淺議分類管理后四川省民辦高校的扶持政策構(gòu)建

（成都文理學(xué)院，四川成都 610401）

隨著高等教育大眾化進(jìn)程的推進(jìn)，民辦高等教育在“積極鼓勵(lì)，大力支持”的政策激勵(lì)下，得到了迅速發(fā)展。四川是教育大省，也是教育窮省。為了調(diào)動(dòng)社會(huì)各方力量辦學(xué)的積極性，從2003年起，四川省就陸續(xù)頒布了一系列扶持政策，包括2003年的《四川省人民政府關(guān)于大力促進(jìn)民辦教育發(fā)展的決定》、2006年的《四川省教育廳等部門關(guān)于大力促進(jìn)民辦高等教育的意見》、2008年的《四川省民辦教育促進(jìn)法》等。這些政策有效地推動(dòng)了四川民辦高校的發(fā)展，對(duì)四川高等教育的合理配置發(fā)揮了積極作用。截止2017年，四川民辦高校34所，占全省高?？倲?shù)的31.2%；在校生人數(shù)突破12萬(wàn)人，占全省高校在校生人數(shù)的27.4%，極大程度地滿足了人民群眾多樣化的教育需求，為各地培養(yǎng)了大批急需的應(yīng)用型、技術(shù)型人才，逐漸獲得了社會(huì)認(rèn)可。

2016年11月，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第24次會(huì)議審議通過(guò)了 《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法〉的決定》（以下簡(jiǎn)稱“新法”），并規(guī)定新法從2017年9月1日實(shí)施。這是我國(guó)首次立法確定對(duì)民辦教育的分類管理。按照新法規(guī)定，民辦學(xué)校的舉辦者或投資方可以自主選擇非營(yíng)利性或者營(yíng)利性。分類管理就是要從法律上破解困擾民辦教育發(fā)展的學(xué)校法人屬性不清、財(cái)產(chǎn)歸屬不明、支持措施難以落實(shí)等瓶頸，有利于兩類學(xué)校各安其位，健康發(fā)展。［1］隨后，國(guó)務(wù)院、教育部等多部委相繼聯(lián)合頒發(fā)了 《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育 促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》、《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》、《營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》，對(duì)分類管理進(jìn)一步明確。2017年8月31日，在新法正式實(shí)施前，工商總局聯(lián)合教育部又下發(fā)了《關(guān)于營(yíng)利性民辦學(xué)校名稱登記管理有關(guān)工作的通知》。國(guó)家監(jiān)管層面有序推進(jìn)了一系列配套政策，對(duì)分類管理逐漸細(xì)化。由于民辦教育的地域發(fā)展特性，為保證新法的平穩(wěn)施行，各地方配套政策的完善和落地將處于循序漸進(jìn)的建設(shè)過(guò)程中。從目前公開的信息顯示，僅有13個(gè)省市披露了一部分政策推進(jìn)情況，其中遼寧、湖南、河北、吉林、江蘇等5省較為詳盡。四川省的配套政策雖幾經(jīng)討論，但至今尚未頒布。對(duì)民辦高校實(shí)行分類管理是必然，但如何合法合理合情地解決民辦高校的一些現(xiàn)實(shí)問題，消除民辦高校的發(fā)展困惑，這將是四川省地方扶持政策需要明確的問題。

一、四川省民辦高校的現(xiàn)實(shí)困境

1.投資辦學(xué)的現(xiàn)實(shí)與教育公益性的矛盾?；仡櫸覈?guó)民辦教育20余年來(lái)的辦學(xué)歷程和各種模式，我們不難做出一個(gè)基本判斷，即我國(guó)民辦教育的基本特征是投資辦學(xué)，而不是捐資辦學(xué)。這既是我國(guó)民辦教育的一個(gè)基本特征，也可以說(shuō)是一個(gè)本質(zhì)特征。［2］四川省現(xiàn)有34所民辦高校，雖然投資主體和運(yùn)作模式不同，有公辦高校改制運(yùn)作模式、資本聯(lián)合教育股份制運(yùn)作模式、教育集團(tuán)連鎖經(jīng)營(yíng)運(yùn)作模式、以產(chǎn)養(yǎng)學(xué)運(yùn)作模式、以學(xué)養(yǎng)學(xué)運(yùn)作模式等等，但這些民辦高校的原始辦學(xué)資金基本都來(lái)自于舉辦者或投資方的投資。目前，四川還沒有一所捐資建立的民辦高校。既是投資，獲利就是必然。但教育事業(yè)是公益性事業(yè)，民辦高校的舉辦者或投資方不能以營(yíng)利為目的。按照四川省相關(guān)政策規(guī)定，四川的民辦高校都取得了“民辦非企業(yè)單位”的法人登記證，明確了非營(yíng)利性的法人屬性。

為了解決資本的逐利性與教育的公益性之間的矛盾，保護(hù)舉辦者或投資方利益，促進(jìn)民辦高校的發(fā)展，2008年的 《四川民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定了“出資者可以根據(jù)有關(guān)規(guī)定從辦學(xué)結(jié)余中依法取得合理回報(bào)?！薄皩⒑侠砘貓?bào)用于學(xué)校發(fā)展的，應(yīng)當(dāng)作為再投入。”其中合理回報(bào)的提取，四川是按照國(guó)家2003年起執(zhí)行的《民辦教育促進(jìn)法》及其實(shí)施細(xì)則執(zhí)行的，即“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費(fèi)用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)?！薄皬哪甓葍羰找嬷?，按不低于年度凈資產(chǎn)增加額或者凈收益的25%的比例提取發(fā)展基金”的政策，也就是說(shuō)非營(yíng)利性民辦高校只要預(yù)留了不低于凈收益的25%的發(fā)展基金，那么提取不高于75%的合理回報(bào)都是合法的。加之國(guó)家及四川省政策對(duì)合理回報(bào)提取的具體方式缺乏法定要求，非營(yíng)利的屬性掩蓋了營(yíng)利的行為，民辦高校的非營(yíng)利性受到社會(huì)和主管部門的質(zhì)疑。分類管理后，非營(yíng)利性民辦高校取消了提取合理回報(bào)的扶持政策，這意味著舉辦者或投資方從辦學(xué)中獲利的方式是違法行為。當(dāng)舉辦者或投資方將投入的資產(chǎn)過(guò)戶到學(xué)校，舉辦者或投資方失去對(duì)投入資產(chǎn)的所有權(quán)，等于是捐出了學(xué)校。我國(guó)著名高等教育專家、廈門大學(xué)潘懋元教授認(rèn)為，在現(xiàn)階段，要求這些基于投資辦學(xué)發(fā)展起來(lái)的民辦高校完成選邊站隊(duì)，實(shí)現(xiàn)向捐資辦學(xué)的轉(zhuǎn)變是十分困難的。［3］那么，在投資辦學(xué)短時(shí)間不可能得到改變、捐資辦學(xué)尚未形成的現(xiàn)實(shí)面前，四川省地方政策怎樣保障舉辦者或投資方的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)？怎樣激發(fā)他們的辦學(xué)熱情，做到“促進(jìn)”而非“促退”？平穩(wěn)地實(shí)現(xiàn)民辦高校的分類管理，這將是四川省民辦高校地方政策中亟需解決的首要問題。

2.民辦高校與公辦高校法律地位和現(xiàn)實(shí)地位的差異性。民辦高校作為我國(guó)教育事業(yè)的重要組成部分，與公辦高校具有同等的法律地位。但是由于建校時(shí)間短（1991年民辦四川天一學(xué)院是四川最早建校的民辦高校，建校時(shí)間也只有26年），受多種因素限制，民辦高校往往受到社會(huì)和政府的差別對(duì)待，造成現(xiàn)實(shí)地位的差異，反映在對(duì)民辦高校的扶持政策的制定或政策的執(zhí)行被打折扣。比如，國(guó)家規(guī)定“民辦學(xué)校的教師、受教育者與公辦學(xué)校的教師、受教育者具有同等的法律地位”這條政策在《四川民辦教育促進(jìn)法》中被表述為“民辦學(xué)校教職工在教師資格認(rèn)定、職稱評(píng)定、崗位聘用、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、科研項(xiàng)目和課題申報(bào)、社會(huì)活動(dòng)等方面享有與公辦學(xué)校教職工同等的權(quán)利?！彼拇ㄊ〉胤秸呒?xì)化了民辦高校教師和公辦高校教師的同等權(quán)利范圍，但民辦高校的教師最關(guān)心的社會(huì)保險(xiǎn)、人事編制、檔案管理等與公辦高校教師的同等權(quán)益卻被排斥在法定表述之外。由于“民辦非企業(yè)單位”的身份，民辦高校的教師在社保計(jì)算和繳存方式上與事業(yè)單位編制的公辦高校教師之間存在很大的差異，民辦高校的教師和公辦高校的教師退休后的待遇可謂天壤之別。沒有解決民辦高校教師后顧之憂的政策，嚴(yán)重制約著民辦高校的師資隊(duì)伍建設(shè)。再有，民辦高校的教師雖有科研項(xiàng)目和課題申報(bào)的權(quán)利，但卻沒有公共財(cái)政對(duì)民辦高校教師科研項(xiàng)目和課題的經(jīng)費(fèi)資助，民辦高校的科研工作全部需要靠自籌經(jīng)費(fèi)完成。同樣，因?yàn)闆]有公共財(cái)政對(duì)受教育者的資助，民辦高校的受教育者要想獲得接受高等教育的機(jī)會(huì)，則需要繳納比公辦高校的受教育者高昂的學(xué)費(fèi)。正是地方政府對(duì)民辦高校現(xiàn)有扶持政策在相關(guān)領(lǐng)域的缺失才造成了現(xiàn)實(shí)中的不公平。

事實(shí)上對(duì)民辦高校的不公平同樣體現(xiàn)在稅收、土地等優(yōu)惠政策的執(zhí)行上，民辦高校并不能如法律規(guī)定的和公辦高校一樣享受優(yōu)惠政策。比如關(guān)于所得稅征收，按照2008年1月1日起實(shí)施的《企業(yè)所得稅法》，高校是企業(yè)所得稅的納稅人，取得的收入需要依法繳納25%的所得稅。但由于公辦高校的資金主要來(lái)源于政府財(cái)政撥款，學(xué)費(fèi)收入也被納入財(cái)政管理的行政事業(yè)性收費(fèi)范疇，因此可以免征所得稅。民辦高校，即使是非營(yíng)利性的，根據(jù)《關(guān)于非營(yíng)利性組織企業(yè)所得稅免稅收入問題的通知》（財(cái)稅〔2009］122號(hào)）的規(guī)定，學(xué)費(fèi)收入不在免征范圍。2017年，四川省國(guó)稅局開展全省范圍內(nèi)企業(yè)所得稅核定征收工作，民辦高校明確在核定征收范圍內(nèi)，需要繳納成百上千萬(wàn)的所得稅。再如，現(xiàn)有的土地政策造成民辦高校的建設(shè)成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)公辦院校。雖然四川省規(guī)定“新建、擴(kuò)建民辦學(xué)校按公益性事業(yè)用地實(shí)行行政劃撥并優(yōu)先安排；建設(shè)過(guò)程中涉及的經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)按國(guó)家和省規(guī)定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的下限收取?！钡聦?shí)是，34所民辦高校的土地基本來(lái)源于土地出讓而不是行政劃撥，再加之80%的民辦高校集中在成都及周邊、綿陽(yáng)等較發(fā)達(dá)地區(qū)，土地征用費(fèi)在民辦高校的籌建費(fèi)用中所占的比例甚至超過(guò) 30%。［4］

分類管理后，非營(yíng)利性的民辦高校的教職工和受教育者是否真正能實(shí)現(xiàn)與公辦高校同等的法律地位？地方政府對(duì)待非營(yíng)利性的民辦高校在免稅資格認(rèn)定、稅種認(rèn)定范圍是否享受公辦高校的優(yōu)惠政策？地方政策對(duì)待非營(yíng)利性的民辦高校的用地能采用公辦高校的行政劃撥方式嗎？這些問題同樣是需要地方政策來(lái)細(xì)化和規(guī)范的。

3.對(duì)民辦高校依法管理的強(qiáng)化制約了民辦高校自主辦學(xué)。近二三十年來(lái)，民辦高校的迅速發(fā)展除了國(guó)家的政策扶持外，更主要的還在于人民群眾多樣化的教育需求和國(guó)有教育資源的不足為民辦高校提供了巨大的市場(chǎng)需求。但同時(shí)市場(chǎng)化的特性讓國(guó)家及各級(jí)地方政府在對(duì)民辦高校進(jìn)行 “積極鼓勵(lì)、大力支持”外，更強(qiáng)調(diào)對(duì)民辦高校的“正確引導(dǎo)、依法管理”。但怎樣管理、按什么標(biāo)準(zhǔn)來(lái)管理，政府和社會(huì)往往又是用的公辦高校的標(biāo)準(zhǔn)。比如，在教育質(zhì)量的評(píng)價(jià)上，沿用的是對(duì)公立高校的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，忽略了民辦高校辦學(xué)時(shí)間短的客觀事實(shí)；在收費(fèi)政策上，對(duì)民辦高校一樣實(shí)行學(xué)費(fèi)定額管理，忽視了民辦高校主要是以學(xué)費(fèi)收入來(lái)辦學(xué)的事實(shí)；在招生政策方面，依然實(shí)行計(jì)劃管理，剝奪了民辦高校的招生自主權(quán)。這種脫離民辦高校辦學(xué)實(shí)際的依法管理，忽略了民辦高校緊貼市場(chǎng)需求的特性，一定程度上制約了民辦高校的辦學(xué)自主性，不利于民辦高校的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

二、分類管理后四川省民辦高校扶持政策構(gòu)建

由于非營(yíng)利性或營(yíng)利性的選擇，民辦高校的分類決定了地方扶持政策的差異性?？偨Y(jié)溫州、上海、陜西等分類管理改革試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，綜合考慮四川民辦高校的實(shí)際情況，建議四川省的扶持政策主要從設(shè)置過(guò)渡期、再區(qū)分法人屬性、構(gòu)建差異性扶持政策、完善退出機(jī)制等方面細(xì)化，逐步引導(dǎo)和建立兩類民辦高校各安其位，健康發(fā)展。

1.設(shè)立3-10年的分類管理過(guò)渡期。四川省民辦高校都是在2017年9月1日前設(shè)立的?？紤]到投資辦學(xué)的實(shí)際情況，兼顧舉辦者或投資方利益，建議設(shè)置3-10年的過(guò)渡期，為政策的平穩(wěn)實(shí)施和民辦高校的穩(wěn)定做過(guò)渡。過(guò)渡期只針對(duì)存量民辦高校設(shè)置，相關(guān)扶持政策只適用于存量民辦高校。

2.實(shí)行過(guò)渡期內(nèi)民辦高校法人屬性的再區(qū)分。民辦高校辦學(xué)的復(fù)雜性決定了分類管理并非一蹴而就。在捐資辦學(xué)尚未形成、投資辦學(xué)為主體的現(xiàn)實(shí)面前，舉辦者或投資方對(duì)民辦高校的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。因此，過(guò)渡期的扶持政策中應(yīng)體現(xiàn)對(duì)舉辦者或投資方利益的合法保障，將舉辦者或投資方的投資行為與民辦高校的法人屬性適度剝離。建議在現(xiàn)有營(yíng)利性和非營(yíng)利性選擇下做最基本的類型劃分，即將捐資辦學(xué)作為非營(yíng)利性民辦學(xué)校的典型，將投資舉辦非學(xué)歷性教育作為營(yíng)利性學(xué)校的典型，在此基礎(chǔ)上再根據(jù)營(yíng)利性和非營(yíng)利性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行二次劃分，［5］具體區(qū)分情況見下表。

3.建立并落實(shí)差異化的扶持政策。（1）落實(shí)公共財(cái)政資助政策，給予民辦高校辦學(xué)成本補(bǔ)償

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》提出 “健全公共財(cái)政對(duì)民辦教育的扶持政策?！毙路ǖ?5條規(guī)定“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立專項(xiàng)資金，用于資助民辦教育事業(yè)的發(fā)展，獎(jiǎng)勵(lì)和表彰有突出貢獻(xiàn)的集體和個(gè)人?！彼拇ㄊ?，公共財(cái)政設(shè)立專項(xiàng)資金用以資助民辦教育的發(fā)展在2008年的《四川省民辦教育促進(jìn)法》就已明確，并對(duì)專項(xiàng)資金的管理和使用進(jìn)行了明確規(guī)定。但由于擔(dān)心公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)被民辦高校舉辦者或投資方私有化，因而這些規(guī)定并沒有被剛性執(zhí)行，公共財(cái)政資助在四川民辦高校的經(jīng)費(fèi)來(lái)源中所占的比例太小。當(dāng)前公辦高校的生均財(cái)政撥款已達(dá)到12000元/生.年。對(duì)比同處西南地區(qū)的重慶市對(duì)民辦高校的生均財(cái)政撥款為1200元/生·年，四川省民辦高校的生均財(cái)政撥款為零。公共財(cái)政資助，可以一定程度地減輕民辦高校的經(jīng)費(fèi)壓力。實(shí)行分類管理后，建議對(duì)非營(yíng)利性民辦高校進(jìn)行公共財(cái)政直接資助，其中一類非營(yíng)利性民辦高校生均財(cái)政撥款可達(dá)公辦高校生均撥款的50%，二類營(yíng)利性民辦高校不劃撥生均財(cái)政撥款。再如，將民辦高校教師納入公共財(cái)政資助范圍，對(duì)教師申報(bào)的科研項(xiàng)目和課題給予公辦高校一樣的科研經(jīng)費(fèi)支持。將非營(yíng)利性的民辦高校教師納入事業(yè)單位的社保序列，繳納的“五險(xiǎn)一金”與公辦高校繳納的具體保額上的差額部分，由地方政府財(cái)政全部補(bǔ)齊或承擔(dān)部分比例。

民辦學(xué)校法人屬性的再區(qū)分［6］

（2）統(tǒng)籌并細(xì)化差異化的稅收優(yōu)惠、土地供應(yīng)等扶持政策，強(qiáng)調(diào)法律化、規(guī)范化、可操作性。

實(shí)施分類管理后，非營(yíng)利性民辦高校的公益性被進(jìn)一步加強(qiáng)，建議將這類高校的免稅資格認(rèn)定、稅種認(rèn)定等按照公辦高校執(zhí)行，免征企業(yè)所得稅。一類營(yíng)利性學(xué)校，在企業(yè)所得稅方面的征收可參考國(guó)家需要重點(diǎn)扶持的高新技術(shù)企業(yè)的稅率標(biāo)準(zhǔn)，按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。二類營(yíng)利性民辦高校則采用與企業(yè)同樣的稅收政策。

對(duì)于土地供應(yīng)方面，要將民辦高校用地納入地方建設(shè)總體規(guī)劃，按科教用地管理。對(duì)于一類非營(yíng)利性民辦高校，完全采用劃撥土地的方式；二類非營(yíng)利性民辦高校，享受公辦高校的同等待遇，主要以行政劃撥土地為主。對(duì)于一類營(yíng)利性民辦高校，可按協(xié)議方式或低價(jià)出讓；二類營(yíng)利性民辦高校，采用招拍掛方式。同時(shí)，規(guī)定民辦高校獲得的土地，在辦學(xué)期間不得改變土地性質(zhì)。

（3）適度放開非營(yíng)利性民辦高校的收費(fèi)權(quán)限

目前，四川民辦高校的收費(fèi)按2005年的《民辦教育收費(fèi)管理暫行辦法》執(zhí)行，由政府價(jià)格主管部門對(duì)民辦高校的教育成本進(jìn)行核算后按批準(zhǔn)價(jià)格執(zhí)行。新法規(guī)定，營(yíng)利性民辦學(xué)校實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，由學(xué)校自主決定。非營(yíng)利性民辦學(xué)校收費(fèi)的具體辦法，由地方政府制定。隨后，國(guó)家進(jìn)一步明確“非營(yíng)利性民辦學(xué)校收費(fèi)通過(guò)市場(chǎng)化改革試點(diǎn)，逐步實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)。具體政策由省級(jí)人民政府根據(jù)辦學(xué)成本以及本地公辦教育保障程度、民辦學(xué)校發(fā)展情況等因素確定?！边@樣的規(guī)定，從法律上改變了現(xiàn)在執(zhí)行的民辦高校收費(fèi)審批制度，反映出國(guó)家對(duì)民辦學(xué)校收費(fèi)改革的基本方向，即使是非營(yíng)利性民辦學(xué)校，國(guó)家也希望通過(guò)市場(chǎng)化改革逐步實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)。厘清國(guó)家對(duì)民辦高校收費(fèi)的改革思路后，建議四川省的收費(fèi)政策實(shí)行部分放開，一類非營(yíng)利性民辦高校實(shí)行收費(fèi)上限管理，由政府指導(dǎo)定價(jià)審批，二類非營(yíng)利性民辦高校實(shí)行有條件地自主定價(jià)，即通過(guò)教學(xué)評(píng)估或?qū)I(yè)評(píng)估的民辦高校或相關(guān)專業(yè)在價(jià)格主管部門審批核定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，在20%的上調(diào)浮動(dòng)范圍內(nèi)自主定價(jià)，報(bào)價(jià)格主管部門審批。一類營(yíng)利性民辦高校實(shí)行有限制地市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，規(guī)定其收費(fèi)不得超過(guò)同類別、同層次的公辦高校收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的3倍。二類營(yíng)利性民辦高校完全實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)。

4.完善民辦高校退出機(jī)制，明確處置辦法。民辦高校的退出，是指政府通過(guò)干預(yù)手段勒令因故瀕臨倒閉的民辦高校退出教育市場(chǎng)或是推動(dòng)經(jīng)營(yíng)不善、生源減少、債務(wù)危機(jī)等原因的民辦高校主動(dòng)退出教育市場(chǎng)。［7］

從投資辦學(xué)的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，投資教育和其他投資一樣，辦學(xué)的過(guò)程就是舉辦者或投資方經(jīng)營(yíng)的過(guò)程。市場(chǎng)的優(yōu)勝劣汰讓民辦高校的發(fā)展存在著運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，民辦高?？赡芤蚋鞣N原因主動(dòng)或被動(dòng)地退出。民辦高校的退出是一種必然。但教育的公益性決定民辦高校的退出不能任意而為，不論何種原因，退出都需要有一定的規(guī)則。因此，建立完善、明確的退出機(jī)制同樣是實(shí)現(xiàn)民辦高校良性循環(huán)、資源優(yōu)化配置發(fā)展的保障。新法第八章“變更與終止”就規(guī)定了民辦高校退出原因、退出路徑財(cái)產(chǎn)清算、債務(wù)清償?shù)取５?xì)細(xì)分析，這些規(guī)定都較為籠統(tǒng)，仍然有許多不明確之處。比如，民辦高校的變更或終止都需要審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)或核準(zhǔn)。四川省教育廳、四川省民政府廳及各類業(yè)務(wù)的主管部門都是四川民辦高校的上級(jí)管理部門，那么變更或終止應(yīng)由哪個(gè)部門來(lái)具體受理或批準(zhǔn)呢？對(duì)于民辦高校“根據(jù)學(xué)校章程應(yīng)當(dāng)終止、被吊銷辦學(xué)許可證的、因資不抵債無(wú)法繼續(xù)辦學(xué)的”三種終止情形，地方政府能否提前介入？四川建有民辦高校的風(fēng)險(xiǎn)防范制度，那么從哪些方面進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范？怎樣防范才能杜絕民辦高校舉辦者或投資方的“投機(jī)行為”和“任意行為”？對(duì)于這些問題，新法及四川省現(xiàn)有的地方政策中都沒有具體的可操作性的實(shí)施辦法。

再如，維護(hù)民辦高校退出過(guò)程的穩(wěn)定是政府的職責(zé)，新法規(guī)定了清算中償還受教育者和教職工的費(fèi)用，這樣的清算是否是民辦高校的最終的妥善處置？特別是對(duì)于受教育者，如何安置？政府是否有監(jiān)管責(zé)任？沒有明確的指導(dǎo)性意見就會(huì)造成實(shí)際操作過(guò)程中的理解偏差和行動(dòng)背離。

建議在四川民辦高校地方政策中，進(jìn)一步完善退出機(jī)制。一是進(jìn)一步細(xì)化風(fēng)險(xiǎn)防范制度，健全第三方中介評(píng)估制度。通過(guò)對(duì)民辦高校辦學(xué)基本條件、辦學(xué)質(zhì)量、招生就業(yè)情況、財(cái)務(wù)情況，特別是是否存在抽逃資金、惡意隱瞞、挪用辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、轉(zhuǎn)移資產(chǎn)等違法或不正當(dāng)行為等方面的評(píng)估，接受社會(huì)和主管部門的監(jiān)督，將風(fēng)險(xiǎn)降到最低。二是進(jìn)一步明確、細(xì)化現(xiàn)有規(guī)定。對(duì)退出申請(qǐng)材料進(jìn)行規(guī)范性要求，明確要求應(yīng)提供包括申請(qǐng)書、董事會(huì)或理事會(huì)認(rèn)可的具體方案、第三方評(píng)估的資產(chǎn)清單及財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告、產(chǎn)權(quán)證明、資產(chǎn)處置方案、學(xué)生妥善處置方案及其他涉及退出需要提交的相關(guān)材料等，便于審批機(jī)關(guān)審查和解決處置過(guò)程中的問題。三是分類建立風(fēng)險(xiǎn)防范基金，存入政府指定的專用帳戶，專門用于清償教職工和受教者的相關(guān)費(fèi)用。一類非營(yíng)利性民辦高校風(fēng)險(xiǎn)防范基金由地方政府專項(xiàng)撥款，二類非營(yíng)利性民辦高校由財(cái)政撥款和學(xué)校提取學(xué)費(fèi)收入的2%共同組成。一類營(yíng)利性民辦高校按學(xué)費(fèi)收入的10%繳存，二類營(yíng)利性民辦高校按學(xué)費(fèi)收入的20%繳存。

黨的十九大明確提出“支持和規(guī)范社會(huì)力量興辦教育”、四川省“強(qiáng)省必先強(qiáng)教，興川必先興才”的戰(zhàn)略、新法及相關(guān)規(guī)定的出臺(tái)，毫無(wú)疑問，四川民辦高校迎來(lái)了又快又好發(fā)展的大好時(shí)機(jī)。民辦高校作為我國(guó)教育事業(yè)的組成部分，不論是非營(yíng)利性還是營(yíng)利性，提高教育質(zhì)量，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展永遠(yuǎn)是第一位。分類管理后，創(chuàng)設(shè)良好的政策環(huán)境，激發(fā)民辦學(xué)校的內(nèi)生動(dòng)力和體制優(yōu)勢(shì)，是四川省地方扶持政策的關(guān)鍵所在，也會(huì)讓四川民辦高校的發(fā)展軌道更加符合政府的意圖和人民的利益。

［1］中國(guó)人大網(wǎng).全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳2016年11月7日新聞發(fā)布會(huì)［EB/OL］.教育部副部長(zhǎng)朱之文.

［2］鄔大光.我國(guó)民辦教育的特殊性與基本特征［J］.教育研究，2007（1）.

［3］潘懋元.鄔大光.別敦榮.我國(guó)民辦高等教育發(fā)展的第三條道路［J］.高等教育研究，2012（4）.

［4］高紅琴.黃海燕.四川省民辦高校差別化用地政策研究［J］.浙江樹人大學(xué)學(xué)報(bào)，2016（5）.

［5］［6］于光輝.鄧志紅，民辦學(xué)校合理回報(bào)：論爭(zhēng)、困局與破解［J］.理論探索，2014（6）.

［7］王斌.中國(guó)民辦高等教育投資補(bǔ)償機(jī)制研究［D］.武漢理工大學(xué)博士學(xué)位論文，2013（6）.

［8］袁一佳.四川省政府財(cái)政資助民辦高校政策研究［D］.電子科技大學(xué)碩士學(xué)位論文，2014：3.

［9］方建峰.民辦學(xué)校收費(fèi)改革的發(fā)展方向與政策建議［J］.浙江樹人大學(xué)學(xué)報(bào)，2017（6）.

［10］吳安新.民辦高校政府干預(yù)問題研究--基于經(jīng)濟(jì)法視域的思考［D］.西南政法大學(xué)博士學(xué)位論文，2015：10.