“三條鐵線”在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的應用研究

高巖江蘇省工程咨詢中心 江蘇 南京 210003

正文：

城鄉(xiāng)規(guī)劃是一定時期內(nèi)城市發(fā)展的目標和計劃，是城市建設的綜合部署，也是城市建設的管理依據(jù)。多年的經(jīng)濟粗放式增長，推動作為經(jīng)濟活動中心的城市蓬勃發(fā)展的同時，也使得城鄉(xiāng)規(guī)劃工作面臨很大沖擊。國家環(huán)境保護部2017年12月印發(fā)《“生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線、資源利用上線和環(huán)境準入負面清單”編制技術指南（試行）》（環(huán)辦環(huán)評〔2017〕99號），這是首次在城鄉(xiāng)規(guī)劃中引入“三條鐵線”，提高環(huán)境保護在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的突出地位，從而保障城市化進程的科學、安全和可持續(xù)性。

1 “三條鐵線”的內(nèi)涵

近年來，環(huán)境保護部在建設項目環(huán)評管理中提出了三限要求（限選址、限總量、限產(chǎn)業(yè)），并逐步將其引申入規(guī)劃環(huán)境影響評價，提出了城鄉(xiāng)規(guī)劃必須生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線、資源利用上線的“三條鐵線”要求。

生態(tài)保護紅線指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強制性嚴格保護的區(qū)域，是保障和維護國家生態(tài)安全的底線和生命線，通常包括具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護、水土保持、防風固沙、海岸生態(tài)穩(wěn)定等功能的生態(tài)功能重要區(qū)域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域。

環(huán)境質量底線是指按照水、大氣、土壤環(huán)境質量不斷優(yōu)化的原則，結合環(huán)境質量現(xiàn)狀和相關規(guī)劃、功能區(qū)劃要求，考慮環(huán)境質量改善潛力，確定的分區(qū)域分階段環(huán)境質量目標及相應的環(huán)境管控、污染物排放控制等要求。

資源利用上線是指以保障生態(tài)安全和改善環(huán)境質量為目的，利用自然資源資產(chǎn)負債表，結合自然資源開發(fā)管控，提出的分區(qū)域分階段的資源開發(fā)利用總量、強度、效率等上線管控要求。

2 城市發(fā)展過程中所面臨的環(huán)境問題

近年來，人們對城市環(huán)境質量改善日益強烈的需求與城市資源日益減少的矛盾越來越突出，城市建設發(fā)展面臨著一系列亟待解決的環(huán)境問題。

2.1 水污染問題嚴重

城市化進程的加速直接導致城市工業(yè)飛速發(fā)展和人口急劇增長，工業(yè)、生活取水量逐年加大，同時大量未達標處理的污水直接排入水體，導致水環(huán)境遭到了嚴重破壞。尚未完善和缺乏重視的節(jié)水工程加劇了水體污染。全國668個城市中，三分之二以上城市供水不足，其中100多個城市嚴重缺水。全國118個主要城市中，64%的城市地下水嚴重污染，幾乎所有城市均存在河道黑臭現(xiàn)象。

2.2 大氣質量惡化

我國的大氣污染屬“煤煙型”污染，工業(yè)、交通運輸業(yè)為其主要來源。根據(jù)《2015 中國環(huán)境狀況公報》，全國228個地級以上城市中，265個城市環(huán)境空氣質量超標，達78.4%。超標天數(shù)污染物類型以細顆粒物（PM2.5）、臭氧（O3）和可吸入顆粒物（PM10）為首要污染物的居多，分別占超標天數(shù)的66.8%、16.9和15%。近年來，呼吸系統(tǒng)疾病、心血管疾病呈高發(fā)態(tài)勢，與細顆粒物污染不無關系。此外，大氣中硫化物、氮氧化物的超標還會帶來酸雨，不僅破壞生態(tài)環(huán)境，也會腐蝕建筑物，給人民生產(chǎn)生活造成巨大損失。

2.3 固體廢棄物泛濫

日益提高的生活水平使得固體廢棄物逐年增多。據(jù)統(tǒng)計，全國城市生活垃圾年產(chǎn)生量為1.5億噸，年增長率為6%～7%，而其無害化處理率不到10%；每年產(chǎn)生工業(yè)固體廢物約8億噸，其綜合利用率僅45%。大量散落堆放在城市工業(yè)區(qū)及河灘荒地上的固體廢物，隨著降雨等過程又進入土壤、水體，導致嚴重后果。

2.4 噪聲污染普遍存在

城市工業(yè)、交通運輸業(yè)和文娛業(yè)的迅猛發(fā)展，使得噪聲污染愈發(fā)突出?！吨袊h(huán)境噪聲污染防治報告 2016》中噪聲監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，2015年全國有25%的城市不達標；所有的省會及大城市中，僅拉薩達到一級標準，大部分城市都為二級甚至更低。區(qū)域環(huán)境噪聲等效聲級分布在49～58.9dB(A)，其中廣州、沈陽、武漢、長春、杭州、福州、哈爾濱和貴陽八座城市噪聲平均等效聲級超過55dB(A)；道路交通噪聲等效聲級范圍為66.2～73.5dB(A)，其中哈爾濱超過70dB(A)。

3 三條鐵線在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的應用建議

基于城市建設發(fā)展中的突出環(huán)境問題，人們逐漸認識到了環(huán)境保護對于城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要意義。按照我國環(huán)境保護應“堅持經(jīng)濟建設、城鄉(xiāng)建設與環(huán)境建設同步規(guī)劃、同步實施、同步發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益協(xié)調(diào)統(tǒng)一”的總方針和總戰(zhàn)略，必須在城鄉(xiāng)規(guī)劃階段就考慮如何避免或解決城市發(fā)展過程中的環(huán)境問題，而原有的羅列相關環(huán)境標準、提一些關于環(huán)?；A設施建設的原則要求的做法已跟不上新的發(fā)展要求。在城鄉(xiāng)規(guī)劃階段提出并落實“三條鐵線”是從源頭解決城鄉(xiāng)環(huán)境問題的必要舉措，也是城鄉(xiāng)規(guī)劃所要承擔的歷史責任。

3.1 提高生態(tài)空間比例，促進人與自然和諧相處

以生態(tài)紅線保護區(qū)作為城市生態(tài)空間的核心，根據(jù)城市經(jīng)濟發(fā)展、土地利用、城鄉(xiāng)建設、環(huán)境保護等規(guī)劃的特點，結合城市生態(tài)敏感性，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國家級、省級相關功能區(qū)規(guī)劃和優(yōu)先區(qū)域保護規(guī)劃等，將所有需要重點保護的區(qū)域一并納入生態(tài)空間內(nèi)，并分門別類地提出高于國家或省一般性要求的管控規(guī)則。在城鄉(xiāng)規(guī)劃中進一步提高綠地、公園比例，以點帶面拓寬生態(tài)空間，對于一些因保護不力等因素逐步退化的生態(tài)林地、濕地可進行保護型的開發(fā)，如因地制宜建設濕地公園，做到既要有“花園”，也要有“盆景”。在明確城市生態(tài)空間分布，優(yōu)化生活、生產(chǎn)空間后，形成各組成區(qū)塊開發(fā)管制總圖，做到城市環(huán)境質量底線的可視化。

3.2 結合總量管控，推動環(huán)境質量改善

城鄉(xiāng)規(guī)劃必須要根據(jù)國家、地方的環(huán)境質量改善目標及相關行業(yè)污染控制要求，分析城市現(xiàn)狀環(huán)境污染特征、突出問題，提出更加切實有效的對策措施。而環(huán)境質量管控目標是基于環(huán)境容量和污染物排放總量的研究基礎上，因此環(huán)境質量目標的實現(xiàn)又對城鄉(xiāng)規(guī)劃制定者提出了新的命題。在城鄉(xiāng)規(guī)劃編制中，規(guī)劃師要充分考慮各行業(yè)的污染物排放及治理水平，根據(jù)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活污染源的不同排放系數(shù)，科學規(guī)劃工業(yè)發(fā)展目標、城市人口目標、環(huán)?；A設施建設目標；還要根據(jù)汽車尾氣、施工揚塵、工業(yè)廢氣排放系數(shù)，結合城市地形、氣候現(xiàn)狀條件，合理規(guī)劃城市機動車保有量、用電量、施工場地總量等。結合污染物排放總量管控目標開展城鄉(xiāng)規(guī)劃將有效提高城鄉(xiāng)開發(fā)建設過程的環(huán)保工作水平，是從規(guī)劃源頭提高環(huán)境質量的重要技術手段。

3.3 嚴格環(huán)境準入，推動產(chǎn)業(yè)轉型升級

城鄉(xiāng)規(guī)劃是引導城鄉(xiāng)發(fā)展的綱領性文件，對城鄉(xiāng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展起著決定性的指導作用。在規(guī)劃期制定嚴格的環(huán)境準入條件，必將有效提高區(qū)域發(fā)展水平，同時促進產(chǎn)業(yè)機構的轉型升級。如何在嚴格限制污染產(chǎn)業(yè)的同時又能使得區(qū)域經(jīng)濟健康有序發(fā)展，最好的辦法是根據(jù)區(qū)域的發(fā)展基礎、自然條件、環(huán)境容量等一系列因素制定“負面清單”，即選取符合城市發(fā)展和定位的多項否定性指標，建立對應評價指標體系，明確指標限值，提出規(guī)劃范圍內(nèi)禁止準入和限制準入的行業(yè)、工藝、產(chǎn)品等。環(huán)境負面清單的制定，可有效推動城市產(chǎn)業(yè)轉型升級，彌補總量控制的不足，同時又給區(qū)域發(fā)展留出了騰挪的空間。因此，環(huán)境準入制度是從源頭上預防環(huán)境污染和生態(tài)破壞的一項環(huán)境管理制度，在我國目前發(fā)展階段，環(huán)境準入制度又是促進產(chǎn)業(yè)轉型、倒逼落后產(chǎn)能淘汰的一項有效手段。

4 結語

伴隨經(jīng)濟、教育、科技、文化的高速發(fā)展，人們對城市環(huán)境的要求越來越高。城鄉(xiāng)規(guī)劃在當前城市發(fā)展環(huán)境問題頻發(fā)的背景下扮演著越來越重要的角色。必須將城鄉(xiāng)規(guī)劃和“三條鐵線”有機結合起來，以空間紅線、總量紅線、準入紅線去制約和引導城鄉(xiāng)規(guī)劃與建設，才能保證城市發(fā)展的可持續(xù)性，實現(xiàn)人類與自然的和諧統(tǒng)一。