回顧與展望：我國司法機(jī)關(guān)人員管理體制改革評述

易曉東

(西南政法大學(xué) 法學(xué)院， 重慶　401120)

當(dāng)今中國，司法體制改革如同經(jīng)濟(jì)改革一樣呈現(xiàn)出各種艱難曲折。由于利益的多元化、部門化和地方化，以及行政部門的不當(dāng)干預(yù)、現(xiàn)行法律過于粗疏、法官專業(yè)化知識不足等因素，我國司法機(jī)關(guān)人員管理體制改革仍面臨著諸多困境。在新形勢下全面深化司法改革，尋求司法機(jī)關(guān)人員體制改革的有效路徑，必須有發(fā)現(xiàn)問題的敏銳、正視問題的清醒、解決問題的自覺，理性省思司法機(jī)關(guān)人員管理體制改革的問題點是否聚焦在司法地方化、司法行政化、司法腐敗、司法公信力上。除此之外，關(guān)于我國司法機(jī)關(guān)人員管理體制改革的具體制度設(shè)計仍有不少令人關(guān)注的話題，諸如改革是否促成了司法精英化與司法大眾化的同步推進(jìn)、是否契合司法職業(yè)化與司法專業(yè)化的同步建設(shè)，各地司法機(jī)關(guān)人員管理體制改革的指導(dǎo)思想是否建立在正確的目標(biāo)導(dǎo)向及問題導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，司法機(jī)關(guān)人員管理體制改革的總體目標(biāo)是否遵循了依法治國、司法改革、司法機(jī)關(guān)人員管理這三個邏輯面向的依次深入。帶著這樣的思考，本文擬對近年來各改革試點司法改革方案進(jìn)行總體勾勒，挖掘司法機(jī)關(guān)人員管理體制改革尚需衡酌的問題點，提出中國特色司法機(jī)關(guān)人員管理體制的理想模式。

一、近年來司法機(jī)關(guān)人員管理體制改革狀況評介

(一)《關(guān)于司法體制改革試點若干問題的框架意見》《上海市司法改革試點工作方案》的政策導(dǎo)向

司法機(jī)關(guān)人員管理體制改革關(guān)涉高素質(zhì)司法隊伍的建設(shè)以及司法權(quán)力運行機(jī)制的科學(xué)化，因此，建立符合職業(yè)特點的司法機(jī)關(guān)人員管理制度，在深化司法體制改革中具有基礎(chǔ)性地位，是必須牽住的“牛鼻子”。長期以來，對司法機(jī)關(guān)人員實行與普通公務(wù)員基本相同的管理模式，難以充分體現(xiàn)司法職業(yè)的特點，不利于建設(shè)政治素養(yǎng)好、專業(yè)素質(zhì)高的職業(yè)化司法隊伍，也難以把優(yōu)秀人才留在司法一線。為此，《關(guān)于司法體制改革試點若干問題的框架意見》(以下簡稱《改革框架意見》)和《上海市司法改革試點工作方案》(以下簡稱《上海改革方案》)根據(jù)中央要求，提出司法機(jī)關(guān)人員分類管理的基本思路和工作要求?！陡母锟蚣芤庖姟泛汀渡虾８母锓桨浮窞轶w現(xiàn)司法改革頂層設(shè)計與實踐探索相結(jié)合的要求，在司法機(jī)關(guān)人員管理體制改革中，主要針對法官(檢察官)員額制、選任機(jī)制、責(zé)任制、職業(yè)保障機(jī)制、分類管理等問題提出了政策導(dǎo)向：對法官、檢察官實行有別于普通公務(wù)員的管理制度，建立法官、檢察官員額制，把高素質(zhì)人才充實到辦案一線；完善法官、檢察官選任條件和程序，堅持黨管干部原則，尊重司法規(guī)律，確保隊伍政治素質(zhì)和專業(yè)能力；完善辦案責(zé)任制，加大司法公開力度，強化監(jiān)督制約機(jī)制；健全與法官、檢察官司法責(zé)任相適應(yīng)的職業(yè)保障制度；推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理；完善人民警察警官、警員、警務(wù)技術(shù)人員分類管理制度。

(二)各地司法改革中關(guān)于司法機(jī)關(guān)人員管理的方案

1.上海司法改革方案

完善司法機(jī)關(guān)人員管理制度是上海司法改革試點方案的主要內(nèi)容之一，方案提出要突出法官、檢察官在司法辦案工作中的主體地位，把法院、檢察院工作人員分為法官/檢察官、司法輔助人員、行政管理人員3類，分別占員額總數(shù)的33%、52%、15%。逐步推行嚴(yán)格的分類管理制度，建立以法官、檢察官為核心的人員分類管理體系，不斷優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，促進(jìn)隊伍專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展，并最終建立上海法院人員分類管理制度，實行專業(yè)職務(wù)序列分類和員額制管理，實現(xiàn)法院隊伍的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展。

2.湖北司法改革方案

湖北省司法改革方案中，關(guān)于司法機(jī)關(guān)人員管理體制改革的總體目標(biāo)是建立以法官、檢察官為主體的司法人力資源配置模式，讓司法機(jī)關(guān)人員各歸其位、各盡其責(zé)。首先，劃分人員類別，將法院、檢察院工作人員分為法官和檢察官、司法輔助人員、司法行政人員三大類。法官助理、檢察官助理、執(zhí)行員、書記員按國家有關(guān)規(guī)定管理，司法技術(shù)人員按專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理，司法警察參照人民警察序列管理。司法行政人員按綜合管理類公務(wù)員管理。其次，核定法官、檢察官比例。綜合考慮轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、區(qū)域位置、人口數(shù)量(含暫住人口)和案件數(shù)量等各種因素，按照司法輔助人員比例高于法官、檢察官，基層法院法官、檢察院檢察官員額比例高于上級法院、檢察院的原則要求，以2013年中央政法專項編制總數(shù)為測算基數(shù)，安排85%的司法人力資源直接投入辦案工作。通過5年的過渡達(dá)到法官/檢察官、司法輔助人員、司法行政人員分別占員額總數(shù)的39%、46%、l5%的控制目標(biāo)。

3.吉林司法改革方案

吉林省司法機(jī)關(guān)人員管理的目標(biāo)是建立突出法官、檢察官在司法工作中主體地位的人員分類管理體系，實現(xiàn)司法機(jī)關(guān)各類人員分類管理，促進(jìn)隊伍的專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展。首先，劃分司法機(jī)關(guān)人員類別。將司法機(jī)關(guān)人員劃分為法官/檢察官、司法輔助人員、司法行政人員三大類。其次，實行法官、檢察官員額制。按照“明確目標(biāo)、分批達(dá)標(biāo)、動態(tài)管理、逐年過度”的原則，根據(jù)吉林省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、人口數(shù)量(含暫住人口)和案件數(shù)量等多種因素，并考慮實際在審判、辦案崗位上的法官、檢察官人數(shù)，以中央政法專項編制總數(shù)為基數(shù)，確定過渡期后全省法院、檢察院的法官/檢察官、司法輔助人員、司法行政人員分類員額比例控制在39%、47%、14%以內(nèi)。其中，省、市(州)、縣(市、區(qū))三級法院、檢察院法官、檢察官員額比例分別控制在34%、37%、40%以內(nèi)。依據(jù)地區(qū)差別、隊伍現(xiàn)狀和對改革的綜合承受能力，確定3～5年為推行司法機(jī)關(guān)人員分類管理的過渡期。先行試點和擴(kuò)大試點的法院、檢察院力爭在3年內(nèi)完成過渡，其他法院、檢察院于2019年12月底前完成過渡。

4.廣東司法改革方案

廣東省通過推進(jìn)落實四項改革試點任務(wù)，完善司法權(quán)力運行機(jī)制，強化對執(zhí)法司法活動的內(nèi)外部監(jiān)督制約，落實法官、檢察官辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯案責(zé)任追究制度，實現(xiàn)法官、檢察官權(quán)責(zé)利的統(tǒng)一，提高法官、檢察官的職業(yè)榮譽感，促進(jìn)法官、檢察官隊伍正規(guī)化、專業(yè)化和職業(yè)化建設(shè)。關(guān)于司法機(jī)關(guān)人員分類管理制度，共分為4個部分：第一，對法院、檢察院工作人員進(jìn)行科學(xué)分類；第二，科學(xué)核定法官、檢察官員額；第三，合理分配法官、檢察官員額；第四，完善三類人員職務(wù)序列管理制度。

5.遼寧司法改革方案

遼寧省主要就司法人員分類管理、法官檢察官職業(yè)保障、完善司法責(zé)任制、推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理等4項任務(wù)進(jìn)行改革試點。在有關(guān)司法機(jī)關(guān)人員分類管理的方案中，確立對兩院3類人員進(jìn)行統(tǒng)籌動態(tài)配比，對于案件數(shù)量多的地區(qū)和部門，員額比例可以適當(dāng)傾斜，特別是對沈陽、大連兩市案多人少矛盾尤為突出的地區(qū)，從全省范圍內(nèi)統(tǒng)籌考慮、統(tǒng)籌規(guī)劃，確保優(yōu)質(zhì)審判、檢察資源回歸辦案一線。

6.云南司法改革方案

云南省的司法改革方案中，以昆明、普洱2個中級法院，西山、尋甸、思茅、景谷4個基層法院為試點法院。在分類管理方面嚴(yán)格法官的任職條件，建立法官遴選制度，規(guī)范法官選任程序，設(shè)置3～5年的過渡期。從現(xiàn)有法官中選拔優(yōu)秀、資深法官擔(dān)任主審法官，合議庭成員在閱卷、庭審、合議等環(huán)節(jié)共同參與，相互制約監(jiān)督。改革審判委員會制度，加強司法權(quán)力監(jiān)督制約，建立法官懲戒制度，建立“案件質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制度”和“錯案責(zé)任追究制度”。按照“誰辦案、誰負(fù)責(zé)；誰決定，誰負(fù)責(zé)”的原則，讓法官對案件質(zhì)量終身負(fù)責(zé)。

(三)對試點地區(qū)司法改革方案的評析

通過對第一批試點地區(qū)上海、湖北、吉林、廣東、遼寧、云南等6省市司法改革方案的考察可知，關(guān)于司法機(jī)關(guān)人員管理的方案，各地有如下共性：第一，突出法官、檢察官在司法辦案工作中的主體地位。例如，上海方案中確定“建立以法官、檢察官為核心的人員分類管理體系”，湖北省則規(guī)定“總體目標(biāo)是建立以法官、檢察官為主體的司法人力資源配置模式”。第二，完善司法權(quán)力運行機(jī)制，強化對司法活動的內(nèi)外部監(jiān)督制約。如廣東省“落實法官、檢察官辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯案責(zé)任追究制度”，云南“建立法官懲戒制度，建立案件質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯案責(zé)任追究制度”。第三，實施法官(檢察官)員額制。如上海司法改革方案中確定“法院、檢察院工作人員分為法官/檢察官、司法輔助人員、行政管理人員3類，分別占員額總數(shù)的33%、52%、15%”。湖北省“通過5年過渡達(dá)到法官和檢察官、司法輔助人員、司法行政人員分別占編制總數(shù)39%、46%、l5%的員額控制目標(biāo)”。吉林省“確定過渡期后全省法院、檢察院的法官檢察官、司法輔助人員、司法行政人員分類員額比例控制在39%、47%、14%以內(nèi)”。

通過對近年來司法機(jī)關(guān)人員管理體制改革狀況的分析，特別是對十八大以來司法改革、《改革框架意見》《上海改革方案》的政策導(dǎo)向及具體舉措的素描，可以發(fā)現(xiàn)，司法機(jī)關(guān)人員管理體制改革在深化司法體制改革中的根本性機(jī)能，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國的若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)為各級司法機(jī)關(guān)實行分類管理改革提供了強有力的政策支持，司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人事管理制度改革，將成為推進(jìn)司法機(jī)關(guān)內(nèi)部工作機(jī)制改革的重要突破口。在目前外部環(huán)境一時難以優(yōu)化的情況下，各級司法機(jī)關(guān)可以通過實施此項改革提高隊伍整體素質(zhì)，理順內(nèi)部管理機(jī)制，激發(fā)法官、檢察官群體的職業(yè)責(zé)任感和榮譽感，從而逐步解決目前司法機(jī)關(guān)所面臨的司法公正、司法效率、司法權(quán)威等問題。對各改革試點司法改革方案的總體勾勒及司法機(jī)關(guān)人員分類管理方案的介紹，可以大致歸納出司法機(jī)關(guān)人員管理體制改革所要求的基本原則，即：堅持遵循司法規(guī)律和從中國國情出發(fā)相結(jié)合，著力解決影響司法公正、制約司法能力的深層次問題，完善和發(fā)展中國特色社會主義司法制度；堅持頂層設(shè)計與實踐探索相結(jié)合，從黨和國家事業(yè)發(fā)展全局出發(fā)加強總體謀劃，從實際出發(fā)尊重基層首創(chuàng)精神。從司法人員改革的實效來看，人員改革要從人員分類開始，突出人員的不同屬性和工作內(nèi)容。相關(guān)措施中，設(shè)立法官/檢察官遴選、懲戒委員會，用制度促進(jìn)司法質(zhì)量提升，“橄欖形”隊伍凸顯了法官/檢察官的辦案主體地位。

二、我國司法機(jī)關(guān)人員管理體制改革尚需斟酌的問題點

司法機(jī)關(guān)人員管理是司法行政管理的核心，是積極促進(jìn)審判效能的主要手段，也是法院擺脫遲延、積案，提高司法效率的有效方法，故而未來司法改革應(yīng)轉(zhuǎn)向法院治理的改革，調(diào)整法院傳統(tǒng)行政管理觀念，建立良好的司法機(jī)關(guān)人員管理體制，提升審判效能，以期能贏得人民對司法的信賴。針對各地法院試點情形，我國司法機(jī)關(guān)人員管理體制改革中仍存在以下問題需要加以斟酌，以便使試點工作成為可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗做法。

(一)司法機(jī)關(guān)人員管理體制改革需要實行實時、科學(xué)的實證評估

由于司法機(jī)關(guān)人員管理體制是運用在司法實務(wù)中借以提升司法效能的新機(jī)制，在我國尚無前例可循，因此試行之初必然面臨許多前所未見的問題，尚有賴于各地司法機(jī)關(guān)與試點單位建立評估及溝通渠道。盡管各地試點所提供的統(tǒng)計數(shù)據(jù)證明試點已初見成效，但是累積的統(tǒng)計資料時間長度尚有不足。任何新制度的推行，均應(yīng)建立科學(xué)實證評估制度，評估方式更應(yīng)避免紙上談兵的書面報告，而科學(xué)的實證評估乃是過去我國司法政策中最為欠缺者。因此在實施過程中，各試點司法機(jī)關(guān)應(yīng)持續(xù)收集相關(guān)統(tǒng)計資料，積累科學(xué)數(shù)據(jù)，以便后續(xù)進(jìn)行整體評估。此外，試點司法機(jī)關(guān)還應(yīng)召集當(dāng)初進(jìn)行研究并提出報告及試行方案的人員，組成司法機(jī)關(guān)人員管理制度研究小組，觀察持續(xù)研究試點的運作，隨時修正并接續(xù)評估工作。

(二)司法機(jī)關(guān)人員管理體制改革需要深入分析成本效益問題

司法機(jī)關(guān)人員管理機(jī)制的運用，部分是試圖通過人力資源優(yōu)化配置的形式控制訴訟成本、節(jié)約司法資源，但無論如何，司法機(jī)關(guān)人員管理本身有其成本存在[1]。對于我國各地試點工作而言，須從法院檢察院及訴訟當(dāng)事人的角度去觀察成本效益。而對于何種司法機(jī)關(guān)人員管理模式才是一個有效率的、符合成本效益的模式，以及是否因為不同的司法機(jī)關(guān)人員管理模式而有不同的效率及不同的成本，是有必要進(jìn)一步加以研究分析的。

(三)司法機(jī)關(guān)人員管理體制改革需要建立具有理論基礎(chǔ)的論述體系

徒法無以自行，一項新的制度必須依賴相關(guān)人員的了解、協(xié)力與配合才能完成。司法機(jī)關(guān)人員管理體制無論采用何種模式，抑或在司法活動的何種階段，皆要求當(dāng)事人、律師或法官(檢察官)積極參與司法程序及配合司法機(jī)關(guān)的司法行為，才能提高司法效率與效能。具體到法院內(nèi)部，除法官之外，還有其他輔助人員必須參與、配合，例如我國的法官助理、書記員、其他司法輔助人員、行政人員等。無論是法院外部的訴訟當(dāng)事人、律師、檢察官等，還是法院內(nèi)部人員，對于推行之初的司法機(jī)關(guān)人員管理制度都會有不甚明了之處，因而會對新增的許多工作產(chǎn)生排斥甚至逆反心理[2]。即便是支持者，對于新制度、操作模式的不了解也必然需要許多耐心的溝通與說明。對于上述這些未來潛在的問題，司法機(jī)關(guān)如欲繼續(xù)推動此制度，必須就司法機(jī)關(guān)人員管理在司法治理上的運用，建立嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)的理論基礎(chǔ)，并就前述相關(guān)問題進(jìn)行有體系的論述，不斷與律師、檢察官、法官、法院內(nèi)部相關(guān)輔助人員及社會大眾進(jìn)行溝通、說明，才能獲得相關(guān)人員的協(xié)作與支持[3]。

(四)司法機(jī)關(guān)人員管理體制改革需要建立團(tuán)隊合作、透明高效的人力制度

在司法改革的大背景下，所有司法行政、人力配置、審判團(tuán)隊、檢察團(tuán)隊等組織及運作模式，都應(yīng)圍繞司法機(jī)關(guān)人員管理機(jī)制重新加以思考設(shè)計。要改變過去法官“單打獨斗”的審判方式，采用由法官率領(lǐng)審判團(tuán)隊作戰(zhàn)的模式來運作。若讓法官陷入毫無支援的境地，又要求其自行解決遲延積案問題，在制度設(shè)計上難稱合理。為提升法院解決糾紛的效率，必須有效運用司法資源，善用人員管理方法，建立科學(xué)、透明、標(biāo)準(zhǔn)的高效能司法機(jī)關(guān)人員管理制度。

(五)司法機(jī)關(guān)人員管理體制改革需要遵循司法規(guī)律

司法規(guī)律事實上是對一國法治經(jīng)驗的客觀化及具體化。對司法本質(zhì)的認(rèn)知需落腳到司法的運行實踐，并結(jié)合一國客觀司法實踐的歷史進(jìn)程[4]。近年來，我國的司法改革在司法權(quán)力運行配置的優(yōu)化、司法權(quán)威公信力的樹立等方面有諸多具體化的改革措施，而司法機(jī)關(guān)人員管理體制改革的核心是對司法人力資源的管理，旨在提升審判質(zhì)量、提高審判效率。因此，從司法規(guī)律的進(jìn)程來看，司法機(jī)關(guān)人員管理體制改革不能脫離人力資源抑或人事改革的時間度、空間度、事實度這三大司法認(rèn)知坐標(biāo)。由于司法機(jī)關(guān)人員管理體制改革事關(guān)價值抉擇、利益沖突等核心點，因此需時刻關(guān)注、省思改革的力度和速度是否與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)、是否與社會的承受能力相適應(yīng)、是否過度超越歷史階段，而對于司法機(jī)關(guān)人員管理的認(rèn)識是否隨著實踐的發(fā)展而逐步深化，并以此反思中國司法人員管理體制改革的“快速成長”是否健康、是否能夠祛除司法病癥。故而從司法規(guī)律運作機(jī)理的角度看，未來司法機(jī)關(guān)人員管理體制改革需處理好“五大關(guān)系”，即司法專業(yè)化與司法大眾化的關(guān)系、司法管理的縱橫關(guān)系、司法分權(quán)與集權(quán)的關(guān)系、司法普遍性與特殊性的關(guān)系、司法改革當(dāng)前與長遠(yuǎn)的關(guān)系[5]。

(六)司法機(jī)關(guān)人員管理體制改革需要符合管理科學(xué)的基本理論

管理理論的發(fā)展以“效率”為出發(fā)點。組織管理的議題，迄今雖已進(jìn)階至知識管理或價值鏈管理的時代，但人員管理仍為內(nèi)部的效能與效率提升的重要課題。人員管理成效是該部門是否具有競爭力的重要指標(biāo)之一，所以研究某一部門管理成效，就可據(jù)此找到提升該部門競爭力的鎖鑰。至于權(quán)力行使除制度本身是否健全外，人員執(zhí)行亦為不可或缺的要素。如何使司法機(jī)關(guān)人員高效地開展業(yè)務(wù)，涉及人員管理制度是否健全妥當(dāng)、能否激勵士氣。因此，合理制定司法機(jī)關(guān)人員管理體制，并據(jù)以了解司法制度的核心問題之所在，自可提升我國司法的競爭力。

對當(dāng)前階段司法管理改革最具影響性的莫過于我國悠久的政治文化傳統(tǒng)和司法傳統(tǒng)。全能型衙門、司法管理官僚化、司法行政管理薄弱的傳統(tǒng)都有可能成為司法管理改革、特別是司法機(jī)關(guān)人員管理改革的掣肘。而在我國各個層次的政府中，全能型衙門的傳統(tǒng)構(gòu)成了我們建立一種能夠行使獨立功能的司法體系過程中所必須面對的最大障礙[6]。在司法實踐中，機(jī)構(gòu)之間職能劃分不明確、不同機(jī)構(gòu)行使職權(quán)方式差別不大、缺乏傳統(tǒng)資源支持以及司法機(jī)構(gòu)自身擴(kuò)張的正當(dāng)性愿望與行為之間的緊張關(guān)系，使得我們的司法管理遲遲找不到一個穩(wěn)定的路向。對于這種狀況的憂慮以及對可能的改革方案的探索即成為本輪司法改革的主題之一。由此可以看出，未來完善我國司法機(jī)關(guān)人員管理體制應(yīng)從三大方向努力，即司法機(jī)關(guān)人員管理去行政化、化解司法機(jī)關(guān)人員管理角色混同、盡快確立司法機(jī)關(guān)人員人事任免制度。

三、中國特色司法機(jī)關(guān)人員管理體制的理想模式

根據(jù)司法機(jī)關(guān)外部管理決策權(quán)力歸屬主體，世界各國司法機(jī)關(guān)管理可歸納為3種模式：其一為“行政型司法機(jī)關(guān)管理模式”，即行政機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)管理決策權(quán)力歸屬主體，可能集中于司法部，也可能分散于幾個行政部門，法國、德國的司法機(jī)關(guān)管理體制即屬于行政型司法機(jī)關(guān)管理模式；其二為“司法委員會型司法機(jī)關(guān)管理模式”，即由一個獨立于立法和行政機(jī)關(guān)的獨立機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)管理決策權(quán)力歸屬主體，歐洲大部分國家采用的是司法委員會型管理模式；其三為“司法自治型司法機(jī)關(guān)管理模式”，即由司法機(jī)關(guān)集體人員作為司法機(jī)關(guān)管理決策權(quán)力歸屬主體， 美國、日本等國采用自治型司法管理模式，它們通過強化司法機(jī)關(guān)系統(tǒng)的自我管理來維護(hù)司法權(quán)的統(tǒng)一，通過司法機(jī)關(guān)的整體獨立來保障司法權(quán)的獨立、公正行使。

司法權(quán)力公正高效地運作，亦依賴于符合國情的司法機(jī)關(guān)管理模式。由于司法工作人員的管理模式合理與否直接關(guān)系到司法機(jī)關(guān)職能發(fā)揮和行使，探索合理的司法機(jī)關(guān)人員分類管理模式，對調(diào)動司法機(jī)關(guān)人員工作的積極性、合理配置司法資源意義重大[7]。因此，我國司法管理體制類型的選擇本身即為一個十分棘手的問題，一方面要注重司法管理決策組織機(jī)構(gòu)上的民主，另一方面還需避免因權(quán)責(zé)不明而造成的效率不足等問題[8]。不僅如此，建構(gòu)符合我國司法實情的司法機(jī)關(guān)人員管理的理想模式，需要遵循我國司法運行規(guī)律和司法機(jī)關(guān)人員的職業(yè)特點，立足本國實際，合理借鑒域外先進(jìn)理念經(jīng)驗，明確職業(yè)分類授權(quán)、運行節(jié)點控權(quán)、體制架構(gòu)衡權(quán)的管理思路，逐步建立“專業(yè)分類、縱橫結(jié)合、適當(dāng)集權(quán)、合理參與”的司法機(jī)關(guān)人員管理模式。這種管理模式能夠在一定程度上實現(xiàn)行政權(quán)與司法權(quán)的分離，兼顧司法機(jī)關(guān)的職能特點，促進(jìn)司法機(jī)關(guān)管理的規(guī)范結(jié)構(gòu)和行為結(jié)構(gòu)優(yōu)化設(shè)計，進(jìn)而實現(xiàn)行政部門管理司法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)自我管理之間的精妙權(quán)力配置平衡。在這種管理模式下，司法機(jī)關(guān)能夠排除外界干擾，嚴(yán)格依法獨立行使司法權(quán)，維護(hù)司法權(quán)的統(tǒng)一，在人員管理上實現(xiàn)人員的廣泛代表性和程序民主性，著重人員管理效率的最大化，實現(xiàn)管理開放性和科層性。是故，結(jié)合前述3種管理模式的特點，本文將這種人員管理模式稱為“帶有司法委員會型管理模式特點與性質(zhì)的行政型管理模式”。具體而言，此種模式的建構(gòu)可從如下幾方面落實：

其一，專業(yè)分類，即要求對法院、檢察院工作人員進(jìn)行科學(xué)分類，科學(xué)核定法官、檢察官員額，合理分配法官、檢察官員額，完善三類人員職務(wù)序列管理制度。具體而言，合理分配法官、檢察官員額，需要根據(jù)不同類型地區(qū)案件數(shù)量增長情況，按照一定的比例調(diào)劑地區(qū)的法官、檢察官員額。在法院、檢察院的法律政策研究、審判管理、案件管理等部門分配少量法官、檢察官員額。各級法院、檢察院可在一線辦案崗位設(shè)若干職級序列較高的法官、檢察官。如此同時，完善三類人員職務(wù)序列管理制度，根據(jù)中央組織部與最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合下發(fā)的有關(guān)文件規(guī)定，結(jié)合各地實際，法官、檢察官按照單獨職務(wù)序列，與行政職級相對脫鉤，實行不同于普通公務(wù)員的管理制度。

在首次法官、檢察官遴選的過程中，每個法院、檢察院均需要預(yù)留一定的員額比例，為以后司法人員的結(jié)構(gòu)完善預(yù)留一定空間，為青年司法輔助人員預(yù)留一定的成長空間。在改革的初期，可以根據(jù)現(xiàn)有編制按照比例進(jìn)行合理配置法官、檢察官員額；在改革的后期，則需要根據(jù)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況、人口數(shù)量、案件數(shù)量、辦案性質(zhì)等綜合因素合理配備法官、檢察官員額，走一條按比例到按員額配備法官、檢察官的道路。實行5年過渡期政策，過渡期內(nèi)尚未入額的法官、檢察官保留法官資格、待遇，協(xié)助員額內(nèi)法官、檢察官辦案。建立實習(xí)法官、檢察官制度，法官、檢察官助理任助理滿4年后，可以被任命為實習(xí)法官、檢察官，實習(xí)期為1年，實習(xí)期內(nèi)實習(xí)法官、檢察官可以辦理事實清楚、適用法律明晰的簡單案件，實習(xí)期滿考核合格后方有資格參加法官、檢察官遴選。

實行司法人員分類管理過程中需要處理好以下幾個公平問題：一是司法人員的代際公平問題。在改革之前獲得法官、檢察官資格較為容易，本科生工作兩年、研究生工作一年就可以被任命為助理審判員、助理檢察員，改革后一般需要工作5年以上方有資格參加法官、檢察官遴選，因此改革過程中要注意處理代際公平問題。二是層級公平問題。較高級別的法院、檢察院配置了較高等級的法官、檢察官等級，較低級別的法院、檢察院法官、檢察官等級較低，基層的司法工作人員如果較早遇到職業(yè)天花板則容易對工作產(chǎn)生懈怠。三是區(qū)域公平問題。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)法官、檢察官收入較高，人才聚集，進(jìn)入員額較為困難，偏遠(yuǎn)區(qū)縣案件較少，人才流失較為嚴(yán)重，入額相對容易，容易產(chǎn)生入額法官、檢察官素質(zhì)高低不同的情形。四是法法院、檢察院人員的公平問題。法院編制較多，檢察院編制較少，但一個地方法院、檢察院領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、中層干部配置幾乎一樣，導(dǎo)致法院人員發(fā)展空間較檢察院人員發(fā)展空間更為狹窄。為處理好以上幾個公平問題，需要對法院、檢察院人員進(jìn)行統(tǒng)一管理。

其二，縱橫結(jié)合，即要求堅持政策導(dǎo)向基層，適當(dāng)增加投入，在法官、檢察官的員額等級、晉升、薪酬和經(jīng)費保障等方面向基層傾斜、向司法一線傾斜，確保優(yōu)秀司法人力資源充實到基層司法一線，因為只有以一線法官檢察官為本、面向基層實施司法改革方案才能取得預(yù)期成效[9]。如此同時，堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)，堅持統(tǒng)籌規(guī)劃、問題導(dǎo)向，尊重基層首創(chuàng)精神，確保各項改革試點任務(wù)相互銜接、協(xié)調(diào)推進(jìn)。

縱向方面即要求合理劃分中央管理事權(quán)與地方管理事權(quán)，主要包括以下幾個方面：一是中央的司法委員會負(fù)責(zé)管理全國的機(jī)構(gòu)、編制，中央政法編制由中央統(tǒng)一管理，涉及到一個地方增加、減少編制以及新設(shè)立、合并、撤銷一個司法機(jī)關(guān)的情形由中央司法委員會進(jìn)行管理，同時對司法人員的遴選標(biāo)準(zhǔn)，諸如初任法官、檢察官的遴選標(biāo)準(zhǔn)由中央司法委員會具體制定。同時中央司法委員會具體還負(fù)責(zé)高級法官、高級檢察官的晉級培訓(xùn)工作。二是省級司法委員會負(fù)責(zé)省級區(qū)域的編制、機(jī)構(gòu)具體實施工作，諸如省級區(qū)域內(nèi)的初任法官、檢察官的遴選工作，新設(shè)立、合并、撤銷一個司法機(jī)構(gòu)的報告工作，以及負(fù)責(zé)省級轄區(qū)內(nèi)的初任法官、檢察官培訓(xùn)工作。三是法院、檢察院內(nèi)部的司法人員、司法輔助人員、司法行政人員的日常管理工作由本機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)。

橫向方面即要求合理劃分條線與地方塊狀的管理事權(quán)，主要包括以下幾個方面：一是如何落實司法人員的省級統(tǒng)管。落實“統(tǒng)一提名、黨委審批、分級任免”的制度安排，需要明確司法人員省級統(tǒng)管后，司法人員的法律職務(wù)仍需要同級人大進(jìn)行任免，且司法機(jī)關(guān)的黨組仍是當(dāng)?shù)攸h委的派出機(jī)關(guān)，仍接受當(dāng)?shù)攸h委的領(lǐng)導(dǎo)，仍要向當(dāng)?shù)攸h委匯報工作。二是落實人財物省級統(tǒng)管后，司法機(jī)關(guān)工作人員的工資由省級財政予以保障，但辦案補貼等支出可以由地方財政予以保障，以對應(yīng)法院、檢察院服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。三是司法行政人員可以嘗試由地方進(jìn)行管理的模式，這有助于貫徹落實中央提出的完善立法機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)及司法機(jī)關(guān)人員交流的制度構(gòu)想，也有利于為司法行政人員管理模式的完善、為司法行政人員的發(fā)展提供空間。

其三，適當(dāng)集權(quán)，是指集權(quán)為主、適當(dāng)分權(quán)模式下的司法機(jī)關(guān)人員配置。具體而言，即要建立省以下地方法院、檢察院人員省級統(tǒng)管體制。法院、檢察院人員、機(jī)構(gòu)編制統(tǒng)一由省級編制管理部門管理。堅持黨管干部原則與遵循司法規(guī)律相結(jié)合，充分發(fā)揮省委在法院、檢察院領(lǐng)導(dǎo)干部管理中的作用。落實“統(tǒng)一提名、黨委審批、分級任免”的制度安排，設(shè)立法官、檢察官遴選委員會和法官、檢察官懲戒委員會。在省級設(shè)置統(tǒng)一的司法委員會負(fù)責(zé)省級區(qū)域司法人員的遴選、考評工作，有利于跳出法院、檢察院的部門圍墻，站在更高的高度管理司法人員，且有利于統(tǒng)一法官、檢察官的遴選、考評及懲戒標(biāo)準(zhǔn)，有利于形成公平合理的司法人員管理模式，有利于促進(jìn)法院、檢察院人才合理流動，有利于促進(jìn)法律職業(yè)共同體建設(shè)。

其四，合理參與，是指司法機(jī)關(guān)人員管理需集中反映司法民主化。由于司法民主化和司法專業(yè)化建設(shè)是司法改革兩個不可缺少的方面，司法專業(yè)化并不排斥民主，因此我國司法機(jī)關(guān)人員管理改革，必須在堅持法官專業(yè)化的同時，推進(jìn)司法的民主化建設(shè)，推進(jìn)司法民主化要糾正現(xiàn)有的法院行政化狀態(tài)，加強法院內(nèi)部的民主治理。諸如省級司法委員會應(yīng)當(dāng)有省級組織部門、政法委、人大、政協(xié)、省高院、省檢察院、律師、專家學(xué)者代表以及一定比例的人民陪審員、人民監(jiān)督員代表，既體現(xiàn)司法委員會組成人員的專業(yè)性也體現(xiàn)司法民主性的要求。