事業(yè)單位內部控制制度制定中的難點與對策

吳菁

摘要：規(guī)范的內部控制能提高事業(yè)單位內部管理水平，有利于加強廉政風險防控機制建設，是國家加強單位內部監(jiān)督，維護社會主義市場經濟秩序的重要舉措。文章針對內部控制制度制定在實際工作中存在的難點問題進行了闡述。

關鍵詞：事業(yè)單位；內部控制

一、事業(yè)單位內部控制的重要意義

內部控制，是指單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度，實施措施和執(zhí)行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。規(guī)范的內部控制能提高事業(yè)單位管理水平，有利于加強廉政風險防控機制建設，是國家加強單位內部監(jiān)督、維護社會主義市場經濟秩序的重要舉措。但在實際工作中，各單位如何根據自身特點，因地制宜，制定有針對性的、實操性強的內部控制制度，是各單位面臨的重大問題，也是單位財務工作的難點，本文針對上述問題進行了簡要的分析。

二、事業(yè)單位內部控制制定過程中的突出問題

（一）內控基礎薄弱

財政部早在2012年就發(fā)布了《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范》（試行），并于2014年月1月1日起全面正式實施，但是無論是事業(yè)單位的領導層面，還是事業(yè)單位的普通工作人員，在工作中均沒有建立內控理念，內部控制意識普遍缺乏。具體表現(xiàn)為：1.很多單位基礎的內控制度都沒有建立；2.制定的內控制度左抄右摘，不適合本單位實際，可執(zhí)行性差。3.已經制定的內控制度更新慢，不適應單位發(fā)展和變革的需求。4.內控制度及相關措施與單位內部組織管理相脫節(jié)等。領導們簡單的認為內控就是單位的財務制度，安排財務部門出幾個制度文件、畫幾張表格流程應付了事。另外，由于事業(yè)單位內部資源是由國家統(tǒng)一配置的，不存在核算成本和計量收益等問題，也并不存在所謂的風險，這種意識歸根于不了解《內控規(guī)范》出臺的背景淵源，更沒有認識到內部控制制度建設對事業(yè)單位管理帶來的重大意義。

（二）內部監(jiān)督體系不夠完善

具體表現(xiàn)為一些基層的、小型的事業(yè)單位沒有紀檢部門、內審機構；有的單位機構龐大、下屬機構眾多，主管單位的紀檢、內審部門難以兼顧，無法全面的、準確的進行監(jiān)督。有的單位雖然設有紀檢和內審部門，但缺乏專業(yè)的、獨立的、高素質的審計人才，對管理中存在的問題和風險不能及時發(fā)現(xiàn)改正；再者紀檢和內審部門由于管理體制等因素影響，監(jiān)督缺乏權威性、獨立性。鑒于以上原因，在內控制度建設、執(zhí)行中缺乏有力的內部監(jiān)督，進而發(fā)生濫用職權、貪腐漏洞。單位的紀檢監(jiān)察、內部審計部門是內部控制的組織架構的重要組成，其在內控建設中的地位的作用舉足輕重。

（三）財務人員水平整體不高

內控的主要風險來自于財務風險內控工作大部分都由事業(yè)單位的財務部門牽頭完成，會計人員是內部控制的具體操作人員，一個單位的內控建設與財務人員業(yè)務水平、責任心息息相關，因此如何梳理業(yè)務流程、如何準確把控風險點、如何形成執(zhí)行力強的規(guī)章制度、以及在做好日常財務工作的同時，如何及時完善、修訂內控制度、防范財務風險等，都對單位財務人員職業(yè)道德和業(yè)務水平極具挑戰(zhàn)。而在實際工作中，大部分事業(yè)單位財務人員只能做到日常會計核算，記賬報賬，不能適應內控體系建設過程中對財務人員思想上、業(yè)務上的高要求。此外，受事業(yè)單位人員編制、經費預算等因素影響，有的單位財務崗位多為兼職，財務人員整體素質不高，直接影響內控建設具體實施效果。

（四）現(xiàn)行事業(yè)單位管理模式導致內控失效

首先，根據現(xiàn)行的事業(yè)單位人事管理制度，人員在職務晉升、工資待遇等方面受本單位領導管理，其行為必然受制于管理層。其次，事業(yè)單位工作人員工作績效難以與工資待遇掛鉤，整體工作積極性不高，而內控制度建立貫穿于單位的各個層面，需要各職能部門、所有職工協(xié)調聯(lián)動。最后，會計監(jiān)督職能成為空談。有的財務人員甚至不能遵守不相容崗位相互分離原則，只要領導簽字，就能支出并入賬，多數單位的會計人員只扮演“付款員”的角色，只能履行會計的核算職能，而會計的另一個重要職能監(jiān)督成為空談。

（五）內控風險評估機制尚未完全建立

根據《事業(yè)單位內控規(guī)范》的要求，事業(yè)單位應當建立經濟活動風險定期評估機制。但在實際工作中，做好這項工作面臨很大困難，具體表現(xiàn)為：

1. 風險評估工作難以實施

風險評估機制要求事業(yè)單位成立評估領導小組，由財會、采購、基建、紀檢等部門抽調人員，對單位層面和業(yè)務層面的活動進行分析，量化評估風險發(fā)生的可能程度及其造成的后果。風險評估工作要求工作人員要了解國家相關政策、熟悉單位業(yè)務流程和特點，但事業(yè)單位普遍存在一人多崗現(xiàn)象，有的職能部門根本不予配合，認為徒增工作量。在既缺乏專業(yè)知識、又沒有專家指導的前提下，僅靠財務部門很難全面的、系統(tǒng)的完成本單位風險評估工作。再者在現(xiàn)實中各事業(yè)單位具體情況各有異同，不像企業(yè)具有鮮明的生產特點、工藝流程，有現(xiàn)成的經驗、模板可以借鑒。受時間、能力、人員等各方面影響，無法有效、準確開展對業(yè)務流程的梳理，確定風險點更是困難。

2. 風險評估的可控性差

根據《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范》的要求，事業(yè)單位至少每年進行一次經濟活動的風險評估，確定關鍵風險點，剖析風險存在的原因及導致?lián)p失的可能性。風險分析的時候，需要運用定量和定性的分析方法，對風險的可能性定性測評和影響程度分析測評，但目前事業(yè)單位由于缺少相關人才，此項工作開展難度大，大多數只能應付差事；還有的單位領導 ，認為風險評估花費過多的人力財力，但效益并不明顯。事業(yè)單位無論從基礎內控環(huán)境、還是人力財力、方方面面都存在實際困難。

3. 風險應對措施制定難度大

風險應對是針對單位所存在的風險，提出各種風險解決方案，經過分析論證與評價從中選出最優(yōu)方案并予以實施的過程。可以選擇風險規(guī)避、風險降低、風險分擔和風險承受等四種應對策略。應對措施要求仔細分析可能導致分險的因素，設立應急機制，有的風險要求借助外部力量，但在實際執(zhí)行過程中，出現(xiàn)確定的風險點不到位、沒有覆蓋關鍵點、制定的應對措施與風險點不對稱、成本高、可操作性差等現(xiàn)象。大部分單位東拼西湊，應付檢查。

三、相應的對策和建議

（一）強化內控意識，加強和完善單位的基礎制度建設

首先，財政部門要做好培訓，加強宣傳、引導，采用定期開展評比、經驗交流、競賽等各種形式，讓內控的理念和重大意義深入人心；審計和主管部門應當加強對行政事業(yè)單位內部控制制度建設的組織與指導。其次，單位領導要充分重視?！秲瓤匾?guī)范》規(guī)定：單位負責人對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責。因此，要強化領導的內控意識，使其清楚地認識到：內控工作是需要整個單位范圍內所有相關人員和相關部門的全面參與，有效的內控可以防控廉政風險，保證單位經濟活動合法合規(guī)，提高資金使用效率，提高公共服務的效率效果。為建立內控體系做好保障。按照《內控規(guī)范》的要求，建立并不斷完善本單位的預算、收支、資產管理、政府采購、合同管理等方面的制度，同時合理設置崗位，明確崗位職責，以確保不相容崗位互相分離，堅持內部授權審批控制、集體決策和會簽制度等，做好這些工作，才能營造一個良好的內部控制環(huán)境，有效規(guī)避錯誤和風險。綜上，加強事業(yè)單位人員內控意識、進行風險知識培訓，提高對風險防范意識。這些措施將使整個單位自上而下、由外而內形成全員參與內部控制管理的局面。

（二）注重內部控制環(huán)境建設

1. 加強事業(yè)單位文化建設，倡導職工誠實守信，愛崗敬業(yè)，良好的文化氛圍對提高職工素質至關重要，確保單位良好的內控環(huán)境，保障后續(xù)內控建設順利進行。

2. 切實加強會計隊伍建設，對財務人員建立長期的培訓，結合會計人員繼續(xù)教育開展，應將職業(yè)道德修養(yǎng)與專業(yè)勝任能力作為會計人員選撥、任用、考核的重要標準，建立激勵機制，鼓勵會計人員學習業(yè)務知識，提高業(yè)務水平，注重建立思想、業(yè)務素質雙過硬的會計隊伍。

3. 必要時在內部控制建設初期對外部人才進行引入，借助專家力量完成內部控制建設目標，同時為日后的內控建設人才制定培訓計劃，做好人才儲備。

4. 爭取相關部門支持，完善內部監(jiān)督體系。建立日常監(jiān)督和專項監(jiān)督制度，外部審計不僅可充分避免內部審計因缺乏獨立性所帶來的低效率，還可以為單位在會計業(yè)務與內部控制過程中存在的問題提出建議，找出差距。對于外部監(jiān)督，審計、財政、稅務三個經濟監(jiān)督部門，要合理分工，充分發(fā)揮政府綜合監(jiān)督力度。事業(yè)單位應該要加強內部監(jiān)督與外部監(jiān)督的有機結合，從而形成監(jiān)督合力。

（三）夯實內部監(jiān)督，加強內控執(zhí)行的有效性

1. 加強內控的內部審計和監(jiān)督機制。內部和外部的監(jiān)督工作應一同開展，并確保二者在相互獨立的基礎上又具有一定的聯(lián)系。通過積極引入外部審計力量，來提高會計內部控制工作的效率。在進行會計內部控制的時候，必須要提高監(jiān)督的力度。

2. 夯實會計基礎工作。梳理業(yè)務流程，針對重大風險點，結合預算管理，有效利用政府采購系統(tǒng)、事業(yè)單位資產管理系統(tǒng)，制定符合實際的、切實可行的財務制度。管理基礎薄弱的單位，首先要不斷修改完善殘缺的內控制度，在此基礎上，再進行內控制度進一步建設。同時發(fā)揮財務部門的監(jiān)督職能，確保對單位各項經濟活動的各個環(huán)節(jié)實施監(jiān)督與指導，進而保障相關經濟活動科學規(guī)范。

3. 開展內控有效性評價工作。2016年7月中旬，財政部發(fā)布《關于開展行政事業(yè)單位內部控制基礎性評價工作的通知》，全面啟動事業(yè)單位內部控制基礎性評價工作，這個指標體系明確了單位建立與實施內控制度的重點內容和基本要求，消除了內控工作中的畏難情緒，我們應該依據這個指標體系，有的放矢地根據自身性質及業(yè)務特點，據實評價并不斷完善，以進一步推動內控制度的建立與實施。

（四）全面建立風險評估機制，合理確定應對策略

1. 風險評估機制常態(tài)化，重點是加強風險識別。內控制度建設是系統(tǒng)的、長期的、繁雜的工程，事業(yè)單位目的旨在通過實施系列的機制能夠提高效率，減少腐敗的空間，在風險評估時應根據單位建設自身需求，重點關注導致風險的單位內部因素，例如人力資源因素、財務因素等。風險分析時以點帶面、從局部推向全面，從小處著手，例如選取本單位主要的1～3項業(yè)務，進行的風險排查、確定應對策略。在風險排查上實行點線面結合，節(jié)點控制，全面覆蓋。

2. 人才培養(yǎng)精進化，基礎是儲備高水準的內控人員。內部控制制度涵蓋了管理學、審計學、會計學等多門學科，風險評估及其控制活動是內控制度的核心，應當由專業(yè)的團隊和專業(yè)的人員來完成。有關部門應當在人員編制、儲備等給予政策扶持，單位除重點培養(yǎng)這方面的人才之余，還要強調內部與外部力量的配合，聘請專家、借助社會中介力量開展，用科學的方法解決評估中存在的問題，以使內控風險評估更加精準。

3. 信息建設高效化，目標是保障控制目標實現(xiàn)。完善內控建設，打造科學有效的內控管理平臺，對信息化建設有更為強勁的需求。在“互聯(lián)網+”時代，我們期待能有一個高效便捷的信息化平臺，整合事業(yè)單位資產管理、政府采購、預算管理制度等，對事業(yè)單位內部控制的手段、方法不斷更新，實現(xiàn)事業(yè)單位內控建設現(xiàn)代化、科學化并持續(xù)發(fā)展。

總之，事業(yè)單位內部控制制度的建設在我國才剛剛起步，各事業(yè)單位內控建設任重而道遠 ，我們面臨的問題和困難還有很多。本文只是粗淺的提出了一點觀點和建議。在今后的內控建設工作中克服畏難情緒，大膽探索創(chuàng)新，提高事業(yè)單位工作效率，提升事業(yè)單位公益服務水平。

參考文獻：

[1]蔣崴.行政事業(yè)單位建立內部控制制度的誤區(qū)反思[J].財會月刊，2017（07）.

[2]李超.行政事業(yè)單位內部控制建設存在的問題與對策[J].行政事業(yè)資產與財務，2017（03）.

（作者單位：甘肅省張掖市水務局）