“一帶一路”框架下中亞地區(qū)水資源治理研究

路　煜

2015年對(duì)全球風(fēng)險(xiǎn)的調(diào)查中，未來十年水資源危機(jī)會(huì)是五大風(fēng)險(xiǎn)之首，這項(xiàng)調(diào)查是由世界經(jīng)濟(jì)論壇完成的[1]。2016年同樣做了全球風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，水資源危機(jī)在全球風(fēng)險(xiǎn)中位列第三位，使得從2012年以來水資源危機(jī)被認(rèn)為是全球主要風(fēng)險(xiǎn)之一[2]。“水將是國家間政治包括暴力沖突的越來越顯著的因素。在缺水地區(qū)，因競(jìng)爭(zhēng)有限的水資源能夠使得國家把獲取水作為國家安全事務(wù)?！盵3]這些調(diào)查和論述都顯示了水危機(jī)的影響力。水是中亞地區(qū)生命線一般的存在，“水的爭(zhēng)端可能成為導(dǎo)致中亞國家沖突、使其分裂而非聚合的又一導(dǎo)火線”[4]。“跨國界水處理問題是這些國家之間緊張的一個(gè)根源。”[5]

一、中亞水資源問題的癥結(jié)和影響

中亞地區(qū)由于自然氣候原因和社會(huì)原因，水資源問題一直影響著中亞地區(qū)的發(fā)展。一方面，中亞五國位于亞歐大陸腹地，屬于典型的大陸性氣候，以沙漠和草原為主，境內(nèi)主要的兩條河流，阿姆河和錫爾河也出現(xiàn)水量減少的情況，位于河流下游的烏茲別克斯坦和土庫曼斯坦的人均用水量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平。另一方面，中亞地區(qū)人口增長預(yù)計(jì)到2020年會(huì)達(dá)到6 000萬，用水需求也在增大；水資源分配不均，塔吉克斯坦和吉爾吉斯斯坦兩國位于河流上游，水資源比較豐富，而其他三個(gè)中亞國家缺水問題顯著；水資源浪費(fèi)和利用效率不高加劇了中亞地區(qū)的缺水問題；在生態(tài)和環(huán)境保護(hù)上作為不夠，存在河水污染現(xiàn)象；中亞地區(qū)的河流多為跨境河流，如阿姆河、錫爾河、澤拉夫尚河和卡什卡達(dá)里亞河，都至少流經(jīng)兩個(gè)國家。加之，中亞國家之間和地區(qū)外國家之間因?yàn)槊褡遄诮堂堋?經(jīng)濟(jì)和地緣政治利益競(jìng)爭(zhēng)，更加難以有效利用水資源。近年來，中亞五國在水資源的質(zhì)量和保護(hù)性使用，尤其是農(nóng)業(yè)用水效率等指標(biāo)方面都有了顯著性的提高，比如農(nóng)業(yè)用水比例普遍下降，年度淡水抽取總量普遍下降等[6]。

在蘇聯(lián)時(shí)期有獨(dú)特的水制度，它的基本內(nèi)容包括配額制和能源交換補(bǔ)償機(jī)制。一方面，各個(gè)共和國按照配額利用水資源；另一方面，為了平衡上下游國家的不同需求，下游國家用能源燃料和上游國家交換水資源，這就是水資源換燃料的能源保障機(jī)制。在這種情況下，蘇聯(lián)時(shí)期不存在水資源方面的重大矛盾和糾紛。而蘇聯(lián)解體后，成立了新國家，共和國經(jīng)濟(jì)上的聯(lián)系也被切斷，當(dāng)時(shí)國際能源價(jià)格大幅度攀升，直接導(dǎo)致了下游國家不愿意履行對(duì)上游國家燃料的補(bǔ)償義務(wù)，而且要求上游國家按照國際能源價(jià)格用外匯購買燃料。至此，蘇聯(lián)時(shí)期形成的能源交換補(bǔ)償機(jī)制正式破產(chǎn)。1922年，哈薩克斯坦和烏茲別克斯坦向吉爾吉斯斯坦的燃料供給大幅下降，作為回應(yīng)吉爾吉斯斯坦將托克托庫爾水庫的主要功能由灌溉轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)電，直接導(dǎo)致了錫爾河的供水體系改變，對(duì)哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦產(chǎn)生了直接影響，春夏兩季農(nóng)作物需要得到灌溉卻沒有灌溉水，而冬天水庫發(fā)電放水使得下游國家飽受水患影響。中亞地區(qū)的電站大壩、灌溉渠道是蘇聯(lián)時(shí)期修建的，據(jù)下游國家的觀點(diǎn)，這些水利設(shè)施不應(yīng)該只是造福上游國家，也應(yīng)該讓下游國家受益。吉爾吉斯斯坦對(duì)此的回應(yīng)是，水利設(shè)施維護(hù)費(fèi)用高昂，即使通過水付費(fèi)的手段進(jìn)行商業(yè)補(bǔ)償也難以完全抵消。吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦提倡“水電興國”，下游國家要發(fā)展灌溉農(nóng)業(yè)，他們?cè)诠步ㄋこ躺弦舱归_激烈角逐。目前，在大力修建水電站方面，塔吉克斯坦的計(jì)劃最為宏偉。

水成為中亞地區(qū)國家關(guān)系緊張的核心要素之一，各個(gè)國家普遍面臨共同的水資源保障問題。水資源可以作為調(diào)控中亞地區(qū)國家關(guān)系的重要手段和杠桿。上下游國家之間存在明顯的矛盾和糾紛，比如，在冬天吉爾吉斯斯坦的托克托庫爾水庫放水使得相關(guān)國家憂心忡忡；上游國家吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦兩國也因?yàn)橥恋赜盟畣栴}發(fā)生矛盾，例如，曾經(jīng)為了搶占阿姆河重要的水利設(shè)施，數(shù)百名士兵在邊境沖突中死亡。

人口不斷增長和人均灌溉面積日益減少是中亞水資源問題的常態(tài)化根源；高山冰川消融減少加劇中亞水資源問題的嚴(yán)重性，到2025年吉爾吉斯斯坦冰川面積將減少30%～40%，其水量也因此減少25%～35%，相應(yīng)地塔吉克斯坦冰川面積將減少20%，水量減少7%[7]；阿富汗80%以上都是農(nóng)業(yè)用地，重建的重要一環(huán)是擴(kuò)大灌溉農(nóng)業(yè)規(guī)模，不可避免地加大阿姆河用水量，重建加大用水量使得中亞水資源問題復(fù)雜化；咸海的生態(tài)危機(jī)惡化使得中亞地區(qū)水資源問題擴(kuò)大化。從上世紀(jì)60年代起咸海危機(jī)加劇，上游大壩和中下游蓄水工程攔截加之自然蒸發(fā)，60%以上的河水到達(dá)不了咸海，甚至有相關(guān)專家預(yù)測(cè)咸海終將消失；外部勢(shì)力參與到中亞水資源問題的解決，使得原本就不明朗的中亞地區(qū)地緣政治形勢(shì)更加不確定。蘇聯(lián)解體后中亞地區(qū)缺失了絕對(duì)權(quán)力，形成了地緣政治真空，各方外部力量在中亞地區(qū)展開新的角逐，參與到中亞地區(qū)水治理成了其中環(huán)節(jié)。俄羅斯投資了吉卡姆巴拉金斯克水電站和塔羅供電站，美國參與了塔吉克斯坦水電南輸項(xiàng)目，歐盟制訂了中亞地區(qū)詳細(xì)的水資源利用發(fā)展計(jì)劃等?？傊?，在水立法和協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)一步完善的基礎(chǔ)之上，中亞地區(qū)的水資源情況有所改善。

二、美國、歐盟在中亞地區(qū)水資源問題上的介入

20世紀(jì)90年代前，美國就開始對(duì)中亞地區(qū)水資源問題介入，1994年克林頓政府在促進(jìn)中亞投資和貿(mào)易計(jì)劃中就有相關(guān)的內(nèi)容。美國對(duì)中亞地區(qū)水問題的介入多是在美國國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下由美國開放署完成的，加強(qiáng)了與聯(lián)合國、世界銀行和地區(qū)組織之間的合作。作為美國中亞戰(zhàn)略的一部分，水問題的介入也衍生出對(duì)中亞地區(qū)價(jià)值觀的輸出，進(jìn)行“民主改造”，提升了美國在中亞地區(qū)事務(wù)的參與度和話語權(quán)。總的來說，美國介入中亞地區(qū)水治理取得了成效，但是未能從根本上改變水資源問題。

美國對(duì)中亞地區(qū)水資源問題的介入，在水資源的跨境管理和合作、提供水治理的資金和設(shè)備以及提升中亞地區(qū)水治理能力上都有所作為。美國為了改造哈薩克斯坦和吉爾吉斯斯坦邊境阿斯帕拉河存在的諸如農(nóng)業(yè)用水不足、水質(zhì)惡化、水沖突等問題，由美國國際開發(fā)署成立了小型流域理事會(huì)，包含了地方政府、水用戶協(xié)會(huì)和當(dāng)?shù)胤钦M織等，最后在如提供水測(cè)量設(shè)備、監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)上等貢獻(xiàn)很大[8]。在“五國外長+美國國務(wù)卿”的框架下展開了智慧水項(xiàng)目，在高校培養(yǎng)水資源專家，對(duì)水管理進(jìn)行論證和支持。尤其美國推動(dòng)了塔吉克斯坦與吉爾吉斯斯坦兩個(gè)上游國家進(jìn)行水電及跨境水資源合作。

在對(duì)中亞地區(qū)水資源問題解決的介入中，美國主要是通過美國國際開發(fā)署來實(shí)現(xiàn)的。比如組織哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦兩國分別成立小型流域理事會(huì)且于2013年5月召開了第一屆聯(lián)合會(huì)議；2013年12月美國國際開發(fā)署和世界銀行合作促成了塔吉克斯坦和吉爾吉斯斯坦參與到中亞和南亞的水力發(fā)電項(xiàng)目；2011年4月提供了9萬多美元的資金來疏通奧什州的引水渠道；2014 年2月在華盛頓塔吉克斯坦、吉爾吉斯斯坦、阿富汗和巴基斯坦就該項(xiàng)目簽署政府合作協(xié)議；為了幫助塔吉克斯坦與吉爾吉斯斯坦進(jìn)行雙邊跨境水資源合作，美國國際開發(fā)署向塔吉克斯坦索格特州伊斯法拉區(qū)轉(zhuǎn)交了灌溉機(jī)械設(shè)備；2015年1月，開發(fā)署向塔吉克斯坦兩個(gè)地方水用戶組織分別提供了11.2萬和4.49萬美元的設(shè)備，用于水渠疏通和維護(hù)作業(yè)；同年9月，在土庫曼斯坦舉行的國際通訊展覽會(huì)上，展示了用于提升水管理效率的先進(jìn)信息技術(shù)。另外，美國通過其駐中亞國家的大使館，也向相關(guān)國家提供了一系列的幫助，比如2014年6月，美國駐吉爾吉斯大使館聲明將向吉爾吉斯斯坦提供一套水文測(cè)量設(shè)備；2014年10月在烏茲別克斯坦烏爾根奇舉辦了咸海會(huì)議，在會(huì)議上尤其強(qiáng)調(diào)了咸海地區(qū)跨境水資源管理的重要性。美國國務(wù)卿約翰·克里對(duì)中亞地區(qū)水資源治理也表示了特別關(guān)注，2011年2月，約翰·克里就提交過報(bào)告，報(bào)告題目是《避免水戰(zhàn)爭(zhēng): 水安全及中亞對(duì)阿富汗與巴基斯坦的日益增長的重要性》；2015年5月，他親自到中亞促成了中亞五國外交部長+美國國務(wù)卿的合作機(jī)制即C5+1合作機(jī)制，以實(shí)行“智慧水”項(xiàng)目；2017年2月，烏茲別克斯坦為了幫助咸海地區(qū)的水資源管理水平，執(zhí)行該國的5年期智慧水資源管理計(jì)劃[9]。

在美國的認(rèn)知中，人的基本權(quán)利應(yīng)該包含公平地使用水資源，而在中亞地區(qū)國家并沒有實(shí)現(xiàn)。所以，不僅政治、經(jīng)濟(jì)和衛(wèi)生方面是美國對(duì)中亞地區(qū)人道主義援助的主要內(nèi)容，而且針對(duì)中亞地區(qū)獨(dú)特的水資源問題，提供了水使用和水保障。2016年8月11日，在塔吉克斯坦舉行了“女性和水”論壇，討論研究女性在中亞地區(qū)水供給和水管理中可以發(fā)揮作用，推進(jìn)改善了中亞地區(qū)男女不平等的狀況。烏茲別克斯坦曾經(jīng)強(qiáng)烈質(zhì)疑和抵制塔吉克斯坦羅貢水電站的持續(xù)開發(fā)，因?yàn)榱_貢水電站建立在地震活躍帶上，可能給地區(qū)安全帶來很大的風(fēng)險(xiǎn)。中亞地區(qū)存在大量的土地鹽堿化問題，由于不適當(dāng)?shù)霓r(nóng)業(yè)水灌溉，地區(qū)農(nóng)業(yè)安全和糧食安全也受到了影響。所以，美國的水援助在克服中亞地區(qū)的環(huán)境問題和保障農(nóng)業(yè)安全方面有所作用。美國國際開發(fā)署不僅在中亞地區(qū)水資源問題的解決上給予了投入，而且加強(qiáng)了中亞水資源問題解決的多方對(duì)話，這契合了美國國務(wù)院建立水伙伴關(guān)系的理念。水資源問題直接或間接地導(dǎo)致環(huán)境、灌溉問題，甚至水能利用問題，這些都是地區(qū)摩擦的產(chǎn)生原因，甚至中亞地區(qū)的水安全問題可能將風(fēng)險(xiǎn)蔓延到南亞地區(qū)。所以，為了防止中亞地區(qū)的水沖突和水戰(zhàn)爭(zhēng)，針對(duì)水資源治理的預(yù)防性外交成為了美國大國外交的一部分。

塔吉克最早批準(zhǔn)了歐洲投資銀行合作協(xié)議，所以歐盟承諾投資6 000萬美元來改造凱拉庫姆水電站和蘇爾霍布河上的小型電站[10]。可見，通過項(xiàng)目和協(xié)議直接提供資金和技術(shù)援助是可行方法，而且在這一點(diǎn)上歐盟在治理多瑙河和萊茵河等積累了豐富的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)；歐盟的水資源倡議中就有中亞和高加索進(jìn)程，在2014年的高加索和中亞進(jìn)程工作會(huì)議上提出綠色發(fā)展理念，旨在加強(qiáng)“水-氣候-食品-能源”聯(lián)系。以合作機(jī)制為軸點(diǎn)，推進(jìn)中亞國家提高水資源合作和治理能力也是應(yīng)有之義，中亞國家和歐洲共同成立了環(huán)境對(duì)話機(jī)制與水資源管理專家組，并成立了中亞地區(qū)環(huán)境中心；歐盟還協(xié)調(diào)與國際組織和地區(qū)大國在中亞水資源治理上的關(guān)系，美俄顯然在中亞具有非常大的影響力，所以也讓美國參與了歐盟在中亞的水資源治理項(xiàng)目。

為了參與中亞地區(qū)水資源治理以及開展在中亞地區(qū)卓有成效的歐盟水外交，在歐洲和中亞陸續(xù)召開了多次歐盟和中亞國家為主體的水資源治理會(huì)議。比如：2008年是歐盟參與中亞地區(qū)水資源治理的重要年份，集中召開了多次會(huì)議。2008年4月在德國就召開了歐盟中亞水資源管理合作高層會(huì)議，5月舉行了歐盟-中亞環(huán)境水資源協(xié)調(diào)會(huì)議，同年在阿拉木圖舉行了首屆歐盟中亞國家水資源政策對(duì)話會(huì)議；2012年在聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)的協(xié)助下，土庫曼斯坦正式加入了《跨界水道和國際湖泊保護(hù)和利用公約》，“中亞地區(qū)大壩安全合作能力建設(shè)”項(xiàng)目與中亞國家的拯救咸海國際基金會(huì)相互合作共同進(jìn)行；2014年6月，在瑞士舉行了第18屆高加索和中亞進(jìn)程工作組會(huì)議，會(huì)上主要討論了跨境水資源合作、水資源管理的綠色發(fā)展理念以及“水-氣候-食品-能源”聯(lián)系等一些議題；2013年6月的國家水資源政策對(duì)話會(huì)議在哈薩克斯坦的勝利召開，涉及到了“水與健康法規(guī)”，農(nóng)村水供應(yīng)和衛(wèi)生可持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)模式等。通過協(xié)商和會(huì)談形成了水資源治理和跨界水資源合作的計(jì)劃和章程，而且歐盟也提供了一定的經(jīng)濟(jì)援助。比如：2016年歐盟駐烏茲別克斯坦官員就聲稱，已經(jīng)向?yàn)跗潉e克斯坦提供了1 200萬歐元用于改善供水狀況和提高水資源管理效率[11]。

歐盟是第一個(gè)環(huán)境問題協(xié)調(diào)行動(dòng)統(tǒng)一規(guī)范的區(qū)域性組織，而且歐盟具有在歐洲地區(qū)尤其大河治理的諸多經(jīng)驗(yàn)，參與到中亞地區(qū)的水治理，體現(xiàn)了歐盟彰顯其在區(qū)域水治理的引領(lǐng)地位。通過“軟實(shí)力”介入，著實(shí)改變了中亞地區(qū)水資源與環(huán)境的關(guān)系，贏得了當(dāng)?shù)貒业暮酶?，擴(kuò)大了歐盟在中亞地區(qū)的影響力。通過加強(qiáng)其倡導(dǎo)的歐洲流域治理模式，弱化了諸如美國、俄羅斯在中亞地區(qū)水外交的作用，實(shí)現(xiàn)了對(duì)其他大國在中亞地區(qū)影響力的目的。與美國和俄羅斯不同的是，歐盟在中亞地區(qū)的水外交具有更多的柔性內(nèi)容，傳播了歐盟“水資源良治”的價(jià)值觀。

三、中亞地區(qū)水資源治理與“一帶一路”倡議實(shí)施

“一帶一路”規(guī)劃中的“基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通是‘一帶一路’建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域”。鐵路、公路、水利、能源運(yùn)輸?shù)榷妓闶腔A(chǔ)設(shè)施的門類。在“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，不可避免地會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生影響。其中就有水資源問題，諸如水質(zhì)污染、廢棄物排放、水土流失、水量減少等。在中國“一帶一路”建設(shè)推進(jìn)中，西方國家錯(cuò)誤地宣傳中國在投資水利設(shè)施建設(shè)中，影響生態(tài)水資源安全，引起環(huán)境問題。這造成當(dāng)?shù)丨h(huán)保組織和民眾甚至反政府團(tuán)體的強(qiáng)烈反對(duì)，給中國的企業(yè)和投資者造成重大損失，給中國“一帶一路”建設(shè)形成消極影響。中國“一帶一路”倡議的目的是要與沿線國家打造利益共同體、責(zé)任共同體和命運(yùn)共同體，中國作為負(fù)責(zé)人的大國形象，要攜手地區(qū)國家應(yīng)對(duì)和解決發(fā)展過程中的挑戰(zhàn)。所以，一定要重視“一帶一路”沿線地區(qū)的水資源治理，尤其是中亞地區(qū)的水資源問題更加復(fù)雜和迫切，中亞又是“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”沿線重要區(qū)域，更應(yīng)該把中亞地區(qū)的水治理提上一定的高度。

無論是歐盟還是美國，都重視在中亞對(duì)水相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的援助，包括水供應(yīng)設(shè)施、水衛(wèi)生環(huán)境設(shè)施、水利發(fā)電站和水壩等的建設(shè)。在中亞地區(qū)普遍存在水設(shè)施管理不善，由于國家財(cái)政薄弱，資金缺乏而不能維護(hù)已有的基礎(chǔ)設(shè)施的問題等。這樣的話，修建和維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施成為了中亞地區(qū)水治理的核心問題。所以，歐盟和美國都加強(qiáng)了在中亞地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一方面，提高了水治理的水平，維護(hù)了水資源的安全；另一方面，也擴(kuò)大了美歐在中亞的影響力。一般在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，美歐也加強(qiáng)了水治理范本的輸入，這樣就導(dǎo)入了流程和標(biāo)準(zhǔn)，能夠植根長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略規(guī)劃，自然能夠產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。美歐在中亞地區(qū)的水介入對(duì)于中國具體項(xiàng)目的實(shí)施形成了競(jìng)爭(zhēng)和戰(zhàn)略壓力，也能夠給中國實(shí)施“一帶一路”建設(shè)項(xiàng)目提供借鑒和參考。

中亞地區(qū)水資源治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是跨境河流治理。中亞地區(qū)跨境河流治理要成功，首先，要流域內(nèi)國家加強(qiáng)合作，建立一套共同開發(fā)和治理域內(nèi)河流的基本準(zhǔn)則。中亞地區(qū)最典型的水治理問題之一是咸海日益萎縮，水域環(huán)境破壞嚴(yán)重。針對(duì)咸海存在的問題，治理的重要環(huán)節(jié)是加強(qiáng)跨境河流治理。國際河流一般流經(jīng)多個(gè)國家，至少是兩個(gè)國家以上。在中亞地區(qū)典型的跨境河流有阿姆河，要有效治理阿姆河就需要上下游國家的集體行動(dòng)。上游國家是塔吉克斯坦，下游國家涉及到烏茲別克斯坦和土庫曼斯坦。要讓這些流域國家在公共河流治理上形成集體合力共同治理，但是僅有集體合力還不夠，還要建立規(guī)則制度和國際組織，比如，建立流域管理委員會(huì)，要求流域相關(guān)國家建立水治理的國際準(zhǔn)則等。歐盟國家參與聯(lián)合治理萊茵河就是先例，誰違反了準(zhǔn)則，就會(huì)受到懲罰，這就能克服集體行動(dòng)的困境。中國可以調(diào)節(jié)上下游國家的關(guān)系，為國際組織的建立提供制度保障，為國際準(zhǔn)則的制定和實(shí)施提供法律援助和支持[12]。其次，對(duì)于咸海水域的開發(fā)治理，要建立開發(fā)利用和信息交流的機(jī)制。把咸海流域看作一個(gè)整體，再形成合作開發(fā)利用的機(jī)制，在這種機(jī)制下進(jìn)行共同開發(fā)，做到群策群力，開發(fā)成果要惠及大家。在開發(fā)過程中不可避免地會(huì)出現(xiàn)環(huán)境問題，就有必要建立開放的信息交流機(jī)制。比如，上游大壩放水時(shí)，及時(shí)通知下游國家采取預(yù)警措施，防止洪水泛濫對(duì)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成破壞；當(dāng)下游國家出現(xiàn)旱災(zāi)，可以通過信息傳導(dǎo)，讓上游國家適當(dāng)泄洪以緩解下游國家旱情。歐洲萊茵河治理經(jīng)驗(yàn)就可以借鑒，流域相關(guān)國家建立了嚴(yán)格的監(jiān)測(cè)體系，成為執(zhí)法的重要依據(jù)，并且在網(wǎng)上公開，不僅保障了航運(yùn)的正常開展，甚至水質(zhì)變化情況也公開透明。當(dāng)前，咸海流域環(huán)境信息交流機(jī)制還不完善，所以建立流域環(huán)境的共享機(jī)制對(duì)于咸海流域水問題的解決至關(guān)重要。

水問題的產(chǎn)生一般與地區(qū)性法規(guī)、區(qū)域合作機(jī)制和水資源管理等一系列區(qū)域公共產(chǎn)品的缺失有關(guān)，同一流域內(nèi)國家聯(lián)合起來提供水資源類的公共產(chǎn)品，就是水資源治理的有效途徑。中國作為咸海流域的域外國家，可以和相關(guān)地區(qū)加強(qiáng)經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)交流，幫助中亞國家制定水資源利用規(guī)劃，提高水資源開發(fā)治理的能力，為“一帶一路”和“人類命運(yùn)共同體”的建設(shè)實(shí)施保駕護(hù)航[13]。

建設(shè)多層次的跨境水資源安全模式。中國目前的水資源治理模式為“九龍治水”，常常涉及多個(gè)政府機(jī)構(gòu)參與，卻沒有形成統(tǒng)一的治理模式。對(duì)于跨境水資源甚至域外水資源治理，尤其要制定統(tǒng)一的水資源戰(zhàn)略規(guī)劃，統(tǒng)籌推進(jìn)水資源治理模式。域外水資源治理，涉及危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，也與專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)和外交外事部門相關(guān)，所以要提高機(jī)構(gòu)的效率和能力。在具體實(shí)踐中還可以發(fā)揮智庫參與治理的功能，定期舉辦學(xué)術(shù)會(huì)議來商議水資源治理的對(duì)策；發(fā)揮區(qū)域和國際組織在中亞地區(qū)水資源治理中的作用，上海合作組織作為中亞地區(qū)重要的區(qū)域組織，可以在水資源治理方面發(fā)揮一定作用。

以可持續(xù)發(fā)展理念促進(jìn)水資源治理合作。中國和哈薩克斯坦之間就有跨境水資源爭(zhēng)端。中哈之間存在諸多跨境河流，最主要的兩條河流是伊犁河和額爾齊斯河。位于中下游地區(qū)的哈薩克斯坦擔(dān)心上游地區(qū)的水量使用，筑壩、建造水庫和飲水工程影響到他們的利益。尤其在哈薩克斯坦缺水的現(xiàn)實(shí)面前，中國對(duì)伊犁河和額爾齊斯河的大力開發(fā)利用會(huì)引起哈薩克斯坦的非議。所以，中國應(yīng)該利用好上游國家水資源難受境外地區(qū)影響的條件，治理好境內(nèi)水資源，減少中亞國家對(duì)中國的責(zé)難。中國也應(yīng)在水資源信息公開上積極作為，實(shí)現(xiàn)跨境水資源治理共享，滿足下游國家關(guān)切，使下游國家放心。

合作研究制定氣候變化適應(yīng)性規(guī)則。中亞國家屬于發(fā)展中國家，應(yīng)對(duì)氣候變化的能力差。氣候變化對(duì)中亞水資源影響被流域內(nèi)國家普遍認(rèn)可。中國能幫助中亞國家建立氣候變化適應(yīng)性規(guī)則，促成氣候、環(huán)境和水利等部門定期交流會(huì)晤，以國際合作的方式提高應(yīng)對(duì)跨境水資源安全風(fēng)險(xiǎn)的適應(yīng)性能力[14]。

“一帶一路”的要義理應(yīng)包括分享給沿線國家和地區(qū)中國發(fā)展的紅利，與此同時(shí)，帶給中國在塑造國際秩序方面的影響力。從國際關(guān)系角度來講，機(jī)制和規(guī)則建設(shè)是國際秩序的基本構(gòu)成，水資源安全影響著社會(huì)的各方面。所以，戰(zhàn)略層面上，中國應(yīng)該主動(dòng)參與和建設(shè)中亞地區(qū)水治理的發(fā)展規(guī)則，從水治理的援助到促成中亞地區(qū)域內(nèi)以及內(nèi)外合作上都應(yīng)該下足功夫。形成高效的合作框架和平臺(tái)，在資源使用、制訂開發(fā)規(guī)則和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃上發(fā)揮作用，為巨額資金進(jìn)入具體項(xiàng)目奠定制度保障[15]。

加強(qiáng)與水相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以控制水源污染，提高水的利用效率，推動(dòng)廢水再循環(huán)。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)除了傳統(tǒng)意義上的水電站、大壩等，應(yīng)該包含水的儲(chǔ)存和供應(yīng)系統(tǒng)，水分配和調(diào)水網(wǎng)絡(luò)及輸水、管運(yùn)、飲用水、廢水和雨水相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施，還有洪水控制設(shè)施等。在提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)援助的過程中，盡量要提升技術(shù)性的援助占比，比如水文氣象設(shè)備、地理信息系統(tǒng)、數(shù)據(jù)獲取系統(tǒng)、遠(yuǎn)程感應(yīng)等。還要提升地區(qū)水資源管理能力，建立公眾參與水資源管理組織機(jī)構(gòu)，搭建信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，使公眾能學(xué)習(xí)水資源決策的相關(guān)知識(shí)；搭建意愿溝通平臺(tái)，一方面使得公眾能夠及時(shí)地表達(dá)訴求提出建議，另一方面相關(guān)方面能夠及時(shí)回應(yīng)解決問題；建立水資源多中心管理配套法律法規(guī)，讓公眾管理進(jìn)一步規(guī)范化；盡可能地健全水資源的國際協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)區(qū)域共管和利益協(xié)調(diào)[6]。

援助中亞地區(qū)水資源治理，中國政府和社會(huì)層面應(yīng)扮演不同的角色。政府應(yīng)該完成整體的戰(zhàn)略規(guī)劃和統(tǒng)一協(xié)調(diào)。要協(xié)調(diào)配套政策，協(xié)調(diào)與沿線國家的整體關(guān)系，還要建立合作機(jī)制，提供良好的政治、經(jīng)濟(jì)和投資環(huán)境，培養(yǎng)海外專業(yè)人才。國有企業(yè)、商業(yè)機(jī)構(gòu)和非盈利性的民間社會(huì)組織等應(yīng)盡可能地提供融資支持，協(xié)調(diào)項(xiàng)目參與渠道和擴(kuò)大信息公開。若單一政府機(jī)關(guān)難以應(yīng)付中亞地區(qū)水資源治理，形成社會(huì)化的和多層次的發(fā)展機(jī)制能夠達(dá)到更好效果。

四、中國參與到中亞地區(qū)水資源治理——以亞投行為例

中亞一直是大國博弈的焦點(diǎn)地區(qū)，主要大國和組織通過流入資金支持中亞地區(qū)水資源治理來獲得利益，中亞國家對(duì)中國參與其水資源治理抱有希望。出于對(duì)資金和技術(shù)的需求，中亞國家甚至不惜讓渡自己的水壩股份。中國倡導(dǎo)成立了亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行，該機(jī)構(gòu)對(duì)于中國參與到中亞地區(qū)的水資源治理大有裨益。

哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、烏茲別克斯坦和塔吉克斯坦是亞投行意向創(chuàng)始成員國，這意味著他們能夠得到亞投行的融資支持。亞投行聚焦于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，涉及水利重大基礎(chǔ)設(shè)施、節(jié)能減排和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等方面。所以，中亞地區(qū)的水利設(shè)施建設(shè)等水資源治理契合了亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行的職能。

中亞地區(qū)要大力發(fā)展灌溉農(nóng)業(yè)，就需要有保障的水源。而對(duì)于中亞地區(qū)的干旱氣候而言，通過修建大壩進(jìn)行有節(jié)制的河水灌溉是最好的方式，而修建大壩和上下游國家利益都密切相關(guān)。從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，在大型儲(chǔ)水和發(fā)電項(xiàng)目上的投資，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)水資源的高效利用。中亞地區(qū)本來就是一個(gè)具有水資源矛盾和潛在沖突的區(qū)域，修建更多水壩是減少潛在利益沖突，實(shí)現(xiàn)調(diào)整供水的可行保守政策。應(yīng)該要在上游國家和下游國家都大力倡導(dǎo)節(jié)能和節(jié)水技術(shù)，這樣，如吉爾吉斯斯坦就能解決供電不足的問題，還能在能源富余的情況下，給印度和巴基斯坦實(shí)現(xiàn)能源輸出；能防止烏茲別克斯坦夏季水量增加洪水泛濫，還可以存儲(chǔ)水資源，進(jìn)行灌溉。羅貢大壩修建于1976年，具有調(diào)整域內(nèi)水流的作用。開始重啟羅貢大壩，以緩解冬季電能不足，夏季干旱的情況。據(jù)統(tǒng)計(jì)，重啟資金將達(dá)到22億美元，發(fā)電量能夠達(dá)到3 600兆瓦，這些電量不僅可以滿足塔吉克斯坦的用電需求，而且可以向國外輸出。如果再建僅依靠本國的資金肯定不夠，需要外資進(jìn)入。在建中的吉爾吉斯斯坦的卡姆巴拉塔1號(hào)和2號(hào)大壩同樣具有類似的情況。

不同于多邊開發(fā)金融機(jī)構(gòu)的是，亞投行的定位為支持“一帶一路”沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。所以，作為“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”沿線重要地區(qū)，塔吉克斯坦和吉爾吉斯斯坦可以向亞投行爭(zhēng)取修建、重建和整修大壩的資金，而其他國家可以在節(jié)能減排，提高效率和基礎(chǔ)創(chuàng)新上向亞投行申請(qǐng)投資。亞洲開發(fā)銀行已經(jīng)向塔吉克斯塔提供了優(yōu)惠貸款、贈(zèng)款和新技術(shù)援助，據(jù)統(tǒng)計(jì)2018年計(jì)劃投資8 600萬美元。但是在所有的投資當(dāng)中，用于水資源開發(fā)和治理的只是其中一小部分，所以可以發(fā)揮亞投行在這一方面對(duì)亞洲開發(fā)銀行的補(bǔ)充作用，適度加大對(duì)中亞地區(qū)水資源問題治理的投資力度[16]。

中亞地區(qū)存在水資源浪費(fèi)問題，很大程度上是因?yàn)闆]有足夠的節(jié)能節(jié)水設(shè)施。塔吉克斯坦的水資源儲(chǔ)量超過中亞地區(qū)的55%，水電潛力巨大，但是，目前已經(jīng)利用的差不多達(dá)5%。這說明對(duì)于水資源的開發(fā)和利用程度還不夠。上游水源國家夏季水源不夠，冬季放水，直接影響到了下游國家正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和民眾安全。改變這些情況，一方面要加大水資源的開發(fā)利用力度，另一方面還要提升水資源的管理水平。要大力發(fā)展節(jié)水技術(shù)，改造老舊水設(shè)施和水系統(tǒng)，降低損耗。最好能建設(shè)成地區(qū)、國家和國際層面一體化的水源管理體系，覆蓋到盡量多的水源和土地的利用者。

中亞國家是在蘇聯(lián)解體后新成立的國家，都屬于發(fā)展中國家，經(jīng)濟(jì)上剛剛起步。中國改革開放以來的發(fā)展使得中國具有資金和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，在亞投行入股的情況下，中國就能夠給中亞地區(qū)的節(jié)水技術(shù)、設(shè)備和機(jī)械等產(chǎn)業(yè)提供可靠的技術(shù)支持。大國向中亞提供資金，要中亞國家更好地為其服務(wù)。各個(gè)國家出于不同的利益參于中亞事務(wù)，使得中亞局勢(shì)更加復(fù)雜化和緊張化，并不利于中亞地區(qū)長期的安全與穩(wěn)定。亞投行致力于區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)架構(gòu)，可以讓中國等發(fā)展中國家在參與未來經(jīng)濟(jì)增長的過程中發(fā)揮更大作用，創(chuàng)造一種合作共贏的局面，形成平等、公平和尊重的合作與穩(wěn)定的新歷史。

美國和歐盟已經(jīng)介入了中亞地區(qū)的水治理，并且取得了不錯(cuò)的效果。美國主要是通過開放署參與到中亞地區(qū)的水資源問題治理，而歐盟借鑒在萊茵河、多瑙河等歐洲河流的治理經(jīng)驗(yàn)實(shí)現(xiàn)了對(duì)于中亞地區(qū)的水外交，推廣了歐洲治理模式。隨著“一帶一路”建設(shè)的推進(jìn)，中亞國家對(duì)于中國參與到該地區(qū)水資源治理中有所期待，中國可以在資金、技術(shù)和管理等諸多方面發(fā)揮作用?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)項(xiàng)目龐大又復(fù)雜，能夠評(píng)估“一帶一路”沿線地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)是實(shí)現(xiàn)總體戰(zhàn)略部署的客觀基礎(chǔ)。重視“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的中亞地區(qū)水資源治理，就能降低水資源紛爭(zhēng)、社會(huì)沖突和地區(qū)不穩(wěn)定的可能性，這就減少了“一帶一路”倡議實(shí)施的不確定因素，能夠進(jìn)一步提升中國的國際形象和聲譽(yù)，提高國際影響力和話語權(quán)。

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