產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易政策的協(xié)調(diào)探討

王寅龍

摘 要：隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)與國(guó)之間貿(mào)易變得頻繁，國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易政策的協(xié)調(diào)問題也變得尤為重要。中國(guó)的鋼鐵產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易政策雙重保護(hù)之下，從弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)一直發(fā)展逐步產(chǎn)生產(chǎn)能過剩。中國(guó)企業(yè)在將國(guó)內(nèi)過剩的產(chǎn)能出口之際，卻在國(guó)外遭遇了種種摩擦。本文對(duì)鋼鐵行業(yè)進(jìn)行詳細(xì)分析，認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易政策之間缺乏某種程度的配合，最終引發(fā)了鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的問題。

關(guān)鍵詞：鋼鐵產(chǎn)業(yè)；產(chǎn)業(yè)政策；貿(mào)易政策；政策協(xié)調(diào)；反傾銷

隨著中國(guó)加入WTO以來，國(guó)內(nèi)對(duì)鋼鐵的需求與日俱增，同時(shí)在產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易政策的保護(hù)下，我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛。由于一味的保護(hù)以及兩種政策在某種程度上的不協(xié)調(diào)，最終導(dǎo)致鋼鐵產(chǎn)業(yè)在國(guó)內(nèi)出現(xiàn)嚴(yán)重產(chǎn)能過剩，同時(shí)在出口國(guó)外市場(chǎng)時(shí)遭遇頻繁反傾銷、反補(bǔ)貼措施。本文以我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展遭遇的摩擦為例進(jìn)行深入分析，為我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易政策的協(xié)調(diào)提供理論支持。

一、中國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)的簡(jiǎn)況及發(fā)展過程

鋼和鐵為含碳量不等的鐵碳合金，一般來講，鋼中含碳量約為0.03%～2%，鐵中含碳量約為2%～4.3%，加工后用于基建、地產(chǎn)、機(jī)械、機(jī)車、船舶、航空航天等方面。在世界范圍內(nèi)，中國(guó)是最早冶煉和使用鐵、鋼的國(guó)家，新中國(guó)成立后，中國(guó)僅用了不到半個(gè)世紀(jì)（1949-1996）的時(shí)間就穩(wěn)居世界第一產(chǎn)鋼大國(guó)的位置。在加入WTO之后，為緩解國(guó)外鋼鐵市場(chǎng)給我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)帶來的壓力，并扶持鋼鐵產(chǎn)業(yè)得以快速發(fā)展，我國(guó)逐步出臺(tái)了眾多產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易政策，這使得我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)生了很大變化：

（一）從擴(kuò)大生產(chǎn)到對(duì)外反傾銷

由圖1中可以看出，1995年之后，隨著鋼鐵市場(chǎng)需求的不斷增加，鋼鐵的進(jìn)口量也越來越大。為了扶持我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)得以蓬勃發(fā)展，自1995年起，相關(guān)部門陸續(xù)出臺(tái)一系列政策來支持國(guó)內(nèi)鋼鐵業(yè)。國(guó)家經(jīng)貿(mào)委員會(huì)等有關(guān)部門于1995年制定《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》并將多項(xiàng)鋼鐵生產(chǎn)工藝及鋼鐵原料制作列入鼓勵(lì)類；1998年的《當(dāng)前國(guó)家重點(diǎn)鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和技術(shù)目錄》以及2000年的《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》更是將近30項(xiàng)鋼鐵生產(chǎn)與冶煉技術(shù)列入鼓勵(lì)類?！懂a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》是我國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)性綱領(lǐng)，用以指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)投資發(fā)展方向，相關(guān)部門也會(huì)依據(jù)《目錄》制定相關(guān)政策以對(duì)相應(yīng)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)發(fā)展，因此，鋼鐵產(chǎn)業(yè)在1995年后就開始受到產(chǎn)業(yè)政策保護(hù)。

由于國(guó)內(nèi)鋼鐵產(chǎn)業(yè)中符合國(guó)際技術(shù)要求和質(zhì)量水平的產(chǎn)品占比較低，并且在研發(fā)工藝以及制造技術(shù)方面還較為落后，再加上《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》對(duì)鋼鐵產(chǎn)業(yè)的鼓勵(lì)，一大批外資企業(yè)紛紛涌入我國(guó)投資建廠。在一段時(shí)間之內(nèi)，我國(guó)鋼鐵生產(chǎn)量迅速增加，并且進(jìn)口量也迅速攀升，國(guó)內(nèi)鋼鐵市場(chǎng)逐步擴(kuò)大生產(chǎn)發(fā)展。為了迅速占領(lǐng)國(guó)內(nèi)鋼鐵市場(chǎng)，外國(guó)企業(yè)開始向中國(guó)傾銷鋼鐵。2002年上海寶鋼集團(tuán)、遼寧鞍鋼集團(tuán)、武漢鋼鐵公司向?qū)ν饨?jīng)貿(mào)部請(qǐng)求對(duì)原產(chǎn)于俄、韓、烏、哈和臺(tái)灣地區(qū)的冷軋板卷進(jìn)行反傾銷調(diào)查，2003年商務(wù)部調(diào)查認(rèn)定被指控國(guó)企業(yè)確實(shí)存在傾銷行為，對(duì)中國(guó)大陸產(chǎn)業(yè)造成損害，雖然在終裁措施中并未對(duì)被指控國(guó)企業(yè)實(shí)施反傾銷措施，但這一案例已經(jīng)標(biāo)志著我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)進(jìn)入產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易政策的雙重保護(hù)階段。

（二）從擴(kuò)大出口到遭遇貿(mào)易摩擦

在產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易政策的保護(hù)下，我國(guó)鋼鐵產(chǎn)量、產(chǎn)能不斷攀升。與此同時(shí)，鋼價(jià)也在不斷增長(zhǎng)。比如國(guó)內(nèi)鋼產(chǎn)量從2002年的18225萬噸持續(xù)上漲到2005年的35579萬噸，漲幅達(dá)到95.2%；煉鋼產(chǎn)能從2002年的616.4萬噸變?yōu)?005年的4565.1萬噸，熱軋板卷價(jià)格均價(jià)從2002年的2781.4元每噸變?yōu)?005年的4675.5元每噸。為了輸出國(guó)內(nèi)過多的產(chǎn)能，穩(wěn)定國(guó)內(nèi)鋼鐵市場(chǎng)價(jià)格，從2005年起，我國(guó)鋼鐵出口量大幅上漲，并且持續(xù)了將近三年，然而好景不長(zhǎng)，出口到國(guó)外的鋼鐵隨即遭遇了大量的貿(mào)易摩擦：2006年8月，美國(guó)對(duì)我國(guó)出口的熱軋?zhí)间摪鍖?shí)施了反傾銷立案調(diào)查，調(diào)查中認(rèn)定中國(guó)幾家鋼鐵出口商存在傾銷行為，并對(duì)美國(guó)鋼鐵市場(chǎng)造成損害，最終裁定向中國(guó)幾家鋼鐵出口商征收12.39%到90.83%不等的反傾銷稅；2007年6月和7月，美國(guó)對(duì)我國(guó)出口的環(huán)狀焊接碳素鋼板、薄壁矩形鋼管實(shí)施了“雙反”調(diào)查，最終裁定向中國(guó)幾家環(huán)狀焊接碳素鋼板出口商征收69.2%到85.55%不等的反傾銷稅，29.57%到44.86%不等的反補(bǔ)貼稅；2007年11月，歐盟對(duì)我國(guó)出口的鋼鐵制緊固件實(shí)施反傾銷調(diào)查，最終裁定向中國(guó)幾家出口商征收87.3%的反傾銷稅等等。

連續(xù)的貿(mào)易摩擦，影響了我國(guó)鋼鐵的出口，出口量也從2007年的最高峰開始下滑。出口的下滑使得鋼鐵產(chǎn)業(yè)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的產(chǎn)能過剩壓力繼續(xù)增大，使得國(guó)內(nèi)鋼鐵價(jià)格開始波動(dòng)。一些國(guó)內(nèi)的鋼鐵企業(yè)受損嚴(yán)重，有的企業(yè)甚至只有拿到國(guó)家的補(bǔ)貼才能繼續(xù)維持企業(yè)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。我國(guó)鋼鐵企業(yè)在連續(xù)遭受了貿(mào)易摩擦之后，發(fā)改委曾在2007年出臺(tái)了一個(gè)爭(zhēng)求意見的《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》，其中刪除了一大半鼓勵(lì)類項(xiàng)目，并且增加了一部分限制類項(xiàng)目和淘汰類項(xiàng)目，雖然沒有正式頒布，但這對(duì)于限制鋼鐵產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩的蔓延以及促進(jìn)鋼鐵產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展有著較好影響。直到2011年版《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》正式頒布并剔除了部分鼓勵(lì)類項(xiàng)目，以及增加了部分限制類和淘汰類項(xiàng)目后，我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩才有所緩和。

二、中國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展中遇到的問題

（一）鋼鐵產(chǎn)業(yè)從弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)走向產(chǎn)能過剩

我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)在20世紀(jì)末21世紀(jì)初這幾年間，在《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》的指導(dǎo)之下，受到了大量的政策扶持和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼。比如，我國(guó)在此期間在國(guó)家層面上采取了積極的財(cái)政和貨幣政策以拉動(dòng)內(nèi)需，雖然全球經(jīng)濟(jì)普遍衰退，但我國(guó)經(jīng)濟(jì)仍然穩(wěn)步增長(zhǎng)；2000年，包括國(guó)土資源部在內(nèi)的六部門頒布了《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)外商投資勘察開采非油氣礦產(chǎn)資源的若干意見》，鼓勵(lì)外資勘察和開采中國(guó)西部非油氣礦產(chǎn)資源；還有政府“九五”、“十五”計(jì)劃給予的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼以及“雙高一優(yōu)”項(xiàng)目的財(cái)政資金、地方政府優(yōu)惠等等，再加上中國(guó)對(duì)國(guó)外部分鋼鐵產(chǎn)品的反傾銷等貿(mào)易政策，使得中國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)在這個(gè)階段內(nèi)迅速發(fā)展起來。中國(guó)的鋼鐵產(chǎn)量大幅上升的同時(shí)，鋼鐵質(zhì)量也有了不斷提高，在2005年后，中國(guó)鋼鐵也已在國(guó)際市場(chǎng)上有了一席之地。在這種情況下，雖然我國(guó)出臺(tái)的《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》對(duì)鋼鐵產(chǎn)業(yè)有著一定的調(diào)整作用，規(guī)定原則上不再大幅度擴(kuò)大鋼鐵生產(chǎn)能力，并且淘汰了一部分落后的煉鋼生產(chǎn)能力，然而這對(duì)于徹底扭轉(zhuǎn)鋼鐵產(chǎn)業(yè)過剩的生產(chǎn)能力還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。此時(shí)國(guó)內(nèi)鋼鐵市場(chǎng)大量過剩，又使國(guó)內(nèi)鋼鐵企業(yè)爭(zhēng)相將過剩產(chǎn)能出口，再加上政府的補(bǔ)貼使得企業(yè)低價(jià)銷售仍有利可圖，因此中國(guó)企業(yè)在國(guó)外開始實(shí)施傾銷行為，惡性循環(huán)之后導(dǎo)致被國(guó)外反傾銷、反補(bǔ)貼。由此，中國(guó)鋼鐵企業(yè)從2006年起至2016年平均每年在國(guó)外受到反傾銷訴訟多達(dá)8起，平均每起訴訟牽連到5家中國(guó)鋼鐵企業(yè)，甚至于2016年5月，中國(guó)鋼鐵業(yè)首次遭遇美國(guó)337調(diào)查。

（二）鋼鐵企業(yè)組織結(jié)構(gòu)不合理

中國(guó)目前的鋼鐵工業(yè)體系是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期逐步形成的，且有“大而全，小而全”的特點(diǎn)，年產(chǎn)鋼量500萬噸以上的的企業(yè)產(chǎn)量占全國(guó)比例僅有50%，產(chǎn)業(yè)集中度相對(duì)較低。粗鋼生產(chǎn)不集中而小高爐，小轉(zhuǎn)爐生產(chǎn)為主的鋼鐵企業(yè)較多，這樣導(dǎo)致企業(yè)的產(chǎn)業(yè)集中度較低。產(chǎn)業(yè)集中度低，必然造成行業(yè)自律性差，資源難以得到有效配置，并會(huì)造成中國(guó)的鋼材品種結(jié)構(gòu)不合理，中低端鋼材產(chǎn)量較多而高附加值的關(guān)鍵鋼材卻依賴進(jìn)口。在鋼鐵高檔領(lǐng)域產(chǎn)品比例低、低端產(chǎn)品產(chǎn)量產(chǎn)能過剩，同樣會(huì)變相導(dǎo)致鋼鐵企業(yè)大量重復(fù)建設(shè)，引發(fā)產(chǎn)能過剩，最終使得產(chǎn)業(yè)整體競(jìng)爭(zhēng)力下降，而競(jìng)爭(zhēng)力下降后在面對(duì)國(guó)外市場(chǎng)沖擊時(shí)，會(huì)再次引發(fā)產(chǎn)業(yè)保護(hù)，引起新的一輪惡性循環(huán)。

（三）外國(guó)企業(yè)規(guī)避貿(mào)易摩擦制裁

中國(guó)商務(wù)部曾在2003年認(rèn)定原產(chǎn)于俄、韓、烏、哈和臺(tái)灣地區(qū)的冷軋板卷在中國(guó)有傾銷行為，對(duì)中國(guó)冷戰(zhàn)板卷市場(chǎng)造成損害，并認(rèn)定傾銷與損害有因果關(guān)系，雖然并未對(duì)相關(guān)企業(yè)征收反傾銷稅，然而商務(wù)部的裁定無疑給被指控國(guó)及其企業(yè)帶來一定的抑制影響。不過，在2003年至2005年中，隨著中國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的不斷開放，對(duì)外資限制的逐步取消，韓國(guó)鋼鐵企業(yè)和臺(tái)灣地區(qū)鋼鐵企業(yè)也加入來中國(guó)大陸投資的行列中；在2003年鋼鐵產(chǎn)業(yè)外商直接投資額排名中，臺(tái)灣和韓國(guó)便分列第三位和第四位；除此之外，世界鋼產(chǎn)量前五大鋼鐵企業(yè)紛紛到達(dá)中國(guó)進(jìn)行投資建廠，而且，我國(guó)的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中也鼓勵(lì)部分項(xiàng)目可由外商進(jìn)行投資。由此可見，中國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易政策兩者之間缺乏配合，也使得國(guó)內(nèi)鋼鐵產(chǎn)業(yè)一步步走向產(chǎn)能過剩，并且在短時(shí)間內(nèi)難以消除。盡管在2015年中國(guó)工信部發(fā)布的《鋼鐵產(chǎn)業(yè)調(diào)整政策（征求意見稿）》中已經(jīng)將建立鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能、經(jīng)營(yíng)預(yù)警預(yù)測(cè)系統(tǒng)，促進(jìn)化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩和提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益納入其中，而且在2017年發(fā)布的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》將10余項(xiàng)落后鋼鐵制造以及鋼鐵下游工業(yè)歸入限制類。除此之外，中國(guó)上市的24家鋼鐵企業(yè)在2015年至2016年全年獲得的補(bǔ)貼相比上年均有所減少。這說明政府更加重視解決鋼鐵產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過剩問題，并采取了一定的措施來治理鋼鐵產(chǎn)業(yè)。

三、對(duì)實(shí)現(xiàn)兩種政策協(xié)調(diào)的思考與建議

（一）保護(hù)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)不能盲目并積極尋找“拐點(diǎn)”

市場(chǎng)需求的逐步擴(kuò)大使得國(guó)家相關(guān)部門積極出臺(tái)一系列政策來促進(jìn)鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展，包括《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》用以引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)方向以及相關(guān)貿(mào)易政策如反傾銷保護(hù)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。政府的初衷以及政策的配比在起始階段有效地促進(jìn)了鋼鐵產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展。這些政策原本無可厚非，然而由于國(guó)家沒有及時(shí)調(diào)整政策，許多鋼鐵企業(yè)在享受國(guó)家補(bǔ)貼的情況下繼續(xù)經(jīng)營(yíng)，致使鋼鐵產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)了較嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩。這也說明國(guó)家在出臺(tái)產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易政策保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)時(shí)刻注意市場(chǎng)動(dòng)態(tài)，并在到達(dá)“拐點(diǎn)”時(shí)及時(shí)退出保護(hù)，讓市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，避免盲目保護(hù)。

（二）加強(qiáng)政策制定部門的交流和聯(lián)系

目前我國(guó)出臺(tái)產(chǎn)業(yè)政策的相關(guān)機(jī)構(gòu)包括發(fā)改委、工信部等；而出臺(tái)貿(mào)易政策的相關(guān)機(jī)構(gòu)包括商務(wù)部、海關(guān)等部門。雖然出臺(tái)產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易政策的相關(guān)機(jī)構(gòu)均由國(guó)務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)，但由于彼此之間并無特定協(xié)調(diào)和轄制機(jī)制，因此導(dǎo)致出臺(tái)的政策可能缺乏一定的配合，甚至政策效果會(huì)有一定的抵消。由此可知，通過加強(qiáng)出臺(tái)產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易政策機(jī)構(gòu)的溝通和協(xié)調(diào)，對(duì)與提高政策效率有著積極的作用。

（三）及時(shí)調(diào)整鋼鐵產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)

由于鋼鐵產(chǎn)業(yè)進(jìn)入壁壘較小，并且大多企業(yè)在進(jìn)入之后均用較為落后生產(chǎn)工藝以及生產(chǎn)較為低端的鋼鐵產(chǎn)品。這種重復(fù)建設(shè)、大量生產(chǎn)的行為的確容易導(dǎo)致低端鋼鐵產(chǎn)品產(chǎn)能過剩。因此在鋼鐵產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)這一部分可以適當(dāng)提高產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入壁壘，嚴(yán)格規(guī)范市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，制定相關(guān)進(jìn)入政策，建立有利于鋼鐵產(chǎn)業(yè)運(yùn)行的相關(guān)政策和經(jīng)濟(jì)環(huán)境，甚至可以鼓勵(lì)鋼鐵企業(yè)的兼并重組。在鋼鐵產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)這一部分可以多鼓勵(lì)高附加值的鋼鐵產(chǎn)品的研發(fā)以及生產(chǎn)，限制中低端鋼鐵產(chǎn)品的過度生產(chǎn)，加快先進(jìn)生產(chǎn)工藝、開發(fā)技術(shù)和生產(chǎn)流程的研發(fā)，使得高端鋼鐵產(chǎn)品減少對(duì)外的依賴，促進(jìn)鋼鐵產(chǎn)品結(jié)構(gòu)升級(jí)。

（四）引進(jìn)外資盡量不重復(fù)建設(shè)

在鋼鐵產(chǎn)業(yè)還是弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)時(shí)，隨著中國(guó)的不斷開放，國(guó)家也相應(yīng)出臺(tái)了《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》鼓勵(lì)外商投資，也為鋼鐵產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了便利平臺(tái)。比如在1997年修訂的該目錄中，黑色冶金工業(yè)外商投資鼓勵(lì)類有達(dá)11項(xiàng)之多。然而過多的外商直接投資依然導(dǎo)致了一定程度上的重復(fù)投資重復(fù)建設(shè)，也擠占了部分的國(guó)內(nèi)鋼鐵市場(chǎng)。雖然在2005年后國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》，對(duì)利用外資政策等方面做出調(diào)整，原則上不允許外資控股。但僅僅這樣一種調(diào)整還是不夠的。我國(guó)可以更加明確利用外資的目的，通過外資來提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，讓外資企業(yè)對(duì)鋼鐵行業(yè)的發(fā)展升級(jí)有所促進(jìn)，避免一定程度上的重復(fù)建設(shè)。

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