事權(quán)和支出責(zé)任劃分難題需要基礎(chǔ)性工作

苗慶紅

剛才劉尚希老師提到財(cái)政有三個(gè)基本要素，一個(gè)是財(cái)權(quán)，一個(gè)是事權(quán)，還有一個(gè)是財(cái)力。實(shí)際上財(cái)力涉及到政府間的財(cái)政關(guān)系。我這兩年的研究計(jì)劃，是對(duì)處于中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下財(cái)政制度和財(cái)政的三個(gè)基本要素的變遷過(guò)程分別進(jìn)行梳理和研究，探究其變遷路徑、邏輯并對(duì)未來(lái)改革作出展望。去年首先研究財(cái)政制度，今天帶來(lái)的是正在寫(xiě)的稅收制度變遷。稅收這一翼體現(xiàn)的是一個(gè)財(cái)權(quán)，我下一步準(zhǔn)備研究體現(xiàn)事權(quán)的支出這一翼。為什么把支出這一翼放在后面呢？是因?yàn)樵谡{(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)有關(guān)政府間的事權(quán)和支出責(zé)任問(wèn)題很難、很大，需要好好地聚焦研究。比如我訪談過(guò)一位縣財(cái)政局長(zhǎng)，問(wèn)他對(duì)地方財(cái)權(quán)事權(quán)的看法，當(dāng)問(wèn)他對(duì)地方財(cái)權(quán)的看法時(shí)，他不假思索談了他的看法，認(rèn)為哪些稅應(yīng)該留給地方、哪些稅應(yīng)當(dāng)共享；當(dāng)我問(wèn)到地方應(yīng)承擔(dān)哪些事權(quán)與支出責(zé)任這個(gè)問(wèn)題的時(shí)候，他連連拍腦袋說(shuō)：“這個(gè)問(wèn)題得容我想想，這個(gè)問(wèn)題太大，我一下子回答不出來(lái)?！倍疫@個(gè)問(wèn)題我訪談過(guò)不同的財(cái)政官員，他們一下都回答不出來(lái)，都說(shuō)這個(gè)問(wèn)題太難了說(shuō)不清。我又聯(lián)想到2016年兩會(huì)期間，在記者招待會(huì)上有記者問(wèn)樓部長(zhǎng)十八屆三中全會(huì)以來(lái)財(cái)政制度改革的進(jìn)展，他提到事權(quán)與支出責(zé)任改革，記得他說(shuō)：“這塊改革我們做的沒(méi)有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，這不是我們財(cái)政部的事情，這涉及到國(guó)家治理，需要部門(mén)協(xié)同一起做?！鄙系截?cái)政部長(zhǎng)，下到縣財(cái)政局長(zhǎng)，他們對(duì)事權(quán)與支出責(zé)任共同的感受就是難。那么究竟難在哪兒？我?guī)е@個(gè)問(wèn)題想看看與會(huì)的專家官員怎么看的。

開(kāi)始我聽(tīng)樓部長(zhǎng)講這個(gè)問(wèn)題的癥結(jié)是“機(jī)關(guān)權(quán)”向“實(shí)體權(quán)”的轉(zhuǎn)變，這是我第一次聽(tīng)到，對(duì)我非常有啟發(fā)。剛才劉尚希老師也談到這個(gè)問(wèn)題的關(guān)鍵是“事權(quán)履行責(zé)任”，我認(rèn)為這跟樓部長(zhǎng)的觀點(diǎn)是一致的。我認(rèn)為事權(quán)的履行固然重要，但還是屬于執(zhí)行層面。問(wèn)題是履行之前誰(shuí)來(lái)界定不同層級(jí)政府的事權(quán)和支出責(zé)任？另外，我們假定界定清楚政府跟市場(chǎng)的邊界在哪兒，政府跟社會(huì)的邊界在哪兒，以及政府應(yīng)該做什么，不同層級(jí)的政府事權(quán)與支出責(zé)任是什么，那么如何避免在目前這個(gè)行政體制下在以后的執(zhí)行過(guò)程中不被層層下移？這個(gè)問(wèn)題也很重要。就像劉尚希老師剛才所說(shuō)的，1994年分稅制改革的時(shí)候事權(quán)和支出也是界定清楚的，我講課講到這一章時(shí)做了文獻(xiàn)梳理，我也發(fā)現(xiàn)規(guī)章制度界定得很清楚，可能在分稅制實(shí)施以后的20多年里事權(quán)和支出責(zé)任被層層下移了。那么哪些事權(quán)被下移了？依據(jù)是什么？我準(zhǔn)備做一些政策文本梳理，把現(xiàn)狀摸清楚。

十九大提出下一步財(cái)政改革的重點(diǎn)是績(jī)效管理，從學(xué)術(shù)的角度來(lái)看，績(jī)效管理有績(jī)效預(yù)算和新績(jī)效預(yù)算，新績(jī)效預(yù)算是強(qiáng)調(diào)效果，績(jī)效預(yù)算是強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出?？?jī)效管理實(shí)際上是有一個(gè)投入和產(chǎn)出的概念。投入和產(chǎn)出，實(shí)際上又回到了事權(quán)與支出責(zé)任的劃分上來(lái)?？?jī)效管理的難點(diǎn)是什么？我也訪談過(guò)有關(guān)的財(cái)政官員，他認(rèn)為難點(diǎn)就是誰(shuí)來(lái)規(guī)定或界定每個(gè)具體政府部門(mén)的事權(quán)和支出責(zé)任。只有事權(quán)和支出責(zé)任界定清楚以后，下面才涉及到績(jī)效考核指標(biāo)的制定問(wèn)題。他認(rèn)為從中央這一級(jí)政府來(lái)看，比較接近這個(gè)職能的是中編委，但他認(rèn)為目前的中編委還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，需要改造。當(dāng)然這僅是他的個(gè)人觀點(diǎn)。

作為一名研究者，面對(duì)事權(quán)和支出責(zé)任這個(gè)既大又難的問(wèn)題，我想還是做一些基礎(chǔ)性的調(diào)查研究工作，把事權(quán)和支出責(zé)任的現(xiàn)狀搞清楚。主要從以下兩方面著手，一個(gè)從制度供給方面梳理，看事權(quán)與支出責(zé)任層層下移依據(jù)什么。可能是有一些條例，可能有法律，也可能是部門(mén)或長(zhǎng)官的偏好。所以，我們要做政策文本梳理和研究。另外就是從財(cái)政支出科目來(lái)分析中央和地方政府支出責(zé)任劃分的現(xiàn)狀到底是什么樣的。目前應(yīng)然層面有很多研究，實(shí)然層面還有大量基礎(chǔ)性工作要做。這是我下一步計(jì)劃要研究的。