論農(nóng)地“三權(quán)分置”的改革

李慶海+任笑男

[摘要]農(nóng)地“三權(quán)分置”的改革在黨的十八屆三中全會(huì)后成為熱點(diǎn)問(wèn)題，“三權(quán)分置”的構(gòu)造很清晰。但是在土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的構(gòu)造下，仍然有很多問(wèn)題。文章通過(guò)對(duì)問(wèn)題加以分析，應(yīng)該明確“農(nóng)村集體”的定位，明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)，并對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行物權(quán)化，進(jìn)而使農(nóng)地“三權(quán)分置”改革更加順利。

[關(guān)鍵詞]“三權(quán)分置”；土地所有權(quán)；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)

[DOI]1013939/jcnkizgsc201807086

農(nóng)地“三權(quán)分置”起初是由經(jīng)濟(jì)學(xué)界提出，后來(lái)引發(fā)法學(xué)界的熱議?！叭龣?quán)分置”提出后，原有的二元化的制度轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋厮袡?quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“三足鼎立”的局面。因此確有必要對(duì)“三權(quán)分置”加以法律解讀。

1“三權(quán)分置”的具體構(gòu)造

“三權(quán)分置”無(wú)非是將農(nóng)地權(quán)利劃分為土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

首先，“三權(quán)分置”改革的根本是落實(shí)所有權(quán)。在歷史長(zhǎng)河中，土地所有權(quán)也經(jīng)歷了很長(zhǎng)的變化過(guò)程，最終演變成了城市和農(nóng)村土地分別歸國(guó)家和集體所有。那么在“三權(quán)分置”中，首先要確定的就是所有權(quán)仍然歸農(nóng)村集體所有，只有保證這一點(diǎn)，才能更好地發(fā)揮“三權(quán)分置”的作用。

其次，“三權(quán)分置”改革的前提是穩(wěn)定土地承包權(quán)。在“三權(quán)分置”的相關(guān)文件中，都強(qiáng)調(diào)了“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變”。因?yàn)椤叭龣?quán)分置”提出以前，我國(guó)農(nóng)地的所有權(quán)雖然歸集體，但是實(shí)際利用的是農(nóng)村集體中的各個(gè)家庭，由家庭承包經(jīng)營(yíng)相應(yīng)的土地。隨著“三權(quán)分置”的提出，我們需要明確，仍然應(yīng)該保證農(nóng)民享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，只有這樣才能使“三權(quán)分置”走得更穩(wěn)、更遠(yuǎn)。

最后，“三權(quán)分置”改革的關(guān)鍵是放活經(jīng)營(yíng)權(quán)?！叭龣?quán)分置”的亮點(diǎn)就是經(jīng)營(yíng)權(quán)的提出，因此采用不同方式給不同主體設(shè)置權(quán)利，是改革的關(guān)鍵。黨的十八屆三中全會(huì)更是明確提出，鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

但是“三權(quán)分置”的法律解讀中仍然存在一些障礙，這就需要我們加以分析并找到解決途徑。

2“三權(quán)分置”中存在的問(wèn)題

21所有權(quán)人“農(nóng)村集體”定位模糊

關(guān)于土地所有權(quán)中的農(nóng)村集體的理解很關(guān)鍵。以前受到城鄉(xiāng)二元化體制的限制，農(nóng)民家庭或者個(gè)人只有參加了生產(chǎn)勞動(dòng)才能獲得分配，因此他們作為集體的成員對(duì)土地享有權(quán)利并不會(huì)有爭(zhēng)議。孫憲忠推進(jìn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”需要解決的法律認(rèn)識(shí)問(wèn)題[J].行政管理改革，2016（2）：21-25但是現(xiàn)在多數(shù)農(nóng)村中，農(nóng)民家庭和個(gè)人的勞動(dòng)和分配并不需要通過(guò)集體，他們之間唯一聯(lián)系的紐帶就是土地。而由于城市化的加深，越來(lái)越多的農(nóng)民開始進(jìn)城務(wù)工，他們的子女其實(shí)在城市中出生、長(zhǎng)大，只是仍然保留農(nóng)民身份。這種情況下，農(nóng)村集體內(nèi)部身份確認(rèn)就存在困難。

22土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的爭(zhēng)議問(wèn)題

其一是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限問(wèn)題，農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體所有，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)則由農(nóng)民家庭或者個(gè)人享有。這個(gè)權(quán)利的存續(xù)期間在“三權(quán)分置”提出以前就存在一些爭(zhēng)議，而現(xiàn)在又要穩(wěn)定承包關(guān)系長(zhǎng)久不變，這就需要我們對(duì)于其權(quán)利的期限加以準(zhǔn)確理解。

其二是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)問(wèn)題，由于“三權(quán)分置”，原有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的范圍發(fā)生變化，其性質(zhì)出現(xiàn)爭(zhēng)議。有的學(xué)者仍將其劃歸成用益物權(quán)，有的認(rèn)為現(xiàn)有“三權(quán)”框架下，應(yīng)該將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)認(rèn)定為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，由直接獲得土地收益變?yōu)殚g接獲得土地收益。高富平農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的法理解析及制度意義[J].社會(huì)科學(xué)輯刊，2016（5）：73-78財(cái)產(chǎn)權(quán)論者認(rèn)為，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的產(chǎn)生，直接導(dǎo)致承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變?yōu)樗袡?quán)份額，此時(shí)不管由誰(shuí)經(jīng)營(yíng)，集體成員都能獲得相應(yīng)回報(bào)。相反將其劃歸為用益物權(quán)的人則認(rèn)為，基于土地所有權(quán)而衍生的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)仍然屬于用益物權(quán)的范疇，因?yàn)閺钠鋪?lái)源來(lái)看，其上位權(quán)利是土地所有權(quán)，而所有權(quán)向下產(chǎn)生的應(yīng)該是用益物權(quán)。因此，要想理解“三權(quán)分置”那么必然繞不開一個(gè)問(wèn)題就是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)。

23土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)之爭(zhēng)

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)的分歧也一直存在，并且愈演愈烈。主要是兩種觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)是物權(quán)性質(zhì)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，學(xué)者們認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是由所有權(quán)所產(chǎn)生或者由承包經(jīng)營(yíng)權(quán)衍生而來(lái)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化可以使權(quán)利人抵押、轉(zhuǎn)讓等，但是缺點(diǎn)就是按照權(quán)能分離理論有些說(shuō)不通。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)具有債權(quán)性，也就是基于租賃合同而產(chǎn)生的。權(quán)利人根據(jù)租賃合同占有使用土地，不需要登記公證，但是也不能獨(dú)立轉(zhuǎn)讓和設(shè)置抵押。所以兩種觀點(diǎn)相持不下各有千秋。

3“三權(quán)分置”未來(lái)走向

31明確土地所有權(quán)中“農(nóng)村集體”的定位

我國(guó)農(nóng)村土地歸集體所有，前文已述對(duì)于集體的角色定位仍然不清晰，同時(shí)隨著社會(huì)的進(jìn)步發(fā)展，很多農(nóng)民外出打工或者由于人口流動(dòng)，會(huì)出現(xiàn)一個(gè)地方的農(nóng)民到了另一個(gè)地方繼續(xù)當(dāng)農(nóng)民，但是卻無(wú)法加入當(dāng)?shù)氐拇寮w。因此筆者認(rèn)為，在三權(quán)分置的推進(jìn)過(guò)程中，就應(yīng)該明確，農(nóng)村集體類似于一種組織，而組織中的每一位成員應(yīng)該有明確的身份，事實(shí)上并不會(huì)由于一個(gè)人的居住地發(fā)生變化而變化。對(duì)于某個(gè)農(nóng)村集體所有的土地，也可以在其內(nèi)部明確成員名單。這樣即使村集體內(nèi)部成員外出打工，也不會(huì)影響其在本集體內(nèi)所享有的權(quán)利。但是如果一個(gè)村集體成員的戶口遷出，包括外嫁女兒，則會(huì)導(dǎo)致其身份的變動(dòng)，進(jìn)而影響其作為村集體成員所享有的土地所有權(quán)。這樣規(guī)定之后，也符合“三權(quán)分置”的本意，即不捆綁農(nóng)民的自由，可以由其自由擇業(yè)，但是又不會(huì)影響所有權(quán)歸屬以及土地的正常使用。

32土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的爭(zhēng)議解決

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限問(wèn)題，屬于一個(gè)歷史遺留問(wèn)題，但是由于《農(nóng)村土地承包法》中明確將該權(quán)利的期限規(guī)定為30年至70年，同時(shí)在“三權(quán)分置”背景下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要“穩(wěn)定”并且“長(zhǎng)久不變”。所以現(xiàn)在對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)更多的爭(zhēng)議是在其性質(zhì)上。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)在《物權(quán)法》出臺(tái)后、“三權(quán)分置”提出前，一直被認(rèn)定為用益物權(quán)，這樣所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就屬于所有權(quán)和用益物權(quán)的二元結(jié)構(gòu)，倒也完全說(shuō)得通。但是“三權(quán)分置”提出后，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)就出現(xiàn)了爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為可以將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)認(rèn)定為一種準(zhǔn)所有權(quán)性質(zhì)的權(quán)利，土地所有權(quán)在我國(guó)現(xiàn)行法律制度下，更多的是一種被“架空”的權(quán)利，農(nóng)村集體所享有的所有權(quán)其實(shí)只還留有處分權(quán)，因此完全可以將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)認(rèn)定為準(zhǔn)所有權(quán)。

33土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化

筆者認(rèn)為，應(yīng)該將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化，在“三權(quán)分置”背景下，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一旦確定為準(zhǔn)所有權(quán)性質(zhì)，那么土地經(jīng)營(yíng)權(quán)就成為真正的用益物權(quán)，其上真正承載了土地的使用價(jià)值。第一，這樣符合權(quán)能分離理論，一個(gè)所有權(quán)向下產(chǎn)生一個(gè)用益物權(quán)；第二，認(rèn)定為用益物權(quán)后也解決了債權(quán)論解決不了的抵押的問(wèn)題，同時(shí)經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以以物權(quán)人的身份直接維護(hù)自己的權(quán)利，以自己的名義起訴、應(yīng)訴，而不是基于債的關(guān)系；第三，在物權(quán)化的同時(shí)，我認(rèn)為可以在流轉(zhuǎn)上實(shí)現(xiàn)自由流轉(zhuǎn)，不加設(shè)多余的限制，這樣可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置，農(nóng)民可以將手中的經(jīng)營(yíng)權(quán)加以流轉(zhuǎn)，解決農(nóng)民集體所有權(quán)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)接軌的問(wèn)題。

4結(jié)論

農(nóng)地“三權(quán)分置”的改革雖然從外表來(lái)看像是單純地從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分化出經(jīng)營(yíng)權(quán)，但其背后實(shí)際上是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整，更是順應(yīng)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)模式轉(zhuǎn)變的土地產(chǎn)權(quán)制度變革。這樣的變革也確實(shí)存在一些爭(zhēng)議，因此更需要我們?cè)诶迩鍫?zhēng)議點(diǎn)之后，更加謹(jǐn)慎地實(shí)施。

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