論人民法院審判管理規(guī)范化運行機制的建構

●石東洋 劉新秀 李志勇

一、傳統(tǒng)審判管理模式存在的問題

當前法院新收案件數量繼續(xù)大幅上升，辦案壓力持續(xù)增大，復雜新類型案件不斷增多。以某法院為例，2012年該院共受理案件8360件，至2016年該院的受理案件數已達10983件，增幅達31.38%。傳統(tǒng)審判管理模式已經不能適應審判發(fā)展的需要，提升審判質效，必須正視和理性分析傳統(tǒng)審判不符合審判規(guī)律的各種問題，做到有的放矢。

1.傳統(tǒng)審判模式不符合審判規(guī)律。法官承擔程序性工作多，浪費審判資源。在“法官+書記員”審判組合模式下，法官不僅需承擔審判核心事務，還要承擔送達、接待當事人、案件信息錄入等審判程序性事務。這些非審判核心事務耗費了法官大量的時間和精力，分散了法官處理核心審判事務的精力，使得法官無法專司核心審判事務，從而影響了審判效率，造成審判資源不必要的浪費。輔助性工作量大，擠壓法官裁判空間。法官承擔了過多的輔助性工作。關系定位不清，職能發(fā)揮不明顯。改革之前，擔任書記員是為了晉升法官，向法官學習業(yè)務知識，法官與書記員之間是“師徒+上下級”關系，很多書記員不安心本職工作，只想等工作年限滿足條件之后晉升為法官。書記員的輔助職能不明顯。法官與書記員的關系定位不清使得書記員的業(yè)務水平不高，影響辦案質量。工作權限不明，分工不科學。在“法官+書記員”審判工作模式下，法官處于絕對主導地位，書記員在法官安排下工作，由于書記員人員較少、工作能力差別較大，法官與書記員的工作權限比較模糊，工作職責時有混淆。

2.審判權運行行政化。在傳統(tǒng)審判權運行中，院庭長和一般審判員之間，存在著不同情形的層層匯報和層層審批的不成文卻具有重要影響的非正式制度。裁判文書由承辦法官擬制后須經院、庭長審核并簽發(fā)后，才能予以發(fā)布。長期以來存在的院庭長審批案件制度、提前請示和匯報制度，從權力行使的過程來看，雖是以審判管理的名義實施，但實質上卻是典型的“命令與服從”的行政管理模式。這種權力運行方式，雖在一定程度上保證了本院裁判標準的統(tǒng)一，但使法官的審與判相分離，由此產生了“審者不判、判者不審”的現象，違反了審判的獨立性與親歷性原則，與“讓審理者裁判，由裁判者負責”的精神相違背。

3.審判隊伍參差不齊。一直以來，法院干警主要由部隊轉業(yè)干部、招干、大中專畢業(yè)生分配以及近年來招考的公務員，人員雖然經過各種形式的法律業(yè)務的培訓，經過了多年的工作實踐，但法律素養(yǎng)仍存在較大的差別。未能按司法規(guī)律配置司法人力資源，沒有實現法官隊伍的正規(guī)化、專業(yè)化和職業(yè)化，高素質的人才未充實到審判一線，審理案件質量和效率不高，無法應對案件持續(xù)增長的壓力。

4.院庭長審判管理權、監(jiān)督權與審判權混同。院庭長審判管理權、監(jiān)督權與審判權的界限模糊不清，存在審判管理權、監(jiān)督權對審判權的干涉與超越的不當情形。長期的審判實踐中形成的院庭長簽發(fā)文書等不成文的規(guī)定，使院庭長“凡事必問，每案必管”，法官只對院庭長負責，從而削弱了對案件、事實、法律負責的思想意識。院庭長將審判管理權、監(jiān)督權視為審判權行使，出現管理權主導審判權、壓制審判權、替代審判權等情形。

5.案件分配不均衡。法院內部各庭室之間根據審判業(yè)務進行案件分配，會出現案件受理不均衡的現象，導致各部門之間忙閑不均，辦案效率不高。

二、審判資源管理模式的重構

1.遴選員額法官。2016年3月啟動首批員額法官遴選改革工作。經過報名承諾、資格審查、書面考試、民主測評、業(yè)績考核、組織考察、省遴選委員會差額遴選、省法院黨組審批和縣人大常委會備案等一系列嚴格的程序，以不超過該院政法行政編制數35%為限，在全院94名法官中產生了首批43名員額法官。法官員額改革保留了現有審判骨干，保持了審判隊伍穩(wěn)定，通過好中選優(yōu)、優(yōu)中選強，切實優(yōu)化了法官隊伍結構。

2.組建新型辦案團隊。結合前期制定的《某縣人民法院法官審判團隊職責分工及運行暫行規(guī)定》與《某縣人民法院執(zhí)行團隊職責分工及運行暫行規(guī)定》，2016年7月，該院打破庭室界限，重置審判資源，全面組建員額法官與輔助人員相對固定的新型辦案團隊。根據工作需要，院機關組建12個“法官+法官助理+書記員”的審判團隊和6個“法官+執(zhí)行員+書記員”的執(zhí)行查控、實施團隊；五處人民法庭，按照各自內部分工，分別組建2-3個審判團隊。各法官團隊由員額法官負責核心審判事務，法官助理、執(zhí)行員負責專業(yè)性輔助事務，書記員負責一般性訴訟輔助事務，將法官團隊作為辦案單元和管理單元，實現扁平化管理、專業(yè)化審判。為配合審判團隊建設，充分發(fā)揮以法官為主導的審判團隊的整體效能，推動司法責任制改革的深入開展，制定《法官指導法官助理庭前準備工作基本指引》，規(guī)范了法官與法官助理的工作關系，明確和細化了法官助理處理專業(yè)性審判輔助事務的職責。

3.加強司法輔助人員配備。為解決輔助人員不足的問題，任命法官助理11名。以政府購買服務的方式配備司法輔助人員103名，基本滿足了日常開庭記錄、協助送達和執(zhí)行等工作需要。創(chuàng)新書記員管理制度，對書記員實行庭審速錄類和審判輔助類“雙軌制”能級管理，由速錄速度快的書記員主要擔任庭審記錄，由法律基礎業(yè)務素質高的書記員替代性承擔部分法官助理職能，彌補法官助理的不足。將聘用制書記員按技能水平分為初級、中級、高級進行管理，各級對應不同的崗位津貼；設定績效考核目標，考核結果與書記員每月崗位津貼掛鉤，激勵書記員愛崗敬業(yè)、提升技能，努力打造高素質的書記員隊伍，為團隊建設提供保障。

4.院庭長辦案常態(tài)化。制定《關于院庭長辦案制度的規(guī)定》，實現院庭長辦案常態(tài)化。對記入員額管理的院長、副院長和其他院級領導必須到一線辦案，對案件質量終身負責，院長、副院長、審判委員會委員編入相對固定合議庭，除參加審判委員會討論決定案件外，還要直接主辦或參加合議庭辦理案件。對于上級法院發(fā)回重審、指令審理案件由入額院領導和審判委員會專職委員負責主審，與原業(yè)務庭法官組成合議庭進行審理，必要時組成委員合議庭審理。院庭長主辦案件或者參加合議庭審理案件，作為履行審判職責的一項重要工作，納入對其工作的考評和監(jiān)督范圍。2017年1至8月份，該院院庭長辦案3401件，人均辦案105件，其中入額院領導9人，人均結案95件，較好實現了院庭長帶頭辦案，辦重大疑難案件的目標，并起到了引領、示范作用。

三、提升審判管理質效的路徑

（一）建立新型審判管理機制

1.落實司法責任制。推行司法責任制改革措施，現已全面落實員額法官的司法責任。所有審判案件，除少數由審委會討論決定的以外，獨任審判的案件由獨任法官自行簽發(fā)裁判文書；合議庭審理案件的裁判文書，合議庭成員簽署后由審判長簽發(fā)，院庭長不再審核簽發(fā)裁判文書。實行法官會議集體研判疑難法律問題制度，為法官辦案提供智力支撐，法官會議研判意見供法官、合議庭參考。入額院庭長主要審理相對復雜案件，除參加審委會討論、法官會議集體研判外，院庭長不得單獨就自己未參加審理的具體案件向獨任法官或合議庭發(fā)表傾向性意見，切實保障法官獨立裁判。構建獨立裁判的運行保障機制。按審判部門、審判條線，分層次建立了法官聯席會議、專家法官會議及民商事和刑事行政兩個專業(yè)法官會議集體研判疑難復雜案件制度。

2.強化院庭長監(jiān)督管理。完善院庭長的審判管理監(jiān)督機制。加強院庭長對審判程序事項的監(jiān)控，案件更換承辦人、簡易程序轉普通程序、延長審限和案件中止等訴訟程序事項，需經庭長審核后報分管院長批準。實行審執(zhí)流程節(jié)點和審執(zhí)限周報制度及裁判文書報備制度。出臺了《關于審判管理和監(jiān)督工作的若干規(guī)定》，厘清院庭長管理監(jiān)督權力與法官審判權力的界限，規(guī)范院庭長的審判管理職能，明晰審判權與審判管理權的界限，將監(jiān)督管理重點放到程序事項審核批準、審判工作宏觀指導、審判質效監(jiān)督管理以及排除不當干擾等方面。切實規(guī)范和解決了落實司法責任制改革后院庭長不愿管、不會管的問題。將充分運用信息化平臺，對案件辦理和監(jiān)督管理實行全程留痕，實現制度機制約束的全流程可視化，推進審判監(jiān)督管理的科學化、程序化、公開化，促進審執(zhí)質效提升。

3.加強訴前調解與速裁工作。人民法院正在成為引領多元化糾紛解決機制的核心力量，加大訴調對接工作力度，完善訴調對接基礎設施建設，設置人民調解室，建立相對固定的人民調解員隊伍，開展訴前調解工作。加強各基層人民法庭登記立案與庭前準備、庭前調解一體化工作。深入推進訴前調解工作，有效化解矛盾糾紛。深化立案登記制改革，賦予各基層人民法庭相應的立案職能，方便轄區(qū)群眾立案。推動多元化糾紛解決機制建設，自2016年8月在訴訟服務中心開展訴前調解工作以來，已通過訴前調解結案136件，使部分案件在立案前即得以妥善化解。

4.建立訴前評估鑒定程序。在訴前調解階段，將需要進行評估、鑒定的案件由訴前調解法官負責協調，特邀調解員和司法技術科負責實施，在正式立案前先行進行評估鑒定，制定《關于訴前評估鑒定程序的若干規(guī)定》，將該項工作措施制度化，規(guī)范化。案件評估鑒定程序前置，有效提升了案件審判效率，自該項工作實施以來，已受理訴前評估鑒定案件86件，辦結57件，平均每件案件縮短審理期限45天。

（二）優(yōu)化審判管理方式，推動審判質效提升

1.建立和完善案件動態(tài)調劑制度。為提高辦案效率，解決各審判團隊收結案不均衡的現狀，實現均衡結案，該院在院機關各辦案單位與人民法庭之間建立相對固定的調劑組合，根據辦案進度，實行案件動態(tài)分流調劑制度。強化對各審執(zhí)團隊質效指標的調度，每月匯總審、執(zhí)團隊質效數據，進行全院通報，適時調度。完善審判團隊的案件動態(tài)調劑制度，合理劃分調劑組合，以員額法官未結案數和月結案率兩項指標為調劑標準，按照各團隊結案進度，實施調劑4次，調劑案件162件，有效提升了審判案件的結案均衡度。規(guī)范案件繁簡分流，強化簡易程序適用。2017年一審民商事案件簡易程序適用率達79.69%。

2.加強類案指導，提高案件質效。建立并不斷完善刑事類案指導性案例庫，開展案例指導工作。制定《關于刑事類案案例指導制度的規(guī)定（試行）》，在院局域網設立刑事類案指導性案例庫，類案指導性案例作為刑事裁判定罪量刑的參考，在審判類似案件時參照，保障適用法律一致。自2015年以來錄入指導性案例庫的案例達百余篇。一定程度上實現了刑事案件類案同判的目的。目前，該院正在積極準備，對民商事案件生效裁判文書進行篩選，確定典型案例，建立民商事案件指導性案例庫。

3.推行要素式審判，為規(guī)范法官助理工作機制提供指引。對離婚、機動車交通事故、勞動爭議、民間借貸和金融借款等常見案件類型，梳理法律關系構成要件，分別整理各類型案件的《審理要素確認表》和《審理要素對照表》，由當事人和法官特別是法官助理填寫，幫助法官和法官助理明析案件審理思路和基本要素，解決庭前準備工作無章可循的問題，為規(guī)范法官助理庭前準備工作提供指引，促進一次開庭成功率的提升。

4.建立法官業(yè)績考評機制。研究部署落實上級法院指導意見，探索建立法官績效考核工資分配辦法。法官業(yè)績主要考評辦案數量、辦案質量、辦案效率和辦案效果，并結合綜合審判調研等工作內容，綜合反映責任輕重、辦案質效、辦案難度等因素，綜合形成法官業(yè)績考評，研究確定審執(zhí)工作的指標體系，對各員額法官進行全方位考核。理論調研、信息宣傳、日常考勤等亦納入績效考核內容。成立法官考評委員會、法官權益保障委員會。

5.建立審判輔助人員業(yè)績考評機制。以崗位職責和承擔的工作為基本依據，全面考評審判輔助人員德、能、勤、績、廉，重點考評工作情況。各審判、執(zhí)行團隊建立法官助理和書記員工作臺賬，對法官助理的跟案、調查取證、庭前調解、草擬法律文書等情況，以及書記員跟案情況建立明細，提供基礎數據，政策研究與審判管理團隊每周逐月進行統(tǒng)計。

（三）加強信息化建設，助推審判質效提升

1.推進透明陽光司法。以信息化建設為依托，建立和完善審判流程公開、裁判文書公開和執(zhí)行信息公開三大信息平臺。制定《關于進一步加強司法便民工作提高辦案效率的若干意見》等相關規(guī)定，從立案、送達、審理，到宣判、執(zhí)行各環(huán)節(jié)，進一步規(guī)范工作流程。2014年以來，向當事人發(fā)送執(zhí)行進展信息3萬余條，在中國裁判文書網公開裁判文書26697篇。加強法院政務網站和政務微博自媒體建設，擴大司法公開的覆蓋面。

2.加強智慧法院建設。推行網上公告、電子送達、遠程視頻開庭等措施，提高審執(zhí)質效。2016年8月在開通淘寶網司法拍賣平臺，所有執(zhí)行財產均在該網拍平臺公開拍賣，確保拍賣工作公平公正、高效便捷。至2016年底，經淘寶網拍賣平臺拍賣后處置執(zhí)行財產42宗8000余萬元，在實現透明拍賣的同時，也為當事人節(jié)省了大量拍賣傭金。