城市總體規(guī)劃公眾參與的創(chuàng)新性實踐
——對“上海2035”城市總體規(guī)劃公眾參與的思考

張 逸

當(dāng)今中國社會，公眾越來越關(guān)注所生活城市的全方位品質(zhì)，參與城市規(guī)劃的意識不斷增強(qiáng)。公眾參與在城市規(guī)劃中的地位日益提升，促使城市規(guī)劃這項公共政策的制定方式由從上而下變化為磋商機(jī)制。與其他類型的城市規(guī)劃相比，城市總體規(guī)劃作為城市法定的綱領(lǐng)性文件和城市發(fā)展的頂層設(shè)計，面臨更復(fù)雜的利益協(xié)調(diào)，也更受城市公眾的關(guān)注。因此，城市總體規(guī)劃的公眾參與越來越受重視。

1 “上海2035總規(guī)”公眾參與的特點

新編制完成的“上海2035”城市總體規(guī)劃（以下簡稱“‘上海2035總規(guī)’”）是引領(lǐng)上海城市發(fā)展思路和發(fā)展方式轉(zhuǎn)型、探索超大城市社會治理新路、變革規(guī)劃編制理念和方法的重要實踐。公眾參與作為其中一項核心工作，體現(xiàn)了創(chuàng)新性和示范性。

1.1 “上海2035總規(guī)”公眾參與的主要內(nèi)容

“上海2035總規(guī)”公眾參與工作在公眾參與渠道方面，通過問卷調(diào)查、論壇講座、現(xiàn)場展示、官方網(wǎng)站、微信公眾號、電子郵箱、熱線電話、傳統(tǒng)媒體等多種方式向市民發(fā)布規(guī)劃信息并收集市民意見，有效拓寬了市民了解、參與城市規(guī)劃的渠道，提升了總體規(guī)劃的社會影響力。其中通過網(wǎng)站、微信公眾號、主體論壇等建立的公眾參與渠道，伴隨總規(guī)工作的開展逐漸成為公眾獲取相關(guān)咨詢的穩(wěn)定平臺，傳播的資訊也不再局限于本輪總體規(guī)劃，更多涉及其他城市規(guī)劃的熱點項目與話題，成為宣傳城市規(guī)劃的長效平臺。

在公眾參與主體方面，“上海2035總規(guī)”秉持“開門做規(guī)劃”理念，以開放包容的姿態(tài)吸引各界人士參與到總體規(guī)劃編制中。城市愿景調(diào)查的意見來源在地域上覆蓋了上海全部16個區(qū)，在人群上涵蓋了各年齡層、收入段和多種工作性質(zhì)的人口，從本地市民到國際友人，從小學(xué)生到70歲高齡的老人，來自各個地區(qū)，從事涉及社會各個領(lǐng)域的公眾分別從自身專業(yè)領(lǐng)域或切身訴求描繪了城市愿景。同時在規(guī)劃編制過程中主動征詢來自不同地域、行業(yè)的專業(yè)人士的意見，為總體規(guī)劃建言獻(xiàn)策。如委托10家研究機(jī)構(gòu)、40個研究團(tuán)隊圍繞18個戰(zhàn)略專題開展研究，加強(qiáng)成果的科學(xué)性；與長三角30個城市的規(guī)劃主管部門交流溝通，與蘇、浙、皖三省規(guī)劃院共同開展規(guī)劃研究，有力支撐了區(qū)域協(xié)同發(fā)展；匯集來自經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)、政治、城建等各個領(lǐng)域的15名專業(yè)人士，組建“公眾參與咨詢團(tuán)”，全過程跟蹤總規(guī)編制和建言獻(xiàn)策，成為引導(dǎo)社會力量參與規(guī)劃的橋梁。

在公眾參與的效果方面，“上海2035總規(guī)”不僅實現(xiàn)了大規(guī)模的市民關(guān)注和參與，而且在一定時間內(nèi)，“卓越的全球城市”“創(chuàng)新之城、人文之城”“城市是可以閱讀的，是有溫度的”等內(nèi)容成為社會討論的熱點。客觀上也說明了“上海2035總規(guī)”的核心內(nèi)容已深入人心，公眾參與已超越初級的宣傳作用。

1.2 “上海2035總規(guī)”公眾參與的價值

“上海2035總規(guī)”公眾參與形式完整，內(nèi)容具體，效果良好，為城市總規(guī)公眾參與工作樹立了新標(biāo)桿和新模板。更重要的是，在我國目前的社會環(huán)境下，公眾參與必然是在政府強(qiáng)有力的統(tǒng)籌與引導(dǎo)下開展的具有較強(qiáng)組織性的工作，需要避免由于公眾過度參與帶來的規(guī)劃失控?！吧虾?035總規(guī)”公眾參與也充分體現(xiàn)了這一點。整個統(tǒng)籌引導(dǎo)既保證了規(guī)劃編制的正確方向，又保證了參與的最廣泛度，達(dá)到了較好的效果?？梢哉f，“上海2035總規(guī)”公眾參與對城市總體規(guī)劃公眾參與工作的積極有效探索，體現(xiàn)了中國城市總體規(guī)劃公眾參與工作獨有的優(yōu)勢和特點。

1.3 “上海2035總規(guī)”公眾參與的階段性

現(xiàn)代城市規(guī)劃理論研究表明，公眾參與的發(fā)展一般經(jīng)歷從形態(tài)建設(shè)規(guī)劃、數(shù)理模型規(guī)劃到社會發(fā)展規(guī)劃幾個階段，工作逐漸由理論性、專業(yè)性和集中的權(quán)力轉(zhuǎn)到感性、具體和由下至上的參與[1]。

在形態(tài)建設(shè)規(guī)劃階段，公眾參與僅限于了解和聆聽，是市民象征性的參與，也是一種事后的、被動的參與；在數(shù)理模型階段，合理性和邏輯性成了規(guī)劃的主要追求，同時公眾參與也增加了非理性的、人性的價值觀和行為。公眾參與主要由學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和研究機(jī)構(gòu)的“精英層次”參與為主；而在社會發(fā)展規(guī)劃階段，城市規(guī)劃中公眾參與的理論基礎(chǔ)是城市的多元主義[2]。

“上海2035總規(guī)”公眾參與工作，無論在參與規(guī)模、參與方式、參與效果等方面，都達(dá)到了較高的水平。但“上海2035總規(guī)”公眾參與從工作本質(zhì)目標(biāo)而言，還是追求理性和合理的精英邏輯，沒能建立充分體現(xiàn)城市多元主義的機(jī)制；從參與主體而言，雖然盡可能拓寬了公眾參與的主體覆蓋面，但像公眾參與咨詢團(tuán)這樣的公眾參與的主要力量，其成員都是有政府背景的社會精英；從參與方式而言，雖然比國內(nèi)許多城市總體規(guī)劃公眾參與的“后半程”式參與有所進(jìn)步，實現(xiàn)了“全程”式參與，但終究還是一種被動式參與，沒有對規(guī)劃編制方法和技術(shù)路線帶來根本性的影響。所以，“上海2035總規(guī)”公眾參與工作雖有突破，但仍然處于數(shù)理模型階段，也必然存在階段性的特點和局限。

2 城市總體規(guī)劃公眾參與發(fā)展階段的思考

作為一項具有較強(qiáng)政治和社會屬性的工作，公眾參與在城市規(guī)劃中的開展程度與社會整體發(fā)展程度密切相關(guān)。公眾參與在城市規(guī)劃中的運用首先出現(xiàn)在北美國家的規(guī)劃中，是作為協(xié)調(diào)與平衡各方利益而采取的手段，之后作為一種規(guī)劃技術(shù)與規(guī)劃理念被廣泛采用?，F(xiàn)在普遍進(jìn)入體現(xiàn)城市的多元主義的社會發(fā)展規(guī)劃階段。

處于這個階段的西方發(fā)達(dá)國家的城市規(guī)劃公眾參與在具體做法上也有不同，效果也不完全相同[3]。在美國，公眾參與已經(jīng)成為城市規(guī)劃理論和實踐的基本組成部分。具體形式包括自上而下與自下而上兩種。政府組織的服務(wù)性與主動性有效保障了公眾參與的開展，同時非政府組織作為橋梁具有顯著的推動作用。當(dāng)然在美國城市中也發(fā)生了非常尖銳的、情緒化的“公眾參與”浪潮，公眾參與演變?yōu)橐环N由下而上的消化不滿的手段。加拿大城市規(guī)劃更注重人文價值和多元化，有更多的公眾參與。公眾參與城市規(guī)劃通過分散—集中—再分散—再集中的方式，使市民參與城市規(guī)劃的全過程。德國在1987年的《建設(shè)法典》中將公眾對規(guī)劃的直接參與以法定形式固定下來。其公眾參與借助牢固的法律基礎(chǔ)、廣泛的社會基礎(chǔ)和牢固的制度保障，對各個環(huán)節(jié)與要素都有詳細(xì)的規(guī)定，形成了規(guī)范化、程序化的公眾參與機(jī)制。日本城市規(guī)劃的公眾參與，具有較為完善的資金保障體系，從政府預(yù)算到各種捐款和捐助不一而足。其公眾參與的開展形式相對穩(wěn)定，貫穿調(diào)查到?jīng)Q策的全過程[4]。

如果以“上海2035總規(guī)”公眾參與關(guān)注為標(biāo)桿，可以清楚地看到，相比發(fā)達(dá)國家城市規(guī)劃中公眾參與的成熟度，我國城市總體規(guī)劃公眾參與未來努力方向首先應(yīng)實現(xiàn)發(fā)展階段的提升。要達(dá)到這個高度，就必須從公眾參與的理念轉(zhuǎn)變、法律地位、宣傳教育、參與機(jī)制等方面做努力。

2.1 形成服務(wù)多元、平衡協(xié)商的公眾參與理念

未來城市發(fā)展不僅僅是物質(zhì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更重要的是公眾參與和政策的制訂與實施。城市規(guī)劃必須面對不同價值取向的社會各階層。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，由國家、地方政府、開發(fā)商和市民構(gòu)成了多元化的利益結(jié)構(gòu)，各主體有著互不相同的價值取向和利益追求。城市規(guī)劃必須深入社區(qū)才能了解公眾的價值觀和目標(biāo)，變“事后參與”為“事前參與”，重點也要放到規(guī)劃制定過程中如何聽取和吸收群眾的合理意見上來；并利用公眾參與平衡協(xié)商形成最合理可行的方案，用有限的城市資源創(chuàng)造出更大的社會公共財富。

2.2 明確公眾參與在城市規(guī)劃法律法規(guī)中的地位

我國現(xiàn)行使用的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》雖然對公眾參與進(jìn)行了法律條文的規(guī)定，但并沒有對參與主體加以明確，在相關(guān)參與公眾的權(quán)利規(guī)定及法律程序等方面也沒有明晰[5]。涉及總體規(guī)劃也只是規(guī)定了城市總體規(guī)劃必須有不少于1個月的公示。可以說，公眾參與還并未成為城鄉(xiāng)規(guī)劃的法定必要環(huán)節(jié)，公眾也并沒有被法律賦予明確的決策權(quán)[6]。未來對城市規(guī)劃公眾參與的立法，要對公眾參與的方式、范圍、途徑及權(quán)利等實施方法做出明確規(guī)定；要建立科學(xué)系統(tǒng)化的城市規(guī)劃公開機(jī)制和合理的論證制度；要對公眾參與的內(nèi)容和程序進(jìn)行具體細(xì)化，在城市規(guī)劃的全流程中規(guī)定公眾參與的內(nèi)容和方法。

2.3 加強(qiáng)宣傳教育， 建立完善的公眾參與機(jī)制

要采取多種方式的宣傳實現(xiàn)規(guī)劃的公開透明性，使公眾從多種渠道獲知規(guī)劃內(nèi)容；通過規(guī)劃公眾教育提高公眾的參與能力，培養(yǎng)公眾在社會事務(wù)上的洞察力和分析判斷能力；建立參與—反饋—再參與的工作機(jī)制，實現(xiàn)隨時聽取意見，避免出現(xiàn)在市民利益被損害到忍無可忍時才反映的類似“上訪”的表達(dá)意見方式[7]；建立公眾參與的激勵機(jī)制，充分調(diào)動公眾積極性。規(guī)劃部門要主動向市民反饋市民意見與建議是否被采納。對建議已被采納的市民，規(guī)劃部門對其做出適當(dāng)?shù)莫剟?，以鼓勵激發(fā)其再參與。

3 建立城市總體規(guī)劃公眾參與合理工作體系的建議

要推動城市總體規(guī)劃的公眾參與真正進(jìn)入能夠體現(xiàn)城市多元的社會發(fā)展規(guī)劃階段，除了城市規(guī)劃公眾參與在轉(zhuǎn)變思想理念、確立法律地位、加強(qiáng)宣傳教育、建立參與機(jī)制等方面形成新的頂層設(shè)計以外，如何建立城市總體規(guī)劃公眾參與合理工作體系也非常重要。這個工作體系的建立，實踐層面是解決了城市總體規(guī)劃中公眾參與誰來做、做什么和怎么用的具體問題，理論層面則是對城市總體規(guī)劃編制方法的探討。

3.1 城市總體規(guī)劃公眾參與“誰來做”

城市總體規(guī)劃公眾參與工作的實施開展主體，在工作實踐中存在3類常見的類型。

一是專業(yè)調(diào)查公司。請專業(yè)調(diào)查公司開展公眾參與工作，在早期公眾參與工作中十分常見。但該方式存在片斷性、突擊性的特征。由于總體規(guī)劃編制的周期較長，這種片段式的參與效果持續(xù)性不足。而且調(diào)查公司在對城市規(guī)劃專業(yè)的認(rèn)識上受技術(shù)水平的影響很大，對問題的討論容易流于表面，在結(jié)果的運用方面也存在較大的局限性。

二是規(guī)劃公眾參與團(tuán)隊。委托專門的規(guī)劃公眾參與團(tuán)隊這樣的方式也比較常見，現(xiàn)有條件下這類團(tuán)隊的專業(yè)性在不斷增強(qiáng)。從實踐來看，規(guī)模較小、結(jié)構(gòu)簡單的城市相對更適合這種方式操作。由于這種類型的團(tuán)隊的工作方式多數(shù)情況下是模擬國外公眾參與的基本技術(shù)手段，團(tuán)隊的工作追求短周期，遇到需對城市有深層次的了解時，公眾參與工作往往應(yīng)對乏力。

三是規(guī)劃編制團(tuán)隊中的公眾參與部門?！吧虾?035總規(guī)”公眾參與的工作組織就是采用這種方式。在編制團(tuán)隊中專門設(shè)立公眾參與的部門負(fù)責(zé)。這一方式在頂層設(shè)計中解決了公眾參與工作是核心工作之一的定位，能有效調(diào)動政府、專家、媒體等方面的資源，從而在社會上形成良好的宣傳與造勢效果，為公眾參與工作開展建立積極良好的社會氛圍。同時，公眾參與工作需要深刻地認(rèn)識公眾參與的價值，努力將公眾意見中公眾、專家、政府決策者等關(guān)心總體規(guī)劃的各類人群意見集成并有效吸納進(jìn)編制成果中。這種方式改變了公眾參與工作“外掛”的模式，確保公眾參與核心團(tuán)隊的成員同時也是總規(guī)編制核心團(tuán)隊的重要成員，公眾參與工作與總規(guī)編制其他工作同步協(xié)調(diào)開展。

但要真正服務(wù)于城市的多元發(fā)展，類似“上海2035總規(guī)”公眾參與的工作團(tuán)隊，其專業(yè)能力是足夠的，政府色彩卻還是比較濃的。未來能否有同樣具有專業(yè)能力的獨立非政府組織為主來承擔(dān)這項工作應(yīng)該是探討的方向。這是一個由獨立于行政組織之外的，受法律保護(hù)和支持的，由關(guān)心城市建設(shè)的公眾組成的團(tuán)體，可以是地方社區(qū)組織或全國性的非政府組織[8]。他們以一種理性的態(tài)度參與到總體規(guī)劃的編制過程中來，通過認(rèn)真的調(diào)研和訪談，得出包括居民的意見、專家的觀點等全面的規(guī)劃意見書，與政府部門及相關(guān)規(guī)劃師進(jìn)行溝通協(xié)商推進(jìn)規(guī)劃[9]。

3.2 城市總體規(guī)劃公眾參與“做什么”

在明確“誰來做”之后，就是“做什么”的問題。這是公眾參與在總規(guī)工作中頂層設(shè)計的核心內(nèi)容?？梢哉f，“上海2035總規(guī)”公眾參與的豐富內(nèi)容全面回答了這個問題。

長期以來，總體規(guī)劃公眾參與被籠統(tǒng)地理解為“做問卷”、“做調(diào)查”，而在“上海2035總規(guī)”中，這只涵蓋了公眾參與工作的一小部分，即專業(yè)調(diào)查部分。同時開展的公眾參與通?？煞譃?大部分：公眾意見的采集，專家意見的征詢，決策者的回饋、溝通和協(xié)助決策，以及媒體的宣傳工作。其中前3部分包括了意見收集的主要內(nèi)容與處理工作，在這個層面上，不同城市意見收集的方式存在很大的差異。

國內(nèi)的城市總體規(guī)劃，包括“上海2035總規(guī)”，在編制工作中對意見的收集采取了并聯(lián)的模式，即公眾、專家、決策者的意見收集同時展開。這種模式能適應(yīng)當(dāng)前我國的國情，但關(guān)鍵在于如何把握三方面意見的權(quán)重，并有意識地規(guī)避行政、技術(shù)權(quán)威等方面因素導(dǎo)致的某方面意見過于占據(jù)主導(dǎo)地位的問題。

關(guān)于意見收集的方法，在“上海2035總規(guī)”中也有充分的實踐。對公眾意見的收集，包括從總規(guī)啟動到綱要、草案、批復(fù)的全過程民意調(diào)查，十幾場市民可參與的重要議題的論壇，公眾參與咨詢團(tuán)的全過程參與，各類媒體平臺的意見收集；對專家意見的征詢，涉及了核心專家、各版塊相關(guān)專業(yè)方面的專家，上海市、外省乃至國外的專家；對決策者的意見收集，由于總規(guī)編制的領(lǐng)導(dǎo)小組是市政府的專門機(jī)構(gòu)，總規(guī)編制辦公室由規(guī)土局作為編制的主要組織者負(fù)責(zé)，各政府部門參與，決策過程包含了市政府、市委到全會再報人大審議、國務(wù)院批復(fù)的完整程序，整個過程確保了科學(xué)、規(guī)范而完善；關(guān)于媒體方面的工作，在“上海2035總規(guī)”中得到了高度重視，讓媒體不僅成為公眾參與的一種渠道，更成為總規(guī)編制的社會宣傳主要平臺，通過自行籌建的媒體平臺與社會主流媒體平臺結(jié)合，傳統(tǒng)媒體與新媒體的結(jié)合，對平面媒體、視覺媒體的運用，在相當(dāng)程度上推動了“上海2035總規(guī)”的宣傳與意見收集，其中“上海2035”公眾號等幾個重要平臺的作用得到了很好的體現(xiàn)。

3.3 城市總體規(guī)劃公眾參與“怎么用”

對公眾參與收集的意見如何使用，是決定公眾參與是否真正對總規(guī)起到重要作用并引導(dǎo)編制方法的問題，也是判斷公眾參與工作是真實有效的還是被過濾處理的問題。理想的方式是，可以有一個城市總體規(guī)劃委員會和3項工作。城市總體規(guī)劃委員會類似我國香港特別行政區(qū)的城市規(guī)劃委員會，它由官方成員和非官方成員組成。非官方成員具有廣泛的專業(yè)和公眾的代表性[7]。委員會對來自公眾、專家、決策者以及其他各方面的意見，在同等重視的前提下逐條分類、研究、判斷和解決。明確意見是否應(yīng)直接采納，形成集體判斷，采用民主集中制解決分歧。這個委員會對總體規(guī)劃決策有很大權(quán)力。它定的事不能隨便改動，要更改必須經(jīng)過法律程序?！吧虾?035總規(guī)”中的公眾參與團(tuán)經(jīng)過一定調(diào)整，可以成為上海未來的城市總體規(guī)劃委員會的雛形。

未來的城市總體規(guī)劃委員會，主要做3項工作：總體規(guī)劃意見落實、意見處理的情況反饋和意見效果評估。

（1）意見落實

明確意見是否采納之后，由規(guī)劃編制團(tuán)隊對采納的意見進(jìn)行落實，并形成檢查、反饋機(jī)制，適時對各類意見的處理情況對外公開。例如在特定的編制節(jié)點有多少意見被采納，在成果公示等重要節(jié)點著重說明被采納的意見與落實情況，正在研究的意見以及預(yù)期落實進(jìn)度，不被采納的意見其不合理的原因。

（2）意見處理的情況反饋

意見處理的情況反饋屬于“怎么用”這一層面相當(dāng)重要的環(huán)節(jié)，有效的反饋既保證了公眾參與渠道的暢通，更說明了其真實性，有利于激發(fā)社會各界參與總規(guī)編制的持續(xù)熱情。由于采納和回復(fù)涉及大量的技術(shù)工作與日常工作，在成果編制完成時可形成專門的公眾意見報告，以記錄大部分意見的處理情況。

（3）意見效果評估

對意見的使用是直接影響總體規(guī)劃編制質(zhì)量的關(guān)鍵。在總體規(guī)劃編制完成后，公眾參與工作需要對效果進(jìn)行評估。對于總體規(guī)劃，可以形成相對完整的評價體系，通過編制后民意調(diào)查等方式獲取的社會各界公眾的滿意度來形成整體評價，結(jié)合收集意見的數(shù)量、發(fā)放問卷的數(shù)量、咨詢專家的數(shù)量、媒體宣傳頻次及獲得的反饋等方面形成重要指標(biāo)。同時，公眾參與報告中體現(xiàn)的對意見的采納率是較為關(guān)鍵的要素，理論上對獲取的意見都應(yīng)當(dāng)處理，實際上一部分意見在成果中被直接采納，一部分在其他層次或?qū)用娴囊?guī)劃中得到體現(xiàn)，還有一部分意見不合理但是推動了相關(guān)方面的研究。其中直接采納的意見最具有說服力，也最能體現(xiàn)公眾參與工作在總規(guī)編制的技術(shù)層面的效果。

4 結(jié)語

城市總體規(guī)劃的公眾參與是一項兼顧技術(shù)性與社會性的工作，其工作機(jī)制與效果與所處城市的發(fā)展背景密切相關(guān)?！吧虾?035總規(guī)”的公眾參與工作，一方面作為城市總體規(guī)劃公眾參與的有益探索，是寶貴的經(jīng)驗積累；另一方面，“上海2035總規(guī)”為城市規(guī)劃工作在社會層面積累了更多的信任與理解，有效推動了上海城市規(guī)劃公眾參與制度的完善和提升。同時，我國城市總體規(guī)劃的公眾參與也可以此為基礎(chǔ)，在思想理念、法律地位、宣傳教育、參與機(jī)制和工作體系方面全面提升到新的階段