如何提升農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障功能

岳曉文旭 周立

“保險(xiǎn)賠償太低了，保和不保沒(méi)什么差別?！鞭r(nóng)民對(duì)當(dāng)前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障水平并不滿意。

“工作量太大了，總是在統(tǒng)計(jì)，到底幫助農(nóng)民什么了？”政府各基層單位也不滿意當(dāng)前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障功能。

“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，就是賠錢(qián)?！北ｋU(xiǎn)公司對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)能否走下去，也表示懷疑。

在吉林白城調(diào)研時(shí)，經(jīng)常聽(tīng)到上面的話。

意圖實(shí)現(xiàn)三方共贏的政策，為何帶來(lái)了“三不滿意”？

帶著這樣的問(wèn)題，進(jìn)一步研究了哪些問(wèn)題阻礙了白城市農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展，探討如何更好地提升農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障功能。

白城市農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基本情況

2012年《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》中規(guī)定的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)包括種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)等產(chǎn)業(yè)的保險(xiǎn)，本文探討的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)特指種植業(yè)保險(xiǎn)。吉林省早在2004年就啟動(dòng)了財(cái)政提供保費(fèi)補(bǔ)貼的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，于2007年成為全國(guó)開(kāi)展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)工作的六個(gè)試點(diǎn)省（區(qū)） 之一。白城市是吉林省農(nóng)業(yè)種植面積最大的地級(jí)市，從2007年開(kāi)始開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作，當(dāng)時(shí)僅有安華農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司一家經(jīng)營(yíng)主體參與。2013年后，白城市5個(gè)縣（市、區(qū)）的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由安華農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司、人保財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司、中航安盟財(cái)產(chǎn)保 險(xiǎn)公司三家經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)辦，市場(chǎng)份額（以保費(fèi)總額劃分）分別為41.02%、30.08% 和28.90%。開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)主體并不是越多越好，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)并不是完全市場(chǎng)，只能進(jìn)行有限競(jìng)爭(zhēng)。白城市經(jīng)過(guò)多年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)踐，最終選擇由三家保險(xiǎn)公司共同承保。

白城市最開(kāi)始開(kāi)展的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種包括玉米、水稻、大豆、葵花籽、花生。2011年，白城市根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實(shí)際情況，開(kāi)展了辣椒的政策性種植業(yè)保險(xiǎn)。2017年又相繼開(kāi)展了燕麥、高粱、谷子等雜糧雜豆的政策性種植業(yè)保險(xiǎn)。

白城市農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼方式是由吉林省政府制定的，2017年采用“以獎(jiǎng)代補(bǔ)” 的方式予以財(cái)政支持。在省級(jí)財(cái)政至少補(bǔ)貼25%的基礎(chǔ)上，中央財(cái)政對(duì)東部地區(qū)補(bǔ)貼35%；對(duì)省級(jí)財(cái)政給予產(chǎn)量大縣三大糧食作物（稻谷、小麥和玉米）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)比例高于25%的部分，中央財(cái)政承擔(dān)高出部分的50%。其中，對(duì)農(nóng)戶承擔(dān)保費(fèi)比例低于20%的部分，先從省財(cái)政補(bǔ)貼比例高于25%的部分扣除，中央財(cái)政承擔(dān)剩余部分的50%。吉林省級(jí)獎(jiǎng)補(bǔ)資金對(duì)貧困縣的獎(jiǎng)補(bǔ)比例最高為縣市政府實(shí)際負(fù)擔(dān)保費(fèi)補(bǔ)貼的60%，對(duì)其他縣市最高為50%。對(duì)32個(gè)沒(méi)有納入財(cái)政預(yù)算的產(chǎn)糧大縣，省財(cái)政直接扣減省承擔(dān)縣級(jí)保費(fèi)財(cái)政補(bǔ)貼的比例。

基于當(dāng)前國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的背景下，國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼連年提高。中央財(cái)政補(bǔ)貼比例從2007年的25% 提升到到2016年的近50%。吉林省級(jí)財(cái)政的保費(fèi)補(bǔ)貼比例2007年為35%，2008年降至25%，之后一直穩(wěn)定在25%左右?？h（市）級(jí)財(cái)政配套保費(fèi)補(bǔ)貼比例從2007年開(kāi)始保持三年20%，隨后降至15%，所以在總保費(fèi)增加的情況下，縣級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼款在降低。在農(nóng)戶的保費(fèi)占總保費(fèi)比例一直保持在20%的情況下，農(nóng)民的投保面積隨著中央和省級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼比例的增加以及保險(xiǎn)品種的增加而擴(kuò)大。

白城市政策性種植業(yè)保險(xiǎn)投保面積和金額逐年增加，在一定程度上說(shuō)明當(dāng)?shù)胤N植業(yè)保險(xiǎn)的保障功能逐年提升，但僅從數(shù)量的增長(zhǎng)上不能做出當(dāng)?shù)胤N植業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展勢(shì)頭良好的判斷。通過(guò)在吉林省白城市實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)卦陂_(kāi)展政策性種植業(yè)保險(xiǎn)時(shí)，保險(xiǎn)公司、農(nóng)戶、政府三個(gè)主體都面臨一定的困境。

保險(xiǎn)公司：惡劣的農(nóng)業(yè)環(huán)境和道德風(fēng)險(xiǎn) 農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制不健全

白城市農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，農(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害的能力較弱，旱災(zāi)、風(fēng)災(zāi)、雹災(zāi)等自然災(zāi)害頻繁發(fā)生。特別是1998年以后白城進(jìn)入枯水期，加上當(dāng)?shù)剡^(guò)度開(kāi)墾，旱災(zāi)幾乎年年發(fā)生，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正常進(jìn)行，給廣大農(nóng)民造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失，迫切需要通過(guò)保險(xiǎn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建立一道風(fēng)險(xiǎn)防范屏障。種植業(yè)保險(xiǎn)具有區(qū)域性的特征，風(fēng)險(xiǎn)難以分散，當(dāng)某地集中受災(zāi)時(shí)，保險(xiǎn)公司按照政府要求足額賠付，讓農(nóng)戶的收入得到保證，但保險(xiǎn)公司容易因?yàn)榇竺娣e農(nóng)業(yè)災(zāi)害而破產(chǎn)。2013年吉林省政府要求各縣市政府開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)時(shí)，引入競(jìng)爭(zhēng)和風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制，由縣級(jí)政府采取兩年一招投標(biāo)的方式確定一縣多主體的保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，但僅僅通過(guò)多主體經(jīng)辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)這種方式難以解決農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司面臨的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。目前我國(guó)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制還在探索階段，缺乏有效的制度安排和政策支持，并且巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金存在不同的保險(xiǎn)公司內(nèi)，難以保障?？顚Ｓ?。所以， 農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)還是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司運(yùn)營(yíng)面臨的一個(gè)巨大威脅。

存在逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)

保險(xiǎn)公司開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作時(shí)面對(duì)最大問(wèn)題是農(nóng)戶投保時(shí)逆向選擇傾向和投保后的道德風(fēng)險(xiǎn)。從白城市種植業(yè)保險(xiǎn)投保面積和保險(xiǎn)賠付受災(zāi)面積的統(tǒng)計(jì)中可以看出，除2008年和2015年外，其余年份的受災(zāi)面積和投保面積幾乎完全重合。產(chǎn)生這種情況的原因是易受災(zāi)地區(qū)農(nóng)戶會(huì)積極投保，偶爾受災(zāi)地區(qū)農(nóng)戶投保積極性較弱， 投保逆向選擇的趨勢(shì)明顯。這種投保傾向如果一直不變，那么保險(xiǎn)公司根本難以獲得收益，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)將不可持續(xù)。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的標(biāo)的物是在土地上生產(chǎn)的作物，投保人相對(duì)于保險(xiǎn)公司有絕對(duì)的信息優(yōu)勢(shì)，所以農(nóng)戶在投保以后會(huì)基于雙方信息不對(duì)稱產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義行為。例如，投保標(biāo)的受災(zāi)后一般具有一定的恢復(fù)能力或再生能力。但投保人考慮到風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)轉(zhuǎn)嫁給保險(xiǎn)人，因而不會(huì)對(duì)所保標(biāo)的進(jìn)行妥善處理。因?yàn)殡p方存在信息不對(duì)稱，所以農(nóng)戶的這種行為比較隱蔽，保險(xiǎn)公司難以察覺(jué)。同時(shí)，當(dāng)?shù)卣蟀踩A農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司、安盟財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司、人保財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司對(duì)貧困戶結(jié)對(duì)幫扶，對(duì)有生產(chǎn)能力的貧困戶基本實(shí)現(xiàn)種植業(yè)保險(xiǎn)全覆蓋。這是當(dāng)?shù)卣畬?duì)農(nóng)村貧困戶扶貧的一項(xiàng)措施。一般貧困戶的勞動(dòng)能力較低，且不需要交保費(fèi)，那么如果他們故意低質(zhì)量種植，保險(xiǎn)公司會(huì)面臨被套取保費(fèi)的道德風(fēng)險(xiǎn)。

農(nóng)民：限制多和保障低同時(shí)并存 投保限制條件多

投保條件是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作能順利合法開(kāi)展的保障，但是一些保險(xiǎn)條件限制了有需求的農(nóng)民參加保險(xiǎn)工作，最主要的限制是對(duì)投保農(nóng)地的限制。2017年，白城市將二輪承包土地和其他方式承包的土地納入保險(xiǎn)范疇，擴(kuò)大了保險(xiǎn)范圍。二輪承包土地符合投保條件的農(nóng)作物愿保盡保；其他方式承包的土地符合投保條件的玉米、水稻、大豆、花生、葵花等農(nóng)作物，有完備合同、所在村公示無(wú)異議的可以投保。參保農(nóng)戶需要提供二輪土地承包合同或經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)、土地流轉(zhuǎn)合同、其他方式承包合同，無(wú)法提供的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不予承保。

這項(xiàng)規(guī)定對(duì)于保險(xiǎn)公司合法有序地開(kāi)展工作是必要的，但隨著土地流轉(zhuǎn)加快，一些選擇外出打工的農(nóng)民會(huì)將土地流轉(zhuǎn)或贈(zèng)予親友種植，這種情況在當(dāng)?shù)胤浅Ｆ毡椤Ｓ捎谵r(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地時(shí)缺少正規(guī)的合同，這使得他們的土地不能納入到承保條件范圍內(nèi)。雖然可以通過(guò)讓土地原承包者來(lái)進(jìn)行投保，但是每年投保工作都在三四月份農(nóng)民種植完作物以后進(jìn)行，外出打工的原土地承包者無(wú)法回村投保，導(dǎo)致很大一部分流轉(zhuǎn)土地?zé)o法參加政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。所以現(xiàn)有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)投保條件和農(nóng)村生產(chǎn)實(shí)際之間存在一定的“脫節(jié)”，投保條件還需根據(jù)農(nóng)民實(shí)際需求進(jìn)行改進(jìn)。

保險(xiǎn)保障水平低

現(xiàn)有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條款制定的保險(xiǎn)金額能在一定程度上為受災(zāi)農(nóng)民提供保障，但是保障水平還很低。保障水平較低主要體現(xiàn)在保險(xiǎn)覆蓋程度低、保險(xiǎn)金額遠(yuǎn)低于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本和常見(jiàn)災(zāi)害沒(méi)納入保險(xiǎn)責(zé)任條款三方面。保險(xiǎn)覆蓋程度方面，2016年白城市總計(jì)34.29萬(wàn)戶農(nóng)戶，參保農(nóng)戶達(dá)121341戶，占總農(nóng)戶比重僅為35.4%。白城市農(nóng)戶家庭承包耕地及承包村組機(jī)動(dòng)地的耕地共有770萬(wàn)畝，參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的耕地面積為47.16萬(wàn)畝，僅占耕地總面積的6.1%。白城市的總種植面積是70.31萬(wàn)公頃，參保面積為47.64萬(wàn)公頃，參保率為67.7%，在全國(guó)范圍來(lái)看，白城市農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的參保率并不高，還沒(méi)有達(dá)到全面保障全市農(nóng)民收益的水平。

白城市處于世界三大“玉米黃金帶” 之一的吉林玉米帶上，每年玉米種植面積都超過(guò)50萬(wàn)公頃。在調(diào)研的過(guò)程中農(nóng)民算了一筆賬，不算入農(nóng)民的勞動(dòng)成本，僅種植玉米每畝需要花費(fèi)的種子、化肥、農(nóng)藥成本至少在400元/畝，而投保玉米的保費(fèi)金額為200元/畝，如果農(nóng)戶大面積種植的玉米遭受災(zāi)害，賠償?shù)谋ＹM(fèi)都不夠來(lái)年生產(chǎn)的本錢(qián)。同時(shí)，農(nóng)戶提到白城市最主要的氣候特征是“十年九旱”，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)責(zé)任條款里卻對(duì)旱災(zāi)沒(méi)有保險(xiǎn)責(zé)任。最常見(jiàn)的災(zāi)害卻不能被保險(xiǎn)保障，農(nóng)民自然會(huì)覺(jué)得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)沒(méi)誠(chéng)意，投保的積極性自然不高。

保險(xiǎn)覆蓋品種少

白城市種植面積超過(guò)1000公頃的農(nóng)作物品種有十多種，但目前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)只覆蓋了部分品種，沒(méi)有滿足基本大田作物的全覆蓋保障。比如，白城市西瓜種植面積一直在吉林省處于第一的位置，每年種植面積均超過(guò)4000公頃，但2014年和2015年， 白城地區(qū)西瓜大豐收，導(dǎo)致市場(chǎng)供給增加，市場(chǎng)價(jià)格直接暴跌至成本價(jià)以下，不少瓜農(nóng)隨即破產(chǎn)。農(nóng)戶種植西瓜需要投入大量成本和勞動(dòng)力，卻沒(méi)有保險(xiǎn)為瓜農(nóng)提供保障。當(dāng)?shù)叵裎鞴线@類種植面積大、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)高的作物還有很多沒(méi)被納入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保范圍內(nèi)，如果像這樣的作物沒(méi)被納入保險(xiǎn)品種內(nèi)，對(duì)農(nóng)戶未來(lái)的種植積極性和收入提高會(huì)有較大影響。

政府：政策制定沒(méi)有實(shí)現(xiàn)多方共贏 農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求水平較低

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求，指一定時(shí)期內(nèi)，農(nóng)村種植業(yè)需要購(gòu)買(mǎi)的保險(xiǎn)服務(wù)總量。它可以分為兩個(gè)部分：一部分是自然需求，即純粹由農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)損失決定的對(duì)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障客觀自然的需求；另一部分是有效需求，即有支付能力的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障需求。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，對(duì)保險(xiǎn)人而言，重要的是有支付能力的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求水平取決于農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)民的收入水平、保險(xiǎn)意識(shí)、保險(xiǎn)費(fèi)率等因素。2016 年，白城市農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)參保農(nóng)戶121341戶， 平均每戶農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)為289元，而2016 年白城市農(nóng)民人均收入為10821元，低于全國(guó)農(nóng)村居民人均可支配收入12363元， 這在一定程度上降低了農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的需求。和當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶聊到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的話題時(shí)，“還給地買(mǎi)保險(xiǎn)，人都買(mǎi)不起保險(xiǎn)呢”是很多農(nóng)戶拒絕買(mǎi)保險(xiǎn)的理由。這就導(dǎo)致了一種惡性循壞，即“越窮越不保險(xiǎn)，越不保險(xiǎn)越窮”。很多農(nóng)民收入低的地區(qū)都是氣候條件惡劣，容易遭受自然災(zāi)害的地區(qū)，但除了自然條件的因素，人的因素也很重要。農(nóng)戶在種植時(shí)保險(xiǎn)意識(shí)淡薄，一味想降低成本，放棄投保，結(jié)果遭受災(zāi)害，導(dǎo)致貧困的惡性循環(huán)。從2007年到2016年，白城市農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)受災(zāi)理賠款占保費(fèi)總額超過(guò)60%，個(gè)別年份理賠款甚至達(dá)到了保費(fèi)總額的200%，所以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)戶提供的保障是很必要的。

政府監(jiān)督落實(shí)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)較難

政府的監(jiān)管是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的外部保障。開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)時(shí)，政府的主要工作是招標(biāo)保險(xiǎn)公司，督促保險(xiǎn)公司及時(shí)在農(nóng)村開(kāi)展投保和賠付工作。開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作需要到農(nóng)村調(diào)查實(shí)地情況，白城市農(nóng)村土地面積大、地廣人稀，保險(xiǎn)公司無(wú)法做到對(duì)所有農(nóng)村的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)情況實(shí)時(shí)掌握。保險(xiǎn)業(yè)務(wù)大多由保險(xiǎn)公司派鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)保員進(jìn)行具體辦理，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)人手不足，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有幾名協(xié)保員，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實(shí)際工作需求。所以保險(xiǎn)公司對(duì)農(nóng)戶的投保、理賠等信息資料未按規(guī)定進(jìn)行一定比例回訪和監(jiān)督，同時(shí)因?yàn)檗r(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)缺乏了解，這就導(dǎo)致個(gè)別工作人員利用農(nóng)戶身份信息投保套取國(guó)家資金的行為時(shí)有發(fā)生。

除了違規(guī)行為隱秘性強(qiáng)，當(dāng)?shù)剡€存在監(jiān)管法律缺失、監(jiān)管方式不配套、監(jiān)管人員不專業(yè)和司法保障不足等影響政府監(jiān)督落實(shí)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的障礙。

保險(xiǎn)公司所在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)不完善

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策性強(qiáng)，同時(shí)需要掌握大量農(nóng)村信息，借助政府的力量才能更好地推廣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，同時(shí)也帶來(lái)受政府控制、不能按照市場(chǎng)規(guī)律開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的問(wèn)題。吉林省基層農(nóng)經(jīng)體系完整，從開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作以來(lái)，很多縣市政府允許農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司委托農(nóng)經(jīng)部門(mén)負(fù)責(zé)農(nóng)戶的保險(xiǎn)申報(bào)及理賠工作。這樣做可以利用農(nóng)經(jīng)系統(tǒng)掌握的農(nóng)戶信息，也能讓政府部門(mén)為保險(xiǎn)公司當(dāng)信用背書(shū)，讓保險(xiǎn)工作更易推行， 但因此也導(dǎo)致農(nóng)經(jīng)部門(mén)“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員”的問(wèn)題。2017年吉林省政府要求省、市、縣三級(jí)農(nóng)業(yè)、農(nóng)經(jīng)管理部門(mén)不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)協(xié)辦工作，但仍然允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織等鄉(xiāng)村組織根據(jù)《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》有關(guān)規(guī)定，與三家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)簽訂委托協(xié)助辦理書(shū)面合同，從事農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)協(xié)辦工作。這也導(dǎo)致農(nóng)業(yè)部門(mén)“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員”的問(wèn)題仍然沒(méi)有解決。

2017年白城市政府印發(fā)《白城市雜糧雜豆種植成本保險(xiǎn)試點(diǎn)工作實(shí)施方案》（白政明電〔2017〕8號(hào)），將燕麥、高梁、谷子、綠豆等雜糧雜豆納入政策性保險(xiǎn)，通過(guò)省級(jí)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)覆蓋縣級(jí)保費(fèi)補(bǔ)貼。增加保險(xiǎn)品種可以提高農(nóng)民的保險(xiǎn)需求，但應(yīng)該采用政策來(lái)引導(dǎo)保險(xiǎn)公司自發(fā)增加險(xiǎn)種，而不是利用行政命令督促保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)增加。

政策建議 完善農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散制度

目前世界各國(guó)采用的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)主要分為三種模式：政府主導(dǎo)型、市場(chǎng)主導(dǎo)型、政府和市場(chǎng)混合主導(dǎo)型。我國(guó)的巨災(zāi)保險(xiǎn)模式采用的是政府和市場(chǎng)混合主導(dǎo)型，這種方式更符合我國(guó)國(guó)情，但目前還處在探索階段，很多具體操作方式還不明晰。針對(duì)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)多樣化、災(zāi)害性強(qiáng)的特點(diǎn)，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)必須要考慮多元化的風(fēng)險(xiǎn)分散途徑。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的分散方式有很多種，其中組織再保險(xiǎn)和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化的方式相對(duì)更具可行性。2014 年，我國(guó)成立了農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)共同體，截至2017年已經(jīng)有23家成員公司，再保險(xiǎn)承保能力達(dá)3600億元。吉林省也成立了專門(mén)的再保險(xiǎn)共同體管理機(jī)構(gòu)，但是以保險(xiǎn)協(xié)會(huì)和中再集團(tuán)的名義進(jìn)行再保險(xiǎn)共同體管理，在實(shí)際工作中開(kāi)展再保險(xiǎn)的力度有限。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化這種通過(guò)發(fā)行金融工具，將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移至資本市場(chǎng)的方式也沒(méi)有發(fā)展起來(lái)。我國(guó)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)目前還缺乏明確的法律法規(guī)來(lái)界定各方責(zé)任和具體責(zé)任，政府、保險(xiǎn)公司、農(nóng)戶三方主體在農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理上的權(quán)責(zé)還不夠明晰。法律法規(guī)的完善是農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制健全的首要保障，其次要加大政府對(duì)保險(xiǎn)公司開(kāi)展巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政支持力度，這也是符合世貿(mào)組織規(guī)定的“綠箱”政策，同時(shí)推動(dòng)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化，完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散制度。

提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條款適用性

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的條款制定應(yīng)緊密結(jié)合農(nóng)民的實(shí)際生產(chǎn)需要，改進(jìn)同實(shí)際條件矛盾的限制條件，提升政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)踐中調(diào)整農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種。

保費(fèi)支出超過(guò)農(nóng)民收入的一定比例， 必然會(huì)增加農(nóng)民的生產(chǎn)成本；同時(shí)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障低，直接降低了農(nóng)民的投保意愿。地方農(nóng)業(yè)大縣普遍存在財(cái)政緊張，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)配套經(jīng)費(fèi)保障難情況。從近年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)踐看，中央和地方財(cái)政也逐年加大對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼。但在農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)，其地方財(cái)政相對(duì)緊張，沒(méi)有足夠的財(cái)政收入來(lái)配套，有些基層政府因?yàn)樨?cái)政資金緊張，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋比例，會(huì)增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，所以沒(méi)有足夠的動(dòng)力去推廣政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。為了穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民增收，減少因地方缺少配套資金而延誤農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的情況，中央財(cái)政還需繼續(xù)加大財(cái)政補(bǔ)貼力度。開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作對(duì)提高從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民的收入貢獻(xiàn)明顯，所以中央財(cái)政應(yīng)該繼續(xù)加大財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的力度，并對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)和財(cái)政自給能力弱的地區(qū)給予更大的補(bǔ)貼比例。

繼續(xù)加大財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼很重要，但是在實(shí)踐中調(diào)整農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)結(jié)構(gòu)， 使之符合農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民生產(chǎn)也非常重要。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)增加了農(nóng)民專業(yè)化種植傾向，弱化了多樣化種植行為。如果政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作物僅集中在大田作物，會(huì)使農(nóng)戶傾向于種植保險(xiǎn)保障的幾類作物， 而沒(méi)有提供政策性種植業(yè)保險(xiǎn)的多樣化種植作物減少，不利于種植結(jié)構(gòu)調(diào)整。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可以通過(guò)增加險(xiǎn)種的設(shè)計(jì)，影響農(nóng)民種植行為，深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革， 助力農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。從吉林省白城市的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)踐來(lái)看，不同時(shí)期對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼側(cè)重點(diǎn)是不同的。根據(jù)白城市調(diào)減玉米種植的規(guī)劃，未來(lái)還要繼續(xù)增加對(duì)其他經(jīng)濟(jì)作物的保險(xiǎn)，對(duì)玉米的保險(xiǎn)補(bǔ)貼會(huì)適度減少。根據(jù)規(guī)劃和農(nóng)民實(shí)際種植品種不斷調(diào)整農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種，提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的科學(xué)性。

拓展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)農(nóng)業(yè)途徑

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為一種農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)代管理手段，除了直接的風(fēng)險(xiǎn)分散和損失補(bǔ)償功能外，還有其他方面的功能和作用，包括為農(nóng)村信貸提供風(fēng)險(xiǎn)保障、提高農(nóng)民的信貸地位以及支持和促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品出口貿(mào)易等。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)大，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貸款又缺乏抵押物，我國(guó)農(nóng)民信貸需求始終難以得到滿足。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司為農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，使農(nóng)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)得到了控制，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司也有大量的閑余資金可用于投資，在監(jiān)管部門(mén)制定投資紅線的情況下， 可以讓它們直接為農(nóng)戶提供小額貸款。這樣既可以充分利用保險(xiǎn)公司掌握的農(nóng)戶信息和閑余資金，又能解決農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貸款難問(wèn)題，拓展了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司服務(wù)農(nóng)業(yè)的途徑。

健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)督機(jī)制

地方政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管的思路不能只重視事后監(jiān)管，應(yīng)該構(gòu)建事前防范、事中控制、事后監(jiān)督三位一體的監(jiān)督模式。地方政府應(yīng)該根據(jù)《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》制定符合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)際和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作的部門(mén)規(guī)章，明確各主體開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作程序，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)各運(yùn)營(yíng)機(jī)制的完善。地方政府不僅對(duì)保險(xiǎn)公司進(jìn)行監(jiān)督，還需要對(duì)基層政府和村組工作人員進(jìn)行監(jiān)督， 防止基層政府或村組工作人員在開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作時(shí)，同保險(xiǎn)公司人員“里應(yīng)外合”騙取保費(fèi)，侵害國(guó)家和農(nóng)民的利益。這就需要政府完善查勘定損結(jié)果和理賠結(jié)果公示制度，開(kāi)展第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行查勘定損。同時(shí)，建立健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理賠工作投訴、信訪處理機(jī)制，提升監(jiān)管能力，改進(jìn)監(jiān)管手段，嚴(yán)厲查處各種通過(guò)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)侵害農(nóng)民利益的行為。

營(yíng)造可持續(xù)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)環(huán)境

營(yíng)造良好的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)環(huán)境，需要政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作的監(jiān)督，也需要政府減少對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司運(yùn)營(yíng)的干預(yù)。當(dāng)前我國(guó)采用政府介入、以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼為主、通過(guò)行政力量調(diào)整保險(xiǎn)條款的發(fā)展策略可以讓農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在農(nóng)村大力發(fā)展，但從長(zhǎng)期看這種方式必然不可持續(xù)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)該按照農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的金融管理策略運(yùn)營(yíng)，政府在為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)提供補(bǔ)貼的同時(shí)，也應(yīng)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃、農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分散和農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估四個(gè)方面增加適當(dāng)?shù)闹贫?，通過(guò)優(yōu)化供給、誘導(dǎo)需求，使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與農(nóng)業(yè)增收相互促進(jìn)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)發(fā)展的持續(xù)性。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的作用是為農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供“保護(hù)傘”，為了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展，政府要積極營(yíng)造良好的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)環(huán)境，為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司“保駕護(hù)航”。

（ 本文獲得國(guó)家自然科學(xué)基金﹝ 71573265﹞支持）

（作者單位：中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院）