中國政府績效管理40年：路徑、模式與趨勢

贠 杰

（中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所，北京 100028）

政府績效管理是國家行政管理研究的重要領(lǐng)域，是行政體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)在動力。作為一種具有重要實踐意義的新型管理形態(tài)，政府績效管理是指在一定管理制度下，運用科學(xué)的方法、標(biāo)準(zhǔn)和程序，對實現(xiàn)政府目標(biāo)和履行政府職能的過程和效果進行系統(tǒng)性綜合評價，以績效改進為目標(biāo)推動政府體系優(yōu)化的管理過程。作為組織管理的重要手段，績效管理最初起源于企業(yè)組織對利潤目標(biāo)的追求，并逐漸形成一套較為成熟的管理體系，是當(dāng)代政府績效管理的基本思想來源。20世紀(jì)80年代初，受西方國家“新公共管理運動”的影響，為了解決政府管理領(lǐng)域普遍存在的管理手段僵化、行政效率低下、財政負擔(dān)過重、公共服務(wù)水平不高等問題，績效管理理念被引入中國政府管理領(lǐng)域，在實踐中伴隨改革開放進程而逐步深化，并在政府管理科學(xué)化、規(guī)范化方面發(fā)揮著日益重要的作用。

一、改革開放以來中國政府績效管理的實踐歷程

改革開放對中國政府管理變革的影響是廣泛而深遠的。不論是政府管理理念，還是管理模式和手段，40年來都已經(jīng)發(fā)生重要的轉(zhuǎn)變。與改革開放的總體特征相一致，中國政府績效管理實踐同樣經(jīng)歷了以問題為導(dǎo)向的逐步探索、漸進調(diào)適的發(fā)展過程。為了更加有效地理解中國政府績效管理的實踐特征及其發(fā)展趨勢，根據(jù)不同時期的制度形式和內(nèi)涵特點，可以將改革開放以來的中國政府績效管理實踐歷程劃分為以下幾個主要階段。

（一）目標(biāo)責(zé)任制：政府績效管理的模式起步階段

黨的十一屆三中全會后，隨著改革開放大門的打開，以提升績效為目標(biāo)的政府改革在中國開始啟動，其重要標(biāo)志就是在政府行政體系探索推行目標(biāo)責(zé)任制。當(dāng)時科學(xué)的政府績效管理理念還未正式引入中國，但是績效管理實踐已伴隨改革開放進程而悄然展開。1982年，中國開展了改革開放后第一次大規(guī)模政府機構(gòu)改革，目的是通過精簡機構(gòu)和編制來改變機構(gòu)龐大、人浮于事的現(xiàn)象，從而提高行政效率。為配合行政管理體制改革的推進，全國各級地方政府開始探索實施基于目標(biāo)管理的目標(biāo)責(zé)任制。

目標(biāo)責(zé)任制是中國政府績效管理的最初形式，是在借鑒國外目標(biāo)管理理論基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，強調(diào)通過個人對目標(biāo)的完成情況來促進組織績效的提高。早在1973年，日本政府就開始推行目標(biāo)管理,并作為一種政府行政管理制度確定下來，其他國家在同一時期也對目標(biāo)管理方式有不同形式的應(yīng)用。從20世紀(jì)80年代開始，為了促進機關(guān)作風(fēng)的轉(zhuǎn)變，中國各級政府陸續(xù)引入目標(biāo)管理模式，并與崗位責(zé)任制相結(jié)合，形成了政府目標(biāo)責(zé)任制。1982年，勞動人事部下發(fā)《關(guān)于建立國家行政機關(guān)工作人員崗位責(zé)任制的通知》。1984年，中共中央組織部、勞動人事部又聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于逐步推行機關(guān)工作崗位責(zé)任制的通知》。機關(guān)崗位責(zé)任制開始在全國推行。當(dāng)時崗位責(zé)任制考核探索主要局限在黨政機關(guān)內(nèi)部，中央政府對此并沒有提出具體的管理規(guī)范，只是要求各地在試點中總結(jié)經(jīng)驗，具有明顯的實踐探索性質(zhì)。截至20世紀(jì)90年代初期，河南、四川、山西、山東、河北等省,在全省范圍推行了目標(biāo)管理；湖南、湖北、內(nèi)蒙古等省區(qū)的一些地市、縣區(qū)也實行了目標(biāo)管理，全國共有200多個地方政府推行了目標(biāo)管理，其中包括55個大中城市政府機關(guān)［1］。

目標(biāo)管理在政府部門的運用，改變了傳統(tǒng)僵化單一的管理模式，有效地將政府工作人員個人績效與政府整體績效相結(jié)合，較好地調(diào)動了廣大干部的工作積極性，促進了政府效率的提高，其所取得的成績和所發(fā)揮的作用在當(dāng)時是較為明顯的。目標(biāo)管理的具體做法是將政府所要完成的主要工作任務(wù)及崗位職責(zé)，自上而下層層分解為可考核的具體責(zé)任目標(biāo)，由各級政府職能部門和領(lǐng)導(dǎo)人員組織實施和檢查考評，通過組織目標(biāo)引導(dǎo)行政機關(guān)工作人員行為的變化，較大程度上調(diào)動了工作積極性，提高了工作效率,對推進政府機關(guān)工作作風(fēng)轉(zhuǎn)變起到了重要的促進作用。進入20世紀(jì)90年代后,更多的地方政府加入目標(biāo)責(zé)任制考核的行列，目標(biāo)管理的應(yīng)用領(lǐng)域也更為廣泛。在以經(jīng)濟發(fā)展為中心的時代背景下，地方政府推行的目標(biāo)責(zé)任制考核將機關(guān)干部個人績效與組織績效有效地結(jié)合起來，從對一般工作人員考核延伸擴展到對領(lǐng)導(dǎo)者和組織績效的考核，聚焦經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)容，考核的重點往往是GDP、招商引資情況、財政狀況等，成為推動政府工作、促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要手段。

目標(biāo)責(zé)任制是政府績效管理的雛形，以轉(zhuǎn)變機關(guān)作風(fēng)和提高行政效率為基本導(dǎo)向，促進了政府部門關(guān)注自身管理方式和行政效率的提高。在這一階段，中央政府對目標(biāo)責(zé)任制度的實施并沒有提出嚴(yán)格統(tǒng)一的要求，也沒有相應(yīng)的規(guī)范和實踐指南，因此具有明顯的自愿參與的特點［2］。 同時，由于目標(biāo)責(zé)任制是政府組織系統(tǒng)內(nèi)的一種績效管理方式，缺乏社會公眾的參與，這一階段的政府績效管理封閉性較強，社會參與不足。總體來看，經(jīng)過不斷的實踐探索，目標(biāo)管理成為當(dāng)時地方政府較為普遍的績效管理方式，并為后期的政府效能建設(shè)和績效評估奠定了重要的基礎(chǔ)。

（二）效能建設(shè)：政府績效管理的模式探索階段

20世紀(jì)90年代中期以后，中國政府績效管理在前期目標(biāo)責(zé)任制的基礎(chǔ)上，進入了以加強政府效能為導(dǎo)向的效能建設(shè)階段，在實踐探索中逐漸形成了一些具有代表性的模式，如基于目標(biāo)責(zé)任制的“青島模式”、重視效能提升的“福建模式”、強調(diào)社會服務(wù)承諾制的“煙臺模式”，等等。這一階段的特點依然是以發(fā)揮地方政府內(nèi)生動力為主，中央政府未進行統(tǒng)一的政策規(guī)劃和管理要求。以效能建設(shè)為中心的政府績效管理模式，開始關(guān)注政府工作在社會層面的影響，較為重視吸納社會公眾意見的參與，比前一階段在管理方面有了更強的開放性。這一模式探索階段一直持續(xù)到21世紀(jì)初期。

煙臺的社會服務(wù)承諾制始于1994年6月。針對廣大市民反映強烈的城市社會服務(wù)質(zhì)量差的問題，煙臺市借鑒英國政府的做法，率先在市建委試行社會服務(wù)承諾制。1995年5月，市政府專門下發(fā)關(guān)于推行服務(wù)承諾制度的通知，把政府部門對社會的服務(wù)以一種契約合同的方式固定下來，在郵電、交通、工商等12個部門70多個單位推行承諾制，通過新聞媒體向社會公布各自的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、投訴程序和投訴電話，并作出保證，達不到承諾將實行自罰并賠償，同時接受社會各界監(jiān)督。1996年社會服務(wù)承諾制又增加了11個部門，涉及基層單位2304個。2005年2月1日，煙臺市行政審批中心推出了 《推行ISO 9001質(zhì)量管理體系認(rèn)證工作實施方案》，將政府作為 “服務(wù)提供者”，社會公眾作為“顧客”，通過質(zhì)量體系管理，確保為社會公眾提供規(guī)范的政府服務(wù)［3］。社會服務(wù)承諾制在很大程度上受到了西方國家“新公共管理運動”的影響，實質(zhì)是一種將自我約束和社會監(jiān)督相結(jié)合的具有契約性質(zhì)的新型服務(wù)機制，通過公開承諾和社會監(jiān)督，將外部社會輿論壓力轉(zhuǎn)化為提高服務(wù)水平的內(nèi)部動力，進而推動政府效能建設(shè)。

青島市新型目標(biāo)責(zé)任制探索始自1998年。為了進一步轉(zhuǎn)變政府職能，明確黨政部門職責(zé)，提高行政效率，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，青島市開始探索新型目標(biāo)責(zé)任制模式。在總結(jié)提升國內(nèi)經(jīng)驗和吸收借鑒國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，青島市委、市政府將以“三個文明”建設(shè)為主體的目標(biāo)管理理念引入各級機關(guān)和部門，從2003年到2004年2月，青島市委、市政府共成立了11個目標(biāo)考核組，對全市12個市（區(qū)、縣）和84個市直屬部門、單位的工作情況進行了綜合評價，全面推進黨政機關(guān)的目標(biāo)管理，逐步建立起以“科學(xué)民主的決策機制、責(zé)任制衡的執(zhí)行機制、督查考核的監(jiān)督機制、獎懲兌現(xiàn)的激勵機制”為核心的目標(biāo)績效管理體系。青島市的新型目標(biāo)責(zé)任制與傳統(tǒng)目標(biāo)管理方式的不同之處，在于目標(biāo)管理的主要對象由人員績效轉(zhuǎn)變?yōu)檎M織綜合效能，通過制度設(shè)計來構(gòu)建包括權(quán)責(zé)、效率和公正在內(nèi)的綜合目標(biāo)體系，在提高公共服務(wù)質(zhì)量和政府工作效率方面發(fā)揮了重要的作用。

福建省的效能建設(shè)改革，起源于1999年漳州市的實踐探索。2000年初，福建省在總結(jié)提升漳州經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，開始在全省范圍實施效能建設(shè)。最初的工作重點是基本制度建設(shè)與受理投訴，之后以審批制度改革為突破口，建立行政服務(wù)中心，優(yōu)化行政流程，提高機關(guān)效能；2004年后逐漸重視績效評價的作用。福建效能建設(shè)模式的著力點，是構(gòu)建服務(wù)型的效能政府，推進政府管理的公開化、規(guī)范化、法制化，強化對政府主體行為的約束，使之更好地服務(wù)于社會客體，讓管理對象能有效地監(jiān)督政府主體，以獲得滿意的政務(wù)服務(wù)；同時建立多維監(jiān)督制約機制，在體制上消除“政府權(quán)力部門化，部門權(quán)力個人化”的弊端，減少不規(guī)范行政行為，營造良好的行政環(huán)境。福建省效能建設(shè)的經(jīng)驗，是對科學(xué)化政府績效管理的有益探索，受到社會各界的普遍關(guān)注。

這一時期是中國政府績效管理模式探索和轉(zhuǎn)型的重要階段。20世紀(jì)90年代中后期，隨著政治生活中公眾參與意識的日漸增強，政府更為強調(diào)服務(wù)意識和服務(wù)質(zhì)量，“公眾評議政府”等方式開始引入績效管理過程。1995年上海市工商局以調(diào)查問卷和電話熱線監(jiān)督為形式開展的行風(fēng)評議，1998年沈陽以發(fā)放調(diào)查問卷為形式的市民評議政府，廣州以發(fā)放調(diào)查問卷為形式的市民評價政府形象，1999年珠海以發(fā)放調(diào)查問卷和統(tǒng)計市民投訴為形式的 “萬人評議政府”，2000年邯鄲以發(fā)放調(diào)查問卷的市民評議政府及其職能部門等，都是典型案例。雖然這一時期社會評價政府工作方式略顯單一和粗放，但“內(nèi)部取向”發(fā)展為“內(nèi)外互動”，“效率導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變?yōu)椤百|(zhì)量優(yōu)先”的評估手段，對下一階段政府績效評估模式的構(gòu)建產(chǎn)生了重要影響。

（三）績效評估：政府績效管理的模式深化階段

20世紀(jì)90年代中后期，西方政府績效管理的理念開始正式引入中國，績效評估作為一種新型政府管理方式逐漸受到各級政府和學(xué)術(shù)界的重視。進入21世紀(jì)后，政府績效管理在前期發(fā)展的基礎(chǔ)上開始進入優(yōu)化整合階段，規(guī)范化的績效評估成為政府體系自我完善的主要目標(biāo)。一方面，對于目標(biāo)責(zé)任制、效能建設(shè)及社會服務(wù)承諾制等繁多的“模式”，各級各地政府在不斷地收束和整合，發(fā)展形成了一類以中央政府和地方政府為主體的“政府本位”評估模式；另一方面，政府通過吸納外部力量增強評估開放性，形成了以公眾滿意度為導(dǎo)向的公眾評議和以專業(yè)化機構(gòu)為評估主體的第三方評估方式，即“社會本位”評估模式。在這一階段，評估范圍不斷擴大、方式不斷豐富，呈現(xiàn)出“政府本位”評估和“社會本位”評估共同推進的良好態(tài)勢。

2002年以后，科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀逐漸成為行政體制改革的主導(dǎo)思想，中央政府開始重視績效管理在政府建設(shè)中的獨特作用，加大了對這一領(lǐng)域工作的指導(dǎo)力度，不斷規(guī)范和創(chuàng)新政府績效評估工作。2004年黨的十六屆四中全會通過的《關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》提出，要“抓緊制定體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀要求的干部實績考核評價標(biāo)準(zhǔn)”。2005年的中央政府工作報告明確提出建立科學(xué)的政府績效評估體系，這是中央政府工作報告首次強調(diào)政府績效評估的重要性。2006年國務(wù)院深化行政管理體制改革聯(lián)席會議決定深入研究政府績效評估對深化行政管理體制的作用。隨后，黨中央提出建立干部考核、評估、激勵機制［4］。2006年中組部還制訂了《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價試行辦法》。2009年財政部出臺《財政支出績效評價管理暫行辦法》，這都為政府績效評估的深入開展提供了重要指導(dǎo)。2011年6月，政府績效管理工作部際聯(lián)席會議成立，并選擇北京市、吉林省、福建省、廣西壯族自治區(qū)、四川省、新疆維吾爾自治區(qū)及杭州市、深圳市8個地方政府和國家發(fā)展改革委、財政部、國土資源部、環(huán)境保護部、農(nóng)業(yè)部、國家質(zhì)檢總局6個部門開展政府績效管理試點工作，制定印發(fā)了《關(guān)于開展政府績效管理試點工作的意見》，為全面推行政府績效管理制度探索積累經(jīng)驗［5］。隨著國家紀(jì)檢監(jiān)察職能聚焦于反腐領(lǐng)域和監(jiān)察部的撤銷，這一體現(xiàn)中央層級協(xié)調(diào)機制的政府績效管理工作部際聯(lián)席會議的制度作用也趨于弱化。

在地方政府層面，2005年，福建省在省級部門和各地級市政府全面推行政府績效評估，成為國內(nèi)第一個全面實施政府績效評估的省份。從全國范圍看，目前各級地方政府都普遍建立了績效評估制度，評估范圍不斷擴大，評估規(guī)范性不斷提升。除了政府內(nèi)部評估以外，評估主體也逐漸多元化，獨立的第三方評估機構(gòu)開始出現(xiàn)。2003年，中國行政管理學(xué)會“政府績效評估”課題組形成了《政府機關(guān)效率標(biāo)準(zhǔn)研究報告》，提出中國績效評估基本法則、指標(biāo)體系要求、指標(biāo)設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)等。2004年，蘭州大學(xué)成立中國地方政府績效評估中心，受甘肅省委托，調(diào)查甘肅非公有制企業(yè)對全省的39個省級政府部門及14個地級市政府的績效評議，該委托評估方式也被稱為“蘭州試驗”。另外，北京大學(xué)、中山大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)和華南理工大學(xué)等高校，以及中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所等科研機構(gòu)，也先后成立了第三方評估機構(gòu)。

總的來看，改革開放以來，中國各地政府績效評估的觀念和方法不斷更新?lián)Q代，雖然政府績效管理的科學(xué)化程度仍顯不足，尚未出現(xiàn)有足夠說服力和應(yīng)用價值的實踐和研究成果［6］，但模式轉(zhuǎn)型在加速推進，已從初期附著于目標(biāo)責(zé)任制、社會服務(wù)承諾制、效能建設(shè)及公眾評議等工作的管理機制，逐漸發(fā)展成為當(dāng)前主體更加多元、形式更加規(guī)范、內(nèi)容日益豐富、“政府本位”評估和“社會本位”評估共同發(fā)展的政府評估新格局。

（四）綜合績效管理：政府績效管理的科學(xué)發(fā)展階段

黨的十八大以來，中國地方政府績效管理的發(fā)展態(tài)勢再次發(fā)生了深刻的變化，評估體制和工作機制建設(shè)步入了一個快速發(fā)展階段。2012年，黨的十八大報告中明確提出要“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進政府績效管理”；2013年6月，習(xí)近平總書記在全國組織工作會議上明確指出，要改進考核方法手段，將民生改善、社會進步、生態(tài)效益等指標(biāo)和實績作為重要的考核內(nèi)容；2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確要求“完善發(fā)展成果考核評價體系，糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的偏向”。中央的一系列政策要求，標(biāo)志著政府績效管理進入一個重視科學(xué)化和應(yīng)用性相結(jié)合的科學(xué)發(fā)展階段。

在這種宏觀形勢下，地方政府績效管理和評估工作得到進一步深化。據(jù)統(tǒng)計，截至2012年8月，全國已有27個省級行政區(qū)設(shè)立了政府績效評估的相關(guān)機構(gòu)，在不同程度上開展了績效評估工作，國務(wù)院一些部門和機構(gòu)也開始探索開展這項工作。就各地的實踐狀況而言，當(dāng)前中國地方政府績效評估存在兩種顯著的趨勢：一是從以經(jīng)濟績效為中心的考核轉(zhuǎn)向重視均衡發(fā)展的綜合評估，二是開始反思公眾滿意度等主觀指標(biāo)與政府績效客觀指標(biāo)的內(nèi)在關(guān)系，評估指標(biāo)體系的科學(xué)性更受重視。針對政府績效管理領(lǐng)域存在的問題，當(dāng)前我國各級政府正進一步規(guī)范各地方的評估實踐行為，績效管理實施范圍在逐步擴大，內(nèi)容在不斷豐富，呈現(xiàn)多元探索、整體推進的良好態(tài)勢。

與此同時，“社會本位”評估模式不斷完善，專業(yè)化的第三方評估機構(gòu)力量也在不斷加強，績效評估的科學(xué)性和規(guī)范化程度得以提升，評估的深度和廣度明顯擴展。例如，針對目前第三方評估機構(gòu)獨立性不強、評估范圍有限，以及全國性應(yīng)用評估成果匱乏問題，2017年，由中國社會科學(xué)院政府績效評估課題組發(fā)布的《中國地方政府績效評估報告》藍皮書，對全國4個直轄市、15個副省級市、317個地市級政府的綜合施政績效，展開了原創(chuàng)性量化評估［7］，這也是國內(nèi)第一份獨立性、專業(yè)化、覆蓋全國范圍的第三方政府績效評估報告，標(biāo)志著政府組織綜合績效評估的科學(xué)性、規(guī)范性和應(yīng)用性進入一個新的發(fā)展階段。

總體來看，中國政府績效管理的歷史演進是各類現(xiàn)實因素不斷演變的必然結(jié)果。經(jīng)過40年的發(fā)展，中國政府績效管理已取得豐碩的研究和實踐成果，初步構(gòu)建覆蓋全國省、市、縣級政府的以“政府績效評估”為主要載體的政府績效管理體系，績效管理制度建設(shè)不斷加強，科學(xué)化水平不斷提升，已形成初具規(guī)模的專業(yè)化研究團隊，為中國政府體系的科學(xué)、規(guī)范發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。

二、中國政府績效管理的發(fā)展特點與面臨的問題

改革開放以來的中國政府績效管理體系建設(shè)，是在行政體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變的大背景下展開的。在這個過程中，適應(yīng)計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變要求，各級政府管理手段日益多樣化，社會參與度不斷擴展，行政效能得到明顯提升，制度化建設(shè)不斷邁上新臺階，走出了一條具有中國特色的政府績效管理發(fā)展道路。

（一）中國政府績效管理40年發(fā)展的基本特點

1.地方政府自主創(chuàng)新是績效管理模式演進的主要推動力

從改革開放以來的發(fā)展歷程看，中國政府績效管理實踐路徑帶有明顯的地方自主創(chuàng)新的特點，中央層面并未對政府績效管理工作作出具有約束力的統(tǒng)一部署和明確要求。不同階段目標(biāo)責(zé)任制、效能建設(shè)和政府績效評估模式的形成和演變，都是地方政府為解決各個時期面臨的問題而自發(fā)推進的，是實踐需求的必然產(chǎn)物，構(gòu)成了地方政府自主創(chuàng)新的內(nèi)生動力。

由于缺乏中央層面的政策規(guī)劃和成熟的經(jīng)驗加以遵循，中國地方政府績效管理呈現(xiàn)典型的“摸著石頭過河”的發(fā)展路徑。這種方式在一定程度上鼓勵了地方政府從自身實際出發(fā)，積極探索具有本地特色的政府績效評估模式。在這種背景下，地方層面的政府績效管理在功能定位、制度設(shè)計、機制方法等方面都存在明顯的差異性。

模式的多樣性也表征著管理標(biāo)準(zhǔn)的不一致。這既顯示了地方政府創(chuàng)新的活力，也使模式的形式意義大于實際意義。但是，從具體演進過程可以看出，前期各種類型的目標(biāo)責(zé)任制和效能建設(shè)形式，逐漸向內(nèi)容相近的政府績效評估范式的收束、整合，已成為地方政府績效管理發(fā)展的主要方向。例如，杭州市是全國較早開展政府績效管理的城市。2000年，在原有目標(biāo)責(zé)任考核基礎(chǔ)上，杭州市在市直單位開展“滿意單位”和“不滿意單位”評選，2005年開始實施綜合考核評價，2011年以后逐步向全面績效管理轉(zhuǎn)變。2009年，黑龍江省哈爾濱市制定頒布的《哈爾濱市政府績效管理條例》是全國首部關(guān)于政府績效評估的地方性法規(guī)，標(biāo)志著地方政府績效評估在立法方面取得突破性進展。之后，深圳市人民政府相繼印發(fā)了《深圳市政府績效評估指導(dǎo)書》和《深圳市政府績效評估指標(biāo)體系》,評估內(nèi)容更加豐富，覆蓋范圍更加廣泛，使深圳市政府績效評估體系建設(shè)走在了全國前列。而福建省則是全國第一個在全省范圍內(nèi)統(tǒng)一開展政府績效考核的省份，具有較強的示范意義。目前，地方自主創(chuàng)新產(chǎn)生的政府績效評估模式多樣化，已成為中國績效管理體系的突出特征。

2.以實踐需求為導(dǎo)向的本土化路徑是績效管理發(fā)展的重要特質(zhì)

從中國實際出發(fā)，借鑒吸收其他國家發(fā)展經(jīng)驗，形成具有自身特點的發(fā)展模式，是中國改革開放取得成功的基本經(jīng)驗。中國在構(gòu)建政府績效管理體系過程中，借鑒國際經(jīng)驗也是一種現(xiàn)實選擇。事實上，政府績效管理和績效評估本身來源于西方的概念。但是，這并不意味著中國政府績效管理體系是西方制度的翻版。從40年的發(fā)展歷程看，雖然有著對西方經(jīng)驗的積極借鑒，但中國績效管理是在與國外完全不同的制度環(huán)境下，建基于自身政府職能特點上的，走出了一條符合自身發(fā)展需要的政府績效管理道路。

毫無疑問，政府績效管理理念最初來源于西方國家的“新公共管理運動”，但是，改善行政效能、提高政府管理水平，一直是中國政府改革和發(fā)展的內(nèi)生動力。由于政治制度的不同和政府職能定位的差異，決定了西方國家績效管理和評估在中國的適用性有限。這也是一些中國學(xué)者在研究過程中試圖沿用西方國家績效評估模式的努力，最終陷入難以應(yīng)用困境的原因。但是，西方績效管理的定量化傾向、服務(wù)顧客導(dǎo)向等新管理理念，依然對中國績效管理發(fā)展產(chǎn)生了重要而積極的影響。這也使在政府績效管理中引入定量化評估和社會公眾評議成為一種趨勢。從這個角度講，西方績效評估的理念比技術(shù)手段對中國績效管理發(fā)展的借鑒意義更大。

事實上，中國績效管理形態(tài)的演變，始終是以問題導(dǎo)向和實踐需求為驅(qū)動力的。改革開放后，績效管理作為行政改革和政府體系優(yōu)化的重要方式被引入中國，中國學(xué)術(shù)界和地方政府實踐領(lǐng)域就開始積極探索本土化的政府績效評估模式，學(xué)術(shù)界秉承科學(xué)化理念，在技術(shù)理性下積極探索建立通用性的政府績效評估體系，地方政府實踐領(lǐng)域則秉承應(yīng)用性導(dǎo)向，探索建立適用本土特色的評估模式，中國政府績效管理體系呈現(xiàn)理論與實踐互動提升的發(fā)展圖景。

3.“政府本位”與“社會本位”評估共同發(fā)展格局初步成形

中國政府績效管理的發(fā)展，是在改革開放和行政體制改革的大背景下漸次展開的?？傮w來看，中國政府績效管理的模式形態(tài)，是實踐需求和國外經(jīng)驗相結(jié)合的產(chǎn)物，經(jīng)歷了自下而上的地方政府自主創(chuàng)新的不斷探索，形成了“政府本位”評估和“社會本位”評估共同發(fā)展的基本格局。

作為政府績效管理的核心要素，評估主體對績效評價的指標(biāo)設(shè)計和實施策略等諸多方面都產(chǎn)生了較為深遠的影響［8］。從政府績效評估實施主體來看，當(dāng)前中國地方政府績效評估的實施主體主要包括政府內(nèi)部和政府外部主體兩大類，初步形成了“政府本位”評估和“社會本位”評估共同發(fā)展的格局。“政府本位”評估是指以各級政府為主體的評估，實質(zhì)是一種政府內(nèi)部評估?！吧鐣疚弧痹u估是指以社會公眾和專業(yè)化第三方機構(gòu)為主體的評估，實質(zhì)是一種政府外部評估。政府內(nèi)部評估主體又包括上一級政府和本級政府以及政府內(nèi)部專設(shè)的評估機構(gòu)。它們對績效的整體或?qū)ｍ楊I(lǐng)域進行衡量和評測，在管理實踐中也被稱為“績效考核”。而政府外部評估則主要表現(xiàn)為通過問卷調(diào)查方式征詢社會公眾評議意見，以及專業(yè)化第三方機構(gòu)進行的獨立評估。當(dāng)前階段，雖然“政府本位”評估處于主導(dǎo)，“社會本位”評估較為弱勢，甚至在一些政府委托項目中獨立性、客觀性出現(xiàn)偏差，但整體上已形成“政府本位”評估和“社會本位”評估共同發(fā)展的基本格局。這也是中國政府績效管理成熟化的重要標(biāo)志。

（二）中國政府績效管理存在的問題

1.績效管理缺乏頂層設(shè)計，統(tǒng)一規(guī)范的制度化建設(shè)滯后

當(dāng)前中國政府績效管理多處于自發(fā)狀態(tài)。雖然這種自發(fā)性為地方政府創(chuàng)新提供了空間，但是也具有明顯的局限性。例如，缺乏制度性支撐導(dǎo)致評價體系缺乏穩(wěn)定性，可持續(xù)性受到較大影響，一些地方甚至采取“運動式”評估，管理效果流于形式和短期化。地方自主發(fā)展也導(dǎo)致績效管理在地域間發(fā)展的不平衡，績效評估實踐措施、測評標(biāo)準(zhǔn)等不一致導(dǎo)致無法進行橫向比較，難以保證評估的科學(xué)性和規(guī)范化等。缺乏具有解釋力的研究理論、沒有一致性制度安排、績效管理效果參差不齊，是當(dāng)前我國政府績效管理面臨的突出問題。

2.績效管理配套體系不完善，績效評估與后續(xù)管理脫節(jié)現(xiàn)象嚴(yán)重

作為一種新型政府管理手段，績效管理對行政體系優(yōu)化和效能測量發(fā)揮著重要作用。但是，目前政府績效管理的配套機制和措施尚未建立，績效管理“獨木難成林”，效用難以充分發(fā)揮。另一方面，績效評估結(jié)果與后續(xù)管理脫節(jié)現(xiàn)象較為嚴(yán)重?？茖W(xué)化、規(guī)范化的績效評估是政府績效管理的前提和基礎(chǔ)，一些地方政府不重視績效評估基礎(chǔ)體系建設(shè)，使政府績效管理成為空中樓閣；還有一些地方政府較為關(guān)注績效評估的實施，投入大量人力物力進行績效測評，但是不重視評估結(jié)果的運用，使政府績效管理易陷入空轉(zhuǎn)困境。

3.績效評估形式和評估主體單一，政府外部評估參與度不足

當(dāng)前各地的政府績效管理，多是上級機關(guān)對下級機關(guān)或?qū)I(yè)職能部門對同級機關(guān)的測評和監(jiān)督，主要處于政府自我評價狀態(tài)，缺乏社會公眾對政府的評價和對后續(xù)績效管理過程的實質(zhì)性參與。另外，專業(yè)化第三方機構(gòu)對政府評估和管理的參與度遠遠不足，僅有的一些委托評估也易受到政府委托方意志的主導(dǎo)。因此，政府績效管理一般難以對政府職能履行情況和行政行為作出客觀、公正的評價和判斷，績效管理效果難以有制度化保障。

三、中國政府績效管理的發(fā)展趨勢

總的來說，中國政府績效管理發(fā)展表現(xiàn)出法治化、多元化和科學(xué)化趨勢。

（一）政府績效管理發(fā)展的法治化趨勢

從世界范圍看，政府績效評估實踐對法治化和制度化的需求日益增加，通過法治化建設(shè)為政府績效管理提供穩(wěn)定的制度支持和制度保障已成為一種國際趨勢。中國政府績效管理實踐發(fā)展也處于非制度化、非規(guī)范化階段，缺乏從上到下的全局性統(tǒng)籌和規(guī)劃，以至于未形成全國范圍的統(tǒng)一管理制度。除了領(lǐng)導(dǎo)個體和工作報告等政府文件一再進行績效評估的政策性表述以外，始終未出臺關(guān)于績效評估的專門立法［7］。進入新時代后，黨的十八屆四中全會提出的治國理政的基本方式是“依法治國”，為績效管理法治化發(fā)展提供了制度依據(jù)，政府績效管理的法治化將成為未來中國政府績效管理的必然趨勢。

在法治化建設(shè)方面，國際經(jīng)驗給中國發(fā)展提供了有益的啟示。美國1993年頒布的《政府績效與結(jié)果法案》具有里程碑意義，它不僅首次以法律形式規(guī)范了政府績效管理的內(nèi)容、責(zé)任及操作過程，而且對政府績效評估運動向全球擴散起到了助推作用。經(jīng)過多年的實踐和探索，繼美國之后，英國、日本、韓國也相繼出臺和完善與政府績效管理有關(guān)的法律，包括英國的《地方政府法案》、日本的《政府政策評估法案》、韓國的《政府績效評估框架法案》，授權(quán)專門機構(gòu)負責(zé)對各公共組織績效進行評估，確立了制度化評估體系，不斷推進政府績效管理法治化進程。

中國應(yīng)清醒認(rèn)識、主動順應(yīng)這一發(fā)展潮流，注重評估立法的科學(xué)化和體系化建設(shè)，推進政府績效評估結(jié)果的公開和運用，根據(jù)實際需要，確定政府績效評估立法目的、評估主體、評估內(nèi)容、評估方法、具體程序、公開程度等，全方位推進政府績效評估法律制度建設(shè)。有的學(xué)者會質(zhì)疑現(xiàn)階段立法時機的適當(dāng)性，認(rèn)為政府績效管理實踐需要達到一定程度、形成一定成熟經(jīng)驗后，才能在形成基本共識的前提下將其列入法律制度。但是制度建設(shè)本身是一個不斷自我更新和完善的過程，盡早著手制度建設(shè)尤其是法制建設(shè)，有利于解決目前政府績效管理各自為政、模式不統(tǒng)一、效果差異大等問題，為建立統(tǒng)一、規(guī)范的政府績效管理體系提供有效的制度支撐。

（二）政府主導(dǎo)下評估主體的多元化趨勢

中國政府績效管理模式的突出特點是政府主導(dǎo)，這具有一定的合理性和必然性。但是，僅由政府主導(dǎo)的內(nèi)部績效評估具有一定局限性，政府自我評估的科學(xué)性、客觀性和公信力往往會受到質(zhì)疑。因此，結(jié)合中國國情實際，不斷擴大社會公眾、專家學(xué)者、第三方評估機構(gòu)等評估主體的共同參與，積極構(gòu)建具有中國特色的多元化政府績效評估主體，應(yīng)成為政府績效管理體系建設(shè)的重要內(nèi)容。

從國外經(jīng)驗看，專業(yè)化第三方評估機構(gòu)在知識結(jié)構(gòu)、專業(yè)素質(zhì)、工作能力等方面具有優(yōu)于社會公眾甚至優(yōu)于政府評估主體的能力基礎(chǔ)，能夠有效彌補其他評估主體的不足，開展準(zhǔn)確、客觀、公正的評估。因此，獨立的政府績效評估組織既是保證評估結(jié)論客觀、公正的前提，也是政府績效管理體系趨于完善的重要標(biāo)志。在許多西方國家，政府績效評估的組織化和專業(yè)化已成為一種主流發(fā)展趨勢。在這些國家，從中央政府到地方政府，一般都設(shè)立有專門評估機構(gòu)，由評估專家隊伍定期開展績效評估，而且有許多大學(xué)、研究機構(gòu)和社會中介機構(gòu)也在進行評估研究，并作為第三方承擔(dān)政府委托的評估工作。

在這種發(fā)展背景下，中國應(yīng)不斷強化社會本位的績效評估實踐，促進社會本位評估發(fā)展，善于利用第三方組織的專業(yè)化屬性，充分發(fā)揮外部專家、專業(yè)咨詢機構(gòu)和技術(shù)支持部門在評估中的作用，提高評估結(jié)果的客觀性，提高公共服務(wù)質(zhì)量水平。第三方評估，包括委托評估，是促進政府改革的有效形式，評估主體中的專家構(gòu)成是保證評估專業(yè)性的核心。政府本位評估和社會本位評估進行互補融合，應(yīng)成為中國政府績效評估未來發(fā)展的重點方向。

（三）政府績效管理發(fā)展的科學(xué)化趨勢

科學(xué)化特質(zhì)是政府績效管理實踐發(fā)展的生命線。政府績效管理的科學(xué)性直接影響政府績效管理實施的有效性。因此，立足中國國情特點，在借鑒國外相關(guān)經(jīng)驗基礎(chǔ)上，進一步提高政府績效管理體系的科學(xué)化水平，進而建構(gòu)中國特色的政府績效管理模式，是未來發(fā)展的重要趨勢。

政府績效管理的科學(xué)性主要體現(xiàn)在管理制度的構(gòu)建和管理技術(shù)手段的完善方面。在制度建設(shè)方面，應(yīng)推進績效評估和績效管理的有機融合，加強評估結(jié)果的運用和對政府體系的優(yōu)化。管理技術(shù)手段的科學(xué)化，主要體現(xiàn)在政府績效評估技術(shù)方法的設(shè)計和完善。評估指標(biāo)設(shè)計要以科學(xué)化的技術(shù)路線為依據(jù)，既重視開發(fā)思路和評估架構(gòu)的合理性，也關(guān)注評估指標(biāo)之間的邏輯關(guān)系，特別是要正確處理主觀指標(biāo)和客觀指標(biāo)的適用范圍和相互關(guān)系。只有通過科學(xué)的制度設(shè)計和管理技術(shù)手段的完善，才能為中國政府績效管理的科學(xué)化發(fā)展提供不竭的動力。

回顧改革開放以來的發(fā)展歷程，中國政府績效管理經(jīng)歷了目標(biāo)責(zé)任制、效能建設(shè)、績效評估和全面發(fā)展的模式演進。在這個過程中，具有中國特色的政府績效管理發(fā)展之路逐漸成形。進入新世紀(jì)以來，科學(xué)發(fā)展觀的提出和經(jīng)濟社會環(huán)境的新變化，以及國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)的確立，為政府績效管理的發(fā)展提供了新的強大動力。目前，中國正處于全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的新時代。大力加強政府績效評估體系建設(shè)，全面推進中國政府績效管理的科學(xué)化、制度化和規(guī)范化，將是構(gòu)建職責(zé)明確、運轉(zhuǎn)高效、科學(xué)規(guī)范的服務(wù)型政府的必由之路。

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