民族地區(qū)金融精準扶貧的困境與法律保障制度完善

金娟 包忠榮

【摘要】民族地區(qū)農(nóng)村金融扶貧關鍵在“精”、重點在“準”。但是各方面調(diào)查情況及數(shù)據(jù)反映出農(nóng)村金融扶貧精準度不夠，扶貧對象金融權(quán)利保護不足，扶貧主體行為利益化，主要法律制度缺失，規(guī)范操作性缺乏等因素制約了農(nóng)村金融精準扶貧的質(zhì)量和效率，在民族地區(qū)這些問題尤為突出。為實現(xiàn)民族地區(qū)農(nóng)村金融精準扶貧脫貧，推進農(nóng)村金融法治發(fā)展，應從建立基本制度體系、構(gòu)建立法保障體系，完善農(nóng)村金融精準扶貧具體措施三方面入手，同時，引入第三方機構(gòu)創(chuàng)新金融精準扶貧模式，推進農(nóng)村金融扶貧法律保障制度的完善。

【關鍵詞】民族地區(qū) 金融精準扶貧 法律保障制度 完善

我國農(nóng)村扶貧開發(fā)已到了攻堅拔寨的大決戰(zhàn)時期，要實現(xiàn)到2020年7000萬貧困人口如期脫貧的基本目標，就必須加強農(nóng)村扶貧力度和創(chuàng)新扶貧機制。扶貧開發(fā)機制的運行，離不開有效的金融服務支持。農(nóng)村金融扶貧在我國扶貧開發(fā)戰(zhàn)略中地位日趨重要。2013年11月，習近平到湖南湘西考察時首次提出了精準扶貧思想。2014年3月，習近平總書記平參加全國兩會代表團審議時強調(diào)，要實施精準扶貧，瞄準扶貧對象，進行重點施策。2015年6月，習近平總書記就加大力度推進扶貧開發(fā)工作提出了“六個精準”思想。習近平總書記對“精準扶貧”思想的全面闡述，即“扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準”。推進精準扶貧精準脫貧是提高扶貧開發(fā)效果，應對經(jīng)濟社會發(fā)展新常態(tài)，創(chuàng)新扶貧機制的重要創(chuàng)新。毫無疑問，農(nóng)村金融扶貧是精準扶貧精準脫貧戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。精準扶貧脫貧思想為強化農(nóng)村金額扶貧功能與法律制度創(chuàng)新指明了方向。民族地區(qū)農(nóng)村金融發(fā)展滯后，推進民族地區(qū)農(nóng)業(yè)金融扶貧發(fā)展是我國精準扶貧脫貧戰(zhàn)略的核心內(nèi)容。

一、金融精準扶貧的內(nèi)涵與理論基礎

（一）金融精準扶貧內(nèi)涵

金融精準扶貧的重點在于：在政府有關政策的引導下，大力發(fā)揮金融機構(gòu)的中介作用，充分利用金融市場的職能，借助金融機構(gòu)特有的資源將政府的有關政策和金融機構(gòu)的經(jīng)營緊密的結(jié)合起來開展一系列的貸款業(yè)務，同時設置較科學的有效程序和機制識別貧困村和困難戶，并將這些識別出來的貧困對象進行建檔立卡，根據(jù)不同貧困地區(qū)的特點，結(jié)合不同層次的貧困人口的個性需求，確定專門的幫助和扶植計劃，提供個性化的金融產(chǎn)品和服務，讓金融資金得到有效的優(yōu)化配置，通過更為精準的方式對于貧困點進行扶貧，這樣可以大大提高扶貧的效率。

（二）金融精準扶貧的理論基礎

金融精準扶貧概念的理論基礎是源自眾多學者對于金融發(fā)展和經(jīng)濟增長之間的關系的研究，研究結(jié)果表明金融發(fā)展能夠促進經(jīng)濟的增長，反之，即經(jīng)濟的增長能夠消除一定程度上的貧困。要實現(xiàn)金融精準扶貧渠道很多，但是根據(jù)精準扶貧的要求主要可以通過兩個渠道來實現(xiàn)：一是通過直接作用于民族地區(qū)貧困家庭或者個人，貧困家庭或者個人提供金融服務；二是通過向貧困地區(qū)的企業(yè)或者規(guī)?；a(chǎn)業(yè)鏈（專業(yè)合作社）提供金融類服務，解決其融資困難問題。由這些企業(yè)或者專業(yè)合作社給貧困地區(qū)提供更多的就業(yè)崗位和經(jīng)濟貢獻，帶動當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，通過自身的能力帶動地區(qū)脫貧。江春等（2015）認為金融精準扶貧不是直接給貧困個體或者群體提供金融資助或貸款，而是通過金融發(fā)展帶動經(jīng)濟增長，推動市場創(chuàng)造更多的就業(yè)以期帶動更多的貧困人口脫貧致富①。

二、民族地區(qū)金融精準扶貧的困境

（一）金融體系不健全

由于我國金融體制深化改革，大部分的國有銀行，如：工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行和建設銀行四大行只在縣級行政區(qū)域設立分支機構(gòu)，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級設有機構(gòu)的只有農(nóng)業(yè)銀行，村一級基本沒有設立營業(yè)網(wǎng)點，可想而知，四大行在農(nóng)村信貸業(yè)務上的占比小，金融扶貧的參與度低、效果不佳。除這四大行之外的郵政儲蓄銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行等金融機構(gòu)雖然在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村的設立的網(wǎng)點較多，但是因為受到存貸比和自身效益的約束，可貸資金有限，扶貧力度自然也受到較大限制。

造成這些現(xiàn)象的原因主要是：民族地區(qū)貧困人口主要地處偏遠山區(qū)，經(jīng)濟落后，生態(tài)環(huán)境惡劣，各種基礎設施不完善，加上貧困戶缺乏貸款所需要的擔保和抵押物，金融機構(gòu)基于成本與效益的問題更愿意選擇基礎設施完善，經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)設立營業(yè)網(wǎng)點，因而更加造成貧困地區(qū)金融機構(gòu)的缺乏。

（二）金融扶貧精準度不夠

我國農(nóng)村金融扶貧經(jīng)歷了從貧困區(qū)域、貧困農(nóng)村到貧困區(qū)域、貧困村、貧困戶三者結(jié)合的發(fā)展過程。但在金融扶貧精準度仍然不足。首先，在精準識別上。由于民族地區(qū)農(nóng)村人口多、分布地域散、人員結(jié)構(gòu)復雜，如果僅僅依靠由政府部門采集備案的數(shù)據(jù)，在多層級信息傳遞過程中很有可能造成統(tǒng)計結(jié)果的不確定性和失真。這將直接導致扶貧對象的不精準，造成資源配置不合理。其次，在精準扶持上。由于扶貧項目和投資的用資機制不科學，貧困的農(nóng)戶因此很難從扶貧開發(fā)中受益。從貧困農(nóng)戶角度而言，農(nóng)民的信用意識不強，在貸款過程中導致評級受限，放貸率低下。這也是影響精準扶持的一個因素。

（三）金融服務產(chǎn)品體系單一

我國金融機構(gòu)金融精準扶貧方面的產(chǎn)品不多，提供的金融服務的多樣性欠缺。由于民族地區(qū)經(jīng)濟環(huán)境欠活躍，加之受地理環(huán)境、基礎設施的影響，貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)普遍以農(nóng)業(yè)為基礎，特別是以家庭為單位的個體戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主。針對此種情況金融機構(gòu)提供的最多的金融精準扶貧服務類型是小額貸款服務。免抵押、免擔保信用貸款的類型覆蓋面小，傳統(tǒng)的抵押擔保貸款、聯(lián)保貸款大多不適合貧困農(nóng)戶。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款至今未全面推開，縣域擔保機構(gòu)發(fā)展嚴重滯后，政策性農(nóng)業(yè)保險覆蓋面較小，造成扶貧金融產(chǎn)品供給與扶貧資金需求的矛盾。

（四）金融監(jiān)管制度設計不完善

金融監(jiān)管人員對城市經(jīng)濟和傳統(tǒng)的金融業(yè)務很熟悉，但是對于農(nóng)村經(jīng)濟，面向農(nóng)村的金融業(yè)務則熟悉度不夠，為了規(guī)避風險采取的是風險控制原則，明顯對農(nóng)村經(jīng)濟金融的發(fā)展考慮不夠。此外，金融監(jiān)管鏈條過長、基層監(jiān)管人員不足以及監(jiān)管的短板等等原因，金融機構(gòu)因規(guī)避風險的原則抑制了農(nóng)村金融市場準入，削弱了金融機構(gòu)參與扶貧的積極性。

（五）金融精準扶貧缺乏法律制度保障

縱觀多年來我國扶貧開發(fā)，國家和地方制定了一系列促進和保障貧困人口、貧困地區(qū)的政策和規(guī)范性文件，但是上升到法律層面的法律法規(guī)則極少，更沒有形成成熟完善的金融法律制度體系，只是充分的體現(xiàn)了濃厚的政策性取向。1984年以來黨中央、國務院先后發(fā)布了9個關于扶貧開發(fā)的重要文件，這些都屬于政策范疇，不具有法律約束力。立足于國家法層面，我國不但缺乏扶貧開發(fā)專項法律法規(guī)，而且對于農(nóng)村扶貧開發(fā)和貧困人口權(quán)益的保障的規(guī)定也只能在《農(nóng)業(yè)法》、《保險法》等法律位階較低的法律中看到零星的幾個條款。

總體而言，農(nóng)村金融扶貧法律規(guī)范大多僅對農(nóng)村金融扶貧做出概括性的法律規(guī)定，沒有建立完善的農(nóng)村金融扶貧法律制度規(guī)范體系，眾多法律規(guī)定體現(xiàn)出來的則是政策性濃厚、效力較低，規(guī)范的約束力不夠，缺乏操作性。對于不具有操作性的法律規(guī)范，很難在實際行動上得到落實，只能成為一種“文本法律”，直接導致農(nóng)村金融精準扶貧實際操作過程中出現(xiàn)“有法難依”的困境。特別是作為規(guī)范、約束政府金融扶貧行為的重要規(guī)范性文件，更多地表現(xiàn)為法律約束力不夠，規(guī)范操作性缺乏，難以達到規(guī)制政府權(quán)力、保障農(nóng)村金融精準扶貧的重任。

除此之外，少數(shù)民族地區(qū)的法律供給更加缺乏，地方的扶貧政策、措施缺乏多層次和系統(tǒng)化的政策體系。加上經(jīng)濟落后、社會貧困、文化水平低等多種因素相互影響，農(nóng)村的家族觀念、鄉(xiāng)土人情等傳統(tǒng)對現(xiàn)代法治的忽視和排斥都是導致這些地區(qū)法治環(huán)境亟待解決的原因。2015年諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者安格斯﹒迪頓認為，卓有成效的減貧離不開可靠的政府治理、法治、有效的稅收制度、產(chǎn)權(quán)保護以及公眾信心②。

三、完善民族地區(qū)金融精準扶貧法律保障制度的建議

民族地區(qū)應該結(jié)合地區(qū)實際情況，借鑒發(fā)達地區(qū)成功的經(jīng)驗兼收并蓄，推進制度創(chuàng)新、制定符合當?shù)亟鹑诰珳史鲐毠ぷ鏖_展的制度體系，順應精準脫貧戰(zhàn)略的要求。

（一）構(gòu)建立法保障體系

檢閱我國金融扶貧法律制度可以看出我國農(nóng)村金融扶貧法律形式多樣，但是統(tǒng)一性差，但是目前還沒有設立一部專門的金融扶貧法律。這種法律形式位階低，內(nèi)容零散不成體系。特別是在民族地區(qū)金融扶貧法律的設立和落實的情況更加不容樂觀。所以，健全農(nóng)村金融法律保障體系亟待需要。

1.制定民族地區(qū)金融扶貧基本法。我國現(xiàn)階段涉及農(nóng)村金融扶貧的法律主要是《農(nóng)業(yè)法》，《農(nóng)業(yè)法》的有關條文中，只是簡單的提出加大金融支持農(nóng)業(yè)發(fā)展力度，內(nèi)容很粗獷，不能當作金融扶貧基本法。但是如果以《農(nóng)村金融扶貧開發(fā)法》來敲定農(nóng)村金融扶貧的基本制度，充分整合社會資源，讓以往的局面變得有條不紊。中央政府、立法部門以及央行和金融機構(gòu)在制定農(nóng)村金融扶貧基本法的時候應該秉持新型發(fā)展理念，實現(xiàn)金融公平，以保護農(nóng)民基本金融權(quán)利為目標，堅持精準扶貧的基本理念。按照政策性金融機構(gòu)、商業(yè)銀行性金融機構(gòu)和民間金融機構(gòu)各自的職能定位來確定其在金融扶貧工作中的職責，自上而下的將政府、金融機構(gòu)、農(nóng)村貧困戶三個主體充分聯(lián)系起來，同時抓實金融產(chǎn)品供給、金融產(chǎn)品實施、信貸資金回收與金融監(jiān)管等四個環(huán)節(jié)，設立農(nóng)村金融扶貧基本法，明確規(guī)定政府、金融機構(gòu)、農(nóng)村貧困戶在農(nóng)村金融扶貧中各自的權(quán)利與義務。只有制定農(nóng)村金融扶貧基本法，才能形成完善的金融法律體系以提高民族地區(qū)農(nóng)村金融扶貧的質(zhì)量和效率，切實加快民族地區(qū)精準扶貧脫貧步伐，鞏固脫貧成效。

2.制定民族地區(qū)農(nóng)村金融扶貧專項立法。民族地區(qū)農(nóng)村金融扶貧專項立法必須以建立農(nóng)村金融扶貧基本立法為前提，制定《政策性銀行法》、《農(nóng)村合作金融法》、《村鎮(zhèn)銀行法》、《農(nóng)村小額貸款公司法》等金融專項立法，修改《商業(yè)銀行法》，就特定金融機構(gòu)的農(nóng)村金融扶貧具體義務與措施等進行詳細規(guī)定。同時，為推進我國農(nóng)村金融扶貧基本法及專項立法實施，加強農(nóng)村金融扶貧立法的規(guī)劃，特別是部門與地方政府立法的協(xié)調(diào)，強化法律的操作性，可由國務院、中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會等制定行政法規(guī)、規(guī)章，地方制定地方性法規(guī)、規(guī)章，以細化農(nóng)村金融扶貧立法規(guī)范，推進立法有效實施④。

（二）完善相關基本制度體系

1.建立弱勢群體金融權(quán)利傾斜保護制度。農(nóng)民既是農(nóng)村金融機構(gòu)經(jīng)營資金的供給者，又是農(nóng)村金融機構(gòu)信貸的接受者。根據(jù)法理學的基本原理，法律調(diào)整社會關系的有效機制是權(quán)利和義務的利導功能。權(quán)利通過法律特有的利益確認和維護機制激勵法律主體做出行為選擇，而義務通過以國家暴力為支撐的強制機制約束法律主體做出規(guī)定的行為。從權(quán)利義務范疇的統(tǒng)一角度而言，既然農(nóng)村金融組織的社會責任是一種積極義務③，那么，為了彌補其義務實現(xiàn)的外部督促機制，就應當賦予其直接服務的相對方——農(nóng)民平等的金融權(quán)利。

民族地區(qū)農(nóng)村金融扶貧對象已經(jīng)被明確為弱勢群體。但是相關法律在金融服務種類、資源配置上給予的傾斜性保障程度不夠。保護民族地區(qū)農(nóng)村弱勢群體的金融權(quán)利，讓這一群體在金融服務供需中得到公平對待，是農(nóng)村金融法制建設的根本方向。

2.完善金融精準扶貧市場體系。首先，完善金融精準扶貧市場體系就是根據(jù)金融精準扶貧的要求金融產(chǎn)品多樣化、信貸產(chǎn)品創(chuàng)新有突破、扶貧信貸投入有新突破，符合扶貧工作的開展。根據(jù)民族地區(qū)的具體情況，通過實地調(diào)研開發(fā)出適合當?shù)刎毨?、龍頭企業(yè)所需要的金融產(chǎn)品、服務。其次，各銀行金融機構(gòu)要立足民族地區(qū)資源稟賦和特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，整合信貸資源，充分發(fā)揮人民銀行扶貧再貸款與扶貧、財政等部門的政策合力，為貧困農(nóng)戶、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供小額信貸、創(chuàng)業(yè)擔保貸款、“兩民”貼息貸款、政府增信貸款等信貸產(chǎn)品和服務，通過“1+N”（“1”為央行，“N”為金融機構(gòu)）工作機制帶動貧困戶就業(yè)創(chuàng)業(yè)的專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展生產(chǎn)脫貧，支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)示范園、標準園、精品園。堅持貫徹精準扶貧金融風險審慎性監(jiān)管原則，并制定金融扶貧的相關法律法規(guī)以及獎罰規(guī)定。

3.健全金融保障機制。根據(jù)“1+N”工作機制，健全金融保障機制，形成“央行引導、信貸支持、政府配套、產(chǎn)業(yè)配套”的扶貧工作合力，一是完善抵押擔保機制。積極構(gòu)建多元化的信用擔保體系和多方共同參與的信貸風險分擔機制，盤活農(nóng)村土地資源，加快推動政府搭建農(nóng)村土地確權(quán)頒證、建設評估、交易流轉(zhuǎn)等平臺，開展農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款工作，拓寬涉農(nóng)貸款抵押擔保渠道。二是健全風險補償機制。推動政府部門整合縣域涉農(nóng)、扶貧、財政等資金，建立風險補償基金、擔?；?、扶貧貼息等多種金融保障措施，探索建立村級融資擔保基金。三是完善保險保障機制。擴大農(nóng)業(yè)保險密度和深度，改進和推廣小額貸款保證保險，建立健全針對貧困農(nóng)戶的保險保障體系，為貧困戶融資提供增信支持。

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作者簡介：金娟（1979-），女，土家族，湖南沅陵縣人，吉首大學法學與公共管理學院，碩士研究生，供職于湘西自治州廣播電視大學，研究方向：金融法；包忠榮（1964-），男，回族，湖南鳳凰縣人，供職于中國人民銀行湘西土家族苗族自治州中心支行，研究方向：金融學。