改革開放以來中國宗教管理法治化建設研究的回顧與反思

當代中國政府宗教管理方式優(yōu)化的關鍵在于，持無神論世界觀的執(zhí)政黨如何看待和處理宗教信仰問題。經(jīng)過改革開放以來的實踐探索，這一問題的解決方案已初步形成，即習近平同志強調(diào)的“要提高宗教工作法治化水平，用法律規(guī)范政府管理宗教事務的行為，用法律調(diào)節(jié)涉及宗教的各種社會關系”。*習近平在2016年4月召開的全國宗教工作會議上的講話，參閱《發(fā)展中國特色社會主義宗教理論，全面提高新形勢下宗教工作水平》，《人民日報》2016年4月24日，第1版。這表明，運用法治思維和法治手段管理宗教事務，已成為執(zhí)政黨對待與處理宗教問題的基本立場和主要方法。在這一背景下，全面回顧與反思我國宗教管理法治化建設問題的研究，可以為推進宗教管理法治化建設提供更好的理論觀照。

一、中國宗教管理法治化建設研究的主題和代表性觀點

筆者通過中國知網(wǎng)(CNKI)全文數(shù)據(jù)庫等文獻檢索路徑，按主題、論文數(shù)量和發(fā)表時段等指標，對改革開放以來國內(nèi)關于中國宗教管理法治化問題的研究文獻進行了全面檢索。其相關數(shù)據(jù)見表1：

表1

以“依法管理宗教”為主題搜索出788篇文獻，通過超星電子圖書館、匯雅電子圖書數(shù)據(jù)庫等搜索引擎，發(fā)現(xiàn)有少量相關編著、專著和譯著。通觀相關成果，可以發(fā)現(xiàn)，我國宗教管理法治化建設先后經(jīng)歷了從依據(jù)政策管理到法制化管理，再到法治化治理三個發(fā)展階段。相應地，不同階段的理論成果在研究主題、主要觀點、價值立場與對策建議等方面,也存在較明顯的差異。

(一)第一階段：1978—1990年，政策性管理

中共十一屆三中全會 “加強社會主義法制，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”*中共中央文獻研究室: 《三中全會以來重要文獻選編》上，北京：人民出版社，1982年，第11頁。的治國理念，對我國宗教工作產(chǎn)生了重大影響。1982年，中共中央《關于我國社會主義時期宗教問題的基本觀點和基本政策》明確：“為了保證宗教活動的進一步正?；?，國家今后還將按照法律程序經(jīng)過同宗教界代表人士充分協(xié)商，制訂切實可行的宗教法規(guī)”，*中共中央文獻研究室綜合研究組等編：《新時期宗教工作文獻選編》，北京：宗教文化出版社，1995年，第58頁。標志著宗教法規(guī)設想的正式提出，開啟了依法管理宗教事務的探索歷程。但在1980年代，由于宗教法規(guī)尚未出臺，相關管理制度還未成型，宗教政策仍是政府宗教管理的主要依據(jù)。相應地，在研究領域，以依法管理宗教為主題的理論成果暫付闕如。*繼?。骸端略浩嘎蓭煛?，《法音》1988年第3期。這一時期研究的熱點主要是關于宗教的本質(zhì)與社會功能、*參閱張繼安：《學習馬克思關于宗教的幾個基本理論問題——紀念馬克思逝世一百周年》，《世界宗教研究》1982年第4期；龔學增：《關于我國社會主義時期宗教方面的幾個問題》，《世界宗教研究》1986年第1期；王作安：《關于宗教問題的幾點認識——學習〈黑格爾法哲學批評導言〉》，《世界宗教研究》1987年第2期；俞朝卿：《再論宗教的本質(zhì)和社會作用》，《世界宗教研究》1987年第3期。執(zhí)政黨如何看待和處理宗教信仰*參閱蔣文宣：《談談我黨處理宗教問題的反“左”和防右》，《世界宗教研究》1987年第1期；韓秉芳、李文厚：《認真學習黨的宗教信仰自由政策》，《世界宗教研究》1983年第1期。等問題，雖未直接探討宗教管理法制化的具體內(nèi)容，卻為掃除宗教工作中的認識障礙發(fā)揮了積極作用。

(二)第二階段：1990—2012年，法制化管理

1990年全國宗教工作會議以后下發(fā)的《中共中央、國務院關于進一步做好宗教工作若干問題的通知》，明確提出依法管理宗教和加快宗教立法，政府宗教管理開始進入法制化建設軌道，一系列單項行政法規(guī)先后面世。*如《宗教社會團體登記管理實施辦法》(1991年)、《關于中華人民共和國境內(nèi)外國人宗教活動管理規(guī)定》(1994年)、《宗教活動場所管理條例》(1994年)、《宗教活動場所年度檢查辦法》(1996年)等。2004年，第一部綜合性宗教行政法規(guī)——《宗教事務條例》頒布，表明政府宗教工作開始從依規(guī)管理向依法與依規(guī)管理并舉的方式轉變。理論界也圍繞宗教管理法制化建設展開了深入研究，其主題和代表性觀點如下：

1.宗教法制化建設的必要性、可能性

葉小文認為,加強宗教管理法制化建設,直接影響依法治國的成效、宗教領域的長期穩(wěn)定和國家的長治久安。余孝恒認為，宗教管理法制化是中國現(xiàn)代化建設、社會主義市場經(jīng)濟與法制建設的必然要求,也是當今世界發(fā)展趨勢對中國提出的要求。中央和地方政府進行多年的宗教立法探索,為宗教管理法制化提供了有利條件和可能性。趙匡為認為，將宗教事務納入立法管理軌道是我國社會發(fā)展的必然趨勢,目的是理順宗教與國家和社會的關系,保障信眾正常宗教信仰權利，明晰政府職能部門的職權范圍。王培英認為,加強宗教立法工作與建設社會主義市場經(jīng)濟體制之間具有內(nèi)生關系,目的是杜絕以言廢法,從根本上促進社會穩(wěn)定。*葉小文：《大力加強宗教法制建設》，《中國宗教》1997年第2期；余孝恒：《關于宗教法制建設的幾個問題》，《宗教學研究》1998年第3期；于光：《宗教立法，任重道遠——趙匡為先生訪談》，《世界宗教文化》1999年第3期； 王培英：《加強宗教立法是依法治國的必然要求》，《中國宗教》1998年第1期。

2.宗教管理法制化建設原則、路徑和方法

王作安認為，政府應該依據(jù)憲法、相關法律法規(guī)和規(guī)范性文件進行管理；但由于對我國宗教信仰的認識尚不深入、地區(qū)間的宗教狀況差異較大、社會主義國家成功管理宗教的先例匱乏等原因，現(xiàn)階段制定宗教基本法的條件尚不成熟。張訓謀認為，宗教立法工作必須堅持宗教信仰自由、政教分離、獨立自主自辦原則。余孝恒認為,宗教立法工作需要明確宗教立法宗旨、管理對象和管理范圍，堅持行政法規(guī)制定優(yōu)先、宗教法制定延后的原則。鄧啟權認為，制定地方性宗教法規(guī)應正確處理“信仰自由”保護與限制的關系、規(guī)范群眾行為的法律和政府管理行為的法律之間的關系，以及尊重宗教習俗與市場經(jīng)濟條件下政府宗教工作新內(nèi)容的關系。廖瑞芳認為，制定一部概念清晰、主體明確、權責一致、技術精良的宗教基本法,是解決我國現(xiàn)有宗教法律位階低、地方立法嚴重趨同、立法技術不成熟等問題的關鍵。王培英則認為,依法管理宗教的主體是政府，客體是宗教信徒和組織，管理的依據(jù)是憲法與法律。*王作安：《中國的宗教問題和政策》，北京：宗教文化出版社，2010年，第131-149頁；張訓謀：《中國的宗教事務管理》，載《國家·宗教·法律》，北京：中國社會科學出版社，2006年，第55頁；余孝恒：《關于宗教法制建設的幾個問題》，《宗教學研究》1998年第3期；鄧啟權：《制定地方性宗教法規(guī)應處理好幾個關系》，《中國宗教》1996年第3期；廖瑞芳：《法治視野中的宗教立法》，《求索》2004年第10期；王培英：《加強宗教立法是依法治國的必然要求》，《中國宗教》1998年第1期。

在宗教立法的路徑和方法問題研究方面，已有介紹外國政府宗教管理方式的成果面世。何光滬認為，借鑒中外歷史上宗教事務管理的經(jīng)驗教訓，可使我國宗教政策制定更為全面、理性和穩(wěn)定。趙匡為認為,不同國家有不同的宗教管理方法。例如，美國沒有獨立的宗教法律體系，而是使用世俗社會的相關法律來規(guī)范宗教組織及其行為；而前蘇聯(lián)卻制定了宗教法人法、宗教組織法等各種法規(guī)。張訓謀認為，通過制訂“無所不包”的宗教法確立政教關系或進行宗教事務管理，這種做法在當代西方國家已基本過時。西方國家主要采用適用于全社會的普遍性法律處理宗教事務。劉澎認為，美國除了在憲法中確立政教分離原則、宗教信仰自由原則之外，沒有設立專門的宗教法。美國政府使用免稅資格審核等具體法規(guī)管理宗教組織及法人。魏德東認為，美國憲法第一修正案規(guī)定，國會不得設立某種宗教為國教,也不得禁止宗教自由實踐。段啟明認為，聯(lián)合國大會通過的一系列人權保障規(guī)定對我國也有一定約束力。所以,中國宗教立法必須考慮國際公約中的有關規(guī)定,注意國際形象,承擔國際義務。*何光滬：《從中外歷史看對宗教事務的管理》，《中國宗教》1997年第2期；于光：《宗教立法，任重道遠——趙匡為先生訪談》，《世界宗教文化》1999年第3期；張訓謀：《各國政教關系和宗教事務管理模式初探》，《中國宗教》2002年第3期；劉澎：《國家·宗教·法律》，北京：中國社會科學出版社，2006年，第36-41頁；魏德東：《美國憲法中的政教關系原則及實踐》，《中國人民大學學報》2004年第5期；段啟明：《聯(lián)合國有關宗教問題的規(guī)定與我國的宗教法制建設》，《中國宗教》1997年第1期。

3.宗教立法內(nèi)容

高全喜認為，現(xiàn)代憲制建設基于基督教倫理思想、教規(guī)儀軌及其契約意識，這是現(xiàn)代憲法將宗教信仰自由視為憲制基本原則的重要原因。李霞認為，宗教立法應涉及合法宗教的種類、宗教活動、宗教法人、宗教組織減免稅等內(nèi)容。梁迎修分析了我國宗教財產(chǎn)法律保護中存在的問題，并提出加強行政保護和司法保護的對策建議。章遠介紹了目前國外政治學和法學領域關于宗教與法治的研究主題，包括宗教信仰自由權力、宗教法人登記、宗教與學校教育、宗教慈善、宗教稅收、宗教倫理、公共空間的宗教表達、宗教信徒的移民政策及社會保障制度與選舉制度等問題。*高全喜：《心靈、宗教與憲法》，《華東政法大學學報》2012年第2期；李霞：《宗教立法問題三論》，《山東大學學報》2000年第5期；梁迎修：《我國宗教財產(chǎn)法律保護芻議》，《中國宗教》2008年第1期；章遠：《比較視野下的宗教與法治關系研究路徑》，《比較政治學研究》2013年第2期。

4.宗教法規(guī)與宗教政策關系

葉小文認為，應將現(xiàn)行宗教管理中行之有效的政策制度化、法律化,使之成為全民遵行的法律規(guī)定。王作安認為，已有宗教政策是制定宗教法規(guī)的良好基礎，在宗教立法、執(zhí)法與依法管理的同時，不可忽略政策對宗教工作的指導作用。石國亮認為，應逐步把行之有效的宗教政策上升為法律法規(guī)，推動依法和依規(guī)并舉的管理方式向依法管理方式轉型。*葉小文：《大力加強宗教法制建設》，《中國宗教》1997年第2期；王作安：《中國的宗教問題和政策》，第150-151頁；石國亮：《試析中國政府宗教事務管理的方針和政策》，《學校黨建與思想教育》2009年第32期。

5.我國宗教工作法制化歷程、成就與不足

王作安認為，從1982年提出宗教立法設想，到1991年把宗教立法工作提上議事日程，經(jīng)歷了近10年的探索。目前我國宗教法律框架已初步建立，但仍然存在內(nèi)容不全面、結構欠合理、可操作性不強、依法行政的相關制度有待建立和健全等問題。李五星、李穎認為，改革開放以來，我國宗教管理方式大致經(jīng)歷了依據(jù)政策管理(1978—1990)、依據(jù)政策和法規(guī)并行的方式管理(1991—2003)、主要依據(jù)法律法規(guī)管理 (2004—)三個階段。呂晉光將我國宗教工作法治化進程分為人治、法制和法治三個階段。石國亮認為，《宗教事務條例》等行政法規(guī)的效力明顯不足,“依法管理宗教”仍停留在“依規(guī)管理宗教”層次，宗教立法滯后導致宗教工作缺少法律支撐、法律缺位等現(xiàn)象。*王作安：《我國宗教立法的回顧與思考》，《世界宗教研究》2008年第3期；李五星、李穎：《改革開放以來我國宗教法制建設的發(fā)展歷程及其特點》，《滄州師范專科學校學報》2011年第1期；呂晉光：《從宗教的人治、法制到法治——學會遵循社會主義法治理念處理宗教事務》，《中國宗教》2008年第2期；石國亮：《試析中國政府宗教事務管理的方針和政策》，《學校黨建與思想教育》2009年第32期。

6.中西方國家宗教管理方式差異及成因

陳宗榮*陳宗榮：《中西方宗教事務管理方式不同原因之探討》，《中國宗教》2007年第6期。認為，意識形態(tài)、公民社會的發(fā)育程度、宗教自身的性質(zhì)和社會功能、社會對宗教的態(tài)度等方面的差異，是導致我國宗教管理方式區(qū)別于西方國家的主要原因。

7.依法管理宗教成效的實證研究

秦剛*秦剛：《加強法制建設,學法、普法,依法治寺——德格縣宗教工作法制管理的調(diào)查與思考》，《康定學刊》1996年第2期。在田野調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，四川省德格縣存在濫建宗教活動場所、違規(guī)組辦跨地區(qū)的佛事活動、兒童入寺當小喇嘛、個別寺廟干預司法和行政、境內(nèi)外分裂主義者干涉寺廟教務、封建特權在個別寺廟中抬頭等情況，提醒該地區(qū)存在法制不健全、法制觀念淡薄、執(zhí)法不力等問題。

1990—2012年間公開發(fā)表的成果，其內(nèi)容涉及宗教管理法制化建設的價值立場、建設路徑和對策建議等諸多方面。盡管在一些問題上存在分歧，例如，是否需要制訂“無所不包”的宗教基本法、宗教政策與宗教法規(guī)擬訂的先后順序等問題，仍然對宗教管理法制化建設實踐發(fā)揮了積極引導作用。

(三)第三階段：2013年至今，法治化治理

十八屆三中全會、四中全會先后提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、全面推進依法治國的方略，為推進宗教管理法治化建設提供了政策依據(jù)。習近平同志在2016年全國宗教工作會議上的重要講話，進一步明確了宗教管理法治化的建設目標。隨之，國內(nèi)學界和政界圍繞宗教管理法治化建設問題展開了深入討論，其研究主題和代表性觀點如下：

1.宗教管理法治化正當性的基礎

姜裕富*姜裕富：《宗教工作法治化的正當性基礎》，《云南民族大學學報》2017年第2期。認為，政教分離原則是宗教工作法治化的政治基礎；我國現(xiàn)有的多神崇拜和諸多宗教是宗教工作法治化的文化基礎；現(xiàn)階段多層次的社會結構與階層分化是宗教工作法治化的社會基礎；以憲法為中心的法律體系是宗教管理法治化的法制基礎。

2.宗教管理法治化建設的觀念前提和制度保障

王作安認為，樹立法治思維、增強法治意識、養(yǎng)成法治觀念，是宗教工作干部提高宗教工作法治化水平的思想條件。俞學明認為，宗教工作法治化的核心不是強調(diào)依法管理，而是在宗教工作中體現(xiàn)法治思維和法治能力。李向平認為，唯有宗教管理方式與宗教信仰實踐方式去政治化，切實推進宗教事務“社會化管理”或“社會治理”，宗教管理法治化才有可能。陳林林認為，實現(xiàn)社會主義宗教治理法治化,必須在憲法和法律層面正確處理政教關系、宗教信仰自由和宗教組織三個基本問題。*王作安：《做好宗教工作要樹立法治思維》，《中國宗教》2016年第3期；俞學明：《以法治思維和法治能力貫徹宗教工作法治化》，《中國宗教》2016年第7期；李向平：《“社團”與“法人”的雙重建構——當代中國宗教政策與管理制度改革路線圖》，《上海大學學報》2015年第2期；陳林林：《宗教法治的三個基本問題》，《浙江社會科學》2014年第8期。

3.宗教法規(guī)與宗教政策、國法與教規(guī)關系

劉金光、梁恒豪認為，宗教工作應堅持依法管理與政策引導并重原則。卓新平認為，必須正確處理國法與教規(guī)的關系：國法是社會正常運轉的保障體系，包括信徒在內(nèi)的社會全體人員必須遵守；宗教教規(guī)是信徒修行應遵守的行為規(guī)范，從社會涵蓋范圍和作用看，國法大于教規(guī)；國法作為全民之法，應保護信眾的合法權益；應清理宗教教規(guī)中不符合國法的內(nèi)容，不與國法相抵觸的宗教教規(guī)應被國法所允許。*劉金光、梁恒豪：《宗教事務管理法治化：成就、挑戰(zhàn)與展望》，《世界宗教文化》2013年第1期；卓新平：《從六個方面把握國法與教規(guī)的關系》，《中國宗教》2015年第9期。

4.我國宗教工作法治化歷程與成就

劉金光、梁恒豪認為，我國宗教事務管理法治化經(jīng)歷了三個階段：醞釀階段(1978—1990)，政府依據(jù)政策管理宗教事務；起步階段(1991—2003)，政府采用依法和依規(guī)并舉的方式管理宗教事務；形成階段(2004年至今)，宗教法律框架已初步構成，依法管理宗教的局面基本形成。段德智認為，新中國的宗教工作經(jīng)歷了積極探索(1949—1957)、蒙受挫折(1957—1978)、撥亂反正(1978—1991)、穩(wěn)步推進(1991年至今)等發(fā)展階段；隨著《宗教事務條例》的頒布和實施、宗教立法逐步完善，我國宗教工作開始駛入法治化軌道。*劉金光、梁恒豪：《宗教事務管理法治化：成就、挑戰(zhàn)與展望》，《世界宗教文化》2013年第1期；段德智《新中國宗教工作的曲折歷程、主要成就和基本經(jīng)驗》,《武漢科技大學學報》2013年第3期。

5.我國宗教工作法治化建設的不足及對策

陳宗榮認為，加快宗教工作法治化進程，一要不斷提高管理主體和對象的法治素養(yǎng)，二要堅決貫徹實施《宗教事務條例》，三要充分發(fā)揮宗教界在法治建設中的積極作用，四要有推動宗教工作法治化進程的新思路、新方式。閔麗認為，互聯(lián)網(wǎng)及開放性社會給未經(jīng)政府登記的宗教活動提供了生存空間，使政府宗教管理出現(xiàn)“盲區(qū)”。因此，政府宗教工作應從管控理念轉變?yōu)榉ㄖ卫砟?，強化司法機關依法參與機制，精簡宗教事務管理機構及其職能。馮永昌、曹振鵬認為，我國宗教工作中存在法律體系不完善、行政主體法治意識欠缺、司法實踐示范意義偏弱、全民守法意識尚未樹立等問題。而法治精神欠缺和傳統(tǒng)管理方式的影響是上述不足形成的原因。必須完善宗教法制體系，以法治方式推進宗教工作。趙芃、吳志宏認為，宗教法治化建設需要全民參與，政府應發(fā)揮協(xié)調(diào)溝通作用，實現(xiàn)從人治到法治、從管理到服務、從“制約”向“引導”方向轉變。*陳宗榮：《加快宗教工作的法治化進程》，《中國宗教》2014年第11期；閔麗：《我國宗教事務管理制度調(diào)整優(yōu)化芻議》，《宗教學研究》2015年第1期；馮永昌：《全面依法治國視閾下宗教事務管理法治化研究》，《中央社會主義學院學報》2016年第2期；曹振鵬：《關于提高宗教工作法治化水平的探討》，《中央社會主義學院學報》2015年第5期；趙芃、吳志宏：《宗教法治的理念、模式與路徑研究》，《西南民族大學》2016年第2期。

6.我國宗教法規(guī)實施成效的實證研究

馮玉軍*馮玉軍：《中國宗教事務管理調(diào)查及其法律評價》，《社會科學研究》2014年第6期。對國內(nèi)五大宗教的教職人員、信徒以及非信教群眾進行問卷調(diào)查和座談，內(nèi)容涉及教職人員的備案管理、宗教活動場所管理、宗教國際交流管理、對利用宗教進行不正當行為的管理、對利用宗教活動場所進行旅游資源開發(fā)的管理等方面，并在此基礎上進行了分地域、分宗教的管理績效評析。

概言之，2013年以來，國內(nèi)學界和政界圍繞宗教管理法治化建設問題發(fā)表的一系列成果，具有理論性、針對性較強的特點。其中，個別觀點之間存在較大分歧，例如，就宗教法規(guī)與宗教政策的關系而言，一些人主張依法管理與政策引導并重；*劉金光、梁恒豪：《宗教事務管理法治化：成就、挑戰(zhàn)與展望》，《世界宗教文化》2013年第1期。另一些人主張盡快實現(xiàn)從依法和依規(guī)并舉的管理方式向依法管理方式轉型。*閔麗：《我國宗教事務管理制度調(diào)整優(yōu)化芻議》，《宗教學研究》2015年第1期。宗教管理價值立場的差異以及法治化建設的階段性特征，是形成這些分歧的主要原因。

二、對我國宗教管理法治化建設研究的總體評價

改革開放以來我國宗教管理法治化建設過程中出現(xiàn)的新情況新問題，既是政界和學界關注的重點，也是理論研究的階段性主題?？傮w上看，相關研究的廣度和深度呈逐步拓展態(tài)勢，具體表現(xiàn)為：其一，就成果數(shù)量而言，在第一階段，執(zhí)政黨雖然提出制定宗教法規(guī)的初步設想，但相關研究幾乎處于空白狀態(tài)；在第二階段，公開發(fā)表的論文年均數(shù)量約為21.8篇。此外，還出版了《國外宗教法規(guī)匯編》《宗教問題怎么看怎么辦》《中國的宗教問題和宗教政策》《國家·宗教·法律》《法律與宗教》等專著、編著和譯著；在第三階段，年均論文數(shù)增加到約67篇，超過前兩個階段年均論文數(shù)的總和，*相關論文發(fā)表的年均數(shù)量以本文表一中“論文發(fā)表時段與數(shù)量”指標為計算對象。系統(tǒng)化理論化的學術專著暫付闕如。其二，就成果質(zhì)量而言，第三階段研究成果的理論性和思想性特征更為明顯。例如，已開始探討宗教管理法治化建設的正當性基礎、思想認識前提等重要理論問題，從價值和思想觀念層面闡述我國宗教工作法治化轉型的必然趨勢和必要條件。其三，就成果形式而言，論文所占比例較高，專著尚不多見,特別是全面系統(tǒng)地研究中國宗教管理法治化問題的專著尚未發(fā)現(xiàn)。

在政府宗教治理方式現(xiàn)代轉型過程中，國內(nèi)相關研究發(fā)揮了積極引導作用。但是，從提高研究的理論水平、推進宗教管理法治化進程的要求來看，已有研究主要存在以下不足：第一,未能揭示我國宗教管理法治化轉型的內(nèi)在本質(zhì)。法治化治理方式具有主權在民、有限政府等本質(zhì)特征，并通過相關法律制度的形成過程、治理目的、社會功能等方面表現(xiàn)出來，由此區(qū)別于傳統(tǒng)法制管理模式。我國政府宗教管理從法制化到法治化的轉型，其內(nèi)在規(guī)定性也必須發(fā)生相應轉變，否則便難以深刻理解政府宗教工作法治化建設的價值理念和思想意蘊。第二,未能從歷史規(guī)律認識的高度揭示我國宗教管理法治化轉型的必然性和必要性。政府宗教管理法治化建設是中國現(xiàn)代化發(fā)展的必然趨勢,是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的本質(zhì)規(guī)定和內(nèi)在要求。同時，開放型社會的形成及宗教治理環(huán)境的巨大變化，為宗教管理法治化建設提供了現(xiàn)實依據(jù)。而相關研究未能跟上時代與實踐發(fā)展的步伐，導致理論研究滯后于實踐發(fā)展，因而難以準確把握現(xiàn)階段我國政府宗教管理法治化建設的歷史與現(xiàn)實依據(jù)。第三，忽略對宗教管理法治化進程中“社會環(huán)境、法律規(guī)范、思想觀念、行為方式”等關鍵要素的發(fā)育程度和互動關系等問題的探討，造成在實踐中難以準確把握阻礙宗教管理法治化進程的瓶頸及其有效破解方法。第四，關于我國宗教工作發(fā)展階段分期的依據(jù)問題值得商榷。在我國宗教工作的階段劃分問題上，流行著一種觀點，即主張將改革開放以來政府宗教管理過程劃分為依據(jù)政策階段(改革開放初期至1990年)、依法和依規(guī)并舉的法制化階段(1990年代初至2004年底)、依據(jù)法規(guī)管理的法治化階段(2005年初至現(xiàn)在)。*劉金光、梁恒豪：《宗教事務管理法治化：成就、挑戰(zhàn)與展望》，《世界宗教文化》2013年第1期；國家宗教局政法司：《實踐創(chuàng)新：宗教事務管理模式的三個階段》，《中國宗教》2008年第12期；李五星、李穎：《改革開放以來我國宗教法制建設的發(fā)展歷程及其特點》，《滄州師范?？茖W校學報》2011年第1期等。這種階段劃分法主要以宗教法規(guī)的有無、單項與綜合及相應文本形式為依據(jù)，未能揭示政府宗教管理方式從“法制化”向“法治化”轉型的本質(zhì)性變化過程。第五，一些學者提出的對策建議滯后于實踐，缺乏現(xiàn)實指導價值。十八屆三中全會以來，宗教管理法治化建設已進入實質(zhì)性階段，*筆者認為，我國政府宗教工作法制化管理與法治化治理的階段劃分，以中共十八屆三中全會、四中全會關于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、全面推進依法治國方略的提出為政策依據(jù)。但部分學者的認識尚停留于“推進宗教事務管理法制化”階段。*賀贊：《關于創(chuàng)新宗教事務管理的幾點思考》，《中國宗教》2014年第4期；曹振鵬：《關于提高宗教工作法治化水平的探討》，《中央社會主義學院學報》2015年第5期等。此外，在依據(jù)政策管理還是依法管理的問題上，一些人仍然堅持“依法管理與政策引導并重原則”的主張。*劉金光、梁恒豪：《宗教事務管理法治化：成就、挑戰(zhàn)與展望》，《世界宗教文化》2013年第1期。

上述情況表明，相關成果對宗教管理法治化建設的理念、內(nèi)在依據(jù)、環(huán)境條件等問題缺乏系統(tǒng)深入的研究,這是對宗教管理法治化判別標準有誤、部分對策建議滯后于現(xiàn)實的認識論根由。從根本上看，我國宗教管理法治化實踐發(fā)育程度偏低，制約了相關研究的理論深度與廣度。理論研究的滯后，導致無法提供宗教管理法治化實踐所必需的理論觀照。因此，系統(tǒng)地研究相關重大理論與實踐問題，對推進中國宗教管理法治化建設具有重要的理論和實踐價值。

三、對我國宗教管理法治化建設研究的反思

中國宗教管理法治化建設研究中尚需深入探討的問題，主要包括政府宗教管理法治化建設的理念、內(nèi)在依據(jù)、環(huán)境條件等一系列重要內(nèi)容。筆者擬對這些問題作初步探討，寄望有所助力。

(一)必須深刻理解法制化與法治化的本質(zhì)區(qū)別，否則難以準確理解政府宗教管理法治化的思想意蘊與現(xiàn)實價值

從法理學視角看，“法制”不等于“法治”，“法制國家”也不等于“法治國家”。但凡以法律制度作為治理重要工具的國家，都可稱之為“法制國家”。但只有具備以下要素或特征的國家，才是真正意義上的“法治國家”：其一，主權在民。法治國家是人民民主、人民主權的國家，法治的主體是人民。那種認為法治主體只是國家機關，人民群眾是法治的客體與對象，依法治國就是依法治民的傳統(tǒng)觀念，與現(xiàn)代法治國家的內(nèi)在精神是背道而馳的。其二，有限政府。法治政府權力的取得與行使，必須受到憲法和法律的嚴格約束。法治國家是內(nèi)含自由、平等、公民人格尊嚴價值理念的現(xiàn)代國家形態(tài)。相反，依法治民的傳統(tǒng)法制國家，其法律制度的制訂和修改，以統(tǒng)治者的利益訴求為圭臬，而不必征求民眾的同意。從這一意義上說，傳統(tǒng)法制國家的治理方式，本質(zhì)上仍然屬于人治。法制國家與法治國家的區(qū)別,體現(xiàn)在政府宗教事務管理方面，必然表現(xiàn)出截然不同的管理目的、管理目標和管理方法。具體而言，是否構建能夠充分尊重和保障信眾宗教信仰自由權利，充分尊重和保障信眾精神文化需求的法律制度及其與之相適應的管理方式，是辨別其是否屬于現(xiàn)代法治國家的重要標準。

近代已降，特別是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政以來，我國現(xiàn)代化建設事業(yè)取得了重大成就。但是，與世界發(fā)達國家相比，我國現(xiàn)階段仍然存在經(jīng)濟、社會發(fā)展水平總體不高、發(fā)展不平衡、法治不健全等問題，總體上仍然處于社會主義初級階段。這就意味著，這一歷史時期的重要任務是不斷推進民主法治建設，加快實現(xiàn)國家與社會的現(xiàn)代轉型。*黃金輝:《社會主義政治文明特質(zhì)探微》，《社會科學研究》2003年第3期。相應地，作為國家治理有機構成部分的宗教管理體制與方式，自然也面臨現(xiàn)代轉型的艱巨任務。事實上，改革開放以來，我國政府宗教管理方式經(jīng)歷從政策管理到法制化管理,再到法治化治理的三個發(fā)展階段，正是國家與社會現(xiàn)代轉型在宗教管理領域的體現(xiàn)。進一步加快推進中國宗教管理法治化進程，是中國現(xiàn)代國家治理理念和治理方式轉型的內(nèi)在要求和本質(zhì)規(guī)定，對構建社會主義法治國家、完成社會主義初級階段重大歷史使命，意義十分重大。

(二)必須深入研究經(jīng)濟社會發(fā)展、宗教演進和政府宗教管理方式轉型三者之間的互動關系，否則難以深刻理解和詮釋我國宗教管理法治化建設的必然性和必要性

所謂社會發(fā)展，是指以個人為基礎所構成的社會關系，發(fā)生從個體到群體的整體性變化，包括個人物質(zhì)和精神層面及其延伸至人際關系層面的變化，進而導致社會經(jīng)濟、政治、文化的總體性變化。所謂宗教演進，是指在教義教理、組織結構、禮儀規(guī)范、傳播方式等方面的進化演變。所謂宗教管理方式轉型，是指社會管理主體根據(jù)國家性質(zhì)、社會需求、宗教特性及其發(fā)展狀況等因素，建構新的宗教管理模式。運用制度變遷理論分析經(jīng)濟社會發(fā)展、宗教演進和政府宗教管理方式轉型三者之間的關系，可以得出以下結論：其一，社會發(fā)展狀況從根本上決定宗教信仰的具體內(nèi)容、表現(xiàn)方式及其衍變趨向。因為，在早期社會人類的認識能力低下、物質(zhì)技術手段缺失的情況下，各種災難與死亡對人類的生存構成嚴重危害。威脅人類生存的因素往往成為人們神化和膜拜的對象。我們可以在各種神靈信仰(如山神信仰、海神信仰等)中，找到產(chǎn)生恐懼和渴求保護的現(xiàn)實依據(jù)。同時，社會變遷不斷為宗教信仰賦予新的時代內(nèi)涵，使之呈現(xiàn)出階梯式的進化路徑。例如，羅馬帝國統(tǒng)治下苦難的猶太人，為尋求精神慰藉而創(chuàng)立基督教。其神學思想之所以呈現(xiàn)為教父神學轉變?yōu)橹惺兰o經(jīng)院神學的連續(xù)演進序列，與羅馬帝國對基督教從最初的鎮(zhèn)壓、到《米蘭敕令》中承認其合法地位，*愛德華·吉本：《羅馬帝國衰亡史》，北京：商務印書館，1997年。這一態(tài)度的根本轉變與世俗社會變遷是密不可分的。特定時空條件下人類生存境況的變遷，是宗教信仰產(chǎn)生和演變的重要社會根由。其二，宗教信仰的形成與演進，反過來也影響人類思維與行為方式，進而影響社會發(fā)展進程和政府治理方式。因為，特定時空條件下形成的宗教樣態(tài)，有其獨特的價值觀、真理觀、道德觀和生活理想等思想觀念體系，及其與之相適應的組織形式和儀軌戒律等行為規(guī)范體系，并對信徒的精神生活與行為方式產(chǎn)生重大影響。而且，這種影響還隨著宗教形態(tài)的自我衍化而改變，成為推動或阻礙社會發(fā)展進程和政府宗教管理方式轉型的重要力量。例如，作為基督教中國化早期形態(tài)的太平天國天父信仰，其信條在“彼岸”與“此岸”的評價和選擇中，直接表達了現(xiàn)實政治訴求。同時，太平天國作為宗教性的政治化組織，在教化信眾過程中顯示出強大的社會動員與整合功能，并最終轉變?yōu)閲乐卮驌羟逋醭y(tǒng)治的社會力量。*閔麗：《道教——太平天國宗教信仰的核心》，《四川大學學報》2001年第5期。相應地，清政府也調(diào)整了宗教管理策略與手段，導致其宗教管理重點、管理方式的變化。*例證一：1857年，時值太平天國運動高潮之際，“各處水陸兵勇云集，紛紛謠言，以天主堂即系長發(fā)所奉之教，既無外國人在內(nèi)，形跡可疑，故被當時拆毀”，“將堂內(nèi)及兩鋪面所有材料，盡送龍王廟僧人收用”。(臺灣中央研究院近代史研究所編：《教務教案檔》第一輯，第910、907頁。轉引自趙樹好：《晚清教案交涉研究》，北京：人民出版社，2014年) 例證二：“諭曰：近日邪教流傳，蔓延各省，始不過燒香斂錢，煽惑愚民，漸至聚眾滋事，總因地方官平日化導無方……朕思性理諸書，均為導民正軌，著各直省督撫會同各該學政，轉敕地方官及各學教官，于書院家塾教授生徒，均令以御纂《性理精義》、《圣諭廣訓》為課讀講習之要，使之家喻戶曉……各該督撫等務當實力奉行，毋得視之迂闊”。(《清通鑒(14)——宣宗道光二十二年起文宗咸豐四年止》，太原：山西人民出版社，第6139頁。)其三，社會發(fā)展程度與水平對政府宗教管理方式具有決定性作用。馬克思的社會發(fā)展理論提供了一種宏觀把握各種社會關系及其互動規(guī)律的研究范式，即非常強調(diào)生產(chǎn)力、生產(chǎn)關系對政治關系及公共權力獲得方式的基礎性作用。這一分析范式為理解社會經(jīng)濟與政治之間內(nèi)在關系提供了一把鑰匙。人類歷史發(fā)展表明，在農(nóng)耕文明時期，由于生產(chǎn)力發(fā)展水平低下，缺乏便捷的交通工具與通訊技術手段，社會成員被自然地理環(huán)境阻隔，分布在不同地域，彼此之間的聯(lián)系與相互影響非常有限。這種封閉、散居和固定的生活方式，使社會整合能力與自組織能力極為低下。作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會核心資源的水源、土地，其稀缺性與產(chǎn)權的模糊性決定了權威性分配的集權政治成為避免劇烈資源爭奪、保障族群延續(xù)與社會有序運行的有效方式。由此可見，農(nóng)耕文明與集權政治之間具有內(nèi)生性關系。在中外歷史發(fā)展的早期階段，基于叢林原則和家天下的王權政治是普遍的政治形式。在這一歷史條件下，由于政治權力缺乏廣泛的民意基礎，宗教特有的“天意”“天命”等信條，自然被視為集權政治及其權力獲取方式的合法性依據(jù)，因而被王權所利用。這是中外歷史上政治與宗教緊密結合的根本原因。相反，近代以來的工業(yè)化大生產(chǎn)、市場經(jīng)濟以及日新月異的交通和通訊技術，催生了開放性社會，以及社會成員的自主意識和平等意識。在這種歷史條件下，以法律為基礎的定期、合法的競爭性選舉，成為政黨和個人獲得公共權力的合法通道。由此，選民票決制度逐漸取代了具有王權合法性證明功能的宗教，成為獲得現(xiàn)代國家政權合法性的主要依據(jù)，導致宗教逐漸喪失其原有的意識形態(tài)主流地位，對社會政治生活的影響力大幅下降。*政教分離原則作為國家與社會現(xiàn)代化的初始條件，在近代西方國家頒布的若干文獻得以確立。例如，《美國憲法第一修正案》規(guī)定：國會不得制定關于確立國教或禁止信教自由的法律。但是，宗教信仰作為信教民眾精神生活的重要部分，是公民思想自由權利的一種表現(xiàn)形式，符合現(xiàn)代國家的憲法精神，因而得到憲法與法律的承認與保護。同時，鑒于宗教的非理性特征與宗教組織的社會屬性，它也有可能對民眾行為與社會秩序產(chǎn)生負面影響。因此，其行為也要受到相關法律的規(guī)制與約束。現(xiàn)實發(fā)展情況也是如此，既保護又規(guī)制是現(xiàn)代國家普遍采用的宗教政策。鑒于傳統(tǒng)農(nóng)耕文明和現(xiàn)代工業(yè)文明在生產(chǎn)方式、政治關系及其政權獲得方式等方面的巨大差異，在兩種文明形態(tài)交替、傳統(tǒng)集權政治向現(xiàn)代民主政治轉型過程中，執(zhí)政者看待和處理宗教信仰的方式也必然發(fā)生重大改變。

概言之，經(jīng)濟社會發(fā)展、宗教演進和政府宗教管理方式轉型三者之間具有內(nèi)在的聯(lián)動關系。在西方近代史上，先發(fā)現(xiàn)代化國家通過建立健全憲法和法律體系，用法治手段處理宗教事務，其保障和規(guī)范功能促成社會有序發(fā)展，因而被越來越多的國家所采用。目前，我國現(xiàn)代化建設已取得長足進步，市場化進程中逐漸形成的個體自主意識和平等意識，以及網(wǎng)絡和通訊技術支持下形成的開放性社會，使包括信徒在內(nèi)的多數(shù)社會成員有了表達個人意愿或信仰的意識和技術支持。在這種情況下，運用法治手段處理宗教事務，充分保障民眾宗教信仰自由權利，限制、打擊不利于社會和諧穩(wěn)定的極端宗教行為，不僅符合中國現(xiàn)代化發(fā)展的內(nèi)在要求，也與人類文明進步的歷史潮流相一致。因此，我國宗教工作法治化建設具有歷史必然性和現(xiàn)實必要性。

(三)必須深入研究宗教管理法治化建設中“社會環(huán)境、法律規(guī)范、思想觀念、行為方式”等關鍵要素的實際發(fā)育程度和水平，否則難以準確把握和消除制約宗教法治化建設的瓶頸因素

生產(chǎn)方式、交往方式、歷史文化傳統(tǒng)、思想觀念與行為方式是影響法治化建設成效的決定性力量，也對法治建設實踐的難易程度、路徑方法和特色具有根本性影響?？茖W研究宗教管理法治化建設關鍵要素的發(fā)育程度及其互動狀況，有利于了解宗教工作法治化建設所面臨的現(xiàn)實環(huán)境條件、有利因素和制約因素，從而有助于探尋克服宗教管理法治化建設阻礙因素的有效手段，提升宗教管理法治化建設的成效。

結 語

我國政府宗教管理制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分，是國家治理體系的重要環(huán)節(jié)。推進宗教管理法治化，是促進政府宗教管理能力現(xiàn)代化的重要途徑和突破口，有助于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，因而是我國法治建設的重要組成部分。從這個角度而言，回顧與反思我國宗教管理法治化建設的研究歷程，總結已有成果的成就與不足，探討尚需深入研究的重大理論與實踐問題，意義十分重大。