改革開放40年我國教師教育政策價值取向的演變

盧小陶，丘 苑，吳譯怡，盧美蓮

（ 1.贛南師范大學 教育科學學院，江西 贛州 341000；2.贛南師范大學 教育經(jīng)濟研究中心，江西 贛州 341000；3.華南師范大學 心理應用研究中心，廣東 廣州 501631；4.清新區(qū)柏菲藝博幼兒園，廣東 清遠 511500）

中國改革開放40年來，黨和國家高度重視教師教育，出臺了一系列教師教育法律、法規(guī)、條例、規(guī)章、決定、指示和意見等政策文本?？梢哉f，在教師教育政策的指導和推動下，我國教師教育事業(yè)總體上呈現(xiàn)良好態(tài)勢，在多個方面取得了顯著成就。黨的十八大以來，在新的歷史方位上，教師教育成為教育質(zhì)量提升的關(guān)鍵一招和動力源泉，嵌入國家教育制度、行動和總體改革規(guī)劃中，意味著教師教育將實現(xiàn)新的重大跨越。在此背景下，深入把握教師教育政策發(fā)展的演變和深層性結(jié)構(gòu)因素，是新時代教師教育改革不可回避的問題。然而，從現(xiàn)有教師教育政策研究成果來看，較多的是從技術(shù)層面對政策文本進行解讀，而較少的是從政策價值取向的角度進行研究。因此，文章將從政策價值視角出發(fā)，超越靜態(tài)政策文本，深入透徹分析教師教育政策的變遷歷程、動力要因以及繼承與發(fā)展的內(nèi)在關(guān)系，以為新時代教師教育內(nèi)涵式發(fā)展與改革起到政策引導、規(guī)范和調(diào)控作用。

一、教師教育政策價值取向的內(nèi)涵

任何時期的政策都有一定的價值取向。所謂“政策價值取向”，即政策制定主體對政策關(guān)涉領(lǐng)域的問題、矛盾和沖突所持的價值觀念、價值態(tài)度及其表現(xiàn)出來的價值傾向［1］。簡言之，政策價值取向是政策制定主體的價值傾向。美國政治學者戴維·伊斯頓認為：“公共政策是對全社會的價值作權(quán)威性的分配?！保?］從這一定義可知，價值判斷問題是公共政策研究中不可或缺的向度和本質(zhì)性規(guī)定。換言之，公共政策是價值取向的集中體現(xiàn)，價值取向是公共政策制定的前提和基礎(chǔ)，也是公共政策價值合理性評估的指標。教師教育政策作為公共政策的有機組成部分，同樣有著公共政策的共性，但也有自身的特性。循此邏輯，教師教育政策則是國家公權(quán)力部門或教師教育主管部門對教師教育資源、利益作權(quán)威性的分配。也即，有什么樣的價值取向就有什么樣的教師教育政策。綜上所述，教師教育政策價值取向就是教師教育政策制定主體的價值判斷，它在一定意義上反映整個社會訴求，也是教師教育存在和發(fā)展的原因。

二、40年我國教師教育政策價值取向的回溯

我國教師教育的主體主要為政府（中央政府和地方政府）、學校（各級各類師范和非師范院校、教師進修機構(gòu)以及中小學）和教師三大類。相應地，這三類主體在利益博弈建構(gòu)的過程中對教師教育產(chǎn)生了不同的價值追求。從而導致我國教師教育在不同歷史階段也呈現(xiàn)出不同的政策價值取向。

1. 一元價值取向階段（1978—1989年）

改革開放后，我國教師教育政策發(fā)展的一元價值取向階段主要呈現(xiàn)為以經(jīng)濟建設(shè)為中心。這一時期黨和國家的工作重心向“經(jīng)濟建設(shè)為中心”轉(zhuǎn)移，教育戰(zhàn)線的工作重心也隨之轉(zhuǎn)移，教師教育也迎來了發(fā)展的春天。堅持效率優(yōu)先，加快培養(yǎng)人才，滿足社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的迫切需要，其以經(jīng)濟為中心的價值取向十分明顯。例如1978年4月，教育部全國教育工作會議提出“大力發(fā)展和辦好師范教育，為教育戰(zhàn)線不斷補充合格教師”。同年10月，教育部頒布《關(guān)于加強和發(fā)展師范教育的意見》要求“加快恢復和發(fā)展師范院?！?，“滿足社會主義建設(shè)的需要”。從此，我國教師教育事業(yè)更多地被賦予經(jīng)濟功能，為基礎(chǔ)教育培養(yǎng)了大量師資，從根本上促進了市場經(jīng)濟的加速發(fā)展。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》明確提出“教育就是要為社會主義經(jīng)濟建設(shè)培養(yǎng)人才”，其經(jīng)濟指向性十分突出。

綜上所述，改革開放以來到20世紀80年代末，我國教育方針乃至教師教育發(fā)展的基本精神沒有變化，基本圍繞著“建設(shè)者”“接班人”和“四有”等目標培養(yǎng)社會主義經(jīng)濟建設(shè)的各行各業(yè)人才。

2. 二元價值取向階段（1990—1997年）

1990—1997年，我國教師教育政策發(fā)展的二元價值取向階段呈現(xiàn)為政治與經(jīng)濟并存。1990年，針對當時高等教育發(fā)展局面和社會主義經(jīng)濟建設(shè)的短暫危機，加之蘇聯(lián)解體帶來的國際政治風波。中共中央在十三屆七中全會上通過《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十年規(guī)劃和“八五”計劃的建議》，提出“教育必須為社會主義現(xiàn)代化服務”，“教育必須同生產(chǎn)勞動相結(jié)合”，“把堅定正確的政治方向放在首位”。從中可知，這一階段的教育方針既強調(diào)教育（包括教師教育）要把政治方向放在首位，又強調(diào)教育（包括教師教育）要為社會主義現(xiàn)代化培養(yǎng)建設(shè)者和接班人，更強調(diào)教育者和受教育者需兼具思想政治水平和業(yè)務素質(zhì)，其政治指向和經(jīng)濟指向并駕齊驅(qū)。自1990年后到世紀之交前，我國教師教育在注重經(jīng)濟中心的價值取向上，絲毫沒有減弱政治中心的價值取向。1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》（后簡稱《綱要》）提出，“堅持教育的社會主義方向，自覺地服從和服務于經(jīng)濟建設(shè)這個中心”［3］。從中可知，經(jīng)濟中心和政治中心依舊處于首要位置。此外，《綱要》和《教師法》都明確提出，“不斷提高教師政治覺悟和業(yè)務素質(zhì)”，更是強調(diào)了教師培養(yǎng)的政治方向。再如，1995年修訂版《中華人民共和國義務教育法》再次規(guī)定：“教育必須為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務，為社會主義事業(yè)培養(yǎng)建設(shè)者和接班人?！?/p>

綜上所述，這一時期教育（包括教師教育）既要堅持社會主義方向，又要服務現(xiàn)代化建設(shè)，教育（包括教師教育）的二元價值取向被清晰地呈現(xiàn)出來了。值得一提的是，無論是以政治抑或經(jīng)濟為中心的價值取向，二者皆以社會發(fā)展為旨歸，遵循著我國傳統(tǒng)文化的“社會本位”邏輯。因此，教師教育二元價值取向也可歸結(jié)為社會價值取向。

3. 三元價值取向階段（1998—至今）

官員擺譜會擺掉人心與民意，老板擺譜會失去客戶和生意，明星擺譜會得罪觀眾和粉絲，可見，擺譜這事確實有點懸。而且，本事大值錢，架子大不值錢；水平高了讓人佩服，調(diào)子高了令人反感。真正有能耐有作為者不會也不屑于擺譜，而那些刻意擺譜者，大都底氣不足，色厲內(nèi)荏，用百姓的話來說就是，賣豆腐的搭戲臺——生意不大，架子不小。

1998年以來，我國教師教育政策呈現(xiàn)知識價值、社會價值和個人價值相融合的價值取向特征。世紀之交，面對國際教師教育變革新形勢，終身教育理念的引入、以人為本的指導思想以及轉(zhuǎn)型期社會經(jīng)濟發(fā)展對人才培養(yǎng)的新訴求，我國教育政策價值取向發(fā)生微妙但重要的變化。1999年中共中央、國務院《關(guān)于深化教育改革，全面推進素質(zhì)教育的決定》提出：“教師要有終身學習的自覺性，積極參與教學科研，在工作中勇于探索創(chuàng)新；尊重學生人格，因材施教，保護學生的合法權(quán)益；加大對貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)教師的扶持力度；繼續(xù)關(guān)心和改善教師的工作條件和生活待遇?！保?］自此，我國教師教育二元價值取向格局被徹底打破，走向知識價值、社會價值和個人價值“三元”共存的格局，他們分別主張教師教育應該加強學術(shù)研究，明確知識創(chuàng)造和更新對教師教育發(fā)展的重要性，實現(xiàn)學術(shù)性和師范性的統(tǒng)一；教師教育應該促進社會政治、經(jīng)濟和文化的全面和諧發(fā)展；教師教育應該促進人的全面發(fā)展。這樣的文本話語，同樣可以從其他教師教育政策中窺知。1998年《面向21世紀教育振興行動計劃》提出：“加強中小學教師繼續(xù)教育建設(shè)，構(gòu)建終身學習體系，鼓勵高校畢業(yè)生（包括非師范類）到邊遠貧困的農(nóng)村地區(qū)任教，綜合大學要在新師資培養(yǎng)培訓中做出貢獻?！保?］從《行動計劃》中可知，構(gòu)建“終身學習體系”將教師培養(yǎng)培訓看作一個系統(tǒng)工程，教師教育應當回歸教育本質(zhì)，遵循教育規(guī)律，強調(diào)教師教育的人本價值；“邊遠地區(qū)任教”則強調(diào)教師教育的社會功能，促進教師教育均衡公平發(fā)展；“綜合大學的參與”則強調(diào)教師教育不僅要堅守師范性優(yōu)勢，更要提升職業(yè)教師的學術(shù)品格，追求知識對教師教育的價值。再如，2007年《教育部直屬師范大學師范生免費教育實施辦法（試行）》提出，“免費師范生要回生源地任教，鼓勵免費師范生長期從教、終身從教”［6］。2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出，“加強教師教育，構(gòu)建以師范院校為主體、綜合大學參與、開放靈活的教師教育體系；積極推進師范生免費教育，實施農(nóng)村義務教育學校教師特設(shè)崗位計劃；實施優(yōu)待教師的政策，建立符合教育特點的教師工資制度”［7］。2015年《鄉(xiāng)村教師支持計劃（2015—2020年）》提出，“鄉(xiāng)村教師計劃有利于促進教育公平、推動城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，鼓勵鄉(xiāng)村教師提高學歷層次，多渠道、多模式增強鄉(xiāng)村教師培訓的針對性和時效性”［8］。2018年《中共中央國務院關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》中，把教師教育發(fā)展提升到建設(shè)教育強國、決勝全面建成小康社會、奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利的戰(zhàn)略高度，提倡教師人人盡其才，遵循教師成長規(guī)律，教師綜合素質(zhì)、專業(yè)化水平和創(chuàng)新能力大幅提升［9］。深入分析這四個文件精神，不難發(fā)現(xiàn)，我國在教師教育改革中極其重視教師教育知識、社會和個人相融合發(fā)展的價值取向，同時也透射出對教師個人價值、知識價值的重視，是為了更好地實現(xiàn)社會價值。

三、40年我國教師教育政策價值取向的演變特征

改革開放以來，我國教師教育經(jīng)歷了復雜的改革與發(fā)展，從改革開放初期的百廢待興到步入正軌，再到漸成體系與完善，可以說成績有目共睹。縱觀40年來我國教師教育政策演進歷程，呈現(xiàn)出鮮明的演變特征：

第一，由注重社會需求向兼顧社會需求和個人需求轉(zhuǎn)變。改革開放后較長時間內(nèi)，我國教師教育發(fā)展突顯為為“社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務”，培養(yǎng)“滿足社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展迫切需要的各級各類人才”，以及從科教興國、人才強國的戰(zhàn)略地位闡述教師教育對社會經(jīng)濟發(fā)展的作用。隨著終身教育理念的引入，國際教師教育“以人為本”科學發(fā)展觀的提出，教師的主體性和需求逐漸得到重視，教師教育“本體價值”逐漸回歸、得到強化。

第二，由效率優(yōu)先向兼顧效率與公平轉(zhuǎn)變。改革開放伊始，教師教育領(lǐng)域百廢待興，基于基礎(chǔ)教育師資嚴重短缺和質(zhì)量下滑以及經(jīng)濟發(fā)展的需要，“效率優(yōu)先”成為這一時期教師教育政策價值取向的核心，使我國教師教育在短期內(nèi)取得可喜的成就，但也帶來教師教育不均衡不公平發(fā)展的顯著矛盾。隨后，“貧困地區(qū)教師培訓計劃”“支教計劃”“特崗計劃”“免費師范生教育政策”等政策相繼實施，使得教師教育發(fā)展的公平性初見端倪。

第三，由職前培養(yǎng)向職前職后一體化轉(zhuǎn)變。改革開放較長一段時間內(nèi)，我國師范教育沿襲原有封閉、單一的培養(yǎng)體系，主要以教師職前培養(yǎng)或定向培養(yǎng)活動為主。直至20世紀末之后，政策文本頻頻出現(xiàn)“教師職前培養(yǎng)、職后培訓相溝通”“教師培養(yǎng)培訓一體化”等話語，師范院校定向培養(yǎng)師資、定向就業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗲琅囵B(yǎng)師資、自主擇業(yè)模式，表明我國開始探索、構(gòu)建開放化、系統(tǒng)化和多元化的現(xiàn)代教師教育體系。

第四，由注重外延式、規(guī)?；l(fā)展向統(tǒng)籌外延和內(nèi)涵建設(shè)、質(zhì)量提升轉(zhuǎn)變。教師教育的外延式發(fā)展主要通過增設(shè)師范院校、增加招生、大規(guī)模進行學歷補償培訓和教學法培訓等措施擴大教師教育的外部總體規(guī)模，以應對基礎(chǔ)教育師資的嚴重短缺和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)各級各類人才的迫切需求。在改革開放之初至21世紀之前，教師教育外延式、規(guī)?；l(fā)展表現(xiàn)特別明顯。內(nèi)涵式發(fā)展與質(zhì)量提升互為根本，內(nèi)涵式發(fā)展要求優(yōu)化教師教育資源配置，充分利用內(nèi)外部資源，以教師為本，突出教師教育特色，重視提高教師教育質(zhì)量和辦學效益，突出規(guī)模、效率、質(zhì)量和結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的教師教育發(fā)展觀。

第五，由單一“硬性工具”向多元“軟性工具”轉(zhuǎn)變。改革開放初期，教師教育政策倚重強制性和權(quán)威性的政策工具為主，強調(diào)中央威權(quán)、思想和行動統(tǒng)一。它有利于快速實現(xiàn)國家對教師教育發(fā)展的政治目標，但不利于調(diào)動教師教育利益群體的積極性、主動性和創(chuàng)造性，甚至偏離了教師教育的內(nèi)在規(guī)律和本體功能。改革開放中后期，市場經(jīng)濟體制基本確立以及現(xiàn)代大學制度理念的提出，教師教育政策工具由單一走向多元，由強制轉(zhuǎn)向解制，由“硬性”轉(zhuǎn)向“軟性”逐漸豐富，權(quán)威工具、命令工具、報酬工具、職能拓展工具、勸告工具等輪次上場［10］，形成教師教育政策工具的多樣化、科學化集合，協(xié)同推進教師教育發(fā)展。

四、影響我國教師教育政策價值取向的因素

改革開放初期，在市場經(jīng)濟體制主導下，我國公共政策遵循“效率優(yōu)先、兼顧公平”的價值取向；改革開放中期，我國公共政策主張“注重效率、滲透公平”的價值取向；現(xiàn)階段，我國公共政策更加注重“社會公平正義、和諧以及以人為本”的價值取向。由此可知，公共政策價值取向伴隨社會價值取向進行不斷調(diào)整。與之相適應的是，教師教育政策作為公共政策的有機組成部分，自然也伴隨社會價值取向的變遷而調(diào)整。通過對上述政策價值取向的回溯和特征分析，文章認為，影響其價值取向的因素主要有社會發(fā)展的需要、市場開放的適應、國際教育潮流的影響、路徑依賴的局限等。

1. 社會發(fā)展的需要

改革開放之初，政府加強社會政治經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展，教師教育作為教育的重要組成部分，也具有維系社會政治穩(wěn)定的功能。隨著黨和國家工作重心向經(jīng)濟為中心轉(zhuǎn)移、市場經(jīng)濟體制確立后，一些專家學者從公共財政理論出發(fā)，認為師范教育是準公共產(chǎn)品，也應該要收費。此后，在“誰受益、誰投資”原則下，市場化教師教育工具成為必然選擇，師范院校和師范教育專業(yè)開始逐漸實行收費乃至全額收費政策［11］。改革開放中后期，受計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、權(quán)力文化向法律文化轉(zhuǎn)型等深層次社會要素影響與規(guī)約，教育公平和教育質(zhì)量成為人們的訴求。這時，人們更多寄希望于教師教育作為促進人的全面發(fā)展的手段，教師教育的本體功能得以被重視和回歸，追求教師教育公平和質(zhì)量提升，推進教師隊伍治理能力和治理體系現(xiàn)代化成為教師教育政策的主題。

2. 市場開放的適應

任何教育政策都是多維利益主體博弈建構(gòu)的產(chǎn)物。在我國，政府一直扮演“有形之手”的角色入場公共利益，在教師教育領(lǐng)域中更是以教育部為教育政策執(zhí)行前臺，追求社會公共利益最大化。在改革開放初期，我國政府考慮權(quán)威工具短平快的效用，以快速達成國家對教師教育發(fā)展目標的利益訴求，滿足社會發(fā)展的迫切需要，一定程度上也弱化或忽視了其他利益相關(guān)者的訴求。隨著市場經(jīng)濟體制的確立，私人利益逐漸得到關(guān)注和支持［12］。在此背景下，如校企合作辦學、教育產(chǎn)業(yè)化、成本分擔等代表私人利益的政策工具逐漸得以運用。政府通過職能轉(zhuǎn)變，將社會公共利益資源重新分配，充分調(diào)動社會力量參與教師隊伍建設(shè)，激發(fā)教師教育辦學主體的活力，本質(zhì)上希望將人們的錢“挖”出來投入教育，緩解教師教育發(fā)展資金緊張，盤活人們的資金存量，提升資金利用效益。值得一提的是，在成本分擔原則下，由于市場機制不健全，公共財政體系滯后、缺乏必要的配套措施以及國家干預有限，在政府、學校、教師、家庭等教師教育利益主體的博弈下，師范院校優(yōu)質(zhì)生源明顯不足，中小學師資質(zhì)量下降，對教師教育發(fā)展產(chǎn)生了消極影響。

3. 國際教育潮流的影響

第二次世界大戰(zhàn)后，伴隨西方國家經(jīng)濟恢復和教育發(fā)展，教師教育也發(fā)生了深刻變革［13］。尤其是20世紀80年代以來，世界各國的教育都經(jīng)歷市場化的浪潮，也不可避免地影響到我國教育變革。在教師教育方面，則主要體現(xiàn)為教師教育成本負擔由國家向家庭、個人和社會轉(zhuǎn)移，而且在教師教育政策執(zhí)行過程的手段上，逐漸運用多樣化政策工具調(diào)和教師教育供給側(cè)和需求側(cè)的矛盾。20世紀末乃至21世紀后，世界各國政府開始強調(diào)知識經(jīng)濟、國際交流與合作、機會公平、質(zhì)量卓越和以人為本等理念，并成為各國教育改革和發(fā)展的典型特征。加之新技術(shù)革命和全球化壓力以及政府對市場干預失靈，世界各國為了保持國際競爭力，西方各國紛紛進行改革。以此為背景，新政策工具應運而生，使得原有公共管理和公共政策工具發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變［14］。市場化、社會化工具逐漸受到各國政府的重視，同時滲透到教育（包括教師教育）領(lǐng)域。

4. 路徑依賴的局限

所謂路徑依賴，即制度變遷中存在“收益遞增”，使得人們依賴這種路徑，隨著歷史進展和其他要素影響，從而形成一種“自我增強”的機制［15］。改革開放前，我國教師教育遵循中央集權(quán)管理模式，以強制性制度變遷為主，更多地以管控、直接行政干預的權(quán)威性政策工具為主。政府全面管控教師教育各項事務，反過來教師教育各個主體又依賴政府來滿足自身的需求。改革開放后，我國開始以市場取向為改革，市場化工具逐漸受到政府重視和運用。至此，我國教師教育在沿襲計劃經(jīng)濟體制的同時，加入市場經(jīng)濟體制進行調(diào)節(jié)。這種以效率、經(jīng)濟和競爭為特征的市場化工具，通過減少公共產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品（如義務教育、繳費上學、教師福利的社會化等）的福利性以削減公共財政投入，同時輔以激勵性政策工具（如獎、助、貸學金等）［16］。此外，路徑依賴也會使教育政策變遷在一定歷史時期內(nèi)處于路徑鎖定狀態(tài)，影響教育政策創(chuàng)新。例如：政府始終為教師培養(yǎng)的唯一供給主體，政府在教師教育變革中占據(jù)主導權(quán)，師范類專業(yè)認證、高等教育本科教學質(zhì)量評估（包括高師院校）等都是政府主導。而獨立于高校與政府之外的“第三方評估”，因缺乏社會共識和文化土壤，始終發(fā)育不良［17］。