論行政法的信賴利益保護原則

●陳志強

信賴利益保護原則最初起源于私法領(lǐng)域，它的產(chǎn)生被認為與民法上的“誠實信用”原則密切相關(guān)。隨著社會的不斷進步，尤其是法治建設取得重要成果，人民越來越期盼出現(xiàn)一個有威信、說話算話的政府來保護他們的利益。因此，信賴利益保護原則逐漸從私法領(lǐng)域延伸到公法領(lǐng)域。第二次世界大戰(zhàn)之后，德國學者最先開始關(guān)注行政法領(lǐng)域的信賴利益保護問題，后來立法正式將其確立為一項基本原則，大大提升了信賴利益保護的地位。受德國影響，其他大陸法系國家也紛紛將信賴利益保護確認為行政法上的一項重要原則。2004年7月，我國《行政許可法》正式實施，其中雖然有個別條款涉及到信賴利益保護，但筆者認為我國尚未真正將其確立為一項基本原則。

一、信賴利益保護原則的基本理論

（一）信賴利益保護原則的內(nèi)涵

從最通俗的角度來解釋該原則，即政府要言而有信，人民由于信任政府而所獲得的利益，政府部門要加以保護。何海波在其《通過判決發(fā)展法律——評田永案件中行政法原則的運用》一文中指出：“信賴保護原則通常指，行政行為的相對人基于對公權(quán)力的信任而作出一定的行為，此種行為所產(chǎn)生的正當利益應當予以保護”[1]；姜明安教授認為：“行政信賴保護原則是指政府對自己作出的行為或者承諾應守信用，不得隨意變更，反復無常?！盵2]這就要求政府做出的行政行為要有一定的穩(wěn)定性，不能朝令夕改。筆者認為，信賴利益保護原則一般包含以下要件：行政主體做出一定的行政行為并生效；行政相對人基于對政府的信任而實施一定的行為，二者有因果關(guān)系；相對人享有信賴利益；政府對于相對人的正當?shù)男刨嚴鎽斢枰员Ｗo。但是這種對私益的保護也不是絕對的，如果考慮到公共利益需要，政府不得不撤銷或者改變先前的行為，那么由此對行政相對人造成的信賴利益損失也要進行補救和充分的賠償。

（二）信賴利益保護原則的理論依據(jù)

所謂理論依據(jù)，即證成某項觀點或制度的內(nèi)在合法性以及合理性，為其提供法理基礎(chǔ)、說明其來源。一般學界有三種觀點。

第一，誠實信用原則。誠實信用原則是民法上的“帝王條款”，對民法各項制度的發(fā)展扮演了十分重要的角色，其類推到行政法上，就是信賴利益保護原則，更有甚者直接認為信賴利益保護原則是誠實信用原則在行政法領(lǐng)域的具體化應用。政府作為行政法律關(guān)系的一方，要誠實善意、信守承諾，保持法律關(guān)系的穩(wěn)定性，除非出現(xiàn)不可抗力等不能預見的特殊情況，并遵從程序法定的規(guī)則，行政機關(guān)不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定。行政行為生效后，對當事人產(chǎn)生法律上的效力，社會公眾基于對行政機關(guān)權(quán)威的尊重和信賴，將根據(jù)已經(jīng)生效的行政行為來行事，進一步安排自己的生產(chǎn)和生活。從而使整個社會達到和諧穩(wěn)定，井然有序的良好狀態(tài)。該觀點的代表者黃學賢認為“誠實信用原則在行政法中直接的外在表現(xiàn)即為信賴保護原則”。[3]

第二，法的安定性原則。法律作為調(diào)整社會關(guān)系的規(guī)范，為人們提供了行為的規(guī)范和指引，必然要求其具有一定的穩(wěn)定性。只有法律具有穩(wěn)定性，才能實現(xiàn)其規(guī)范社會的目的。在具體行政行為中，保證法的安定性表現(xiàn)為行政行為的拘束力，行政主體、行政相對人都要受其約束和限制，其他國家機關(guān)和組織要尊重，不能任意干預。但是，如果行政機關(guān)不能保證行政行為的穩(wěn)定性、可預期性，朝令夕改，則將導致行政行為的當事人和社會公眾無法適從，損害相對人的利益，容易引發(fā)社會秩序的混亂。在法治社會建設中，法的安定性顯得尤為重要。只有保證法的安定性，科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法和全民守法才有了意義，才能保證人民所獲利益不被侵犯。

第三，基本權(quán)利說。公民的基本權(quán)利是公民權(quán)中最主要、最基本的權(quán)利，法治國家的一個最重要目標就是保障公民的基本權(quán)利。自資產(chǎn)階級革命以來，越來越多的國家將公民的基本權(quán)利寫入了憲法，不僅宣示了基本權(quán)利作為公民平等享有的不可侵犯性的權(quán)利，也是對政府公權(quán)力的一種限制。信賴利益保護原則就是用權(quán)利來對抗公權(quán)力的一種表現(xiàn)，其實質(zhì)在于防止政府濫用行政權(quán)，保護公民已經(jīng)獲得或即將獲得的利益不被剝奪。

（三）信賴利益保護的方式

1.程序性保護。正當程序是現(xiàn)代法治國家普遍推崇的一項重要原則，有利于保障公民基本權(quán)利不被任意侵犯。信賴利益的程序性保護是指通過程序的規(guī)定，賦予行政相對人更多的程序性權(quán)利，來彌補其相對于國家公權(quán)力機關(guān)的弱勢地位，提升他們參與和表達自己意見的機會。從各國的實踐來看，法律一般賦予公民知情、參與、表達和監(jiān)督等權(quán)利，行政機關(guān)在作出撤銷、廢止、變更行政行為決定之前，應當采用合理的方式事先告知利益相對人和相關(guān)人，比如采用座談會或者聽證的方式，行政機關(guān)要履行說明義務，向他們解釋這樣做的原因，消除他們的疑慮。在隨后的具體實施中，行政機關(guān)仍要依據(jù)法律規(guī)定的程序一步一步進行，自覺接受公民的監(jiān)督。這樣做一方面保障了公民的權(quán)利，一方面提升了決策的科學性，有利于增強政府權(quán)威，為開展工作打下了良好的基礎(chǔ)。

2.存續(xù)性保護。這是信賴利益保護最原始和卓有成效的方式，德國早期就是采取這種方法對行政相對人的信賴利益進行保護?；诜ǖ陌捕ㄐ栽瓌t和尊重和保障人權(quán)，如果行政相對人充分信任行政主體，并由此產(chǎn)生信賴利益，則這種信賴利益不應該被剝奪，法律應該予以保護。信賴利益保護的本質(zhì)在于保護相對人的私人利益，因此在出現(xiàn)其他原因可能需要改變或撤銷行政行為時，首先考慮的就是個人利益，盡量維護這種可得或既得利益。即使行政行為有瑕疵或者違法，原則上不輕易改變或撤銷，只有在特殊情形下予以改變或撤銷，這種特殊情形一般是指個人利益與公共利益發(fā)生沖突，并且遠遠小于公共利益。

3.財產(chǎn)性保護。適用財產(chǎn)性保護并不是法律優(yōu)先提倡的方式，是經(jīng)過利益衡量得出的結(jié)果。采用存續(xù)性保護方式確實能夠?qū)€人信賴利益進行最充分的保障，但卻有可能大大損害公共利益。此時，我們就不得不考慮打破原先的信賴基礎(chǔ)，對于因此給公民造成的損失予以充分的財產(chǎn)補償。顯然，財產(chǎn)性保護是“備用”選擇，政府在采用財產(chǎn)補償方式的時候一定要嚴格遵守法律的規(guī)定，接受監(jiān)督，并且要和程序性保護結(jié)合起來進行，否則有可能架空存續(xù)性保護的規(guī)定，使公民的權(quán)益得不到最佳保護。

二、信賴利益保護原則在我國行政法領(lǐng)域的適用

2004年7月1日《行政許可法》正式實施，該法第8條規(guī)定，公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可；第69條則明確了行政機關(guān)依法撤銷已經(jīng)生效的行政行為的具體情形，并且規(guī)定了因撤銷行政行為給被許可人合法權(quán)益造成損失應該予以賠償。對此，一些學者振臂高呼，認為我國已經(jīng)肯定了西方盛行多年的行政信賴利益保護原則，《行政許可法》的頒布施行是第一次以法律的形式確立了該原則，是行政法領(lǐng)域的一次大的進步。楊臨宏在《行政法中的信賴保護原則研究》一文中直接指出，《行政許可法》的第8條就是信賴利益保護原則[4]。楊解君也認為信賴利益保護原則已經(jīng)在《行政許可法》中得到正式確立，而該法第69條則在保護相對人信賴利益的同時進行了利益衡量[5]。筆者認為，說信賴利益保護原則在我國行政法領(lǐng)域已經(jīng)得到正式確認還為時尚早，無論是第8條還是第69條，只是依法行政原則的體現(xiàn)。因為第8條表述的是合法的行政行為，對于合法的行政行為有當然的拘束力和確定力，行政機關(guān)不可隨意變更是依法行政的要求，并不是基于行政信賴利益的考量。69條第一款規(guī)定直接撤銷違法的和有瑕疵的行政行為，完全沒有考慮對個人利益的保護，相反卻優(yōu)先考慮公共利益，沒有進行絲毫的利益衡量。這種做法本質(zhì)上是行政機關(guān)利用公權(quán)力優(yōu)勢轉(zhuǎn)嫁錯誤成本，讓沒有過錯的行政相對人為他們的錯誤行為買單，明顯偏離了信賴利益保護原則的初衷。第69條的邏輯是：出現(xiàn)第一款規(guī)定的五種情形，則予以撤銷；如果撤銷對公共利益造成損失，則不予以撤銷；按照第一款撤銷行政行為給被許可人合法權(quán)益造成損害的，給予賠償。而信賴利益保護原則的本質(zhì)在于保護個人的利益，如果按照這種目的立法，其邏輯就應該是：出現(xiàn)69條第一款規(guī)定的五種情形，為了保護相對人的信賴利益則不予以撤銷；如果不撤銷的話會給公共利益造成損害，并且這種損害遠遠大于個人的信賴利益，則予以撤銷；撤銷后要對個人利益進行充分合理的補償。由此可以看出，《行政許可法》第69條仍然是基于傳統(tǒng)的公共利益優(yōu)先原則，對于違法或者有瑕疵行政行為時，一律予以撤銷，而不管個人因信賴政府所獲得的信賴利益，如果由于行政機關(guān)過錯撤銷后造成個人損失依法給予賠償。這種先撤銷，再賠償采用的是財產(chǎn)保護方式，并沒有優(yōu)先選擇存續(xù)性保護方式。根據(jù)德國學者的研究，對信賴利益的保護采取存續(xù)性保護是最佳方式，只有在此方式不適合的情況下才采用財產(chǎn)保護方式。因此，我國《行政許可法》第69條的規(guī)定只是輕微觸碰到了信賴利益保護原則的邊緣，并未接受該原則最核心的價值理念，不是該原則的直接應用。

基于上述分析，筆者認為如果出現(xiàn)69條規(guī)定的五種情形，要采用個案分析的方式，分以下幾種情況分別討論。第一，行政行為違法或者有瑕疵，但是不撤銷對公共利益完全沒有影響，此時為保護行政相對人的信賴利益則不予以撤銷；第二，不撤銷會對公共利益造成一定損害，但是損害明顯小于相對人獲取的利益，則仍不予以撤銷；第三，不撤銷對公共利益造成的損害明顯大于個人所獲利益，此時只能采取犧牲小利益保全大利益的方式，撤銷行政行為，對個人信賴利益保護方式采用財產(chǎn)保護。因此，適用信賴利益保護原則，進行利益衡量是不可少的。這三種情況主要涉及的是財產(chǎn)關(guān)系，能夠有效的進行利益衡量，如果涉及人身關(guān)系等行政行為產(chǎn)生的法律后果具有不可逆轉(zhuǎn)性，不能被撤銷，那么就不能采用撤銷的手段，而應該尋求其他補救辦法。例如，如果夫妻雙方協(xié)議離婚，并取得了離婚證，后來一方反悔，以離婚證的辦理存在違法行為主張撤銷，那么即使情況屬實，離婚證的辦理不符合法律規(guī)定，也不能予以撤銷[6]。因為這類行政行為撤銷沒有任何實質(zhì)意義，不能回到最初的法律關(guān)系狀態(tài)，撤銷行政行為反而會激化矛盾，引發(fā)新的沖突。

三、信賴利益保護原則的完善途徑

（一）在法律上明確規(guī)定信賴利益保護原則

法律原則被認為是在一定法律體系中作為法律規(guī)則的指導思想、基礎(chǔ)或本源的綜合性、穩(wěn)定性的原理和準則，其無論是對法的制定還是對法的適用無疑都具有重要作用。在行政法領(lǐng)域，沒有法律原則作為指導，規(guī)則制定得再好，也仍然具有很大的局限性。從前述分析可以看出，信賴利益保護原則具有深刻的理論基礎(chǔ)和歷史發(fā)展背景，對于保護公民的私人利益，促進誠信政府的建設和法治的發(fā)展具有重大意義。在德國等西方國家，行政法上的信賴利益保護原則早已經(jīng)不是什么新鮮事，我國雖然在2004年《行政許可法》中涉及到信賴利益，但是規(guī)定“囊中羞澀”，沒有明確將其規(guī)定為一項法律原則。除此之外，在其他行政法中對“信賴利益”只字未提，也更別說成為一項原則了。因此，我國十分有必要將信賴利益保護作為一項基本法律原則在立法上予以確認。這種立法上的確認理應包括實體法和程序法兩個方面。在此，特別值得一提的是程序法上的規(guī)定。我國尚未出臺統(tǒng)一的《行政程序法》，各行政事項的程序規(guī)定散落于《行政處罰法》《行政強制法》《行政許可法》等法律之中，這樣做確實可以解決當下出現(xiàn)的一些問題，但是由于各個規(guī)定之間銜接不夠，甚至有所沖突，整個體系缺乏系統(tǒng)性和完整性，終究不是長久之計。近年來，我國對制定統(tǒng)一的行政程序法典的呼聲不絕于耳，我們將來恰好可以借著制定《行政程序法》的時機，規(guī)定信賴利益保護原則。這種在程序法中規(guī)定信賴利益保護原則的做法并不罕見，在西方法治發(fā)達國家早已得到實現(xiàn)，而且正在成為一種趨勢。比如，德國《行政程序法》規(guī)定，當授益性行政行為可能存在違法時，行政機關(guān)也不能任意撤銷，而應當受到正當合理的信賴利益保護原則的限制。

在實體法和程序法上規(guī)定信賴利益保護原則，規(guī)范行政機關(guān)的行為，使得對公民信賴利益的保護有法可依，成為解決實務中此類問題的法律依據(jù)。

（二）確定信賴利益保護原則的適用范圍

信賴利益保護原則不是萬能條款，不是所有情況下都可以拿來就用。因此，在建立信賴利益保護制度的時候，確定該原則的適用范圍就顯得十分重要。首先，筆者認為，其不僅僅適用于行政機關(guān)做出的具體行政行為，對于抽象行政行為也應該同樣適用。雖然后者不是針對個別相對人作出，但是會影響不特定多數(shù)人的利益。只要他們由于信賴政府產(chǎn)生合理的信賴基礎(chǔ)，就應該得到保護。并且，抽象行政行為相較于具體行政行為會在更大的范圍內(nèi)對公民的私人利益產(chǎn)生影響，行政機關(guān)在作出抽象行政行為之前更應該謹慎為之，一旦作出，在無極特殊情況下要保持其穩(wěn)定性和持續(xù)性。從信賴利益保護原則的實質(zhì)來看，該原則適用于抽象行政行為也是應有之義。其次，對存在瑕疵甚至違法的行政行為同樣適用。這一點從本文的前部分就可以看出，在此就不一一贅述。最后，信賴利益保護原則的適用需要滿足一定的條件。一般來說，違法的行政行為應當被撤銷或者無效，但在適用信賴利益保護原則的情形下，可能采用存續(xù)性保護方法使得違法的行政行為一直存在下去，這樣就有可能與合法行為產(chǎn)生沖突。因此，該原則不可隨便使用，其適用范圍存在一定的界限。行政機關(guān)或者司法機關(guān)應該對行政相對人進行審查，看其是否善意且無過錯，是否誠實，判斷其有沒有正當?shù)男刨嚮A(chǔ)和信賴表現(xiàn)。如果不符合這些條件，甚至是存在賄賂、欺詐等情況，就不能受該原則的保護。

（三）明確“公共利益”的內(nèi)涵和范圍

正如前文已經(jīng)提到，信賴利益保護原則注重保護個人私益，但在法治發(fā)展的今天，我們也不得不考慮公共利益。實際上，不僅是在現(xiàn)行的《行政許可法》中，在《憲法》《物權(quán)法》等其他法律中，都提到過公共利益，并且它的出現(xiàn)一般都是在與私人利益相沖突的情況下，以減損私人利益為代價來實現(xiàn)的。但是，“公共利益”的內(nèi)涵是什么，其界限和范圍又是什么？我國現(xiàn)有法律都沒有給出一個清晰的答案，各領(lǐng)域?qū)W者基于不同的考量也會得出不同的結(jié)論。索羅夫說它是一個神話，混同了現(xiàn)實和理想。這就出現(xiàn)了一個明顯的法律漏洞，以一個模糊的概念來減損私人合法利益無疑是對個人權(quán)利的一種極大侵犯，與法治的基本精神是格格不入的。實踐中也確實出現(xiàn)過這種情況，由于沒有法律的明確規(guī)定，一些行政機關(guān)便任意解釋其內(nèi)涵，打著公共利益的幌子侵犯個人合法權(quán)益。這種自由裁量權(quán)明顯過大，且缺乏必要的制約和監(jiān)督機制，導致“公共利益”的范圍被無限擴大，成為侵犯個人私益的“正當借口”。正基于此，筆者認為有必要對公共利益的內(nèi)涵作出法律規(guī)定?？梢允紫仍趹椃ㄉ峡蚨ㄆ鋵嵸|(zhì)，然后在其他法律中對其范圍和實現(xiàn)的前提、具體程序進行規(guī)定。這樣就限制了行政機關(guān)的自由裁量權(quán)，對于哪些屬于公共利益，哪些不屬于公共利益以及通過何種程序來實現(xiàn)就有了明確的法律依據(jù)，可以有效的防止行政機關(guān)繞道侵犯個人合法權(quán)益，將信賴利益保護原則的實質(zhì)落到實處。

參考文獻：

[1]何海波.通過判決發(fā)展法律——評田永案件中行政法原則的運用[J].行政法論叢，2000（3）.

[2]姜明安.行政法與行政訴訟法（第二版）[M].北京大學出版社.高等教育出版社，2005:71.

[3]黃學賢.行政法中的信賴保護原則[J].法學，2002（5）

[4]楊臨宏.行政法中的信賴保護原則研究[J].云南大學學報（法學版），2006（1）.

[5]楊解君.當代行政法的品質(zhì)塑造一誠信原則的確立[J].中國法學，2004（4）.

[6]楊飛雄.行政主體不合法——離婚證能否撤銷[J].法律適用，2003（4）