中國鄉(xiāng)村治理的理論闡釋與現(xiàn)實(shí)建構(gòu)

王俊程 胡紅霞

（1.云南師范大學(xué)泛亞商學(xué)院，云南昆明 650031;2.云南師范大學(xué)歷史與行政學(xué)院，云南昆明650500）

中國語境下的鄉(xiāng)村治理是指政府①在中國現(xiàn)行體制和層級(jí)的安排下，鄉(xiāng)村治理中起主導(dǎo)作用的主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的基層國家行政機(jī)關(guān)。與鄉(xiāng)村社會(huì)之間的互動(dòng)與協(xié)同過程，鄉(xiāng)村社會(huì)在培育公民自治意識(shí)、規(guī)范政治有序參與和推動(dòng)政府與社會(huì)實(shí)現(xiàn)有效溝通等諸多方面發(fā)揮著不可替代的作用。新世紀(jì)以來，隨著中國城鄉(xiāng)發(fā)展之間的差序格局和不平衡性日益拉大，基層社會(huì)呈現(xiàn)出的高度復(fù)雜性和不確定性因素日益成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。與此同時(shí)，隨著全面深化改革不斷向基層延伸，由人民公社制度轉(zhuǎn)型而來的村民自治理論面臨著新一輪的重建與挑戰(zhàn)，圍繞基層社會(huì)治理的重要性與迫切性問題，已經(jīng)在整個(gè)社會(huì)達(dá)成一致共識(shí)。

在全球化、城市化和現(xiàn)代化的強(qiáng)力沖擊下，傳統(tǒng)理論下的“鄉(xiāng)土中國”已漸行漸遠(yuǎn)，鄉(xiāng)村正在經(jīng)歷多面向和不同程度的解體與重構(gòu)［1］。國內(nèi)外學(xué)者圍繞以何種有效的治理理論來實(shí)現(xiàn)基層“善治”（Good governance）問題，從不同層面、不同角度進(jìn)行了深入探討。在國內(nèi)學(xué)界不斷探索中國鄉(xiāng)村治理的進(jìn)程中，出現(xiàn)了一些具有代表性的基層治理理論，這些理論既有移植和借鑒國外治理理論，也有根植于中國社會(huì)發(fā)展的實(shí)踐探索與總結(jié)。在這其中，各種理論學(xué)說在中國鄉(xiāng)村治理的不同時(shí)期和階段引入并運(yùn)用到基層治理實(shí)踐中。但是迄今為止，盡管這些治理理論作用在實(shí)踐中起到一定的作用，但是中國鄉(xiāng)村治理的環(huán)境和格局尚未得到根本性好轉(zhuǎn)。鑒于此，中國鄉(xiāng)村治理的邏輯進(jìn)路要立足中國特色社會(huì)主義新時(shí)代的發(fā)展要求，堅(jiān)持將黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理優(yōu)勢，以不斷完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度來推進(jìn)鄉(xiāng)村治理秩序重構(gòu)［2］。同時(shí)，也需要在反思當(dāng)前和以往不同階段中國鄉(xiāng)村治理理論的基礎(chǔ)上進(jìn)行下一階段的思考與布局，特別是在中國情境下選擇何種治理理論來實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的問題顯得尤為必要。這里首先基于目前幾種主流治理理論與合作治理理論的內(nèi)涵分析與比較，在梳理當(dāng)前中國鄉(xiāng)村治理理論歷史變遷與邏輯發(fā)展的條件下，闡述中國鄉(xiāng)村治理理論變遷的現(xiàn)實(shí)必要與意義；最后在分析合作治理理論適用中國鄉(xiāng)村治理的條件與可能的情境下，試圖將合作治理理論具體運(yùn)用于中國鄉(xiāng)村治理這一特定的環(huán)境與場域中。

一、內(nèi)涵與比較：幾種主流治理理論與合作治理理論的提出

改革開放40年以來，中國社會(huì)在各個(gè)層面與領(lǐng)域發(fā)生了重大變化，中國城鄉(xiāng)發(fā)展取得了明顯成效的同時(shí)，也面臨諸多現(xiàn)實(shí)治理困境。20世紀(jì)80年代以來，西方社會(huì)提出了一些與治理相關(guān)的代表性理論。為了進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)國家的善政（Good government）與社會(huì)的善治（Good governance），黨和政府在進(jìn)行政策設(shè)計(jì)的前提下，投入大量人力財(cái)力物力，也在積極尋求適合中國國情和鄉(xiāng)情的治理理論與體系。與此同時(shí)，在中國治理面臨困境的情景下，眾多有著政治學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)相關(guān)學(xué)科背景的國內(nèi)學(xué)者為解決中國鄉(xiāng)村發(fā)展帶來的難題，嘗試對(duì)西方社會(huì)中的相關(guān)理論進(jìn)行了闡釋與構(gòu)建。從行動(dòng)邏輯層面來講，改革開放以來，國內(nèi)學(xué)界圍繞中國鄉(xiāng)村治理的理論研究主要集中在參與治理理論、多中心治理理論、協(xié)商治理理論等幾種主流治理理論上。這些治理理論在不同時(shí)期和階段被運(yùn)用到中國鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐中，對(duì)中國情境下的鄉(xiāng)村治理起到了一定的作用。鑒于此種邏輯安排與實(shí)際意義，主要分析這幾種主流治理理論所闡述的內(nèi)涵及表現(xiàn)出的局限性，在比較分析的基礎(chǔ)上引出合作治理適用于中國鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)可能性。

（一）幾種主流治理理論的內(nèi)涵及局限

參與治理理論（Participatory governance theory）興起于20世紀(jì)60年代的西方社會(huì)，并在不同領(lǐng)域被運(yùn)用。阿諾德·考夫曼（Arnold Kaufmann）首次提出“參與民主”的概念［3］。在參與治理理論的基本內(nèi)涵中，哈達(dá)爾（Hadar）是這樣描述參與治理的：將來的治理方式必然是“參與”，而這種新型治理理論應(yīng)該被認(rèn)為是一種溫和及初步走向民主的方式。張康之指出：參與治理在本質(zhì)上是近代以來國家和人民追求形式民主思路的延伸，是政治的民主追求與行政的集權(quán)實(shí)踐的結(jié)合體［4］。從權(quán)利結(jié)構(gòu)和治理的現(xiàn)實(shí)情況看，參與治理的單中心結(jié)構(gòu)決定了它依然是包含治理主體不平等內(nèi)涵下的理論。此種治理理論不能滿足當(dāng)前各層面社會(huì)變革的要求，而且在實(shí)踐過程中也必然會(huì)遭遇到各類問題，并不能解決當(dāng)前社會(huì)治理中的所有問題。從權(quán)能和范圍上看，政府、公眾、市場和社會(huì)是治理過程中最主要的四種力量，其中政府是主導(dǎo)力量，因?yàn)檎枰獙⒆约旱膬r(jià)值定位和目標(biāo)訴求指向公共性。公眾、市場和社會(huì)是輔助力量，在政府行政活動(dòng)失靈或其權(quán)力范圍內(nèi)涉及不到的區(qū)域起作用，以彌補(bǔ)政府的缺陷。可以說，參與治理理論的出發(fā)點(diǎn)和構(gòu)想具有一定的現(xiàn)實(shí)意義，但是在“強(qiáng)政府—弱社會(huì)”（Strong government-Weak society）的中國環(huán)境下，參與治理仍然是“中心—邊緣”（Center-Edge）或者是“中心—外圍”（Center-Peripheral）的關(guān)系，參與治理存在操作非現(xiàn)實(shí)性。

多中心治理理論（Multi-center governance theory）是奧斯特羅姆（Ostrom）夫婦在深刻的理論分析和豐富的實(shí)證分析基礎(chǔ)上共同創(chuàng)立的。多中心治理理論作為自主治理理論的延伸與擴(kuò)展，核心要義是允許多個(gè)權(quán)力中心或服務(wù)中心并存，通過競爭和協(xié)調(diào)為公民權(quán)力與社會(huì)活動(dòng)的實(shí)現(xiàn)提供更多的選擇權(quán)和服務(wù)［5］。該理論的本質(zhì)內(nèi)涵是以多中心主體共同治理理論為邏輯出發(fā)點(diǎn)，試圖解決在公共事務(wù)領(lǐng)域中所存在的搭便車等問題，即“公地悲劇”（Public tragedy）的問題，其目的是提高決策的科學(xué)性。羅伯特·達(dá)爾（Robert Alan Dahl）提出了“多邊控制”（Multilateral control）的理論構(gòu)想，并在研究進(jìn)程中將這一構(gòu)想演化為多中心治理方案［6］。與單中心治理（Unicentrism governance）方案相較，多中心治理方案是西方社會(huì)治理理論的一大進(jìn)步。就其意義來講，多中心治理理論打破了以往學(xué)者認(rèn)為只有國家或市場是解決公共事務(wù)之道的定式思維，提出了政府和市場之外引入社會(huì)這一治理主體，作為“第三個(gè)中心”（Third center）?？梢哉f，該理論模型在特定的情況下是有效的，但由于多中心治理理論是在西方社會(huì)文化中演化而產(chǎn)生的，帶有明顯的普世價(jià)值（Universal values）和鮮明的西方自由民主主義（Western liberal democracy）的導(dǎo)向。在中國這樣一個(gè)社會(huì)主義國家，黨和政府的全面領(lǐng)導(dǎo)作用是主體和必不可少的。因此，西方社會(huì)環(huán)境下的多中心理論并不能夠?yàn)橹袊F(xiàn)實(shí)提供理想的政策選擇方案和解決理論。

近年來頗受學(xué)界熱捧的協(xié)商治理理論（Consultative governance theory）是民主發(fā)展的一大理論創(chuàng)新。其作為一個(gè)成長中的新公共管理（New public administration）范式，是20世紀(jì)90年代以來開始形成的。協(xié)商治理理論的主要觀點(diǎn)是希望公民在公共的環(huán)境下進(jìn)行理性參與協(xié)商，以協(xié)商推進(jìn)不同治理主體在公共治理中扮演基礎(chǔ)性角色。協(xié)商治理的理論與實(shí)踐遵循民主治理的理念，主張通過建立公共協(xié)商程序理性表達(dá)公民意愿。從實(shí)際運(yùn)用的成效來看，該理論在中國各個(gè)層面的運(yùn)用十分廣泛，成為不同地區(qū)介紹和推廣的典型治理理論。然而，盡管協(xié)商治理理論帶有西方式民主的價(jià)值導(dǎo)向，同時(shí)也在一定程度上能夠推動(dòng)國家公權(quán)部門轉(zhuǎn)變政府職能，不斷由管控型政府走向服務(wù)型政府，以提高公共行政的科學(xué)性與效益性。但是在協(xié)商治理運(yùn)用到中國社會(huì)的實(shí)際過程中，協(xié)商主體的不平等性、協(xié)商過程的低規(guī)范性、協(xié)商結(jié)果的低共識(shí)性等顯性問題，仍然是協(xié)商治理在實(shí)際運(yùn)用過程中所表現(xiàn)出來的弱質(zhì)性問題。

從本質(zhì)上看，從西方社會(huì)發(fā)源而引入中國的協(xié)商治理理論與參與治理理論同樣具有很強(qiáng)的共性特征，依舊是主導(dǎo)力量下的國家公權(quán)部門的治理理論，不平等、不協(xié)調(diào)的問題依舊沒有得到根本解決?？梢哉f，與以往提出的多種理論一樣，多中心治理理論依舊沒有擺脫“中心—邊緣”的厄運(yùn)。

（二）合作治理理論的提出與比較：一個(gè)新的分析視角

與參與治理理論、多中心治理理論、協(xié)商治理理論出發(fā)點(diǎn)和目的不同，合作治理理論（Cooperative governance theory）作為近年來西方社會(huì)出現(xiàn)的、旨在為了實(shí)現(xiàn)共同目的或利益的治理理論，是應(yīng)對(duì)復(fù)雜社會(huì)問題的一種手段和重要途徑；其核心要義是國家公權(quán)部門不再是核心主體，社會(huì)、公眾等與國家公權(quán)部門平等、公平，共同為了一項(xiàng)目標(biāo)而努力。奧利瑞（O’Leary）等把合作治理定義為“控制那些影響私人部門、公共部門和公民團(tuán)體聯(lián)合決策和行為過程的手段”［7］。在合作治理的理論建構(gòu)中，“公共性存在與私人性存在的不同也將被合作行動(dòng)中無線多樣的具體性差異所取代”［8］。 埃瑞·維戈達(dá)（Eran Vigoda）認(rèn)為，“合作的內(nèi)涵在于：在協(xié)商、參與、創(chuàng)新、溝通、相互理解及包容的基礎(chǔ)上達(dá)成共識(shí)、實(shí)現(xiàn)權(quán)利和資源的公平分配”［9］?？死锼埂ぐ踩麪枺–hris Ansell）和艾里森·加什（Alison Gash）提出，“嚴(yán)格意義上的合作治理不僅需要非政府部門直接參與公共政策制定，還需要不同的參與主體對(duì)最終的公共政策結(jié)果負(fù)責(zé)”［10］。張康之在《合作的社會(huì)及其治理》一書中認(rèn)為，人類社會(huì)經(jīng)歷了三個(gè)社會(huì)階段，也表現(xiàn)出了不同的發(fā)展理論，這是人類社會(huì)發(fā)展的必然趨勢，是在人性演化邏輯上得出的結(jié)論，也是合作社會(huì)和中國治理的一大進(jìn)步［11］。汪錦軍在《走向合作治理：政府與非營利組織合作的條件、理論和路徑》中從基礎(chǔ)理論、政府與非營利組織關(guān)系研究、政府與非營利組織合作與研究等方面，建議從三個(gè)層面構(gòu)建政府與非營利性組織合作的分析框架，對(duì)中國情境下的合作予以啟示［12］。綜合既有國內(nèi)外學(xué)者對(duì)合作治理在不同領(lǐng)域和層面的研究中可以看出，在合作治理的過程中，政府不再是主導(dǎo)且起決定作用，而是引導(dǎo)；政府要逐漸讓渡原先掌控的公共事務(wù)中的權(quán)力，使得各類多元治理主體在平等、公正、自由發(fā)揮各自作用的同時(shí)，使市場在社會(huì)治理的格局中真正發(fā)揮資源配置和協(xié)調(diào)的決定性作用。因此，只要我們緊緊抓住人的共生共在的主題，就能夠把每一個(gè)人都集結(jié)到行動(dòng)過程中來，開展合作行動(dòng)并在合作行動(dòng)中實(shí)現(xiàn)全新的社會(huì)建構(gòu)［13］。

二、生成機(jī)理：中國鄉(xiāng)村治理的歷史變遷與邏輯發(fā)展

自黨的十九大召開和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略計(jì)劃實(shí)施以來，如何實(shí)現(xiàn)中國鄉(xiāng)村有效治理已經(jīng)成為學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)和治理實(shí)踐發(fā)展的焦點(diǎn)。多年理論與實(shí)踐表明，多元主體的合作治理是解決中國鄉(xiāng)村治理問題的有效手段。但目前，中國鄉(xiāng)村治理理論經(jīng)歷了諸多變化，中國鄉(xiāng)村合作治理理論如何確立，各參與者如何扮演合作角色以及合作治理體系如何構(gòu)建等問題有待進(jìn)一步設(shè)計(jì)與展望。鑒于此，需要在梳理中國鄉(xiāng)村治理理論的歷史變遷和邏輯發(fā)展的基礎(chǔ)上進(jìn)行明確。

（一）“中心—邊緣”模式下的中國鄉(xiāng)村治理變遷與發(fā)展

1949年以前的中國鄉(xiāng)村社會(huì)，其治理演進(jìn)歷程大體上是封建統(tǒng)治下“皇權(quán)不下縣”的“縣政紳治”模式。也就是說，縣級(jí)政權(quán)以下的鄉(xiāng)村是由地方紳士和宗族進(jìn)行的自我約束和自我管理，其作為國家在鄉(xiāng)土社會(huì)的“準(zhǔn)代理人”，協(xié)助國家治理鄉(xiāng)村社會(huì)和公共事務(wù)［14］。1949年以后，隨著國家性質(zhì)和階級(jí)關(guān)系的根本轉(zhuǎn)變，國家與社會(huì)的關(guān)系發(fā)生了深刻變化，鄉(xiāng)村治理模式也隨之改變。國家通過整合鄉(xiāng)村資源用于現(xiàn)代化國家建設(shè)的考慮，以土地改革、合作化運(yùn)動(dòng)、人民公社化三大政治運(yùn)動(dòng)達(dá)到了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的空前管控與介入。這一階段，國家主導(dǎo)下的“政社合一”鄉(xiāng)村治理模式，體現(xiàn)了“全能主義”（Totalitarianism）的鮮明特征［15］。20世紀(jì)70年代末期，人民公社體制暴露出來的權(quán)力高度集中和體制的僵化問題使得鄉(xiāng)村公共組織和公共權(quán)力呈現(xiàn)“真空”和“失序”狀態(tài)。鑒于此種現(xiàn)實(shí)，黨和政府亟須尋求一種新的治理理論以推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展。經(jīng)過長期的探索，最終在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上形成以“鄉(xiāng)政村治”（Township village governance）的組織理論，以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。1987年11月，在全國鄉(xiāng)村地區(qū)開始正式運(yùn)行的《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法（試行）》規(guī)定的村民委員會(huì)的性質(zhì)是集“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”于一體的基層群眾性自治組織。在這之后，中共中央、國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于實(shí)行政社分開 建立鄉(xiāng)政府的通知》，標(biāo)志著人民公社體制正式瓦解并退出歷史舞臺(tái)，中國鄉(xiāng)村治理理論發(fā)生了重大變革。新世紀(jì)以來，黨中央和國務(wù)院對(duì)鄉(xiāng)村改革和治理發(fā)展做出了具體安排和部署，連續(xù)多年下發(fā)與 “三農(nóng)”工作為主題的中央一號(hào)文件，以加強(qiáng)黨和政府對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理。其主旨大意都是要堅(jiān)持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方利益參與到鄉(xiāng)村治理中，以不斷縮小城鄉(xiāng)之間的差別，持續(xù)加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)。2017年10月，黨的十九大報(bào)告提出，要大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要建立健全“自治、法治、德治”相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，重構(gòu)政府權(quán)能與民主法治之間的平衡［16］。

（二）原有治理理論適用于中國鄉(xiāng)村的現(xiàn)實(shí)與解釋

從上述國家對(duì)鄉(xiāng)村治理的歷史政策文件中可以看出，隨著國家對(duì)鄉(xiāng)村治理的不斷深入與側(cè)重，到目前為止，中國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)與理論總體上仍然具有政府主導(dǎo)、公眾參與的顯性特點(diǎn)。從治理理論上看，政府處于治理的中心區(qū)域，而社會(huì)組織、公眾處于治理的邊緣地帶，治理呈現(xiàn)出很強(qiáng)的國家公權(quán)力量主導(dǎo)性質(zhì)，其在平等性、功能性、或缺性及價(jià)值目標(biāo)等諸多方面都存在不同要求。不難看出，國家在此階段的具體治理仍然需要依靠基層政府的力量加強(qiáng)與鄉(xiāng)村居民的聯(lián)系，即體現(xiàn)的是參與治理或多中心治理理論的內(nèi)涵。新時(shí)代下，中國社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵時(shí)期，高度不確定性和復(fù)雜性使得原有治理理論轉(zhuǎn)向合作治理理論變成大勢所趨。在這種背景下，2018年1月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》。該意見指出，中國鄉(xiāng)村治理理論在頂層設(shè)計(jì)和實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上，要逐步發(fā)展成為一種以建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理理論。需要以加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，深化村民自治實(shí)踐為導(dǎo)向來激發(fā)鄉(xiāng)村社會(huì)活力，重構(gòu)鄉(xiāng)村治理秩序來實(shí)現(xiàn)基層善治與善政①中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站.中共中央、國務(wù)院《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》[EB/OL].（2018-02-14）http：//www.gov.cn/zhengce/2018-02/04/content_5263807.htm.?？梢哉f，在習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的引領(lǐng)下，逐步發(fā)展成為以自治、法治、德治相結(jié)合的治理理論，以重構(gòu)政府權(quán)能與民主法治之間的平衡。在鄉(xiāng)村社會(huì)治理的進(jìn)程中，民主監(jiān)督作為鄉(xiāng)村治理中的非正式制度，對(duì)于鄉(xiāng)村民主監(jiān)督影響是雙向的，在促進(jìn)民主監(jiān)督上發(fā)揮正向效應(yīng)，在阻礙民主監(jiān)督運(yùn)作上具有負(fù)效應(yīng)［17］。鑒于鄉(xiāng)村治理的復(fù)雜性以及村民自治制度安排和行動(dòng)邏輯的外部性特征，中國鄉(xiāng)村治理特別適應(yīng)運(yùn)用合作治理理論，即由政府、公眾、企業(yè)、社會(huì)組織在平等的基礎(chǔ)上為了共同目標(biāo)進(jìn)行合作治理。

三、合作治理：中國鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型與重建的基礎(chǔ)

從以上論述和梳理的中國鄉(xiāng)村治理理論歷史變遷與邏輯發(fā)展來看，中國鄉(xiāng)村治理發(fā)展與治理體系是政府主導(dǎo)型的參與治理理論。從鄉(xiāng)村社會(huì)所要實(shí)現(xiàn)的長遠(yuǎn)目標(biāo)來看，中國鄉(xiāng)村治理理論轉(zhuǎn)型現(xiàn)實(shí)必要且意義重大。中國鄉(xiāng)村的公眾參與治理理論的好處在于：不僅能夠提高公眾的鄉(xiāng)村治理意識(shí)和推動(dòng)公眾實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求，而且能為鄉(xiāng)村治理中若干存在爭議的部分贏得輿論和公眾代表的支持。約翰·D·多納休（John D.donahue）在《合作：激變時(shí)代的合作治理》（Cooperation:cooperative governance in the age of radical change）一書中介紹了政府常常缺乏技巧、意愿和金錢來完成其治理任務(wù)，為解決當(dāng)今最緊迫的公共挑戰(zhàn)提供了新穎可行的辦法［18］。在中國鄉(xiāng)村治理環(huán)境和場域下，多元主體參與鄉(xiāng)村治理理論的不平等性也日益暴露出弊端，尤其需要用合作的方案來開發(fā)鄉(xiāng)村治理的智慧。當(dāng)前鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域中，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府為主導(dǎo)，村民自治機(jī)構(gòu)為輔助的“單中心治理”（Single center management）依舊是鄉(xiāng)村治理的主流理論，并在未來一段時(shí)期仍然會(huì)延續(xù)。在鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐中，公眾、社會(huì)組織、企業(yè)等其他主體時(shí)常缺位，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府與村民自治機(jī)構(gòu)必須包攬鄉(xiāng)村治理的全部責(zé)任，導(dǎo)致其在表征上治理工作與公眾、社會(huì)組織、企業(yè)等沒有密切的聯(lián)系。

在中國情境中，村民參與鄉(xiāng)村治理越是缺失，就會(huì)導(dǎo)致公民民主參與村治意識(shí)越發(fā)淡薄，民主法治信息掌握不多，對(duì)村治各項(xiàng)治理與權(quán)利運(yùn)用不充分，法治行動(dòng)邏輯不強(qiáng)，由此就會(huì)造成公眾對(duì)治理部門的工作造成誤解，使得基層政府部門陷入“塔西佗陷阱”（Tacitus trap）①塔西佗陷阱，古羅馬歷史學(xué)家塔西佗說：當(dāng)政府不受歡迎的時(shí)候，好的政策和壞的政策同樣得罪人民。在中國語境和政治學(xué)的角度下，該理論是指用于解釋政府公信力的問題。。從現(xiàn)實(shí)條件和政策環(huán)境等因素來看，中國鄉(xiāng)村治理理論從舊有治理轉(zhuǎn)向合作治理理論具有現(xiàn)實(shí)的必要性與意義。理由如下：一是時(shí)代基礎(chǔ)。中國社會(huì)進(jìn)入新時(shí)代，鄉(xiāng)村社會(huì)的治理環(huán)境與場域的顯著變化，使得參與治理很難適應(yīng)當(dāng)前復(fù)雜性社會(huì)，解決復(fù)雜性問題。相較而言，參與治理、協(xié)商治理、多中心治理適應(yīng)工業(yè)化社會(huì)低度復(fù)雜性和低度不確定性社會(huì)，但隨著社會(huì)進(jìn)入后工業(yè)社會(huì)，高度復(fù)雜性和高度不確定性因素增加需要合作治理的介入，這是合作治理理論產(chǎn)生于中國鄉(xiāng)村治理的時(shí)代條件與基礎(chǔ)。二是現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。當(dāng)前中國城鄉(xiāng)之間不均衡的資源配置機(jī)制、鄉(xiāng)村社會(huì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后與不充分、生態(tài)環(huán)境破壞日益嚴(yán)重、基層治理人才流失、價(jià)值倫理的“空心化”；鄉(xiāng)土文化的“斷裂化”，鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理的“灰色化”，這些均是多元主體進(jìn)行合作治理產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)［19］。三是主觀基礎(chǔ)。中國鄉(xiāng)村治理所存在的問題諸多，而參與意識(shí)不強(qiáng)導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理的群眾基礎(chǔ)得不到有效保障，這是公眾、社會(huì)組織等多元主體合作治理的主觀基礎(chǔ)。特別是隨著國家政策、資金、人才的不斷向基層傾斜，鄉(xiāng)村社會(huì)環(huán)境和生活水平得到明顯改善，導(dǎo)致政府、公民、社會(huì)、企業(yè)等不同治理主體對(duì)鄉(xiāng)村治理的要求和建立鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求更高?？梢哉f，由時(shí)代基礎(chǔ)、現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和主觀基礎(chǔ)構(gòu)成了當(dāng)前中國鄉(xiāng)村治理的若干現(xiàn)實(shí)狀況，使得中國鄉(xiāng)村治理理論轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)意義更加凸顯。

四、邏輯詮釋與路徑建構(gòu)：合作治理理論適用中國鄉(xiāng)村的可能性

丹尼爾·貝爾（Daniel bell）在《后工業(yè)社會(huì)的來臨》（The Advent of Post-industrial Society）一書中首次提出人類社會(huì)的發(fā)展是由前工業(yè)社會(huì)（也即農(nóng)業(yè)社會(huì)）、工業(yè)社會(huì)和后工業(yè)社會(huì)三個(gè)階段構(gòu)成，每個(gè)階段適用于不同的治理理論［20］。張康之在社會(huì)治理體系創(chuàng)新的路徑探討中提到，“合作制組織是一個(gè)非控制體系，組織成員之間是一種平等的人際關(guān)系，組織中的信任發(fā)揮著整合作用，共同的利益最終實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)”［21］。從某種程度上來講，任何一個(gè)集體活動(dòng)都是有組織的行為活動(dòng)，鄉(xiāng)村治理尤其凸顯基層組織維護(hù)鄉(xiāng)村秩序和邏輯安排的作用?；鶎幼灾谓M織是鄉(xiāng)村治理的政治保障和重要載體，因此構(gòu)成了合作治理的一個(gè)重要研究主題。同時(shí)，未來的鄉(xiāng)村社會(huì)變革與振興，需要建立起現(xiàn)代的鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制。堅(jiān)持自治、法治與德治相結(jié)合的治理理論，是確保鄉(xiāng)村社會(huì)充滿活力、和諧有序的重要保障。從這個(gè)角度來看，德治成為合作治理實(shí)現(xiàn)的重要條件［22］。通過理論分析，可以明晰，由于村民自治制度安排和行動(dòng)邏輯的顯性特征，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的導(dǎo)向與目標(biāo)使得合作治理理論適用中國鄉(xiāng)村治理的條件成為現(xiàn)實(shí)可能。

（一）鄉(xiāng)村社會(huì)的復(fù)雜性和治理環(huán)境的不確定性，需要合作治理

張康之在其著作《走向合作的社會(huì)》一書中提出，人類社會(huì)正處于從工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型的運(yùn)動(dòng)中，造成社會(huì)陷入“全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”中，遭遇危機(jī)事件的頻繁造訪，工業(yè)社會(huì)所構(gòu)建起來的制度理論、治理方式和行為理論都陷入失靈狀態(tài)［23］。當(dāng)前，隨著對(duì)外開放格局和中國深層面改革逐漸加快，中國所面臨的治理環(huán)境變得日益復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)和不確定性凸顯。鄉(xiāng)村治理的復(fù)雜性轉(zhuǎn)向，使得鄉(xiāng)村治理內(nèi)容增加、鄉(xiāng)村治理邊界模糊、鄉(xiāng)村治理主體擴(kuò)大。同時(shí)，鄉(xiāng)村治理復(fù)雜性的形成機(jī)制造成鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)缺失，傳統(tǒng)關(guān)系向現(xiàn)代關(guān)系過渡，鄉(xiāng)村內(nèi)部結(jié)構(gòu)松散的結(jié)果。具體體現(xiàn)在：其一，鄉(xiāng)村社會(huì)不穩(wěn)定性要素增多。隨著人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾加深，城鄉(xiāng)之間差異日益拉大，鄉(xiāng)村逐漸走向“空心化”，基層自治組織治理危機(jī)凸顯，鄉(xiāng)村和諧因素不斷弱化，群體性、突發(fā)性事件時(shí)有發(fā)生，干群關(guān)系疏離等，使得鄉(xiāng)村社會(huì)不穩(wěn)定性因素增多。其二，鄉(xiāng)村社會(huì)各要素在持續(xù)互動(dòng)中面臨新型變化和重新組合。這些變化使鄉(xiāng)村治理的邊界模糊，在漸進(jìn)突破了原有邊界的基礎(chǔ)上逐漸滲入鄉(xiāng)村，使鄉(xiāng)村社會(huì)的復(fù)雜性和治理環(huán)境的不確定性面臨事實(shí)挑戰(zhàn)。其三，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村關(guān)系向現(xiàn)代化關(guān)系發(fā)生過渡?，F(xiàn)代化、全球化向鄉(xiāng)村的逐步滲透，進(jìn)一步加劇了家族等傳統(tǒng)鄉(xiāng)村組織的衰落與瓦解，村民之間傳統(tǒng)鄉(xiāng)里互幫互助理論轉(zhuǎn)變?yōu)橐载泿?實(shí)物為中介的代理關(guān)系，鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系逐漸進(jìn)入“原子化”狀態(tài)，而與之矛盾的是，鄉(xiāng)村新的秩序結(jié)構(gòu)并未真正建立。其四，多元治理主體日益成為鄉(xiāng)村治理的重要力量。除了傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府及村民自治組織以外，群眾、社會(huì)組織、企業(yè)不斷加入鄉(xiāng)村治理的場域中。在社會(huì)微治理視野下，作為鄉(xiāng)村治理中起主導(dǎo)力量的國家公權(quán)力量，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要不斷進(jìn)行治理創(chuàng)新，構(gòu)建治理主體的精英人才培養(yǎng)機(jī)制，才能在一定程度上實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展［23］。隨著治理主體增多，不同治理主體間的特殊性和差異性增加了鄉(xiāng)村治理過程中的決策難度和治理復(fù)雜性。全面深化改革以來，傳統(tǒng)的社會(huì)管理方式與新形勢下鄉(xiāng)村發(fā)展要求的博弈和對(duì)抗越發(fā)嚴(yán)重，使得中國鄉(xiāng)村社會(huì)的各類問題不斷凸顯、各種矛盾不斷激化，導(dǎo)致廣大鄉(xiāng)村地區(qū)實(shí)行社會(huì)治理創(chuàng)新的任務(wù)也更加急迫。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治，需要根植于鄉(xiāng)村實(shí)際，以政策和科學(xué)為依據(jù)，把實(shí)現(xiàn)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的長效發(fā)展作為一切鄉(xiāng)村治理工作的根本出發(fā)點(diǎn)。應(yīng)該說，在中國鄉(xiāng)村治理的特定情境下，合作治理相較于參與治理、多中心治理，不僅有利于形成共同的利益關(guān)聯(lián)體，而且在構(gòu)架和完善鄉(xiāng)村權(quán)力網(wǎng)絡(luò)方面有著優(yōu)勢。在此種邏輯關(guān)系下，構(gòu)建合作治理理論將是中國未來鄉(xiāng)村發(fā)展的趨勢。

（二）村民自治制度安排和集體行動(dòng)的邏輯，適合合作治理

鄉(xiāng)村事務(wù)與村民利益有著直接關(guān)聯(lián)，村民權(quán)力讓渡一旦缺少制度的監(jiān)督，勢必導(dǎo)致權(quán)力的濫用，當(dāng)前基層自治組織與村民爭利的現(xiàn)象也驗(yàn)證了這一點(diǎn)。追求合作治理的鄉(xiāng)村理論實(shí)際上就是村民對(duì)增加收入和改善村治公共服務(wù)以及正確處理村莊事務(wù)等多方面需求的行動(dòng)體現(xiàn)?；鶎诱?、村民自治組織、公民、社會(huì)組織、企業(yè)等多元主體平等、公平地參與到鄉(xiāng)村社會(huì)的具體事務(wù)，在一定程度上能夠很好地規(guī)避這一問題。堅(jiān)持村民自治制度安排和集體行動(dòng)的邏輯，加強(qiáng)鄉(xiāng)村群眾性自治組織建設(shè)，是我國經(jīng)過長期實(shí)踐檢驗(yàn)的結(jié)果和判斷。村民自治制度安排和行動(dòng)邏輯的顯性特征適合合作治理，原因在于：一是有利于構(gòu)建鄉(xiāng)村利益共同體。合作治理理論的核心要義在于堅(jiān)持黨管農(nóng)村的同時(shí)，堅(jiān)持農(nóng)民主體地位；而鄉(xiāng)村治理的最終目的是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村不同利益群體的共同利益，這一最終目的包含著決策參與（邏輯起點(diǎn)）、執(zhí)行參與（過程推進(jìn)）和利益共享（最終落腳點(diǎn)）三個(gè)階段。這些理解強(qiáng)調(diào)合作治理中的參與者具有聚焦共同目標(biāo)做出集體決策的行動(dòng)和能力，而且每一個(gè)參與者都具有平等的機(jī)會(huì)來反映自身的政策偏好。所以，曼瑟爾·奧爾森（Mancur Lloyd Olson，Jr）教授有這樣的判斷：較之排他性集團(tuán)，相容性集團(tuán)就有可能實(shí)現(xiàn)集體的共同利益，這是一個(gè)集體的平等的目標(biāo)活動(dòng)［24］。二是有利于完善鄉(xiāng)村社會(huì)的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)。合作治理理論側(cè)重于用協(xié)商的辦法解決鄉(xiāng)村權(quán)力網(wǎng)絡(luò)中的跨部門、跨領(lǐng)域問題。通過重置村莊各項(xiàng)決策與手段，不斷發(fā)揮基層自治組織內(nèi)生監(jiān)督功能，重新將村民的釋義系統(tǒng)與村莊這個(gè)生活世界融合，使得大多數(shù)利益相關(guān)者最關(guān)切的問題能夠達(dá)成集體決策，從而恢復(fù)村莊組織權(quán)力的運(yùn)行系統(tǒng)，最終促進(jìn)村民自治組織的有序和諧發(fā)展。

（三）鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)與導(dǎo)向性，需要以合作治理實(shí)現(xiàn)善治

新時(shí)代下，鄉(xiāng)村振興要求鄉(xiāng)村具有發(fā)展新動(dòng)能與處理復(fù)雜公共事務(wù)相應(yīng)的治理能力。后工業(yè)時(shí)代，社會(huì)復(fù)雜性的日益增長以及鄉(xiāng)村在國家治理場域中的作用凸顯，內(nèi)在要求喚醒原本處于劣勢與弱勢同質(zhì)狀態(tài)下的鄉(xiāng)村治理不斷走向合作。自中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》以來，全國各地都在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，對(duì)如何分階段、分步驟實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興進(jìn)行了積極探索和嘗試。從理論和實(shí)踐來看，當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理理論存在著兩種不同的解釋：一種是將鄉(xiāng)村治理理解為鄉(xiāng)村的自我管理，另一種是將鄉(xiāng)村治理視為基層政府對(duì)社會(huì)的管控與主導(dǎo)。前者強(qiáng)調(diào)了社會(huì)的參與共治，突出了“民治”的涵義。而后者則強(qiáng)調(diào)國家公權(quán)力量對(duì)社會(huì)治理的干預(yù)和行政安排，突出了“官治”的涵義。顯然，上述兩種對(duì)鄉(xiāng)村治理的不同理解在治理的方式和治理的主體上存在著差別。鄉(xiāng)村作為一種社會(huì)共同體，鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的理論與體系應(yīng)該是社會(huì)共同體內(nèi)部或者是基層群眾自治組織內(nèi)部的合作治理，體現(xiàn)的是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的導(dǎo)向與目標(biāo)性，表達(dá)的是合作治理的平等與有序。突出了把維護(hù)村民根本利益、促進(jìn)村民共同富裕作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，這也導(dǎo)致合作治理需要以實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)（Pareto optimality）為有效方式。在鄉(xiāng)村治理資源分配的共同利益導(dǎo)向下，鄉(xiāng)村社會(huì)中的參與主體對(duì)鄉(xiāng)村資源由一種分配狀態(tài)到另一種分配狀態(tài)，以實(shí)現(xiàn)共同利益為最優(yōu)目標(biāo)，沒有使得任何人的情境變壞。結(jié)果是，這需要通過制度安排完成從“多元參與”到“合作治理”的變遷軌跡來精準(zhǔn)把握中國鄉(xiāng)村治理所需要關(guān)注的若干內(nèi)容和治理理論。同時(shí)，在鄉(xiāng)村治理的觀念上，以政府為引導(dǎo)的國家公權(quán)部門要在創(chuàng)新政府治理觀念基礎(chǔ)上，引導(dǎo)合作治理不斷走向深化［25］。所以，約瑟夫·斯蒂格利茨（Joseph Stiglitz）指出：“只要存在外部效應(yīng)，資源配置就不是有效的。”［26］因此，為了達(dá)成鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的治理目標(biāo)有效性，治理主體的有效參與能夠產(chǎn)生不同效益與利益，包括公平參與、公眾話語、開放交流，所有利益相關(guān)者的平衡代表著承擔(dān)自身行為的外部成本或享有收益內(nèi)部行為的外部收益，參與者的觀點(diǎn)和信息獲得充分共享，都可以通過合作治理的方式來實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村“善治”。

隨著合作治理的理論與實(shí)踐研究深入開展，合作治理理論的研究重心大致集中在有效協(xié)商過程、多元主體參與、聯(lián)合行動(dòng)能力以及共同利益互動(dòng)等方面，發(fā)散出理論進(jìn)步與操作導(dǎo)向的時(shí)代價(jià)值內(nèi)涵與意義。面對(duì)當(dāng)前中國鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展，政府的單中心治理理論已不能兼顧?quán)l(xiāng)村社會(huì)的各個(gè)方面，探索新型鄉(xiāng)村治理理論已成為大勢所趨。中國鄉(xiāng)村治理并非以削弱黨和政府原有的強(qiáng)大的自主性和主導(dǎo)能力為前提，而是在堅(jiān)持黨的政治領(lǐng)導(dǎo)，在政府引導(dǎo)的原則和前提下，以“政府—社會(huì)—公民—組織”的最優(yōu)目標(biāo)理論，進(jìn)行平等、公正的合作共治。合作治理理論強(qiáng)調(diào)政府領(lǐng)導(dǎo)、村民決策參與，村民自治組織執(zhí)行參與，更好地管理鄉(xiāng)村公共事務(wù)及維護(hù)鄉(xiāng)村發(fā)展的公平正義，在一定程度上杜絕基層政府和村民自治組織利用權(quán)力尋租等現(xiàn)象。從理論上來講，合作治理理論是在協(xié)商治理、參與治理、多中心治理等既有理論上的創(chuàng)新和進(jìn)步。從鄉(xiāng)村治理的邏輯安排來講，構(gòu)建自治、法治、德治三者相合作的治理創(chuàng)新體系，具有可操作性。從村民自治的角度來講，合作治理理論能夠堅(jiān)持村民參與鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐，能夠體現(xiàn)村民在鄉(xiāng)村中的主體地位，能夠理解和思考村莊的長遠(yuǎn)發(fā)展與利益協(xié)調(diào)問題。

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