事權劃分要基于有限政府和法治政府

黃恒學

中央和地方政府間關系問題是個大問題，也是一個很重要的問題。我換個角度，談一下我對中央和地方間關系問題的認識。中國是個高度集權的國家，分分合合、合合分分，原因很多，權力分離是其中一個最主要的原因。

國家有很多方面的權力，而最重要的權力，一個是財權，一個是兵權。如果兵權和財權過度分散，就會削弱中央集權，甚至導致國家分裂。毛主席在《論十大關系》一文中，講到許多中央集權和分權的問題。習總書記強調，牢固樹立“四個意識”，表明中央適度集權的重要性。我今天從中央與地方政府間財權、事權劃分界限角度，講一下這個問題。

我認為，要想理順中央和地方政府間關系，就要合理劃分中央與地方政府的財權和事權。而要確定和規(guī)范中央與地方政府間的權責利關系，就一定要立法，一定要修改憲法，一定要立法來規(guī)范事權和財權劃分。但是立法靠什么？先要把問題想清楚，而學術研究是為國家政策制定、法律制定、制度設計提供依據的，因為要立法、要設計政策就要研究。規(guī)范中央和地方的關系，這是很重要的問題。

其次，怎么來區(qū)分中央和地方的事權、財權呢？剛才部長講的是很細的，但是還是沒講明白。問題在什么地方呢？財權有收入權，有支出權，花錢的權力就是財權。把事給我而不給我錢怎么干？讓干活的人沒錢怎么干呢？兩者一定要協(xié)調的。中國改革開放以來收支界限是不清晰的。過去在計劃經濟條件下，國家實行集收集支，統(tǒng)收統(tǒng)支，單收單支。在未來規(guī)范的市場經濟條件下，應該實行分設分支，多收多支，各收各支。而在這些年來的改革轉軌時期，實際上有點兒混收混支，胡收胡支，亂收亂支。因為舊的規(guī)矩打破了，而新的規(guī)矩沒立起來。而中央和地方各級政府沒有明確的職能與事權界限，由于沒有職權和職能的法定約束，導致政府想干嘛就干嘛，泛化了政府職能，擴張了政府事權和財政支出范圍。只有加強立法，才能有效約束政府行為。

我認為，國防肯定要由中央集中負責，要有中國人民解放軍，不能再來個北京解放軍，不能干的，兵權分散就麻煩了。

再說公共事務，中國社會保障狀況存在很多問題。所謂社會保障，也就是人人享有的保障，是法定保障，是強制性保障，是財政供給的保障。社會保障是公保、普保、強保和低保。我認為，根據世界發(fā)展潮流和中國現實國情，中國應該優(yōu)先建立全民普遍的社會救濟制度，應該優(yōu)先建立普遍的全民醫(yī)療保險制度。

再說義務教育，我們能做什么？最近有人主張普及12年義務教育，但教育部說做不到，為什么？實際上九年義務教育都沒完全普及。前期改革中，義務教育成為最主要的財政負擔之一。我推斷未來二三十年社會保障將成為最大的財政負擔。究竟政府應該做什么，不能拍腦袋，不能說人們想干什么干什么，國力能力有沒有，公共財力有沒有，誰來制約你。由于沒有對中央政府和地方政府官員尤其領導的權力進行限制，簽個字就到財政部要錢，這是有問題的。國家的事權沒有限制。誰來限制，需要大家共同參與。英國人要脫離歐盟，這里面原因很復雜，歐盟搞大鍋飯制，現在問題很多。英國脫歐，也就是想擺脫大鍋飯。我們現在還有債務問題，美國債務是爺爺欠孫子，歐債是本國人欠外國人錢，中國是“政府欠百姓的錢”。政府債務危機是官僚經濟體制造成的，如果我們不看到這一點，這個問題會繼續(xù)擴張。因為有事權才能擴大財權，泛化事權，擴大了行政職能和財政職能，擴大財政支持范圍。這是一個大的問題。

因此，要確立中央和地方各級政府的事權，這是一件很重要的事情。要建立和完善有限政府和法治政府，然后由法律來限制它。無政府主義不行，無限政府也不行?，F在建立有限政府，必須是有限財政，有限收支，有限財權，有限預算。用什么來限制它？只有法律限制。不能讓官員違法決策。這個東西怎么確定的？這里面有個問題，公和私。中國現在這么多年公共財政規(guī)模還是可以的，改革過程中還是比較穩(wěn)健地過來的，中間一定會有一些改革中的亂象，如果舊的規(guī)則打破，新的規(guī)則沒建立起來一定是這樣子。所以，下一步要劃分中央和政府的事權是最重要的，財權是其次的。如果確定法定的事權就要配套財權，要給他錢。如果中央政府有這個財力可以普及九年義務教育，中央應該擔這個責任，不應該讓地方搞，要通過中央轉移支付實現這個東西?；踞t(yī)療保險，我們中央政府宣布多少次，到現在沒實現，沒實現的原因還是財政問題，財政限制。我自己一個體會，其實中央政府可以做到的，就是建立全民最低的醫(yī)療保障。從長遠看是不能靠基金的，一定要收稅。應該成立中華人民共和國國民社會保障部，取消社保部，因為社會保障是最重要的一個部門，這個部門要有一個法律專門限制它。中央社會保障靠什么支持？要開征社會保險稅，很低也要開征，大家要有義務的概念，要盡義務。社會保障支出要單列，不能截留，不能混用，包括這個部的工資、獎金都不能從這里支出一分錢，這是最重要的。否則有什么安全可言。

還有什么事情需要政府來做的？給大家提出幾點我的一個思考，不能太泛化政府責任，不能擴大公共領域。什么叫極左？什么叫極右？公是左的，私的就是右的。中國既不能走極左，也不能走極右。中國還很貧窮很落后，還要長期發(fā)展，政府應該做兜底的事情，做低層次的保障，普及最低層次的公共福利，把國家長治久安的事情搞好，這才是我們的思路。公和私應該在能力和價值兩個方面來考慮。一個考慮我們國家經濟發(fā)展水平實力和財政收入。老百姓需要什么東西？你知道老百姓需要什么東西嗎？有人真正認真研究過嗎？救命是第一位的。第一，建立社會救濟制度，不管什么人。第二，把全民醫(yī)療最低保障建起來。要搞清楚能干什么事情，能做什么事情。因為中國是個大國，發(fā)展不均衡，要想經濟發(fā)展均衡是不可能的，全世界沒一個國家可以做到，但是基本公共服務均等化能通過轉移支付實現，要把這個東西做到。我們現在要想清楚，不要說太多的大話。你指望政府做這么多事情嗎？做不了，中國還是一個窮國。中國未來至少花二三十年的時間把我說的那個東西基本能建起來我就佩服你了。不是那么容易的，要算賬。這么多人，一人花一塊錢13億，一人花一萬塊錢13萬億。