農(nóng)民專業(yè)合作社：異化與政策誘變

王衛(wèi)民

摘 要：農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展迅速，但“野蠻生長(zhǎng)”、虛假繁榮、質(zhì)量低下、“假合作社”泛濫，偏離“成員共同出資、民主管理和惠顧返還”三大核心原則的性質(zhì)異化極為普遍。異化原因很多，但政策誘變是根本性原因，在我國目前制度環(huán)境下，農(nóng)民專業(yè)合作社性質(zhì)異化具有必然性。必須將農(nóng)民專業(yè)合作社作為普通市場(chǎng)主體平等對(duì)待，取消各種政策優(yōu)惠，讓其公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)更好更快地發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民專業(yè)合作社；異化；政策誘變

中圖分類號(hào)：DF413.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-9255（2017）00-0001-01

自2007年《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》（以下簡(jiǎn)稱“《合作社法》”）實(shí)施以來，農(nóng)民專業(yè)合作社得到快速發(fā)展。截至2017年5月底，全國依法登記的農(nóng)民專業(yè)合作社達(dá)190.8萬家，實(shí)有入社農(nóng)戶突破1億，約占全國農(nóng)戶總數(shù)的46.6%，國家示范社近8000家，縣級(jí)以上各級(jí)示范社超過18萬家。①農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展實(shí)踐證明，專業(yè)合作社這一合作經(jīng)濟(jì)組織形式，對(duì)于增加農(nóng)民收入，加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有重要作用。但是，農(nóng)民專業(yè)合作社在發(fā)展的同時(shí)，也暴露出諸多問題，最受關(guān)注的是農(nóng)民專業(yè)合作社的異化現(xiàn)象。合作社質(zhì)的規(guī)定性（自我服務(wù)和民主控制）正在發(fā)生漂移[1]，合作社中廣泛存在“名不符實(shí)”現(xiàn)象，大多數(shù)農(nóng)民專業(yè)合作社出于獲得優(yōu)惠政策利益而成立，大股東控股情況普遍存在。鄧衡山甚至認(rèn)為，中國絕大部分合作社都不具備合作社的本質(zhì)規(guī)定，其本質(zhì)仍舊是公司或“公司+農(nóng)戶”等其他類型的組織。[2]“假合作社”、“冒牌合作社”、“掛羊頭賣狗肉”現(xiàn)象普遍存在。 對(duì)合作社異化這一現(xiàn)象學(xué)術(shù)界已有共識(shí)，但對(duì)這一現(xiàn)象產(chǎn)生的原因則莫衷一是。本文試圖從“大戶”為何要設(shè)立假合作社，為何不去設(shè)立企業(yè)而要設(shè)立合作社，設(shè)立假合作社能得到何種收益的邏輯出發(fā)，對(duì)其“造假”的動(dòng)因進(jìn)行研究，并提出建議。

一、合作社的本質(zhì)

合作社是人們自愿聯(lián)合，通過財(cái)產(chǎn)共有和民主管理，來滿足共同的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)需求的自治組織。合作社最早產(chǎn)生于西歐，是一種處于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)弱勢(shì)地位的勞動(dòng)群眾自救的途徑。1844年，在英國曼徹斯特羅虛代爾鎮(zhèn)的一家紡織廠，28位紡織工人首先創(chuàng)立了第一家具有現(xiàn)代合作社特征的合作制企業(yè)，即“羅虛代爾公平先鋒社”，揭開了現(xiàn)代合作社運(yùn)動(dòng)的序幕。

羅虛代爾公平先鋒社的章程和會(huì)議紀(jì)要中，制定了其基本的組織原則，后人稱為“羅虛代爾原則”。該合作社雖然并非最早的合作社，卻是公認(rèn)的第一個(gè)成功的合作社，其合作原則也逐漸成為當(dāng)時(shí)世界上各類合作社普遍遵循的原則，被后人推崇為合作社的典范?！傲_虛代爾原則”包括：“開放和入社自由；民主管理；按惠顧額分配盈余；資本利息有限；用現(xiàn)金進(jìn)行交易；只銷售貨真量足的商品；政治與宗教中立；重視社員教育?！?/p>

1995年9月，在英國曼徹斯特召開的國際合作社聯(lián)盟（ICA）100周年代表大會(huì)上通過了《關(guān)于合作社特征的聲明》，將合作社定義為：“合作社是人們?yōu)榱藵M足自身在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等方面的共同需求而自愿組成的通過財(cái)產(chǎn)共有和民主管理的企業(yè)而實(shí)現(xiàn)自治的協(xié)會(huì)?！辈⑻岢隽撕献魃绲钠叽笤瓌t，即“入社自愿和開放辦社，社員民主管理，

社員經(jīng)濟(jì)參與，獨(dú)立性與自主性，教育、培訓(xùn)與信息，合作社間的合作，關(guān)注社區(qū)?！?/p>

自20世紀(jì)70年代以來，在美國等國又出現(xiàn)了具有新組織特征的所謂“新一代合作社”，其最大的變化就是“社員封閉性和靈活表決權(quán)機(jī)制”。新一代合作社既堅(jiān)持了傳統(tǒng)合作社“一人一票”的民主管理原則，又實(shí)行了有最高限額限制的、一人多票的差額表決權(quán)機(jī)制。

合作社發(fā)展一百余年來，合作社的原則多有變化，但“成員共同出資、民主管理和惠顧返還”這三大核心原則一直未變，“成員所有、成員控制和成員受益”即“所有者和惠顧者同一”的合作社本質(zhì)一直未變。

這些原則和本質(zhì)也體現(xiàn)在了我國的《合作社法》中。該法第二條規(guī)定：“農(nóng)民專業(yè)合作社是在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上，同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者或者同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)的提供者、利用者，自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)民專業(yè)合作社以其成員為主要服務(wù)對(duì)象，提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的購買，農(nóng)產(chǎn)品的銷售、加工、運(yùn)輸、貯藏以及與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營有關(guān)的技術(shù)、信息等服務(wù)?！钡谌龡l規(guī)定：“農(nóng)民專業(yè)合作社應(yīng)當(dāng)遵循下列原則：（一）成員以農(nóng)民為主體；（二）以服務(wù)成員為宗旨，謀求全體成員的共同利益；（三）入社自愿、退社自由；（四）成員地位平等，實(shí)行民主管理；（五）盈余主要按照成員與農(nóng)民專業(yè)合作社的交易量（額）比例返還?！?/p>

二、合作社的異化

合作社的異化是指偏離了上述合作社基本原則和本質(zhì)的現(xiàn)象。主要變現(xiàn)為：

第一，成員出資的異化。我國的農(nóng)民專業(yè)合作社并不是多數(shù)農(nóng)民出于自身需要而自發(fā)“聯(lián)合發(fā)起”成立的，大多數(shù)合作社是由農(nóng)村能人、專業(yè)大戶、農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)紀(jì)人、經(jīng)銷商、鄉(xiāng)村精英等少數(shù)人為了自身的特殊需要而“單獨(dú)發(fā)起”成立的，多數(shù)普通農(nóng)民都是在合作社成立后出于“搭便車”的考慮加入，或者是少數(shù)大戶為了達(dá)到法律規(guī)定的設(shè)立人數(shù)要求而邀請(qǐng)普通農(nóng)民加入的。體現(xiàn)在出資上，普通成員大多數(shù)出資很少或者不出資，出資主要來自于發(fā)起的大戶。據(jù)孔祥智等學(xué)者對(duì)國內(nèi)百家農(nóng)民專業(yè)合作社的調(diào)查，國內(nèi)87.22% 的合作社社員入社不需要繳納股金，合作社出資完全由核心成員提供。[3]根據(jù)郭紅東、張若鍵的調(diào)查顯示：“第一大股東出資額占合作社出資總額的比例平均為29.4%，有25%的合作社第一大股東的出資額所占比例超過了30%，有的甚至達(dá)到100%”。[4]

第二，民主制度的異化。一人一票的民主管理體現(xiàn)了合作社“人合”的特點(diǎn)，是合作社的本質(zhì)規(guī)定性。我國《合作社法》第十七條規(guī)定：“農(nóng)民專業(yè)合作社成員大會(huì)選舉和表決，實(shí)行一人一票制，成員各享有一票的基本表決權(quán)。出資額或者與本社交易量（額）較大的成員按照章程規(guī)定，可以享有附加表決權(quán)。本社的附加表決權(quán)總票數(shù)，不得超過本社成員基本表決權(quán)總票數(shù)的百分之二十?！钡趯?shí)際中，不少合作社一成立就存在著少數(shù)核心成員占大股、多數(shù)普通成員持小股甚至不持股的現(xiàn)象，大股東因?yàn)閾碛泻献魃绲年P(guān)鍵性生產(chǎn)要素而擁有合作社的絕對(duì)控制權(quán)，一人一票為基礎(chǔ)的民主制度異化為了“少數(shù)人控制”。

第三，盈余分配原則的異化。盈余分配是合作社運(yùn)行機(jī)制中的核心制度，自英國“羅虛代爾”合作社誕生后，按照惠顧額返還盈余就成為合作社的基本原則，資本的地位在合作社中被限制、被淡化。我國《合作社法》第三十七條規(guī)定：“在彌補(bǔ)虧損、提取公積金后的當(dāng)年盈余，為農(nóng)民專業(yè)合作社的可分配盈余?？煞峙溆喟凑障铝幸?guī)定返還或者分配給成員，具體分配辦法按照章程規(guī)定或者經(jīng)成員大會(huì)決議確定：（一）按成員與本社的交易量（額）比例返還，返還總額不得低于可分配盈余的百分之六十；（二）按前項(xiàng)規(guī)定返還后的剩余部分，以成員賬戶中記載的出資額和公積金份額，以及本社接受國家財(cái)政直接補(bǔ)助和他人捐贈(zèng)形成的財(cái)產(chǎn)平均量化到成員的份額，按比例分配給本社成員。”

在實(shí)際中，該原則發(fā)生了徹底的異化，大多數(shù)合作社按照出資大小進(jìn)行分紅，據(jù)孔祥智等學(xué)者調(diào)查，約64.71% 的合作社采取了單純的按股分紅的方式。[3]

三、合作社異化的原因分析

在我國合作社異化的原因很多，各個(gè)學(xué)者也都提出了不同的解釋，鄧衡山、王文爛等將其歸結(jié)為“成員的異質(zhì)性”。[2]林堅(jiān)、黃勝忠也持相同觀點(diǎn)。[5]仝志輝、溫鐵軍認(rèn)為“資本和部門下鄉(xiāng)”是合作社異化的主要原因，他們指出：“在農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織對(duì)于資本和部門的獲利具有雙重效應(yīng)的基礎(chǔ)上，資本和部門的選擇就是扶持大農(nóng)、壓制小農(nóng)。所以，在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的情況就是‘大農(nóng)吃小農(nóng)的合作組織成為合作經(jīng)濟(jì)組織的主要形式?！盵6]

筆者認(rèn)為，“成員的異質(zhì)性”、“資本和部門下鄉(xiāng)”等，都可以很好地解釋我國合作社辦不好的原因，也可以從某一個(gè)角度說明合作社異化的原因，但是，這些原因都是站在合作社異化的“客觀性”上進(jìn)行分析，也就是說這些原因客觀上導(dǎo)致了合作社異化，卻并不能合理解釋我國合作社異化的“主觀性”問題。我國的大部分合作社異化其實(shí)是從一開始設(shè)立的目的上就是為了異化而辦社，比如一人一票和盈余返還問題，所有設(shè)立合作社的大戶對(duì)這些規(guī)定都是清楚了解的，他們并不是在實(shí)際辦社過程中違反這些規(guī)定的，而是從設(shè)立之初，甚至是在計(jì)劃設(shè)立的時(shí)候就沒打算遵守這些法律規(guī)定。所以，為了研究我國合作社異化的原因，必須研究大戶設(shè)立合作社的主觀目的。

基于“經(jīng)濟(jì)人”追求自身利益最大化的理論，大戶設(shè)立假合作社的合理的解釋是為了某種利益。下面我們從大戶設(shè)立假合作社取得利益的可能來源進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。

為了便于討論，我們這里將“利益”定義為經(jīng)濟(jì)利益，當(dāng)然也不排除有些大戶成立假合作社是想在農(nóng)村獲取某些“政治利益”或“政治影響力”，但此種目的是諸多目的之一而不是唯一目的，獲取經(jīng)濟(jì)利益是最大的目的，且是必然的目的之一。經(jīng)濟(jì)利益也可以稱為利潤，大戶設(shè)立合作社的利潤主要來自于“內(nèi)”“外”兩方面。

第一，對(duì)內(nèi)。大戶是否可以從普通社員身上獲取利潤？即所謂的“大戶吃小戶”。這種獲取利潤的可能性很小。原因有二：一是普通成員數(shù)量較少，“吃小戶”利潤不大。大多數(shù)大戶拉小戶入社只是為了達(dá)到法律規(guī)定的最低成員人數(shù)。合作社成立后，為了保證自己的絕對(duì)控制權(quán)就會(huì)嚴(yán)格限制新成員加入。二是很多小戶入社并不情愿或者對(duì)合作社和大戶持不信任態(tài)度，又因?yàn)槲覈逗献魃绶ā凡⑽匆?guī)定成員的強(qiáng)制出資問題，成員出資與否完全依賴章程規(guī)定，所以現(xiàn)實(shí)中的合作社，小戶幾乎不出資或者出資很少，甚至有些假合作社出現(xiàn)了大戶代替小戶出資的情況，“吃小戶”利潤有限。另外，小戶也是“經(jīng)濟(jì)人”，如果真正存在“大戶盤剝小戶”的情況，小戶也可以采取退社的方式自保，在法律上退社是沒有限制的。在實(shí)際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)的農(nóng)民專業(yè)合作社大戶與合作社普通成員之間甚至都存在某種血緣、親緣等親朋好友關(guān)系，在這種“熟人社會(huì)”的情形下，“大戶吃小戶”既無必要也無可能。

第二，對(duì)外。Rhodes指出農(nóng)民參加合作社是因?yàn)椋骸皟舻慕?jīng)濟(jì)回報(bào)（包括惠顧返還）一直是重要的（有時(shí)候是支配性的）動(dòng)因；必須確保產(chǎn)品的銷路沒有問題；農(nóng)民可以通過合作社尋求一些抗衡力量；合作社能夠幫助農(nóng)民維持和擴(kuò)大產(chǎn)能”。[7]苑鵬認(rèn)為大戶設(shè)立合作社的目的是為了：“保障原料供應(yīng)，鞏固、擴(kuò)大客戶群體，獲取土地資源、實(shí)現(xiàn)投資利潤率最大化，獲取社區(qū)選票、鞏固政治地位?！盵8]筆者認(rèn)為，Rhodes和苑鵬指出的農(nóng)民參加合作社的這些目的，可以用來解釋普通農(nóng)戶加入合作社的原因，也可以用來解釋大戶設(shè)立真正合作社的原因，但不能解釋大戶設(shè)立假合作社的原因。因?yàn)槿绻髴羰菫榱水a(chǎn)品銷路等而設(shè)立假合作社，那為何不通過合法設(shè)立企業(yè)的形式，而采用非法的假合作社形式呢？特別是在《公司法》修改后，公司設(shè)立的門檻已經(jīng)大大降低，設(shè)立一個(gè)公司的成本并不比設(shè)立一個(gè)假合作社更高。可見，大戶設(shè)立假合作社一定是可以獲得某些通過設(shè)立公司等其他形式無法得到的潛在利潤。這些利潤就是來源于各種政策優(yōu)惠產(chǎn)生的“政策利潤”。

四、政策誘變

我國《合作社法》第八條規(guī)定：“國家通過財(cái)政支持、稅收優(yōu)惠和金融、科技、人才的扶持以及產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)等措施，促進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展。國家鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面力量為農(nóng)民專業(yè)合作社提供服務(wù)?！钡诰艞l規(guī)定：“縣級(jí)以上各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織農(nóng)業(yè)行政主管部門和其他有關(guān)部門及有關(guān)組織，依照本法規(guī)定，依據(jù)各自職責(zé)，對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的建設(shè)和發(fā)展給予指導(dǎo)、扶持和服務(wù)。”國家和地方對(duì)合作社的支持以法律的形式予以明確，此后中央和地方的支持政策陸續(xù)出臺(tái)。

第一，財(cái)政資金支持。2004年至2017年中央連續(xù)十四年發(fā)布以“三農(nóng)”為主題的中央一號(hào)文件，多次提出加大對(duì)農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)政支持。例如：2004年中央一號(hào)文件提出：“從2004年起，中央和地方要安排專門資金，支持農(nóng)民專業(yè)合作組織開展信息、技術(shù)、培訓(xùn)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與認(rèn)證、市場(chǎng)營銷等服務(wù)”；2005年中央一號(hào)文件提出：“支持農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展，對(duì)專業(yè)合作組織及其所辦加工、流通實(shí)體適當(dāng)減免有關(guān)稅費(fèi)”；2007中央一號(hào)文件提出：“要采取有利于農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展的稅收和金融政策，增大農(nóng)民專業(yè)合作社建設(shè)示范項(xiàng)目資金規(guī)模?！?

2003年中央建立了“農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展資金”，確定了農(nóng)民專業(yè)合作組織引進(jìn)新品種和推廣新技術(shù)，雇請(qǐng)專家、技術(shù)人員提供管理和技術(shù)服務(wù)，組織標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)等七類專項(xiàng)資金重點(diǎn)支持范圍。該資金設(shè)立以來，投入逐年增加，據(jù)公開資料的不完全統(tǒng)計(jì)，2007年中央安排農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展資金2.25億元，2010年安排6億元，2011年安排7億元，2012年安排8.5億元，2016年安排14億元。

在中央要求和帶動(dòng)下，各地也相繼建立起本級(jí)的財(cái)政專項(xiàng)資金，截止到2007年，除個(gè)別省份外，全國絕大多數(shù)省級(jí)地方財(cái)政基本都設(shè)立了農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織專項(xiàng)資金，并投入大量的專項(xiàng)資金，僅2010年省級(jí)財(cái)政投入專項(xiàng)資金就達(dá)27億元、地市縣級(jí)財(cái)政投入近60億元。

第二，稅收優(yōu)惠政策。依據(jù)2008年《財(cái)政部 國家稅務(wù)總局關(guān)于農(nóng)民專業(yè)合作社有關(guān)稅收政策的通知》（財(cái)稅〔2008〕81號(hào)）規(guī)定：“對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社銷售本社成員生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，視同農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者銷售自產(chǎn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品免征增值稅。增值稅一般納稅人從農(nóng)民專業(yè)合作社購進(jìn)的免稅農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，可按13%的扣除率計(jì)算抵扣增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額。對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社向本社成員銷售的農(nóng)膜、種子、種苗、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)機(jī)，免征增值稅。對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社與本社成員簽訂的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料購銷合同，免征印花稅。”

此外，開展農(nóng)產(chǎn)品深加工的農(nóng)民專業(yè)合作社如果符合相關(guān)條件，還可以享受高新技術(shù)企業(yè)低稅率優(yōu)惠、小型微利企業(yè)低稅率優(yōu)惠、固定資產(chǎn)加速折舊優(yōu)惠、技術(shù)轉(zhuǎn)讓所得減征免征優(yōu)惠、區(qū)域性優(yōu)惠等現(xiàn)行企業(yè)所得稅法規(guī)定的各項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策。農(nóng)民專業(yè)合作社提供農(nóng)業(yè)機(jī)耕、排灌服務(wù)，免征增值稅。合作社從事農(nóng)機(jī)作業(yè)和維修等農(nóng)、林、牧、漁服務(wù)業(yè)項(xiàng)目的所得，免征企業(yè)所得稅。

在地方層面，一些地方也出臺(tái)了農(nóng)民專業(yè)合作社稅收優(yōu)惠辦法。例如《浙江省地方稅務(wù)局關(guān)于農(nóng)民專業(yè)合作社若干稅費(fèi)政策問題的通知》（浙地稅函〔2006〕466號(hào)）規(guī)定：“對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社銷售社員生產(chǎn)和初加工農(nóng)產(chǎn)品，視同農(nóng)戶自產(chǎn)自銷，暫不征收個(gè)人所得稅；對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的經(jīng)營用房，免征房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅；對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的經(jīng)營收入，免征水利建設(shè)專項(xiàng)資金；對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社，暫不征收殘疾人就業(yè)保障金?！?/p>

第三，承接涉農(nóng)項(xiàng)目?！逗献魃绶ā芬?guī)定：“國家支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的建設(shè)項(xiàng)目，可以委托和安排有條件的有關(guān)農(nóng)民專業(yè)合作社實(shí)施。”農(nóng)業(yè)部等部委2009年聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于開展農(nóng)民專業(yè)合作社示范社建設(shè)行動(dòng)的意見》（農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2009〕10號(hào)）進(jìn)一步明確：“農(nóng)業(yè)機(jī)械購置補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化、生豬和奶牛標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖小區(qū)、農(nóng)村實(shí)用人才和陽光工程培訓(xùn)等各類農(nóng)業(yè)財(cái)政專項(xiàng)和基本建設(shè)項(xiàng)目，優(yōu)先委托有條件的農(nóng)民專業(yè)合作社實(shí)施?！鞭r(nóng)業(yè)部等部門2010年聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于支持有條件的農(nóng)民專業(yè)合作社承擔(dān)國家有關(guān)涉農(nóng)項(xiàng)目的意見》（農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2010〕6號(hào)）規(guī)定，凡是適合農(nóng)民專業(yè)合作社承擔(dān)的國家有關(guān)涉農(nóng)項(xiàng)目，均應(yīng)積極支持有條件的農(nóng)民專業(yè)合作社承擔(dān)。財(cái)政部2014年印發(fā)的《關(guān)于開展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體申報(bào)實(shí)施農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目試點(diǎn)的意見》（國農(nóng)辦〔2014〕111號(hào)）提出：“積極支持農(nóng)民合作組織等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體申報(bào)實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目。” 2017年印發(fā)的《關(guān)于加快構(gòu)建政策體系培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的意見》規(guī)定：“各級(jí)財(cái)政支持的各類小型項(xiàng)目，優(yōu)先安排農(nóng)民合作組織等作為建設(shè)管護(hù)主體?！?016年，僅農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)投入中央財(cái)政資金就達(dá)5.62億元，共扶持農(nóng)民專業(yè)合作社等308個(gè)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體申報(bào)實(shí)施農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目。②

以上分析的三項(xiàng)主要政策優(yōu)惠，都是直接面向農(nóng)民專業(yè)合作社的，是合伙企業(yè)、公司等其他形式的市場(chǎng)主體無法享受的特殊優(yōu)惠政策，大多數(shù)的假合作社“僵尸合作社”都是為了上述三項(xiàng)優(yōu)惠政策帶來的政策利潤而存在的。就財(cái)政資金支持而言，每年中央和各級(jí)地方支持的財(cái)政專項(xiàng)資金相當(dāng)可觀，以2010年為例，各級(jí)農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展資金高達(dá)91億元，而截止到2010年底，全國依法登記的農(nóng)民專業(yè)合作社為37.9萬家，平均到每家合作社的農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展資金為2.4萬元，而這2.4萬元的收入幾乎可以說是沒有成本的。稅收優(yōu)惠方面，由于目前我國稅收優(yōu)惠政策混亂，稅收管理制度不健全，合作社納稅主體認(rèn)定不明確，合作社會(huì)計(jì)核算制度不健全等原因，部分企業(yè)采取自己組建農(nóng)民專業(yè)合作社，虛構(gòu)免稅農(nóng)產(chǎn)品收購業(yè)務(wù)，將自己公司外購的農(nóng)產(chǎn)品也充當(dāng)“本社成員生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品”，虛開收購發(fā)票，從而達(dá)到享受免征增值稅優(yōu)惠、抵扣稅款的目的。承接涉農(nóng)項(xiàng)目方面，由于政策規(guī)定各種涉農(nóng)項(xiàng)目?jī)?yōu)先安排合作社開展建設(shè)，誘使企業(yè)通過設(shè)立假合作社的方式申報(bào)承接涉農(nóng)項(xiàng)目。

此外中央還設(shè)立了諸如農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼③、一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)資金、農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼、林業(yè)補(bǔ)貼、畜禽良種補(bǔ)貼等各種名目的涉農(nóng)補(bǔ)貼。今后，所有這些中央財(cái)政資金都將向適度規(guī)模經(jīng)營重點(diǎn)傾斜，進(jìn)一步向農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織傾斜。

五、結(jié)論及建議

在我國目前制度環(huán)境下，農(nóng)民專業(yè)合作社異化具有普遍性和必然性，導(dǎo)致其偏離合作社“成員共同出資、民主管理和惠顧返還”三大核心原則的原因很多，但政策誘變是根本性原因。政策優(yōu)惠帶來的“政策利潤”誘使商業(yè)資本與農(nóng)村大戶聯(lián)合，通過設(shè)立“假合作社”、“偽合作社”、“空殼合作社”的方式，滲透農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，攫取政策利潤，改變了財(cái)政支持資金的公益性質(zhì)，降低了資金使用效率，滋生了腐敗。假合作社通過“逆淘汰”擠占了真正合作社的生存空間，導(dǎo)致真正的合作社也發(fā)生異化?？傊瑖覍?duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的優(yōu)惠政策已經(jīng)陷入“諾斯悖論”。

建議對(duì)面向農(nóng)民專業(yè)合作社的各層級(jí)的種種特殊優(yōu)惠政策進(jìn)行系統(tǒng)梳理、科學(xué)設(shè)計(jì)、逐步取消，還農(nóng)民專業(yè)合作社普通市場(chǎng)主體的本來面目，還其他市場(chǎng)主體市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平環(huán)境。同時(shí)通過取消優(yōu)惠政策，借助“市場(chǎng)之手”對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社進(jìn)行自然淘汰，去偽存真，也可以避免行政力量對(duì)其進(jìn)行清理的高昂管理成本。

建議政府找準(zhǔn)自身職能定位，合理處理與合作社的關(guān)系，由物質(zhì)支持轉(zhuǎn)向制度支持，重點(diǎn)在加強(qiáng)合作組織立法建設(shè)，提供優(yōu)質(zhì)的公共物品和公共服務(wù)等方面，為農(nóng)民合作組織健康發(fā)展?fàn)I造良好的外部環(huán)境。將有限的政策資源用于合作組織的能力建設(shè)、新型職業(yè)農(nóng)民培育等方面，尊重合作社自然成長(zhǎng)規(guī)律，因地制宜、循序漸進(jìn)地促進(jìn)合作社更好發(fā)展。

注釋：

農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營管理司：對(duì)十二屆全國人大五次會(huì)議第8326號(hào)建議的答復(fù)，2017年7月10日。

②農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營管理司：對(duì)十二屆全國人大五次會(huì)議第8326號(hào)建議的答復(fù)，2017年7月10日。

③2016年，農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼。

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（責(zé)任編輯 王錦坤）

Abstract： While specialized farmers cooperatives are developing rapidly， there appear some common problems such as “barbaric growth”， false prosperity， low quality， the rampancy of “fake co-operatives” and the deviation from the three core principles which are “co-investment， democratic management and profit distribution”. Among all the reasons， the induction of policy is the key one. Under current institutional environment in China， the alienation of the nature of specialized farmers cooperatives is inevitable. The author thinks that the government should treat specialized farmers cooperatives as common market subjects， abolish various preferential policies and let the cooperatives participate fairly in market competition so as to help agriculture develop better and faster.

Key Words： specialized farmers cooperatives； alienation； induction of policy