PPP模式在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的應(yīng)用研究※

●章臨婧

十九大報(bào)告指出，要“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化?！碧厣℃?zhèn)作為連接城市與農(nóng)村的紐帶，既是小城鎮(zhèn)發(fā)展的一種類型，又是城市群的重要組成部分，是中國(guó)新型城鎮(zhèn)化的最新探索和實(shí)踐[1]。隨著國(guó)家及各省市系列特色小鎮(zhèn)相關(guān)政策的出臺(tái)，全國(guó)各地的特色小鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)入了加速階段，如兩批共403個(gè)特色小鎮(zhèn)入選國(guó)家特色小鎮(zhèn)名單。在特色小鎮(zhèn)開發(fā)模式的探索上，PPP模式受到了政府和企業(yè)的追捧。PPP模式是國(guó)際上一種重要的多主體項(xiàng)目運(yùn)行模式。根據(jù)《世界銀行2017年版PPP合同條款指南》，PPP是指“訂約當(dāng)局與社會(huì)資本之間的長(zhǎng)期協(xié)議，用于提供公共資產(chǎn)或服務(wù)，社會(huì)資本承擔(dān)重大的風(fēng)險(xiǎn)和管理責(zé)任，其得到的報(bào)酬受到履約情況的影響?！笨梢姡琍PP模式的核心在于政府和社會(huì)資本通過(guò)優(yōu)勢(shì)合作實(shí)現(xiàn)共贏。在特色小鎮(zhèn)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)中應(yīng)用PPP模式能夠以較少的政府資本撬動(dòng)較大的社會(huì)資本，有效提高建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理效率，獲取經(jīng)濟(jì)利益及其他衍生利益。在PPP模式逐步成熟、資產(chǎn)證券化落地等利好的多重背景下，PPP模式將成為解決特色小鎮(zhèn)建設(shè)融資問(wèn)題的重要渠道和提高運(yùn)營(yíng)管理效率的有力抓手，成為特色小鎮(zhèn)建設(shè)的加速器。

一、特色小鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)用PPP模式的重要意義

（一）減輕政府的財(cái)政壓力

當(dāng)前一些特色小鎮(zhèn)存在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的短板，同時(shí)資本規(guī)模決定了特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)模和速度，所以特色小鎮(zhèn)建設(shè)需要大量持續(xù)性的資金投入。中國(guó)部分地方政府財(cái)政實(shí)力較弱，傳統(tǒng)政府融資渠道受限。一方面是國(guó)家已經(jīng)明確對(duì)地政府債務(wù)實(shí)行規(guī)模控制和預(yù)算管理，市縣一級(jí)政府不能進(jìn)行舉債；地方政府跟融資平臺(tái)之間的債務(wù)關(guān)系也已經(jīng)被剝離。另一方面是住建部曾多次發(fā)文指出警惕小鎮(zhèn)地產(chǎn)化的問(wèn)題，在房地產(chǎn)項(xiàng)目高壓受限的情況下，土地出讓收入償還債務(wù)的可行性大幅降低。

因此，中央及省政府層面都不遺余力的推動(dòng)對(duì)特色小鎮(zhèn)的多渠道的投融資創(chuàng)新。其中PPP模式能夠有效地綜合使用財(cái)政資金和社會(huì)資本，解決特色小鎮(zhèn)資金不足的問(wèn)題。比如在江西省贛州市南康區(qū)家居特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目中，政府出資代表出資7479.82萬(wàn)元，預(yù)計(jì)帶動(dòng)總投資390438萬(wàn)元。PPP模式下，新建項(xiàng)目投資不計(jì)入政府新增債務(wù)統(tǒng)計(jì)，減少了新增債務(wù)的發(fā)生和形成；存量項(xiàng)目將把存量債務(wù)轉(zhuǎn)移至企業(yè)方，有助于化解存量債務(wù)造成的壓力和風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，PPP模式不為項(xiàng)目公司提供融資擔(dān)保，政府付費(fèi)要按照績(jī)效考核進(jìn)行支付。這意味著既能確保政府債務(wù)不增，又能帶動(dòng)有效投資增長(zhǎng)。

（二）調(diào)動(dòng)社會(huì)投資積極性

在多種因素的共同影響下，2012年以來(lái)中國(guó)的民間投資增速出現(xiàn)了逐年下滑的態(tài)勢(shì)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2013年全國(guó)民間固定資產(chǎn)投資同比名義增長(zhǎng)23.1%，2014年增速下滑到18.1%，2015年更是下滑到了10.1%，2016年則僅比上年增長(zhǎng)3.2%。

在“特色鮮明、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、綠色生態(tài)、美麗宜居”的特色小鎮(zhèn)中推廣PPP模式能夠成為穩(wěn)定民間投資的重要途徑。通過(guò)長(zhǎng)期持有、特許經(jīng)營(yíng)等方式，社會(huì)資本可以獲得基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)、城鎮(zhèn)開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等各類領(lǐng)域的進(jìn)入權(quán)限，拓寬了社會(huì)資本的投資領(lǐng)域和發(fā)展空間。通過(guò)招商引資、市場(chǎng)化運(yùn)作，培育特色產(chǎn)業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)集群，社會(huì)資本可以獲得相對(duì)較高的預(yù)期收益，有效平衡短期收益和長(zhǎng)期收益。同時(shí)，為了吸引社會(huì)資本參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)，政府、金融機(jī)構(gòu)會(huì)從多方面落實(shí)包括土地、信貸、稅收等各方面的優(yōu)惠政策，可以幫助解決社會(huì)資本的投資回報(bào)問(wèn)題，也給社會(huì)資本帶來(lái)更多潛在的投資機(jī)會(huì)和利益。

（三）降低和分散各種風(fēng)險(xiǎn)

在全球化的大背景下，政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境不穩(wěn)定、商業(yè)模式不斷創(chuàng)新、技術(shù)變革速度加快等一系列因素帶來(lái)了市場(chǎng)趨勢(shì)難以判斷、成本難以控制、參與者違約等各類運(yùn)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)。其中，特色小鎮(zhèn)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃能否實(shí)現(xiàn)小鎮(zhèn)與產(chǎn)業(yè)協(xié)同共振、能否實(shí)現(xiàn)小鎮(zhèn)的可持續(xù)性發(fā)展，是特色小鎮(zhèn)面臨的最大戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，特色越顯著的小鎮(zhèn)，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展與特色產(chǎn)業(yè)的聯(lián)系越強(qiáng)，特色產(chǎn)業(yè)生命周期的變化對(duì)小鎮(zhèn)的影響則越大，如何破解成本高和盈利慢的困境、應(yīng)對(duì)投資和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)也是特色小鎮(zhèn)必須要面對(duì)的重要難題。

PPP模式下的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制以風(fēng)險(xiǎn)最優(yōu)分配原則為核心，同時(shí)遵守風(fēng)險(xiǎn)與收益對(duì)等、風(fēng)險(xiǎn)有上限等原則。在這些原則要求下，特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的各方參與者得以重新整合，組成戰(zhàn)略聯(lián)盟，形成長(zhǎng)期互利目標(biāo)，構(gòu)建良性合作機(jī)制，從而更好地降低和分散各種風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式要求從項(xiàng)目初始階段就引入社會(huì)資本。特色小鎮(zhèn)建設(shè)的初始階段引入社會(huì)資本可以讓社會(huì)資本盡早的參與特色小鎮(zhèn)規(guī)劃與設(shè)計(jì)，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)分配，并在整個(gè)特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目生命周期進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管控。

（四）提高小鎮(zhèn)的運(yùn)營(yíng)效能

特色小鎮(zhèn)概念提出的時(shí)間還比較短，能夠直接采用和借鑒參考的案例或依據(jù)很少，頂層設(shè)計(jì)能力不足會(huì)導(dǎo)致特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃運(yùn)營(yíng)容易滯后于小鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

PPP模式不僅僅是一種融資方式，更重要的是引入了社會(huì)資本的先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)。為了實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，社會(huì)資本會(huì)利用自己的運(yùn)營(yíng)管理優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)等專業(yè)機(jī)構(gòu)的功能，提高特色小鎮(zhèn)的建設(shè)效率和運(yùn)營(yíng)管理效率，改善政府公共服務(wù)水平和效率，為公眾提供更多的產(chǎn)品和服務(wù)；同時(shí)，在滿足公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的前提下，還會(huì)最大限度壓縮成本，提高投入資金的使用效率，進(jìn)而提升整個(gè)社會(huì)的資本投資回報(bào)率，拉動(dòng)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和投資需求。政府則可以由項(xiàng)目的實(shí)施方轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者，將更多的精力和資源投入到規(guī)劃和監(jiān)管上來(lái)，提升社會(huì)治理的綜合水平。同時(shí)在PPP模式下，政府與社會(huì)資本是一種契約性關(guān)系，是一種新型治理模式，是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，借助PPP可以吸引更多的社會(huì)主體參與到區(qū)域的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)治理當(dāng)中去，增強(qiáng)區(qū)域社會(huì)治理的協(xié)調(diào)性，實(shí)現(xiàn)由政府單一中心的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)向政府與其他社會(huì)主體合作的多元治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。

二、PPP模式應(yīng)用于特色小鎮(zhèn)的方案設(shè)計(jì)

在特色小鎮(zhèn)的開發(fā)建設(shè)中，地方政府主要關(guān)注經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、增加就業(yè)和稅收、公共產(chǎn)品供給等領(lǐng)域，社會(huì)資本則聚焦于產(chǎn)業(yè)整合、區(qū)域開發(fā)、招商引資、質(zhì)量管理等市場(chǎng)化運(yùn)作。特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目屬于在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基礎(chǔ)上的片區(qū)綜合開發(fā)，適合采用整體式外包合作方式，通過(guò)構(gòu)建包括設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的一體化服務(wù)方案，形成“產(chǎn)城融合”的整體開發(fā)建設(shè)機(jī)制。

（一）特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目的子項(xiàng)分類

采用PPP模式的項(xiàng)目必須可以產(chǎn)生直接收益，而且規(guī)模較大、運(yùn)營(yíng)期較長(zhǎng)，因此需要對(duì)特色小鎮(zhèn)子項(xiàng)進(jìn)行識(shí)別和分類，把不同類型的子項(xiàng)納入不同的合作協(xié)議范圍，設(shè)計(jì)靈活的合作方式以及績(jī)效和考核標(biāo)準(zhǔn)。按照區(qū)分公共服務(wù)項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目的原則，特色小鎮(zhèn)PPP子項(xiàng)可以分為三種類型（如表1所示）。

表1 特色小鎮(zhèn)PPP子項(xiàng)分類

（二）特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目的運(yùn)作框架

依據(jù)財(cái)政部的政府和社會(huì)資本合作模式操作指南，特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目的運(yùn)作流程主要包括項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目移交等五個(gè)階段。合作架構(gòu)的確定是項(xiàng)目準(zhǔn)備階段的要點(diǎn)之一，也是影響項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行等階段的重要內(nèi)容。根據(jù)一般PPP項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)及特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目的特點(diǎn)，特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目的典型運(yùn)作框架如圖1所示。

圖1 運(yùn)作框架

政府出資代表與選定的社會(huì)資本（或社會(huì)資本聯(lián)合體）按比例出資組建SPV（特別目的公司Special Purpose Vehicle）。SPV作為投資及開發(fā)主體，借助政府的公信力，通過(guò)市場(chǎng)運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)資源整合，提供特色小鎮(zhèn)建設(shè)運(yùn)營(yíng)一體化服務(wù)，完成特色小鎮(zhèn)開發(fā)與建設(shè)全過(guò)程。SPV需要根據(jù)特色小鎮(zhèn)子項(xiàng)目的不同類型，選擇全資運(yùn)作、參股運(yùn)作或外包給其他企業(yè)投資建設(shè)等不同運(yùn)作方式，完成特色小鎮(zhèn)的投資和建設(shè)。比如：基于特許經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行土地整理、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施等；通過(guò)業(yè)務(wù)外包完成建設(shè)施工、產(chǎn)業(yè)研究及部分子項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)維護(hù)等；通過(guò)成立子公司負(fù)責(zé)特色小鎮(zhèn)的項(xiàng)目融資，通過(guò)與各類金融機(jī)構(gòu)建立融資協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)一步拓寬融資渠道等。

在具體的實(shí)施方式的選擇上，特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目需要根據(jù)不同的行業(yè)劃分、子項(xiàng)運(yùn)營(yíng)時(shí)間以及PPP模式應(yīng)用的不同階段選擇不同的合作方式，還要考慮收益水平、定價(jià)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分配等多方面因素，制定最優(yōu)組合方案。如和特色產(chǎn)業(yè)相關(guān)的可私有化的設(shè)施或服務(wù)采用BOO/TOO模式，其他新建項(xiàng)目采用BOT模式。

三、特色小鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)用PPP模式的發(fā)展策略

（一）優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，健全體制機(jī)制

1.堅(jiān)持綠色共贏，明確建設(shè)目標(biāo)

十九大報(bào)告指出，“必須堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，還自然以寧?kù)o、和諧、美麗?！敝鉀Q突出環(huán)境問(wèn)題，推進(jìn)綠色發(fā)展，是建設(shè)美麗中國(guó)的必然要求。

第一，將“生態(tài)+”理念融入特色小鎮(zhèn)的定位與發(fā)展。特色小鎮(zhèn)建設(shè)、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展必須與生態(tài)環(huán)境共生共存。當(dāng)前很多地方都在打造文旅小鎮(zhèn)，把發(fā)展重點(diǎn)放在了文化產(chǎn)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)，依托于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)或新興產(chǎn)業(yè)的特色小鎮(zhèn)也都將旅游做為一項(xiàng)重要功能和特色。在進(jìn)行小鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)，必須把“生態(tài)+”的理念融入到產(chǎn)業(yè)定位和產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，結(jié)合鮮明的地域特色、生態(tài)特色，立足本地的優(yōu)勢(shì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，以及“互聯(lián)網(wǎng)+”、新經(jīng)濟(jì)等轉(zhuǎn)型升級(jí)因素，以綠色發(fā)展引領(lǐng)項(xiàng)目建設(shè)，培育和打造具有競(jìng)爭(zhēng)力的生態(tài)特色小鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益并舉。

第二，把PPP作為實(shí)現(xiàn)特色小鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的重要手段。能否解決轉(zhuǎn)移人口收入問(wèn)題、是否具有可持續(xù)發(fā)展的能力是中國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)必須解決的問(wèn)題。2016年，國(guó)家發(fā)展改革委與聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)正式簽署合作諒解備忘錄，將聯(lián)合國(guó)積極推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展和以人為本的PPP理念引入中國(guó)。必須依托PPP模式，將發(fā)展公共治理、推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)、促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展的理念貫穿特色小鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中。

第三，抓好特色小鎮(zhèn)PPP的環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)子項(xiàng)。中國(guó)有很多特色小鎮(zhèn)分布于村鎮(zhèn)和城市郊區(qū)，“著力解決突出環(huán)境問(wèn)題”特別是農(nóng)村環(huán)境綜合整治是當(dāng)前和今后一段時(shí)期的重要工作。特色小鎮(zhèn)的環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)等綠色項(xiàng)目具有典型的公益性，同時(shí)又具有投資大、周期長(zhǎng)、技術(shù)復(fù)雜、影響面廣等特點(diǎn)，必須探索環(huán)境治理新模式、創(chuàng)新生態(tài)文明制度供給，補(bǔ)齊環(huán)保短板，保證特色小鎮(zhèn)的綠色、健康發(fā)展。

2.強(qiáng)化契約精神，理順政企關(guān)系

契約精神是特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目成功與否的關(guān)鍵一環(huán)?！吨泄仓醒?、國(guó)務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見（2016年11月4日）》特別強(qiáng)調(diào)，地方各級(jí)政府及有關(guān)部門要嚴(yán)格兌現(xiàn)向社會(huì)及行政相對(duì)人依法做出的政策承諾，認(rèn)真履行在招商引資、政府與社會(huì)資本合作等活動(dòng)中與投資主體依法簽訂的各類合同。

第一，建立平等合作。在PPP項(xiàng)目的推進(jìn)過(guò)程中，政府同時(shí)擔(dān)負(fù)著行政主體、經(jīng)濟(jì)主體、民事主體等多重身份。必須在政府與社會(huì)資本主體的合作中強(qiáng)調(diào)平等、自由、誠(chéng)信等觀念，形成以民商為基礎(chǔ)、以社會(huì)為本位的平等合作關(guān)系。

第二，構(gòu)建雙贏合約。合約是契約關(guān)系的一種具體呈現(xiàn)，必須構(gòu)建政府與社會(huì)資本主體共贏的PPP條例，既要對(duì)項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)約定，保障各方合法利益，也要將各類不確定性因素進(jìn)行規(guī)范，對(duì)各類違約行為進(jìn)行約定，把風(fēng)險(xiǎn)降到最低。

第三，加強(qiáng)履約管理。合約雙方對(duì)合約的履行情況決定了PPP項(xiàng)目的成敗。在合作過(guò)程中，政府與社會(huì)主體均可能出現(xiàn)違約現(xiàn)象，比如社會(huì)資本可能在建設(shè)中途退出；政府可能超出權(quán)限范圍干預(yù)項(xiàng)目運(yùn)行等。必須加強(qiáng)對(duì)履約行為的管理，建立市場(chǎng)化的約束機(jī)制，保證項(xiàng)目的順利進(jìn)行。

3.提供政策支持，健全配套支撐

特色小鎮(zhèn)建設(shè)特別強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，必須讓PPP成為理順政府與市場(chǎng)關(guān)系的一個(gè)契機(jī)，政府著重做好規(guī)劃引導(dǎo)、服務(wù)供給。

第一，完善地方法規(guī)。在政策允許的情況下，不斷建立完善匹配本地特色小鎮(zhèn)PPP模式的地方性法規(guī)，構(gòu)建爭(zhēng)議解決機(jī)制和契約性安排，如地方條例、項(xiàng)目指南、示范性合同等，保證政府與社會(huì)資本合作的長(zhǎng)期穩(wěn)定性。

第二，依靠制度保障。建立標(biāo)準(zhǔn)化的操作程序和運(yùn)作流程，通過(guò)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)狀況、投資效益等進(jìn)行合理評(píng)估；明確權(quán)責(zé)利，避免不合法、不合規(guī)的操作；較少行政干預(yù)，提高審批效率；通過(guò)高效、可行的政府管控體系減少技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，保障公共利益，將項(xiàng)目做實(shí)。

第三，構(gòu)建智力支持。一方面要繼續(xù)加快對(duì)全省各級(jí)財(cái)政及相關(guān)部門的工作人員的專題培訓(xùn)，加大人才引進(jìn)或雇傭?qū)I(yè)的咨詢?nèi)藛T，構(gòu)建一支既精通業(yè)務(wù)又具有實(shí)操經(jīng)驗(yàn)的復(fù)合型人才隊(duì)伍；另一方面要積極發(fā)揮第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，繼續(xù)擴(kuò)充省級(jí)PPP咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)和專家?guī)?，并建立能進(jìn)能出的通道，以內(nèi)生動(dòng)力不斷提高咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)和專家?guī)斓暮鹆俊?/p>

（二）兼顧多方訴求，平衡收益風(fēng)險(xiǎn)

1.創(chuàng)新合作領(lǐng)域，優(yōu)化實(shí)施方式

第一，將PPP模式應(yīng)用到特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。特色小鎮(zhèn)的各子項(xiàng)對(duì)合作的需求程度不一，如基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目迫切需要社會(huì)資本參與，土地投資則屬于不缺資金的項(xiàng)目。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是特色小鎮(zhèn)的核心，也是很多特色小鎮(zhèn)的薄弱環(huán)節(jié)。因此，必須突破基礎(chǔ)設(shè)施的限制，深化政府與社會(huì)資本合作程度，將PPP模式應(yīng)用到特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，并通過(guò)捆綁打包形成一體化運(yùn)營(yíng)建設(shè)方案，從而發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，提高項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的吸引力。

第二，創(chuàng)新SPV組建方式加快項(xiàng)目推進(jìn)。一般來(lái)說(shuō)，SPV是社會(huì)資本中標(biāo)后，由政府方出資代表與社會(huì)資本方共同出資設(shè)立。但特色小鎮(zhèn)建設(shè)涉及的前期工作程序復(fù)雜、工期緊張，而且可能面臨大量的土地拆遷工作。因此可以采取項(xiàng)目前期拆遷及其他工作和社會(huì)資本招商同步進(jìn)行的方式，先行組建項(xiàng)目公司作為項(xiàng)目法人推進(jìn)項(xiàng)目，在社會(huì)資本通過(guò)公開招標(biāo)的方式入場(chǎng)之后，按照有關(guān)法律、法規(guī)和投資協(xié)議進(jìn)行股權(quán)轉(zhuǎn)讓，將其變更為由社會(huì)資本控股、政府方出資代表參與的特殊目的公司SPV。

第三，通過(guò)多階段競(jìng)爭(zhēng)性磋商選擇伙伴。采用多階段競(jìng)爭(zhēng)性磋商的方式，有利于促進(jìn)各個(gè)社會(huì)資本方充分考慮風(fēng)險(xiǎn)，降低投標(biāo)報(bào)價(jià)，節(jié)約政府未來(lái)可能出現(xiàn)的付費(fèi)成本，并積極吸取各社會(huì)資本方的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，逐步形成政府和投資人的共識(shí)。要通過(guò)綜合評(píng)審的方式平衡技術(shù)和商務(wù)方案，選擇合適的社會(huì)資本，保證項(xiàng)目建設(shè)方案的優(yōu)質(zhì)、經(jīng)濟(jì)、可行。

2.明確回報(bào)機(jī)制，平衡多方利益

特色小鎮(zhèn)的開發(fā)和建設(shè)具有典型的公益性和商業(yè)性雙重屬性。一方面，特色小鎮(zhèn)的建設(shè)依托于當(dāng)?shù)氐淖匀簧鷳B(tài)、歷史人文等社會(huì)公共資源，其發(fā)展的根本目的也是為了人的發(fā)展，這決定了特色小鎮(zhèn)以人為本的公益屬性。另一方面，特色小鎮(zhèn)發(fā)展的基礎(chǔ)與核心是打造特色產(chǎn)業(yè)，特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展注重通過(guò)市場(chǎng)化的運(yùn)作實(shí)現(xiàn)盈利，同時(shí)特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目的盈利回報(bào)能否匹配社會(huì)資本的預(yù)期收益率是社會(huì)資本選擇是否參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)的核心指標(biāo)，此為特色小鎮(zhèn)商業(yè)性的一面。故此，必須明確社會(huì)資本的收益空間和回報(bào)機(jī)制，平衡社會(huì)資本、公眾和政府之間的收益。

第一，設(shè)定合理收益水平。價(jià)格制定既要盡可能減少政府財(cái)政支出、公眾使用支出，又要保證社會(huì)資本的收益。必須結(jié)合具體項(xiàng)目的公共服務(wù)質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)效率、社會(huì)公眾滿意度等情況，設(shè)定一個(gè)長(zhǎng)期相當(dāng)于社會(huì)平均利潤(rùn)率范圍的合理收益水平。

第二，實(shí)行動(dòng)態(tài)價(jià)格調(diào)整。要依據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，綜合考慮建設(shè)成本、運(yùn)營(yíng)費(fèi)用、實(shí)際收益率、財(cái)政中長(zhǎng)期承受能力等合理因素，考慮引入“成本包干”、“市政服務(wù)定價(jià)掛鉤CPI”等價(jià)格制定和調(diào)整方式，形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資回報(bào)預(yù)期。同時(shí)建立定期審價(jià)制度等方式，加強(qiáng)成本監(jiān)控，健全公共服務(wù)價(jià)格調(diào)整機(jī)制，完善價(jià)格決策聽證制度。

第三，制定績(jī)效評(píng)價(jià)體系?？?jī)效考核是項(xiàng)目付費(fèi)的依據(jù)。要分階段、分類型的建立子項(xiàng)考核標(biāo)準(zhǔn)和項(xiàng)目整體績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)體系；要將績(jī)效考核持續(xù)、動(dòng)態(tài)地貫穿在特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目建設(shè)的全過(guò)程中；要綜合整體績(jī)效考核和各子項(xiàng)績(jī)效考核情況進(jìn)行付費(fèi)。

第四，探索多元盈利模式。要按照不同子項(xiàng)設(shè)置不同的回報(bào)機(jī)制，如在生態(tài)修復(fù)和環(huán)境治理子項(xiàng)中建立按環(huán)境績(jī)效付費(fèi)機(jī)制，將可提供公共服務(wù)的項(xiàng)目打造成使用者付費(fèi)的項(xiàng)目等；要?jiǎng)?chuàng)新政府資金補(bǔ)貼方式，在約定財(cái)政補(bǔ)貼年限、金額的基礎(chǔ)上，保持價(jià)格杠桿的動(dòng)態(tài)性；要根據(jù)特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)、文化、生態(tài)等方面的特殊性，讓社會(huì)資本方除了有經(jīng)濟(jì)效益，還能獲得在企業(yè)形象、社會(huì)責(zé)任等方面的無(wú)形社會(huì)效益及其衍生效益，最大限度發(fā)揮特色小鎮(zhèn)的社會(huì)影響力。

3.做好識(shí)別防范，共同化解風(fēng)險(xiǎn)

第一，強(qiáng)化雙方風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力。在方案設(shè)計(jì)階段，要對(duì)項(xiàng)目生命周期內(nèi)的多維度風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，充分結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際和市場(chǎng)測(cè)算，合理劃分風(fēng)險(xiǎn)并設(shè)計(jì)防范措施。特色小鎮(zhèn)建設(shè)中有很多不同于其他PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，比如征地拆遷、轉(zhuǎn)移就業(yè)、異地扶貧搬遷等，工作量大、協(xié)調(diào)難度高，對(duì)工期影響具有不確定性，一般情況下需要政府負(fù)責(zé)具體實(shí)施，并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的實(shí)際情況進(jìn)行費(fèi)用的合理劃分。

第二，做好政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范。嚴(yán)格來(lái)看，PPP模式形成的建設(shè)項(xiàng)目本質(zhì)是政府給予投資者遠(yuǎn)期承諾的或有債務(wù)，將政府一次性財(cái)政支出轉(zhuǎn)化為長(zhǎng)期的財(cái)政支出。如果PPP項(xiàng)目規(guī)模過(guò)大或地方政府財(cái)政薄弱，則很可能會(huì)給政府造成潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。要重點(diǎn)關(guān)注物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證環(huán)節(jié)，根據(jù)預(yù)算管理要求，將政府跨年度財(cái)政支出責(zé)任納入中期財(cái)政規(guī)劃，保障政府在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的履約能力，切實(shí)防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

第三，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任共擔(dān)意識(shí)。雖然PPP項(xiàng)目合同條款對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了分配，但政府和公眾仍然是特色小鎮(zhèn)的最終擁有者，也是所有風(fēng)險(xiǎn)的最終承擔(dān)者。同時(shí)，政府也是SPV的股東，項(xiàng)目的實(shí)施狀況直接影響到政府的利益。因此，必須形成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、責(zé)任共負(fù)的意識(shí)，在項(xiàng)目進(jìn)展遇到困難的時(shí)候，要主動(dòng)和項(xiàng)目公司、社會(huì)投資方共同協(xié)調(diào)，化解風(fēng)險(xiǎn)。

（三）創(chuàng)新融資方式，探索產(chǎn)融結(jié)合

1.落實(shí)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”，鼓勵(lì)金融創(chuàng)新

第一，發(fā)揮“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”作用。安排對(duì)有投資建設(shè)的特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目?jī)?yōu)先給予“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”支持，在PPP項(xiàng)目完成采購(gòu)確定社會(huì)資本方以后，按項(xiàng)目投資規(guī)模給予一定獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)，為充分發(fā)揮社會(huì)資本在運(yùn)營(yíng)管理中的技術(shù)專長(zhǎng)和管理優(yōu)勢(shì)，可建立對(duì)特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)考核獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，按考核結(jié)果實(shí)行分檔獎(jiǎng)勵(lì)。

第二，爭(zhēng)取國(guó)家金融支持。要爭(zhēng)取國(guó)家開發(fā)銀行[2]或農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行[3]的放款支持，并積極申請(qǐng)中央財(cái)政對(duì)特色小鎮(zhèn)的獎(jiǎng)勵(lì)、國(guó)家專項(xiàng)建設(shè)基金[4]，以及財(cái)政部的“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”支持[5]，并做好獎(jiǎng)勵(lì)資金審核撥付的組織和協(xié)調(diào)工作。

第三，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新。要鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新融資管理方式和融資產(chǎn)品，提升PPP融資服務(wù)能力，充分運(yùn)用貸款、信托、基金、理財(cái)、保理融資、融資租賃、發(fā)行債券等融資方式、金融工具，建立多元化的項(xiàng)目融資渠道，并根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容匹配相適應(yīng)的融資方式?？梢詫?duì)成功提供融資支持、債券承銷等服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)安排一定的補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)。

2.用好引導(dǎo)基金，探索產(chǎn)融結(jié)合

特色小鎮(zhèn)把建設(shè)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入運(yùn)營(yíng)一起規(guī)劃建設(shè)運(yùn)營(yíng)，能夠綜合應(yīng)用股權(quán)投資及其他金融資本、金融工具，成為產(chǎn)融結(jié)合的代表。

第一，引入金融機(jī)構(gòu)股權(quán)投資。盡早引入金融機(jī)構(gòu)有利于特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目的獲取和執(zhí)行，且國(guó)家已明確鼓勵(lì)社會(huì)資本邀請(qǐng)有意愿的金融機(jī)構(gòu)及早進(jìn)入項(xiàng)目磋商進(jìn)程[6]。金融機(jī)構(gòu)參與特色小鎮(zhèn)PPP的一種方式就是作為社會(huì)資本與其他的社會(huì)資本形成聯(lián)合體，參與設(shè)立項(xiàng)目公司，成為項(xiàng)目公司的股東，更深入地參與和掌控項(xiàng)目的管理運(yùn)營(yíng)，最后通過(guò)政府回購(gòu)或股權(quán)轉(zhuǎn)讓退出。

第二，用好政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金。用好政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金能夠?yàn)樘厣℃?zhèn)發(fā)展引入創(chuàng)新項(xiàng)目，主要運(yùn)作模式有階段參股、跟進(jìn)投資、投資保障及風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助等。在運(yùn)行中，要積極運(yùn)用權(quán)力清單、負(fù)面清單、違約回購(gòu)份額、合伙協(xié)議約定等市場(chǎng)化手段進(jìn)行監(jiān)管。

第三，積極實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)證券化。PPP證券化的本質(zhì)是將未來(lái)收入現(xiàn)值化。首先要將特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目底層資產(chǎn)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，并按未來(lái)收益的期限分階段實(shí)施證券化；其次為防止PPP項(xiàng)目股東減持而影響項(xiàng)目正常的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，同時(shí)降低PPP-ABS的發(fā)行成本和交易成本，要建設(shè)相對(duì)應(yīng)的信息披露管理辦法，對(duì)股東減持動(dòng)機(jī)進(jìn)行識(shí)別；最后要積極引入各類基金，如證券投資基金、不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金等。

3.對(duì)接“互聯(lián)網(wǎng)+”，打造綜合平臺(tái)

將“互聯(lián)網(wǎng)+”因素引入特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目，有利于降低特色小鎮(zhèn)的融資成本，也有利于互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)的健康發(fā)展。

第一，引進(jìn)社會(huì)閑散資金。當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)金融與PPP模式相結(jié)合最常見的合作方式就是P2G（private to government），即通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)金融渠道為政府PPP項(xiàng)目進(jìn)行融資，讓閑散的小額民間資本能夠參與門檻極高的PPP項(xiàng)目。雖然PPP項(xiàng)目有政府信用背書，P2G的收益能夠保持長(zhǎng)期穩(wěn)定，但比起其他的互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品并不高，在PPP與互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展均不夠成熟的情況下，對(duì)民間資本的吸引力相對(duì)較弱，會(huì)帶來(lái)較高的流動(dòng)性，因此現(xiàn)階段這種方式只能夠作為項(xiàng)目融資的一種補(bǔ)充。

第二，打造綜合服務(wù)平臺(tái)。要積極引導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)打造綜合融資服務(wù)平臺(tái)，積極參與特色小鎮(zhèn)PPP項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、開發(fā)。要充分利用互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)可以在沒(méi)有抵押物的情況下實(shí)現(xiàn)融資的特性，在PPP項(xiàng)目前期引入互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)做融資導(dǎo)入，在做到有股權(quán)質(zhì)押或資產(chǎn)質(zhì)押后，再吸收傳統(tǒng)的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)駐，逐步構(gòu)建一個(gè)融資生態(tài)圈。

第三，構(gòu)建金融征信體系。以“互聯(lián)網(wǎng)+”為依托，構(gòu)建基于大數(shù)據(jù)的金融征信體系，在現(xiàn)有法律框架和監(jiān)管體系下實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)規(guī)范化，不斷提升互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)的管理水平和履約能力，降低“互聯(lián)網(wǎng)金融+PPP”的合作風(fēng)險(xiǎn)，探索更多的合作方式。

[1]國(guó)務(wù)院.關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見，國(guó)發(fā)（2016）8號(hào)[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-02/06/content_5039947.htm，2016.

[2]國(guó)家發(fā)展改革委，國(guó)家開發(fā)銀行.關(guān)于開發(fā)性金融支持特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)的意見，發(fā)改規(guī)劃，2017，102號(hào)[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/2017-02/08/content_5166536.htm#1.

[3]住房城鄉(xiāng)建設(shè)部，中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行.關(guān)于推進(jìn)政策性金融支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的通知，建村，2016，220號(hào)[EB/OL].http://www.mohurd.gov.cn/wjfb/201610/t20161014_229169.html.

[4]住房城鄉(xiāng)建設(shè)部，國(guó)家發(fā)展改革委，財(cái)政部.關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知，建村2016，147號(hào)[EB/OL].http://www.mohurd.gov.cn/wjfb/201607/t20160720_228237.html，2016.

[5]財(cái)政部.關(guān)于實(shí)施政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策的通知，財(cái)金，2015，158號(hào)[EB/OL].http://jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/gongzuodongtai/201512/t20151217_1618396.html.

[6]財(cái)政部.關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問(wèn)題的通知，財(cái)金，2014，112號(hào)[EB/OL].http://jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201412/t20141204_1162961.html.