍內(nèi)運用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要?！?俞可平：《全球化：全球治理》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2003年，第6頁。而多元主體協(xié)同參與生態(tài)治理的長效機制正是對“管理機制主要不是依靠政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威”*俞可平：《治理與善治》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第5頁。這一治理理念的直接體現(xiàn)。當(dāng)前在一些縣域生態(tài)治理的具體實踐中，縣鄉(xiāng)黨委政府在基層生態(tài)治理中占據(jù)了政治權(quán)力和資源優(yōu)勢，雖然其他社會主體生態(tài)訴求日益高漲，在生態(tài)治理中實際上是位卑言輕?；饪h域生態(tài)治理多元協(xié)同共治的困境，一方面需要基層政府大力扶持、培育各類社會組織，“推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用”，*習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會、奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，第40頁。積極引導(dǎo)社會組織成長為縣域生態(tài)治理的自主性力量；另一方面，縣域生態(tài)治理的多元參與主體應(yīng)切實增強生態(tài)治理能力，進(jìn)一步豐富生態(tài)多元治理的內(nèi)容與形式。

5.基礎(chǔ)源：區(qū)域資源配置機制。生態(tài)問題看似是因資源環(huán)境破壞誘發(fā)的自然生態(tài)失衡問題，實質(zhì)上當(dāng)自然生態(tài)危機影響社會公眾的生存條件和生活質(zhì)量時，自然環(huán)境問題已然演變成了一個社會問題，甚至是政治問題。在長期的生態(tài)治理實踐中，我國一直遵循的是政府主導(dǎo)的生態(tài)治理模式，政府的權(quán)力壟斷生態(tài)資源環(huán)境等各要素的配置，涵蓋從生態(tài)戰(zhàn)略、政策制定到生態(tài)治理過程的投資監(jiān)管，再到生態(tài)治理質(zhì)量的評估。隨著生態(tài)治理難度日益增大，多元社會力量的生態(tài)訴求高漲和生態(tài)意識逐漸覺醒，政府對生態(tài)資源要素配置的低效率、低質(zhì)量問題日漸凸顯。這就要求“處在經(jīng)濟大環(huán)境下的政府，尤其是市場經(jīng)濟發(fā)達(dá)的國家里，不得不重視和利用市場機制，以求取得更好的效果”。*戴維·奧斯本、特德·蓋布勒：《改革政府：企業(yè)家精神如何改革著公共部門》，上海：上海譯文出版社，2006年，第6頁。因此，在縣域生態(tài)治理資源配置的實際操作層面，必須構(gòu)建起合理有效的區(qū)域資源配置機制，放松基層政府對資源要素的管制，借助市場這只“看不見的手”，發(fā)揮其資源配置優(yōu)勢和資本聚集優(yōu)勢，全面提升縣域生態(tài)治理質(zhì)量。

6.保障源：綠色法治機制。法治不僅是國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵支撐，更是實施生態(tài)治理的制度性保障?！叭嬉婪ㄖ螄菄抑卫淼囊粓錾羁谈锩仨殘猿謪栃蟹ㄖ?，推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法。”*習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會、奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，第31頁?！爸挥袑嵭凶顕?yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障?！?習(xí)近平：《堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境基本國策 努力走向社會主義生態(tài)文明新時代》，《人民日報》2013年5月25日第1版。以綠色發(fā)展理念為基本導(dǎo)向，高效、有序推進(jìn)自然生態(tài)-政治生態(tài)-社會生態(tài)的協(xié)同治理，必須從“立法、執(zhí)法、司法、守法”四大方面夯實生態(tài)治理的法治基礎(chǔ)，以“法治紅線”守住“綠色底線”。 縣域生態(tài)治理的法治化是深化依法治國實踐、全面推進(jìn)生態(tài)法治化的關(guān)鍵一環(huán)，必須構(gòu)建起縣域生態(tài)治理的綠色法治機制，推進(jìn)縣域生態(tài)治理能力法治化。一方面，要使“已確立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)當(dāng)本身是制定得良好的法律?！?亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，北京：商務(wù)印書館，1983年，第199頁?！胺墒侵螄仄?，良法是善治之前提”，縣域生態(tài)治理法治化必須堅持立法先行，在“依法治國”方略的指導(dǎo)下，進(jìn)一步細(xì)化、深化現(xiàn)有的生態(tài)法律制度，填補生態(tài)文明建設(shè)、生態(tài)治理現(xiàn)代化等領(lǐng)域的法律空白，構(gòu)建起系統(tǒng)完備的生態(tài)治理法治體系，以生態(tài)立法推動和引領(lǐng)縣域生態(tài)治理走向縱深。另一方面，“法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施”，*《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議公報》，北京：人民出版社，2014年，第7、9頁。為實現(xiàn)縣域綠色法治機制的良性運行，必須“提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，……把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實績的重要內(nèi)容，納入政績考核指標(biāo)體系”。*《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議文件匯編》，北京：人民出版社，2014年，第62頁。