高校依法治校的困境與路徑選擇

李靖　陳兵

摘 要：在全方位推進(jìn)法治征程中，依法治校具有重要意義。然當(dāng)前高校在推動(dòng)依法治校中卻遇到諸多困境，如教育法律法規(guī)不健全、依法治校理念不強(qiáng)、缺乏相應(yīng)法制監(jiān)督與約束機(jī)制、救濟(jì)渠道與救濟(jì)制度不完善等相關(guān)問(wèn)題。針對(duì)上述問(wèn)題，應(yīng)分別從完善教育法律法規(guī)制度、強(qiáng)化依法治校理念、加強(qiáng)對(duì)高校的民主監(jiān)督與管理，以及暢通救濟(jì)渠道與完善救濟(jì)制度等方面尋找出路，希冀對(duì)解決當(dāng)前依法治校中存在的問(wèn)題有所裨益。

關(guān)鍵詞：高校；依法治校；困境；路徑

中圖分類(lèi)號(hào)：G640 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1002-4107（2018）02-0022-03

近年來(lái)我國(guó)在教育法制方面取得了長(zhǎng)足發(fā)展，各種教育法律法規(guī)相繼出臺(tái)。國(guó)家制定相關(guān)規(guī)劃推動(dòng)教育法制之發(fā)展，如《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010年—2020年）》與《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》等。但隨著教育領(lǐng)域新情況與新問(wèn)題之出現(xiàn)，依法治校成為高校治理之必然要求。2017年1月國(guó)務(wù)院在《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中提出要全力推進(jìn)依法治校，完善相關(guān)法律制度。逢此契機(jī)，對(duì)我國(guó)高校依法治校中存在之問(wèn)題與困境進(jìn)行梳理，并尋求解決之道，對(duì)加快推進(jìn)依法治校進(jìn)程與教育法治化具有重要意義，故加強(qiáng)對(duì)依法治校之研究成為高校當(dāng)前的重要課題。

一、高校依法治校的必要性

（一）依法治國(guó)在高校治理的貫徹體現(xiàn)

依法治校是依法治國(guó)的必要組成部分[1]。依法治國(guó)在教育領(lǐng)域之具體體現(xiàn)是貫徹法治精神與推進(jìn)法治國(guó)家與法治社會(huì)建設(shè)之必然要求，亦是教育體制改革與教育法制建設(shè)之重要內(nèi)容。高校作為培養(yǎng)高等人才之場(chǎng)所，通過(guò)制度化與法治化之管理，有利于轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)行政管理理念，促使其嚴(yán)格依法辦事；有利于用法律規(guī)范權(quán)力之行使，提高高校教育質(zhì)量，形成民主法治之校園環(huán)境與氛圍。培養(yǎng)高校學(xué)子學(xué)法、知法與守法之思想觀念，為國(guó)民法治意識(shí)之培養(yǎng)與法治國(guó)家之建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

（二）高校治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求

高校在傳統(tǒng)管理理念下存在諸多人治現(xiàn)象，其特征表現(xiàn)為重關(guān)系與人情，輕法律與制度。歷史證明，人治具有不穩(wěn)定性與不規(guī)范性，極易損害管理效率與水平之提高，難以滿(mǎn)足現(xiàn)代化管理之要求。而法治作為一種有效的管理方式，避免了傳統(tǒng)管理中的隨意與無(wú)序，故依法治校是高校管理理念進(jìn)步之體現(xiàn)，亦是高校管理現(xiàn)代化之重要標(biāo)志。隨著高校教育發(fā)展與改革的深入，依法治校要求高校管理層如黨委與校長(zhǎng)、院長(zhǎng)之職責(zé)更加明確，與其各二級(jí)院系之權(quán)責(zé)更加明晰，高校行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力更加平衡，高校與相關(guān)教育主管機(jī)關(guān)以及師生之權(quán)利義務(wù)應(yīng)更加規(guī)范。故依法治校乃高校治理現(xiàn)代化之內(nèi)在要求與必然結(jié)果。

（三）擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)的要求

依法治校要求通過(guò)法制化與常態(tài)化之方式來(lái)保障高校管理體制之有效運(yùn)轉(zhuǎn)，使高校依靠法律法規(guī)與高校章程進(jìn)行有效管理。高校依法自主辦學(xué)，規(guī)范自身辦學(xué)與管理，依法接受內(nèi)部與外部監(jiān)督，這均為依法治校之要求[2]。依法治校強(qiáng)調(diào)依法規(guī)范高校自身之管理行為，依法處理高校與其他相關(guān)主體的社會(huì)關(guān)系，依靠法律來(lái)維護(hù)高校自主辦學(xué)之合法權(quán)利。同時(shí)，只有堅(jiān)持依法治校方能保障自主辦學(xué)之規(guī)范化與法制化，提高高校辦學(xué)效益與遏制教育腐敗，以便高校進(jìn)一步獲得辦學(xué)自主權(quán)。

二、高校依法治校的困境

（一）教育法律法規(guī)不完善，學(xué)校規(guī)章制度不健全

改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是20世紀(jì)末，我國(guó)教育法律制度有了長(zhǎng)足發(fā)展，有關(guān)規(guī)范高等教育之法律法規(guī)相繼出臺(tái)，如《教育法》《普通高校學(xué)生管理規(guī)定》與《高等教育法》等紛紛頒布。但我國(guó)有關(guān)高等教育之法律法規(guī)仍存在不完善，其主要體現(xiàn)在以下幾方面。

第一，我國(guó)有關(guān)高等教育之法律法規(guī)雖初步建立，但某些急需之法律法規(guī)卻并未制定，諸如有關(guān)成人教育、教育投資、教育經(jīng)費(fèi)、高校安全與校產(chǎn)管理等方面之法律法規(guī)并未及時(shí)制定。第二，現(xiàn)行教育管理法律法規(guī)存在嚴(yán)重滯后性，對(duì)相關(guān)問(wèn)題多以原則性規(guī)定為主，對(duì)違法違規(guī)之行為較少規(guī)定法律后果之承擔(dān)。如與學(xué)生關(guān)系極為密切的《高校學(xué)生行為準(zhǔn)則》《普通高校學(xué)生管理規(guī)定》等出臺(tái)時(shí)間已達(dá)二十年，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)與文化的快速發(fā)展以及人們思想觀念發(fā)生的重大變化，高等教育面臨著各種新現(xiàn)象與新問(wèn)題，這些出臺(tái)年代久遠(yuǎn)之法律法規(guī)很難適應(yīng)時(shí)代之需要。第三，現(xiàn)行教育法律法規(guī)之規(guī)定存在錯(cuò)誤價(jià)值取向。如部門(mén)與地方保護(hù)色彩濃厚，強(qiáng)調(diào)行政主管部門(mén)以及高校自身之權(quán)力，而對(duì)學(xué)生之利益保護(hù)不夠，殊不知，高等教育應(yīng)以學(xué)生為中心，注重學(xué)生之需求，加強(qiáng)人才之培養(yǎng)。而各種利益保護(hù)之規(guī)定嚴(yán)重影響國(guó)家法制之統(tǒng)一性與正確適用，不利于教育法律法規(guī)權(quán)威之樹(shù)立。另外，教育部雖計(jì)劃2015年全面形成“一校一章程”之規(guī)定[3]，但目前仍有一些高校尚未制定章程，或雖制定章程但亦形同虛設(shè)，聊勝于無(wú)，諸多高校章程呈雷同之狀，其內(nèi)容亦未對(duì)高校一些重大、根本問(wèn)題予以規(guī)定。因各高校缺乏符合自己特色與風(fēng)格之規(guī)章制度，其在管理中亦無(wú)法有效地解決沖突，此乃依法治校存在之重要困境。

（二）依法治校理念不強(qiáng)，存在重人治輕法治現(xiàn)象

法律之生命在于實(shí)施，若國(guó)家法律法規(guī)出臺(tái)之后便被束之高閣以及不去嚴(yán)格執(zhí)行，無(wú)疑將喪失法律法規(guī)之權(quán)威性與公信力。故筆者認(rèn)為樹(shù)立法治意識(shí)，堅(jiān)持法律至上乃依法治校之思想前提。然許多高校領(lǐng)導(dǎo)依法治校意識(shí)淡薄，并未將依法治校作為高校治理之自覺(jué)行為。即在高校管理中行政化色彩十分濃厚，存在諸多“人治”現(xiàn)象，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)缺乏依法、民主與公開(kāi)決策之思想意識(shí)，使得依法治校僅停留在書(shū)面與形式上。如有關(guān)學(xué)校管理之重大事項(xiàng)往往由書(shū)記、校長(zhǎng)或其他領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人決定，缺少教師與學(xué)生參與。筆者認(rèn)為依法治校之精髓在于以人為本與以權(quán)利為本，尊重師生主體地位，保障師生合法權(quán)利，切實(shí)處理好高校各種利益關(guān)系。但某些高校還存在“一言堂”情況，不容許其他意見(jiàn)存在，有的甚至以言代法、以權(quán)代法，這些違反法治精神與法治秩序情況發(fā)生，極易使最終決策發(fā)生偏頗，使決策之科學(xué)性與準(zhǔn)確性大打折扣，亦無(wú)法真正地代表廣大師生之意志。這些問(wèn)題之存在在于高校管理還未徹底地從“人治”向“法治”轉(zhuǎn)變，使得高校之領(lǐng)導(dǎo)在管理上過(guò)于隨意化，這是依法治校中必須引起重視的問(wèn)題。

（三）缺乏應(yīng)有法制監(jiān)督，高校內(nèi)部缺少約束機(jī)制

目前我國(guó)眾多高校并未設(shè)置法制工作機(jī)構(gòu)，缺少專(zhuān)門(mén)法務(wù)人員，內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制未完全建立，高校腐敗案件暴露越來(lái)越多[4]。故當(dāng)前我國(guó)大部分高校缺少應(yīng)有法制監(jiān)督，高校內(nèi)部缺少相應(yīng)的約束機(jī)制，從而導(dǎo)致諸多亂象發(fā)生。如某些高校存在校務(wù)公開(kāi)不全面與不透明、決策不民主、高校物資采購(gòu)收回扣、招標(biāo)工程暗箱操作、各種名目收費(fèi)、對(duì)學(xué)生之違紀(jì)行為進(jìn)行違法罰款、高校自我宣傳中進(jìn)行虛假與欺騙宣傳以及不踐行辦學(xué)承諾等，以上種種現(xiàn)象均在一定程度上侵害了受教育者之受教育權(quán)以及其他相關(guān)權(quán)利。此種現(xiàn)象之重要原因在于我國(guó)大多數(shù)高等院校之工會(huì)、教職工大會(huì)等民主監(jiān)督機(jī)構(gòu)在運(yùn)行過(guò)程中，并未充分發(fā)揮其應(yīng)有之民主監(jiān)督作用。故高校并未完全形成完備之監(jiān)督制約體制以及并未進(jìn)入法治化運(yùn)行軌道，即未在決策、執(zhí)行與監(jiān)督三個(gè)環(huán)節(jié)中形成互相制約之內(nèi)部約束機(jī)制。在實(shí)際管理中，除客觀上高校管理者之權(quán)力極少或基本上不受程序與制度之監(jiān)督與約束外，管理者主觀上亦不愿接受他人或制度監(jiān)督，這往往導(dǎo)致依法治校之理念難以落實(shí)，引發(fā)上述諸多問(wèn)題之發(fā)生。

（四）高校救濟(jì)渠道不暢，內(nèi)部救濟(jì)制度不完善

隨著師生整體法律意識(shí)之增強(qiáng)與高校內(nèi)部管理之不當(dāng)，導(dǎo)致師生與高校之糾紛愈來(lái)愈多且愈演愈烈。其中許多糾紛是處理程序不當(dāng)或觀念存在沖突所激發(fā)的，若正確處理，諸多矛盾沖突完全可通過(guò)高校之內(nèi)部渠道加以處理。但高校缺乏有效救濟(jì)制度與渠道，極易導(dǎo)致糾紛進(jìn)一步擴(kuò)大，最終只有選擇通過(guò)訴訟之方式加以解決。如教職工辭職與離職引發(fā)糾紛之處理，對(duì)違紀(jì)學(xué)生進(jìn)行處罰等十分生硬，操作性不強(qiáng)，且缺乏諸如調(diào)解、仲裁、申訴等相關(guān)解決機(jī)制，缺少上述糾紛解決機(jī)制往往使高校與師生之間的利益存在沖突，最終難免導(dǎo)致通過(guò)法院而對(duì)簿公堂，這顯然不利于師生合法權(quán)益之保障與依法治校之開(kāi)展。

三、高校依法治校的路徑選擇

（一）完善教育法律制度，健全高校規(guī)章制度

教育法律制度與高校規(guī)章制度之完善與健全不僅是教學(xué)管理之客觀要求，亦是依法治校之前提與基礎(chǔ)，故依法治校要求加快高校教育之相關(guān)立法，完善相關(guān)教育法律制度。

第一，我國(guó)教育法律體系雖初步建成，但伴隨教育發(fā)展與教改深入，高校在教學(xué)管理中遇到的情況日益復(fù)雜，并出現(xiàn)了某些教育立法方面之空白，必須加快制定高校管理中急迫需要之法律制度，諸如高校經(jīng)費(fèi)法規(guī)、高校安全法規(guī)、校產(chǎn)管理法規(guī)以及有關(guān)職稱(chēng)評(píng)定與考試管理方面之法規(guī)。第二，必須對(duì)已有教育法規(guī)進(jìn)行全面梳理，及時(shí)修改與剔除不合時(shí)宜之法律制度，進(jìn)而制定與國(guó)情校情相符合之法律法規(guī)，如對(duì)《學(xué)位條例》中學(xué)位與答辯委員會(huì)之實(shí)質(zhì)性與程序性審查權(quán)限進(jìn)行區(qū)分；此外，《教育法》等法律法規(guī)亦應(yīng)當(dāng)修改，使內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化明晰，使其更具操作性與可行性。第三，必須完善學(xué)校章程管理制度，依法治校是依照法律法規(guī)對(duì)學(xué)校進(jìn)行治理，但具體之操作離不開(kāi)高校自身制定之規(guī)章制度。以大學(xué)章程為核心的學(xué)校規(guī)章制度乃高校依法治校之重點(diǎn)[5]。故高校必須從實(shí)際情況出發(fā)，總結(jié)以往治理之問(wèn)題、經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，制定與法律法規(guī)要求相符合的具有高校辦學(xué)特色的規(guī)章管理制度。這些規(guī)章管理制度不得違背憲法與法律法規(guī)之相關(guān)規(guī)定，其規(guī)定的應(yīng)當(dāng)為高校自主辦學(xué)之事項(xiàng)，對(duì)學(xué)校管理與教職工教學(xué)以及學(xué)生生活之干預(yù)必須在法律法規(guī)許可之范圍內(nèi)進(jìn)行。

當(dāng)然，實(shí)施以上諸多措施，應(yīng)當(dāng)盡量吸納高校教育專(zhuān)家參與，以提高教育立法之技術(shù)水平，保障教育立法之科學(xué)性。此外，要使所立之法成為高校所需之良法，還必須聽(tīng)取采納廣大教育工作者與學(xué)生之意見(jiàn)與建議，如此方能真正達(dá)到教育立法之科學(xué)性與民主性的結(jié)合。

（二）樹(shù)立依法治校理念，深化依法治校認(rèn)識(shí)

思想與理念乃行動(dòng)之先導(dǎo)，樹(shù)立依法治校理念乃實(shí)現(xiàn)依法治校之必要前提。樹(shù)立依法治校理念要求在實(shí)踐中針對(duì)不同主體情況采取不同措施。第一，針對(duì)高校管理中官本位傾向，必須加強(qiáng)對(duì)高校領(lǐng)導(dǎo)干部以及各部門(mén)成員依法治校理念之培養(yǎng)，轉(zhuǎn)變其管理理念，使其意識(shí)到只有堅(jiān)持依法治校之理念方為高校和諧發(fā)展之前提。具體實(shí)施可通過(guò)舉辦相關(guān)法制講座、組織學(xué)習(xí)教育法律法規(guī)章程等方式，使其養(yǎng)成遵法守法之意識(shí)，在高校管理活動(dòng)中起到模范帶頭作用，最終形成依法律法規(guī)以及學(xué)校管理章程辦事之常態(tài)與制度。第二，必須盡快提高高校教職工依法任教之理念與能力，強(qiáng)化教職工對(duì)《教育法》等相關(guān)教育法律法規(guī)章程之學(xué)習(xí)，使其提高依法執(zhí)行教育活動(dòng)以及參與學(xué)校依法管理之能力。第三，學(xué)生亦應(yīng)提高法治意識(shí)，通過(guò)有針對(duì)性的法制教育，如通過(guò)法制課程、高校普法活動(dòng)以及各種法制知識(shí)實(shí)踐活動(dòng)來(lái)加強(qiáng)學(xué)生法律知識(shí)儲(chǔ)備與法治意識(shí)養(yǎng)成。以此來(lái)強(qiáng)化其民主觀念與維權(quán)意識(shí)，增強(qiáng)守法守紀(jì)之自覺(jué)性。第四，必須在高校加強(qiáng)法治精神之宣揚(yáng)，大力營(yíng)造以法治精神為內(nèi)涵的校園文化，從而為高校之健康和諧發(fā)展提供良好的文化底蘊(yùn)與法治環(huán)境。如此，方能廣泛調(diào)動(dòng)高校領(lǐng)導(dǎo)與師生之積極性并參與依法治?；顒?dòng)，在高校形成良好的法治環(huán)境與深厚的法治底蘊(yùn)，為依法治校奠定良好基礎(chǔ)。

（三）加強(qiáng)民主監(jiān)督管理，提高校務(wù)公開(kāi)水平

高校領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)體權(quán)力過(guò)于集中，監(jiān)督機(jī)關(guān)無(wú)力對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)督與制衡，此乃高校依法治校存在之重要障礙。故須加快建立健全具有權(quán)威性且客觀有效之監(jiān)督制約制度與責(zé)任追究制度，以此來(lái)加強(qiáng)對(duì)權(quán)力持有者之監(jiān)督，這在依法治校過(guò)程中顯得尤為重要。筆者認(rèn)為高校應(yīng)當(dāng)運(yùn)用法律之手段，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力之監(jiān)督，有效發(fā)揮黨、校內(nèi)審計(jì)、群眾以及社會(huì)等的監(jiān)督作用，形成與完善權(quán)力制約監(jiān)督制度，真正保證依法治校之實(shí)現(xiàn)。第一，必須在高校各項(xiàng)改革中強(qiáng)化反腐倡廉機(jī)制之建設(shè)，尤其在招生、高校物資采購(gòu)、人事管理等重點(diǎn)環(huán)節(jié)，掃除權(quán)力監(jiān)督之漏洞，彌補(bǔ)監(jiān)督制度之缺陷，最終建立完備的高校反腐倡廉機(jī)制體系。第二，必須嚴(yán)格明確高校各部門(mén)分工與職責(zé)，完善教職工與學(xué)生代表大會(huì)以及學(xué)術(shù)委員會(huì)對(duì)高校領(lǐng)導(dǎo)之監(jiān)督，使其真正參與到高校管理中的重大決策中來(lái)，健全監(jiān)督信息反饋機(jī)制，及時(shí)對(duì)師生做出反饋，督促高校運(yùn)行管理制度化、規(guī)范化與常態(tài)化，打破傳統(tǒng)“領(lǐng)導(dǎo)拍板”之管理模式。第三，全方位推行校務(wù)公開(kāi)，必須公開(kāi)高校之辦事制度與辦事程序，提高校務(wù)公開(kāi)之透明度，規(guī)范校務(wù)公開(kāi)之領(lǐng)導(dǎo)與責(zé)任體制以及工作體制，尤其組織教職工等相關(guān)人員對(duì)校務(wù)公開(kāi)進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)必須形成制度性措施，最終形成在高校黨委領(lǐng)導(dǎo)下，各方面諸如工會(huì)、紀(jì)檢與監(jiān)察等部門(mén)相互協(xié)調(diào)之工作機(jī)制。第四，高校必須完善法律顧問(wèn)方面的相關(guān)制度，在依法治校過(guò)程中如普法活動(dòng)與高校糾紛中充分發(fā)揮法律顧問(wèn)之作用，以及通過(guò)法律顧問(wèn)解決依法治校在實(shí)踐中遇到之問(wèn)題，從而維護(hù)高校管理之健康高效運(yùn)行。

（四）暢通糾紛救濟(jì)渠道，完善內(nèi)部救濟(jì)制度

“無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利”，依法治校乃依法對(duì)學(xué)校進(jìn)行管理，其首要目標(biāo)乃是依法維護(hù)與保障廣大師生之合法權(quán)益免遭侵害，以及當(dāng)侵害發(fā)生時(shí)應(yīng)當(dāng)通過(guò)相關(guān)制度提供相應(yīng)渠道予以救濟(jì)。然目前高校侵犯教師勞動(dòng)權(quán)、休息權(quán)與學(xué)術(shù)自由權(quán)等相關(guān)權(quán)利之情況時(shí)有發(fā)生，以及侵害高校學(xué)生之受教育權(quán)、申訴權(quán)、隱私權(quán)等相關(guān)權(quán)利亦是頻發(fā)。以上有關(guān)高校管理侵權(quán)現(xiàn)象越來(lái)越多，其根本原因在于高校自身各項(xiàng)管理機(jī)制尤其是內(nèi)部救濟(jì)機(jī)制之不健全，使得高校缺少規(guī)范的法治局面與法治秩序。針對(duì)上述侵害行為，必須完善相關(guān)責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)師生造成損害應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。另外，還應(yīng)建立有效地救濟(jì)制度以便發(fā)揮其在沖突預(yù)防與糾紛化解中的作用，比如建立申訴與救濟(jì)委員會(huì)、完善申訴之具體程序、完善涉及師生權(quán)益的聽(tīng)證制度與說(shuō)明理由制度、暢通對(duì)高校的行政復(fù)議與行政訴訟等渠道，通過(guò)以上諸種制度，當(dāng)高校與師生權(quán)益發(fā)生沖突時(shí)切實(shí)保障師生之申訴權(quán)、辯論權(quán)、陳述權(quán)與知情權(quán)等相關(guān)權(quán)利，以便處理好各種矛盾糾紛，最終促進(jìn)高校管理工作和諧健康發(fā)展。

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