網(wǎng)約城際道路客運(yùn)發(fā)展調(diào)查及成因分析

胡勝　趙宜

[摘要]隨著國家關(guān)于網(wǎng)約車管理政策的出臺，“互聯(lián)網(wǎng)+”出行的風(fēng)口從城市客運(yùn)轉(zhuǎn)向了城際客運(yùn)，網(wǎng)約城際客運(yùn)開始“野蠻生長”。網(wǎng)約城際客運(yùn)面臨非法營運(yùn)、安全和服務(wù)質(zhì)量難以保障等問題，但其靈活性強(qiáng)、方便快捷、票價(jià)低廉等特征仍對乘客具有很大的吸引力。文章在對廣東省內(nèi)主要互聯(lián)網(wǎng)平臺開展網(wǎng)約城際客運(yùn)調(diào)查的基礎(chǔ)上，歸納了其主要經(jīng)營模式、發(fā)展動因、存在問題，并對問題的成因作了分析，可以為行業(yè)發(fā)展政策的厘定提供決策參考。

[關(guān)鍵詞]道路運(yùn)輸；城際客運(yùn)；網(wǎng)約車；發(fā)展調(diào)查；成因分析

[DOI]1013939/jcnkizgsc201807078

隨著國家層面《關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》兩個(gè)文件的頒布實(shí)施，以及國內(nèi)多個(gè)城市實(shí)施細(xì)則的陸續(xù)出臺，網(wǎng)約車不受約束的時(shí)代宣告結(jié)束。與此同時(shí)，城際道路客運(yùn)網(wǎng)約平臺開始“野蠻生長”。雖然部分網(wǎng)約城際客運(yùn)服務(wù)面臨非法營運(yùn)指控、運(yùn)輸安全和服務(wù)質(zhì)量難以保障等問題，但因其靈活性強(qiáng)、方便快捷、票價(jià)低廉，仍吸引了相當(dāng)多的乘客，成為道路運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展與管理的重要關(guān)注。

1發(fā)展?fàn)顩r

網(wǎng)約城際客運(yùn)緊隨網(wǎng)約車而來，2015年后發(fā)展迅速，成為乘客選擇、行業(yè)管理必須面對的經(jīng)營行為。

11規(guī)模與分布

當(dāng)前廣東省內(nèi)利用網(wǎng)站、微信公眾號、App（以下簡稱互聯(lián)網(wǎng)平臺）等互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)開展網(wǎng)約城際客運(yùn)的超過43個(gè)，它們的經(jīng)營區(qū)域主要集中在珠三角，其中：深圳13個(gè)、廣州12個(gè)、湛江9個(gè)、珠海7個(gè)、河源6個(gè)、清遠(yuǎn)5個(gè)；潮州、汕尾、茂名、云浮等粵東、粵西區(qū)域暫未發(fā)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)營。根據(jù)線上服務(wù)測算，互聯(lián)網(wǎng)平臺開行的客運(yùn)線路超過400條，日均運(yùn)送旅客保守估計(jì)超過3萬人。其中，“淘巴士”和“AA巴士”影響最大，前者開行線路達(dá)40條，涉及省內(nèi)10個(gè)地市，后者開行客運(yùn)線路43條，涉及省內(nèi)16個(gè)地市。在這43家互聯(lián)網(wǎng)平臺中，全部開通了微信公眾號，其中11家還同時(shí)推出App。

12客流組織

互聯(lián)網(wǎng)平臺通過網(wǎng)站、微信公眾號或App發(fā)布客運(yùn)線路信息并銷售客票，通過微信渠道接收票款，同時(shí)向乘客發(fā)送訂票信息。

網(wǎng)約城際客運(yùn)的上、落客站點(diǎn)多設(shè)在商務(wù)區(qū)、酒店、高校附近人流集中（如廣州珠江新城、暨南大學(xué)、廣州大學(xué)城），臨近地鐵出口、公交站臺等區(qū)域。上客點(diǎn)，一般會安排工作人員現(xiàn)場驗(yàn)票（形式為查看訂單號），組織乘客乘車，對乘客和行李基本沒有安檢措施，對現(xiàn)場工作人員的資質(zhì)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、著裝等缺乏統(tǒng)一要求和基本規(guī)范，服務(wù)質(zhì)量參差不齊。

13票價(jià)

網(wǎng)約城際客運(yùn)的票價(jià)主要根據(jù)線路開通時(shí)間、客流培育、供求關(guān)系、市場競爭程度等因素，由平臺自行綜合確定，但普遍低于同線路常規(guī)班車的票價(jià)。對于新開行線路，互聯(lián)網(wǎng)平臺多采取低票價(jià)甚至免費(fèi)乘坐策略吸引乘客，待客流相對穩(wěn)定后再適當(dāng)上調(diào)票價(jià)。在客流充足的廣深、廣珠客運(yùn)線路，網(wǎng)約城際客運(yùn)的票價(jià)基本維持在同線路正規(guī)班車執(zhí)行票價(jià)的6～7折水平，有時(shí)根據(jù)不對稱客流制定往返不同價(jià)的競爭性票價(jià)，如下表中的梅州—深圳。

14經(jīng)營模式

目前，互聯(lián)網(wǎng)平臺的經(jīng)營模式大致可分為三類，分別為“客運(yùn)組織者”模式（簡稱“組客”模式）、“客票代售者”模式（簡稱“代售”模式）和“自產(chǎn)自銷者”模式（簡稱“自營”模式）。

“組客”模式是指由互聯(lián)網(wǎng)平臺發(fā)布客運(yùn)服務(wù)信息，組織客流，收取票款，并通過與實(shí)際承運(yùn)人（含客運(yùn)企業(yè)及其承包人和非營運(yùn)車輛的所屬單位）簽訂包車合同，將乘客運(yùn)送服務(wù)外包給實(shí)際承運(yùn)人。實(shí)際承運(yùn)人則按照互聯(lián)網(wǎng)平臺的要求組織車輛，運(yùn)送乘客，依據(jù)包車業(yè)務(wù)量（使用車輛、運(yùn)送線路、運(yùn)送次數(shù)等）取得收入，主要包括淘巴士、AA巴士、捷乘巴士、點(diǎn)點(diǎn)巴士、高校聯(lián)誼等互聯(lián)網(wǎng)平臺。這種模式下，互聯(lián)網(wǎng)平臺所扮演的角色與“無船承運(yùn)人”類似，應(yīng)定位為無車承運(yùn)人。

“代售”模式是指互聯(lián)網(wǎng)平臺按照實(shí)際承運(yùn)人的要求發(fā)布客運(yùn)服務(wù)信息（含引流），代售客票外，代收票款，按照與實(shí)際承運(yùn)人的約定以提成方式參與客票收入分成，主要包括樣樣巴士、順風(fēng)巴士、易出行巴、愛游巴士等互聯(lián)網(wǎng)平臺。這種模式下，互聯(lián)網(wǎng)平臺所扮演的角色與“聯(lián)網(wǎng)售票公司”相同。

“自營”模式是指互聯(lián)網(wǎng)平臺是實(shí)際承運(yùn)人，負(fù)責(zé)班車線路設(shè)計(jì)、班次安排、票價(jià)確定，發(fā)布客運(yùn)服務(wù)信息，組織客流，收取票款，組織車輛（自有或掛靠），運(yùn)送乘客，主要包括創(chuàng)想巴士、A樂游巴士、找巴巴、廣運(yùn)巴士、KK出行、城際巴士等互聯(lián)網(wǎng)平臺。這種模式下，互聯(lián)網(wǎng)平臺所扮演是客運(yùn)經(jīng)營者角色，與傳統(tǒng)客運(yùn)企業(yè)不同的在于客運(yùn)信息發(fā)布、客流組織、客票銷售、票款收取等環(huán)節(jié)使用了互聯(lián)網(wǎng)思維和技術(shù)，減少了中間環(huán)節(jié)。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在實(shí)際經(jīng)營中，互聯(lián)網(wǎng)平臺正在融合上述多種經(jīng)營模式，以“淘巴士”為例，除了與客運(yùn)站合作少量代售客票外，主要利用互聯(lián)網(wǎng)平臺組客，組織包車企業(yè)開行定點(diǎn)、定線的班線和高校專線，自主定價(jià)和設(shè)置上、落客，以“淘巴士”品牌對外經(jīng)營，具有承運(yùn)人的明顯特征，突破了現(xiàn)行客運(yùn)管理對班車、包車的管理界線，現(xiàn)行法律法規(guī)難以對其進(jìn)行約束。

2存在問題

網(wǎng)約城際客運(yùn)的崛起在給道路客運(yùn)服務(wù)帶來新風(fēng)的同時(shí)，也暴露出了一些亟須關(guān)注的問題，主要如下。

21服務(wù)與安全的主體責(zé)任不清，乘客正當(dāng)權(quán)益得不到維護(hù)

在目前的網(wǎng)約城際客運(yùn)中，以“組客”模式的運(yùn)營規(guī)模與影響最大。在這種模式下，互聯(lián)網(wǎng)平臺與運(yùn)輸企業(yè)（或車主）多為合作關(guān)系。前者負(fù)責(zé)客運(yùn)服務(wù)的銷售（含班車線路、包車線路的設(shè)計(jì)與發(fā)布、客源組織、收取運(yùn)費(fèi)等），后者負(fù)責(zé)乘客運(yùn)送，導(dǎo)致實(shí)際承運(yùn)人不承擔(dān)主體責(zé)任，一旦出現(xiàn)服務(wù)糾紛、交通事故，乘客權(quán)益難以保障。雖然乘客向互聯(lián)網(wǎng)平臺支付運(yùn)費(fèi)并購買客運(yùn)服務(wù)，存在事實(shí)上的運(yùn)輸合同關(guān)系，但互聯(lián)網(wǎng)平臺會強(qiáng)調(diào)自身并不直接提供運(yùn)送服務(wù)，只是為乘客提供客運(yùn)服務(wù)信息，為運(yùn)輸企業(yè)（或車主）提供客源需求信息，是信息服務(wù)商，不對此類事項(xiàng)負(fù)責(zé)；而運(yùn)輸企業(yè)（或車主）則強(qiáng)調(diào)自己是按互聯(lián)網(wǎng)平臺的要求進(jìn)行運(yùn)輸生產(chǎn)，與乘客沒有直接關(guān)系，應(yīng)該找互聯(lián)網(wǎng)平臺處理，相互推諉，乘客的合法權(quán)益無法保障。[1]

22安全管理薄弱，安全隱患大

短時(shí)間內(nèi)贏得規(guī)模優(yōu)勢是互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)普遍遵循的“制勝寶典”。為召集更多車輛，個(gè)別平臺對車輛安全、經(jīng)營資格條件較少關(guān)心，甚至接納社會車輛、租賃車輛（即俗稱的“黑大巴”）。車輛來源極為復(fù)雜，車輛安全設(shè)施、技術(shù)性能參差不齊，安全隱患較大。加之互聯(lián)網(wǎng)平臺對車輛及其營運(yùn)管理松散，沒有建立統(tǒng)一的安全生產(chǎn)制度和安全監(jiān)督檢查機(jī)制，難以有效預(yù)防安全風(fēng)險(xiǎn)。尤其是“黑大巴”，無法購買相應(yīng)的商業(yè)保險(xiǎn)，一旦發(fā)生事故，乘客難以獲取相應(yīng)的救助與補(bǔ)償，容易引發(fā)社會不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

23影響城市交通運(yùn)行效率，易引發(fā)公共安全事件

為最大限度地提高乘客出行的便捷性，相當(dāng)部分網(wǎng)約城際客運(yùn)的上、落客點(diǎn)占用城市道路，圍繞人流密度較大的地鐵站、公共電汽車站、大型商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、高校大門、酒店門口等組織上、落客。這些上、落客站點(diǎn)多為私自設(shè)立，尤其是在公用型空間，沒有也不可能與原有的使用者充分溝通、協(xié)商，缺乏整體評估與系統(tǒng)安排?？瓦\(yùn)作業(yè)時(shí)，容易導(dǎo)致功能空間的交叉與沖突，尤其是在交通繁忙地段，會對其他交通方式的正常運(yùn)營產(chǎn)生嚴(yán)重干擾，不僅影響交通秩序，而且危及交通安全。

24缺乏行業(yè)管制，有違社會公平

網(wǎng)約城際客運(yùn)這一新業(yè)態(tài)的相當(dāng)部分在道路客運(yùn)市場肆意“撇脂”，導(dǎo)致傳統(tǒng)道路客運(yùn)企業(yè)經(jīng)營困難，處置不當(dāng)則影響行業(yè)穩(wěn)定和社會公平秩序。傳統(tǒng)道路客運(yùn)企業(yè)早在新業(yè)態(tài)出現(xiàn)之前就致力于增設(shè)上、落客點(diǎn)，方便乘客，不斷優(yōu)化調(diào)整，但在現(xiàn)行法規(guī)體制下，受到比較嚴(yán)格的限制。[2]而新業(yè)態(tài)在營運(yùn)模式、線路開設(shè)與調(diào)整、站點(diǎn)設(shè)立、班次安排、價(jià)格等方面由于存在規(guī)制“真空”，基本不受約束，主要開行客流比較集中的線路和時(shí)段，對于客流稀少的線路和時(shí)段則一概遠(yuǎn)離，對既有的道路客運(yùn)企業(yè)產(chǎn)生了嚴(yán)重的沖擊，擠占獲利空間，致使傳統(tǒng)客運(yùn)企業(yè)失去客源好的線路和時(shí)段，沒有能力在客源不好的線路和時(shí)段繼續(xù)提供服務(wù)，客運(yùn)服務(wù)公共屬性難以為繼。長此以往，局面將進(jìn)一步惡化，傳統(tǒng)客運(yùn)企業(yè)的經(jīng)營將更加困難，進(jìn)而影響行業(yè)穩(wěn)定，動搖“公平、正義”的社會基礎(chǔ)。

3成因分析

網(wǎng)約城際客運(yùn)的崛起及其在實(shí)踐中暴露出來的問題，分析原因主要有以下幾個(gè)方面。

31信息技術(shù)進(jìn)步推動“互聯(lián)網(wǎng)+巴士”

移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，降低了組客服務(wù)的成本，不需像傳統(tǒng)客運(yùn)站那樣的實(shí)體投入，只要開發(fā)一款A(yù)pp或微信公眾號即可營業(yè)，大大降低了組客服務(wù)的資本門檻，不受時(shí)空限制，提高了乘客了解客運(yùn)服務(wù)、購買客運(yùn)服務(wù)的便捷性，很快成了“風(fēng)口”并受到青睞。[3]同時(shí)，隨著綜合運(yùn)輸體系的日益健全，道路客運(yùn)供給過剩，擁有客源成了道路客運(yùn)競爭的“核心”。互聯(lián)網(wǎng)平臺正是憑借線上組客優(yōu)勢，實(shí)行低價(jià)競爭，快速形成規(guī)模優(yōu)勢（部分班次的實(shí)載率達(dá)到了90%），瓜分傳統(tǒng)道路客運(yùn)組織體系的客流。

32傳統(tǒng)道路客運(yùn)不能適應(yīng)市場需求

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、綜合客運(yùn)體系的完善，各種客運(yùn)方式的定位日趨明確，乘客對道路客運(yùn)“門到門”的要求越來越高。然而，現(xiàn)行道路客運(yùn)實(shí)行“車進(jìn)站、人歸點(diǎn)”“定班定線”的經(jīng)營模式和站場等級核定等，客運(yùn)站分布密度小且一般設(shè)置在城市外圍，無法滿足乘客“門到門”的要求，乘客需要換乘城市公交、地鐵到客運(yùn)站乘車，極不方便，嚴(yán)重影響了乘客出行的便捷性。[4]互聯(lián)網(wǎng)平臺抓住了乘客出行需求，在人流聚集的商城、酒店、地鐵站等周邊開行客運(yùn)線路，方便、快捷、靈活，符合未來道路客運(yùn)個(gè)性化便捷出行的發(fā)展方向，發(fā)展迅猛。

33行業(yè)改革推進(jìn)緩慢，導(dǎo)致輿論被動

為加快適應(yīng)道路客運(yùn)市場變化，滿足旅客出行新需求，道路運(yùn)輸行業(yè)沒有停止探索與改革。以廣東為例，致力于推動傳統(tǒng)運(yùn)輸企業(yè)擁抱互聯(lián)網(wǎng)，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)依法依規(guī)參與運(yùn)輸服務(wù)創(chuàng)新試點(diǎn)。目前，已有傳統(tǒng)客運(yùn)企業(yè)借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)試水“自主組客”“聯(lián)程聯(lián)運(yùn)”“個(gè)性化出行服務(wù)”，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)參與“互聯(lián)網(wǎng)+運(yùn)輸服務(wù)”的創(chuàng)新試點(diǎn)，提供網(wǎng)約城際客運(yùn)試點(diǎn)服務(wù)。但由于改革試點(diǎn)開展時(shí)間不長，試點(diǎn)項(xiàng)目還處在前期準(zhǔn)備和試運(yùn)行階段，且在上、落客點(diǎn)設(shè)置、車輛投放、安全和服務(wù)保障等方面缺乏配套的法律法規(guī)支持，難以大規(guī)模推行，且創(chuàng)新力度有限，離乘客的出行需求還有較大差距。在輿論上，一方面加劇了對傳統(tǒng)道路客運(yùn)行業(yè)“不思進(jìn)取”的責(zé)難，另一方面形成了對網(wǎng)約城際客運(yùn)“野蠻生長”的聲援。

34“規(guī)范”與“創(chuàng)新”沖突，陷入執(zhí)法困惑

從趨勢看，網(wǎng)約城際客運(yùn)的經(jīng)營模式較傳統(tǒng)道路客運(yùn)的經(jīng)營模式更加契合乘客的出行需求[5]，無疑會成為未來的發(fā)展方向，但受多種因素影響，現(xiàn)行法律法規(guī)的調(diào)整未能及時(shí)跟上，對新業(yè)態(tài)的規(guī)范缺失，致使行業(yè)管理和執(zhí)法部門無所適從。加上互聯(lián)網(wǎng)平臺效仿滴滴、Uber等網(wǎng)約車平臺的做法，采取多方合同等形式，規(guī)避現(xiàn)行客運(yùn)管理規(guī)定和執(zhí)法，普遍存在取證難、判決難等問題，很大程度上影響了執(zhí)法的積極性、主動性和巡查強(qiáng)度。正因?yàn)槿绱耍恍┗ヂ?lián)網(wǎng)平臺，如“淘巴士”等為迅速占領(lǐng)市場，既輕視現(xiàn)行道路客運(yùn)行業(yè)的法律法規(guī)約束，任意設(shè)置上、落客點(diǎn)，干擾其他交通活動的正常秩序，也漠視社會責(zé)任，降低安全風(fēng)險(xiǎn)防范等級，“任性”發(fā)展，加劇了與傳統(tǒng)道路客運(yùn)企業(yè)及道路客運(yùn)試點(diǎn)企業(yè)的不公平競爭，使道路客運(yùn)行業(yè)的經(jīng)營環(huán)境更加復(fù)雜化。

4政策建議

為加快適應(yīng)當(dāng)前道路客運(yùn)市場變化，滿足旅客出行新需求，積極穩(wěn)妥處理發(fā)展中的問題，引導(dǎo)、規(guī)范網(wǎng)約城際客運(yùn)健康發(fā)展，促進(jìn)道路客運(yùn)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提出如下建議。

41以改革創(chuàng)新思維和依法行政理念，客觀公正看待網(wǎng)約城際客運(yùn)

網(wǎng)約城際客運(yùn)以便捷化、個(gè)性化為特征創(chuàng)新客運(yùn)服務(wù)模式，客觀上起到了“倒逼”道路客運(yùn)行業(yè)改革的效果，也為傳統(tǒng)道路客運(yùn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供了技術(shù)渠道，符合行業(yè)未來發(fā)展趨勢，應(yīng)當(dāng)予以鼓勵(lì)。但在現(xiàn)行的法律法規(guī)沒有修訂之前，積極引導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)平臺參與改革，納入現(xiàn)行的法律法規(guī)監(jiān)管，要求其選用合規(guī)營運(yùn)車輛和相應(yīng)資質(zhì)的駕駛員提供網(wǎng)約城際客運(yùn)服務(wù)，維護(hù)市場秩序和社會公平。

42加快推進(jìn)客運(yùn)改革試點(diǎn)，促進(jìn)與互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)融合

推進(jìn)傳統(tǒng)道路客運(yùn)改革，盡快規(guī)范改革過程中存在的客運(yùn)模式、許可流程、牌照發(fā)放、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)等問題，適時(shí)總結(jié)成果和經(jīng)驗(yàn)，確保改革平穩(wěn)、有序推進(jìn)。探索傳統(tǒng)客運(yùn)企業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)平臺融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)客運(yùn)信息發(fā)布、運(yùn)營調(diào)度、客票代理等創(chuàng)新服務(wù)，總結(jié)有關(guān)制度規(guī)范、經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，推動道路客運(yùn)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

43加快現(xiàn)行法律法規(guī)的修訂完善，依法有序放松管制

互聯(lián)網(wǎng)平臺的主要功能是為客運(yùn)經(jīng)營者提供客運(yùn)信息推廣、客票代理等服務(wù)，屬于客運(yùn)相關(guān)服務(wù)范疇，應(yīng)在國家道路運(yùn)輸相關(guān)法規(guī)框架內(nèi)，抓緊出臺網(wǎng)約城際客運(yùn)的規(guī)范性文件，提出客運(yùn)信息服務(wù)經(jīng)營者準(zhǔn)入條件和管理要求，規(guī)范其經(jīng)營范圍和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，界定客運(yùn)信息服務(wù)經(jīng)營者、道路客運(yùn)企業(yè)、客運(yùn)站以及旅客之間責(zé)任關(guān)系，明確平臺服務(wù)的禁止行為和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)針對客運(yùn)改革出現(xiàn)的新事物與現(xiàn)行法律法規(guī)沖突矛盾之處，加強(qiáng)與上級交通運(yùn)輸部門和同級法制部門的溝通，在先行先試基礎(chǔ)上盡快推進(jìn)有關(guān)法律法規(guī)的完善，為網(wǎng)約城際客運(yùn)發(fā)展保駕護(hù)航。

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