中國社會結構性風險防范與治理機制研究

習近平總書記在黨的十九大報告中指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這一社會主要矛盾的轉化深刻揭示了當代中國所要解決的矛盾和應對的風險，不再僅僅與人民日益增長的物質和文化需要相關聯(lián)，而是要對標人民日益增長的美好生活需要所需解決的結構性矛盾和結構性風險。習近平新時代中國特色社會主義思想中蘊涵了極為豐富的以創(chuàng)新社會治理結構應對結構性風險的重要戰(zhàn)略思想，如“五位一體”總體布局，“四個全面”戰(zhàn)略布局，“五大發(fā)展理念”，總體國家安全觀，“穩(wěn)中求進”總基調等等。這些重要戰(zhàn)略思想既是我們破解結構性風險的思想引領，又是推進實踐基礎上的結構化治理創(chuàng)新的邏輯起點。

所謂社會結構性風險，是指各種社會矛盾和社會問題相互迭加、交叉感染而導致社會風險網(wǎng)狀布局、相互牽扯，從而難以落實風險責任主體的責任追究，難以破解風險的狀態(tài)。從世界風險社會的維度來看，“文明風險的全球化”使世界上所有國家和地區(qū)已經(jīng)結成一個“非自愿的風險共同體”。當代中國正處于“發(fā)展起來以后”這一特定歷史階段，也面臨著各式各樣的社會結構性風險，“如非傳統(tǒng)安全威脅風險與傳統(tǒng)安全風險相互交叉、同時并存，與國家利益拓展相伴隨的國家安全風險”等等。*楊海：《習近平國家安全風險防范思想初探》，《馬克思主義研究》2017年第10期，第95頁。的確，中國現(xiàn)代化是“壓縮的現(xiàn)代化”，西方發(fā)達國家的“歷時性”風險在當代中國則以“共時性”風險的形式登場?！皦嚎s的現(xiàn)代化”中的“共時性”風險就是一種盤根錯節(jié)，高度復雜化的社會結構性風險。改革開放尤其是近幾年來，中國社會實現(xiàn)了舉世矚目的跨越式發(fā)展，發(fā)生了翻天覆地的變化?？萍歼M步與實踐創(chuàng)新正在全方位地、深刻地改變著國家治理的基本架構、運行方式及其社會效能。這一國家治理結構的轉型在推動經(jīng)濟體制、社會結構、利益格局、思想觀念的深刻變革和巨大進步的同時，也相伴而生出一些亟待解決的社會結構性風險問題?！皞€體的失范、不滿意度、相對剝奪感、地位不一致等負面感受”*楊海：《風險社會：批判與超越》，北京：人民出版社，2017年，第245頁。相互交織，交叉感染。這些結構性風險不僅僅表現(xiàn)在經(jīng)濟領域，而且還呈現(xiàn)在政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設以及黨的制度建設等各個領域，各個環(huán)節(jié)。

習近平總書記告誡全黨,要時刻準備應對重大挑戰(zhàn)、抵御重大風險、克服重大阻力、解決重大矛盾；習近平總書記在這里所提的“重大風險”不僅僅是指風險的危害性程度之大，所涉范圍之廣，而且，還包含風險的內在結構極端復雜的深刻意蘊：各種風險在漣漪效應作用下交叉感染，甚有爆發(fā)系統(tǒng)性風險的可能；加之全面深化改革背景下各方主體利益訴求呈現(xiàn)出多元化、多樣化特征，以至于利益紛爭連綿不斷——這些情景交互作用，衍生出當代中國特有的社會結構性風險景觀。這就要求我們堅決貫徹習近平總書記所提出的“五個不讓”思想，即不讓小風險演化為大風險，不讓個別風險演化為綜合風險，不讓局部風險演化為區(qū)域性或系統(tǒng)性風險，不讓經(jīng)濟風險演化為社會政治風險，不讓國際風險演化為國內風險，力圖把風險化解在源頭。

一、結構性風險在中國社會的主要表現(xiàn)

全面深化改革進入攻堅期與深水期，這一特定歷史時期社會分工日益細化，社會各階層關系日漸復雜，在一定意義上為當下風險防范創(chuàng)造了極為便利的條件。然而，詭異的是，有些風險責任主體卻利用社會分工結構與分工體系中的復雜性特點來為自己尋求借口與托辭，進而逃避自己制造的風險責任，導致對風險責任主體的責任追究難以落實，社會結構性風險問題難以破解。筆者認為，當代中國社會結構性風險大致有如下三種表現(xiàn)。

(一)責任主體借改革悖論中的制度漏洞掩蓋責任

當代中國正經(jīng)歷著一場深刻的社會變革，這是一種以制度轉型為主要形式的變革。制度轉型標志著舊有的制度體系逐漸解體，新的制度體系逐步形成。由于新舊制度的接軌不可能那么順暢，必然會出現(xiàn)新舊制度之間的制度空白——制度漏洞。制度漏洞常常會導致社會各個領域滋生“變異”的新風險。按照常理，制度漏洞會喚起人們去積極主動對之加以修補，然而，令人意想不到的是，制度漏洞本身卻滋養(yǎng)與壯大了反對修補制度漏洞的勢力，進而形成了“制度惰性”。原因在于，進一步的改革有可能導致原有的利益方喪失其本身擁有的利益，曾經(jīng)的改革者便有可能成為當下的反改革者——這就是世界上諸多中等收入國家進入到發(fā)達國家轉型中所遭遇的“改革悖論”。一些風險事件責任主體故意鉆制度漏洞的空子，使那些本應該及時跟進的制度設計與政策不能出臺，不能及時堵住制度漏洞，并從制度漏洞的結構性困境中找到自己逃避責任的理由與根據(jù)，導致了奧爾森所謂的“制度硬化癥”，使社會的整個制度系統(tǒng)應變能力喪失，制度變得僵化，進而為自己在風險責任追究中貼上無責任的“正當性”的標簽。比如：當田偉冬等五人坐了17年冤獄之后，審判長只是如此致歉：“你們的案子公檢法都有責任。”*南方都市報：《冤案“無人負責”局面尚待終結》， 2013年7月5日，http:∥star.news.sohu.com/20130705/n380773935.shtml，2017年12月11日。這一現(xiàn)象背后的深層根源就是一直被法學界公認的“審案的不判案，判案的不審案”這一審判委員會的所謂“集體負責”，進而導致了權和責的分離，并最終演繹成了“無人負責”的不良局面。他們中的相關責任人就是在制度漏洞條件下，借法律權責關系尚未理清之機，利用了權責復雜的結構性關系這一特性，鉆了制度漏洞的空子，制造了結構性風險。

(二)多方責任主體形成“利益藩籬” ，筑牢對抗責任追究的防線

在風險事件中，多方責任主體出于自身利益需要，形成了共同的“利益藩籬”以抗爭改革，這樣的“利益藩籬”常常被人們稱為既得利益集團：即借助公共權力與公共政策資源，以權力設租與權力尋租的方式，采用不公平、不正當?shù)氖侄味@取的遠遠超出正當收益的相關主體。這些既得利益者相互作用，相互交織，形成了一個結構復雜并旨在掠奪社會財富的利益“共同體”。責任主體利用“利益藩籬”主體結構關系復雜性特征，以及權力尋租與設租中的利益結構繁雜關系，遮蔽風險責任主體的責任追究，而最終導致責任追究陷入窘境。習近平總書記強調，必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領域改革，攻克體制機制上的頑瘴痼疾，突破利益固化的藩籬，進一步解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力，進一步激發(fā)和凝聚社會創(chuàng)造力。*習近平：《2013年7月23日在武漢召開的部分省市負責人座談會上的講話》，2013年7月24日， http:∥news.xinhuanet.com/politics/2013-07/24/c_116670797.htm， 2017年11月12日。這些論述為我們破解多方責任主體形成的“利益藩籬”，剪斷多方責任主體對抗責任追究的防線，提供了重要的方法論啟迪。

(三)官商勾結編織的“黑色鏈條”，模糊了風險責任邊界

《2015年度中國企業(yè)家犯罪報告(媒體樣本)》顯示，在603例腐敗案件中，國有企業(yè)家犯罪或涉嫌犯罪占76%，民營企業(yè)家犯罪或涉嫌犯罪占24%?！八麄?，或略施偽裝，或根本不加遮掩，抑或赤裸裸地”*王效民：《中國的政治生態(tài): 從“圈子”走向平等——官場腐敗的哲學思考》，《馬克思主義哲學論叢》2015年第1期，第307頁。利用手中所掌握的人民所賦予的公共權力為自己的親朋好友，為自己“圈子”的人謀取了不當利益。在有的地區(qū)，商人用巨額資金為有的官員升官進行投資，反過來，有的官員又為這些商人提供政治上的庇護。如原鐵道部部長劉志軍和商人丁書苗之間的“朋友”關系，便演繹成了官商勾結關系。這種官商勾結編織的“黑色鏈條”孕育的非法利益，都是從工程項目資金中“剝離”出來的。官商勾結中蘊含的雙向“互惠互利”原則既是風險責任追究困境的生成原因，又是風險責任追究困境的結果。習近平總書記曾經(jīng)痛批官商勾結衍生的結構性風險問題，他義正辭嚴地指示，有的地方扶貧、涉農(nóng)、醫(yī)保、低保資金都敢貪敢挪，而且拿這些錢來行賄買官，群眾的“保命錢”成了干部的“買官錢”，發(fā)達地區(qū)通過工程項目搞權錢交易，貧困地區(qū)貪扶貧救濟的錢，惡行令人發(fā)指！查處懲戒力度還要加大。*習近平：《2014年6月26日在中央政治局常委會聽取中央巡視工作領導小組二〇一四年中央巡視組首輪巡視情況匯報時的講話》，2016年4月4日，http:∥cpc.people.com.cn/xuexi/n1/2016/0404/c385474-28248250.html，2017年11月12日。

二、中國社會結構性風險形成的主要原因

中國社會結構性風險形成的原因是多樣的、多維的，以下擬就風險分配不正義，法治建設相對滯后以及單一化治理模式等方面探討其內在形成機理。

(一)風險分配不正義

從世界風險社會的維度來看，在人類社會發(fā)展史上同時存在著兩種不同類型的分配即財富分配與風險分配。無論在哪種社會形態(tài)，處于哪個社會歷史發(fā)展階段，這兩種分配總是形影相隨。然而，就某個具體的社會形態(tài)，某個具體的社會歷史發(fā)展階段而言，財富分配與風險分配兩者關系及其所處地位又有所不同。如在“短缺社會”，風險分配受制于財富分配；而在風險社會，則是風險分配逐步取代財富分配并成為社會運行的主導邏輯，從而使“安全”問題取代了“面包”問題。在社會運行中，財富分配和風險分配常常交織在一起，形成疊加效應。從分配方式的本質上看，財富分配與風險分配都依附于階層的劃分，財富在上層集聚，而風險則在下層涌動，窮人比富人所面對的風險威脅更大，且這種不平等的分配方式卻又那么的“合法化”。進一步而言，在財富分配中會產(chǎn)生新的風險，而化解這些新風險又需消耗與投入社會財富。特別是在風險較大時，財富分配與風險分配相互交織，使社會運行進入兩難抉擇，依附于階級(階層)模式的財富分配與風險分配正義問題盤根錯節(jié)，風險分配不正義問題進一步放大。這樣，由工業(yè)社會的“我餓”變成了風險社會的“我怕”，焦慮共同體取代了需求共同體。

在世界風險社會的深重影響下，風險分配不正義問題在當代中國也不同程度地存在。中國的現(xiàn)代化是集前現(xiàn)代性、現(xiàn)代性與后現(xiàn)代性于一體的“壓縮的現(xiàn)代化”，既有財富分配的不公，又有風險分配的不正義，這兩種分配的不正義相互作用進一步加劇了風險分配不正義。例如，工程風險分配的資本維度是以人們對工程活動的認知水平為限度的，但隨著工程活動造物規(guī)模增大，工程活動的集成性日趨復雜，資本化的工程風險分配的局限性亦越發(fā)凸顯。由于工程風險分配的資本維度的邏輯前提是工程風險是可量化的，但是以“成本-收益”作為風險評估和分配依據(jù)，從根本上說其實質又是無法被完全量化的，這就要求我們要將工程風險分配的資本維度轉換到工程風險分配的倫理正義維度；與此同時，各個社會利益主體在處置風險分配問題時往往會想方設法使自己方利益最大化，風險最小化，特別是那些強勢群體在制定社會規(guī)則與處置風險分配時總是把風險拋向弱勢群體，以此規(guī)避自己本應承擔的風險責任。在社會訴求表達渠道不夠暢通時，那些弱勢群體面對風險更是束手無策。如此這般，風險分配不正義的結果可能是：大量風險制造者們由于其占有較多社會財富且受教育程度較高而承擔較少的風險，而“廣大弱勢群體由于其財富占有量少、社會地位低或受教育程度不高，在風險分配中卻承擔了較多的風險?！?馮志宏：《社會正義視域下的當代中國風險分配》，《馬克思主義與現(xiàn)實》2015年第1期，第168頁。無論是風險分配的資本維度轉換到風險分配的倫理正義維度，還是社會弱勢群體承擔不正義的社會風險責任，其中起決定性作用的仍然是復雜的利益結構性關系，而這種利益結構性關系的運行邏輯與機理就必然引發(fā)社會結構性風險。

(二)法治建設相對滯后

當今中國正從“熟人社會”向“陌生人社會”轉型?！笆烊松鐣敝饕蕾囉诘赖聛砭S系社會秩序，而“陌生人社會”則主要依賴于法治并最終實現(xiàn)德治與法治的統(tǒng)一來維系社會秩序。因此，在“陌生人社會”，可以通過法治國家、法治政府、法治社會、法治文化建設，建構一整套社會風險治理責任制度體系，且付諸強有力的執(zhí)行，有效化解社會結構性風險難題。

然而，我國現(xiàn)有法律法規(guī)對風險責任主體的認定常常模糊籠統(tǒng)，阻滯了化解社會結構性風險的步伐。以我國現(xiàn)有環(huán)境立法為例，我國《環(huán)境保護法》第六條規(guī)定：一切單位和公民個人對環(huán)境保護問題都有義不容辭的責任，并有權檢舉和控告污染和破壞環(huán)境的單位與個人。但是，在我國環(huán)境立法中鮮見有類似關于環(huán)保主體責任總的原則性規(guī)定，鮮見通過在環(huán)境基本法中規(guī)定“環(huán)境責任原則”，來統(tǒng)領整個環(huán)境法律體系中的政府環(huán)境責任、企業(yè)環(huán)境責任和個體環(huán)境責任問題。在環(huán)境風險責任主體中，各級地方政府一直是人們依賴與期望的環(huán)境風險管控與防治的重要責任主體，在以法治化方式破解環(huán)境風險治理的社會結構性風險問題中，各級地方政府同樣是人們所期盼的重要的責任主體之一。在當下很多環(huán)境風險案件中，環(huán)境風險法律執(zhí)法難，執(zhí)法不力等問題充分暴露出了“環(huán)境法律失靈”背后的深層原因：有些企業(yè)及相關部門尤其是“一把手”借助于內部與外部機構關系復雜這一特點，掩蓋其在這些環(huán)境風險事件中的責任——當環(huán)境風險及其損害事件發(fā)生以后，有關責任主體找出各種借口，如“處理環(huán)境事故會影響經(jīng)濟增長，追究環(huán)境責任會影響GDP”*蔡守秋：《針對“有組織的不負責任” 健全防治環(huán)境風險的法律機制》，《人民政協(xié)報》2013年2月18日，第B04 版。等，來掩蓋自己的過失，推卸自己的責任，加劇了社會的結構性風險。

(三)單一化治理模式的慣性

自黨的十八大以來，全黨全國緊密團結在以習近平同志為核心的黨中央周圍，堅決維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導，嚴明黨的政治紀律和政治規(guī)矩，銳意進取，埋頭苦干，層層落實管黨治黨政治責任，有效推動了社會治理思維和方式轉變，基本實現(xiàn)了社會治理的標準化、具體化、人性化，大大推進了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深刻變革。同時，也應看到，我國社會治理結構在很大程度上仍然受傳統(tǒng)體制機制慣性的約束，并呈現(xiàn)出單一化的治理結構特征：各級地方行政部門的政策與制度一般都是從上級部門向下級部門層層傳遞，層層落實。該治理機制與運行模式的實質就是各級地方行政部門力量主導型的單一的平面化(非立體型)結構，其社會治理的主體和治理的權力絕大部分來自各地方行政部門。這種單一化的主體治理格局由于嚴重缺乏社會力量、社會主體的有效參與，容易引發(fā)一定程度和一定范圍的治理效率與效能低下的社會結構性風險問題。正如習近平總書記所指出的，要堅持問題導向，把專項治理和系統(tǒng)治理、綜合治理、依法治理、源頭治理結合起來。要完善社會治安綜合治理體制機制，加快建設立體化、信息化社會治安防控體系。這一重要治理思想就充分凸顯了創(chuàng)新社會治理結構，建構多維立體型治理模式以應對當下結構性風險難題的治理思路，為防范社會結構性風險提供了重要的思想啟迪。

單一化的治理機制，其運行模式一般是由上級部門研判問題，分析問題，形成治理決策，而下級部門主要職責是理解、貫徹以及落實上級部門制定出來的政策。為有效防范社會結構性風險治理問題，這種單一化治理模式亟需解決以下三個方面的問題：

第一，由上級部門研判出的社會治理決策必須與社會治理中的結構性風險難題緊密結合，否則單一化的治理模式必然會導致這些決策走向空洞化、口號化。

第二，面對顯像化的風險治理難題，我們需要透過風險難題表象，挖掘其背后隱藏著的深層次的治理弊端，查明該風險治理難題中的內在機理，理清風險結構關系，抓住風險要害，以有效應對，真正落實。而單一化的治理模式由于缺乏廣泛的社會參與，在風險治理過程中容易失之偏頗，很難全面而又系統(tǒng)地解決結構性風險問題。

第三，單一化治理模式往往意味著不同層級的下級部門要將自上而下的治理決策具體化和指標化，并層層分解指標和具體落實。關鍵的是，下級部門如何使這一指標化過程運行得更加科學、可行、實效——這往往是一個不易解決的難題。

三、中國社會結構性風險的防范與治理機制初探

針對上述社會結構性風險的成因，筆者認為，可從完善風險分配機制、法治防范機制以及復合治理機制著手，破解結構性風險中的結構性關系難題。風險分配機制、法治防范機制以及復合治理機制三者并非孤立地存在，而是相互作用、相互影響、相互促進，且不能相互取代。

(一)正確認識和建立健全風險分配機制

無論是全球風險還是當代中國社會發(fā)展中的風險分配不正義，都蘊含了結構性風險問題。從某種意義上說，風險分配不正義是結構性風險的表現(xiàn)形式與外化的后果。因此，建立健全公平正義的風險分配機制是有效破解結構性風險的重要路徑之一。

首先，創(chuàng)新風險分配正義機制必須堅持民主和平等原則。就民主原則而言，創(chuàng)新風險分配正義機制，就是要確保社會風險主體的基本權利。這些權利主要包括人身自由權、財產(chǎn)安全權以及政治使命權等等。我們應通過不斷優(yōu)化社會結構，如努力培育橄欖型社會階層結構，使社會財富能夠更公正地分配，不斷提升社會公眾承受社會風險的能力。就平等原則而言，它是指實現(xiàn)風險分配正義既要保障每一個人都有能力應對危及其基本權利的風險，又要充分考慮由于歷史和文化等多種因素而導致的應對風險能力的差異，盡可能地保護最不利者。社會主體之間的差異性決定了我們要實行有差別的風險平等，不得以幾何比例進行風險分配。這里的平等是具體的、現(xiàn)實的平等，而不是抽象的平等。由于風險承擔主體對風險的感知、承受和訴求等具有很大的差異性，這就要求我們必須打通各個不同社會層級主體的風險訴求表達渠道，建立健全風險訴求表達機制，進而實現(xiàn)以結果正義為內容的“差別”正義機制，以實現(xiàn)真正意義上的風險地位的平等。

在現(xiàn)有體制下，風險分配的民主和平等原則常常夾雜著社會分層問題。風險分配的“馬太效應”會導致部分群體難以預測在下一輪風險分配中其所處風險地位的公平性。因為各個群體所具備的風險信息接收能力、信息解碼能力以及規(guī)避風險的能力都有不同。例如，就國內層面的風險分配正義而言，一些煤礦主為了獲取最大額度的利益而對礦產(chǎn)安全視而不見聽而不聞，有意無意地漠視這些安全風險，甚至部分企業(yè)夸大宣傳自身承擔的社會責任，來“漂綠”自己，這一過程中呈現(xiàn)出來的財富分配與風險分配的邏輯悖謬，都有可能導致結構性風險問題，都應該加以關注并盡力改進。

其次，在創(chuàng)新與踐行民主和平等原則的同時，還需統(tǒng)籌兼顧，創(chuàng)新多元整合機制以及“預警+保障”機制等多種配套機制，使之形成合力，以維護多維度立體型風險分配正義格局，防范社會結構性風險。

多元整合機制強調發(fā)揮政府、非政府組織以及公民個人的各自優(yōu)勢，努力構建風險分配正義的結構與框架：政府應發(fā)揮自己獨特的地位優(yōu)勢，鼓勵社會各方利益主體理性、公平地積極應對風險，充分調動他們的主動性與能動性，牽頭制定好風險分配正義的規(guī)則并使之執(zhí)行到位；非政府組織也要發(fā)揮自己的組織優(yōu)勢，協(xié)助政府，積極響應政府的風險預警，積極應對各類風險事件；公民個人應不斷增強風險意識與風險感知能力，不斷提高自身素養(yǎng)，在風險應對中做到未雨綢繆。這種多元整合機制在強調政府的主體力量的同時，還要考慮社會多元主體的協(xié)作與共治，呈現(xiàn)以國家主體為中心，對社會經(jīng)濟、政治、文化、生態(tài)等領域的全方位的結構性調適，凝聚各方改革合力，以更加有效地實現(xiàn)風險分配正義。

“預警+保障”機制強調了源頭治理與過程治理的有機結合，是以結構化治理創(chuàng)新應對社會結構性風險的重要途徑。風險預警主要是通過查找風險源，估量風險的危害性程度，在此基礎上制定相應的風險警戒線，以更好地預判風險的真實狀態(tài)而從容應對風險；風險保障機制就是當風險降臨以后，通過社會資源再分配的方式，“通過完善以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點的社會保障體系，最大限度地降低民眾社會風險損失?！?馮志宏：《社會正義視閾下的當代中國風險分配》，《馬克思主義與現(xiàn)實》2015年第1期，第170頁。力圖把社會風險降到最低限度。這樣，風險預警與保障相互協(xié)調，共同構建“預警+保障”的風險應對機制，創(chuàng)新風險分配正義機制，以有效化解結構性風險。

以上各種風險分配機制并非孤立存在，而是相互交織，互動互適，形成一股合力防范風險分配中的結構性風險。正是機制要素間的相互補充與配套，在正向激勵的作用下實現(xiàn)管理目標與管理結果的動態(tài)一致。例如，多元整合機制離不開“預警+保障”機制，又如，民主原則與平等原則相互聯(lián)姻等。

(二)建立全面依法治國下的法治防范機制

建立健全法治防范機制是防范法治建設滯后而產(chǎn)生的社會結構性風險的內在要求。各級地方政府既是風險的管理主體，又是風險防治的主要責任主體。這種主體的“合二為一”要求我們必須通過立法、政府管制、保險等手段，充分發(fā)揮政府行政命令、市場機制以及公眾參與等相互制約、相得益彰的政府風險管控的法律責任體系的作用，以應對因法治建設滯后帶來的結構性風險。在這一系列的風險法治管控中，政府應成為風險管控中樞。以法律的形式確定政府風險責任的范圍與邊界，內容與職責，是當下破解法治建設滯后中的社會結構性風險的重要方面。

當前，法治建設相對滯后主要表現(xiàn)為地方政府與其各相關部門“一把手”的風險責任不夠明晰。在構建地方政府防治風險的法律體系中，最為關鍵的一環(huán)是要明確地方政府與其各相關部門“一把手”的風險責任。權力濫用在很大程度上就是因為法治建設不完善而導致的法治疏漏與法律漏洞。這些權力濫用現(xiàn)象更多地表現(xiàn)為“權力本身過于便捷和有效而致使政府直接逾越法律的邊界而去透支權力?！?熊覺：《社會治理及其創(chuàng)新的生成邏輯與基本形態(tài)》，《求實》2016年第7期，第75頁。因此，以構建政府防治風險的法律體系為突破口，理順各層級之間的權力義務關系，防止有關部門及其部門領導借法治關系紛繁復雜之機，來掩蓋自己本應承擔的法律責任，是破解社會結構性風險的必由之路。

通過梳理我們發(fā)現(xiàn)：過去對地方政府與其各相關部門在風險責任追究上只重視行政責任、經(jīng)濟責任，而多有忽視對這些單位與部門“一把手”的法律責任的追究。在當今中國社會發(fā)展整體轉型的特定歷史語境下，利益多元化格局日益凸顯，社會結構性風險更為錯綜復雜。因此我們要認真落實黨中央關于全面依法治國的部署，以習近平新時代中國特色社會主義思想為引領，強化對地方政府與其各相關部門“一把手”在風險治理中的法律責任的追究，以防治社會結構性風險。這也是加快建設法治政府的應有之義。

(三)建立健全復合治理機制

綜合有關專家研究成果，可以把復合治理的特征概括為以下五個方面：一是治理主體多樣化，包括國家組織、非政府組織、企業(yè)、家庭、個人等；二是治理維度多向度，即從村落……到全球的縱向延展，不同領域之間的橫向跨越；三是治理關系的合作互補、治理目標的及時有效以及個人的主體地位的提升等；四是結構性關系多維度、多向度，如“協(xié)同黨政社民”社會治理的理想形態(tài)與“大維穩(wěn)+小自主”的現(xiàn)實形態(tài)就是復合治理機制中的一種表現(xiàn)形態(tài)；五是覆蓋面廣，包含區(qū)域治理甚至全球治理，且具有多功能性如整合功能、協(xié)調功能等。

從以上這五個方面的特征來看，復合治理所涉關系比單一化治理更為復雜。按照一般邏輯推理，實現(xiàn)復合治理比單一化治理更易于發(fā)生社會結構性風險問題，那么，我們在治理社會結構性風險中為何還選擇復合治理呢？盡管結構性關系問題是社會結構性風險治理亟待解決的核心問題，自上而下的垂直的行政化單一治理即便在內部關系問題上比復合治理結構要單一，但由于單一化治理缺乏廣泛的公眾參與和協(xié)同治理，而呈現(xiàn)出單向度的平面化關系，這就為各個層級之間以及某一層級內部創(chuàng)設了一個風險責任追究的壁壘，各層級之間的責任追究易出現(xiàn)相互推諉、相互扯皮，從而為結構性風險的生成埋下“伏筆”。相比較而言，盡管復合治理比單一化治理結構更為復雜，似乎更易于引發(fā)結構性風險，但復合治理的這種結構性關系的“劣勢”恰恰是治理結構性風險的優(yōu)勢，只要我們理順了復合治理的內在結構性關系，創(chuàng)新結構化治理應對社會結構性風險就水到渠成了。

當代中國正處于“雙重強制”的“壓縮的現(xiàn)代化”語境下，中國的現(xiàn)代性風險是融前現(xiàn)代性、現(xiàn)代性，后現(xiàn)代性風險為一體的，高度復雜化的，膠結式的結構性風險，而與之相應，社會發(fā)展轉型也不僅僅是指過去的計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的單方面的轉型，還包括社會其他各方面的轉型，例如，從國家主導向國家治理的轉型，從釋放生產(chǎn)力的改革向社會公平正義改革的轉型，從投資驅動、要素驅動向創(chuàng)新驅動的轉型，從回應問題導向向提升國際話語權導向的轉型等等。這就昭示著：當今中國社會發(fā)展本身的特定結構，所處的特定歷史階段，以及融入現(xiàn)代性與全球化這一大的歷史趨勢中的“種種因素”，為社會整體轉型風險的進一步放大提供了更為充分而又便捷的條件。*“種種因素”主要包括人口規(guī)模大、密度高，人口所掌握的文化科學知識相對較少，信息與資本等要素的加速流動以及社會信任的深刻變動等。這些境況就決定了：當代中國可能會遇到更多錯綜復雜的風險，這些風險常?！耙韵到y(tǒng)性風險，結構性風險等復雜化，綜合性特征的形式表現(xiàn)出來”，*楊海：《馬克思現(xiàn)代性診斷中的“風險”意蘊》，《廣東社會科學》2017年第11期，第66頁。單一化的治理盡管關系比較單一，但無法容納與解決諸如此類的社會結構性風險難題，復合治理的出場已迫在眉梢。

因此，理順結構化制度關系是以推進制度轉型為主抓手，進而破解當下結構性風險問題的重要思路。制度轉型一方面會導致傳統(tǒng)制度約束力的下降，另一方面，新的制度約束力又尚未充分發(fā)揮。制度轉型的風險隨社會轉型相伴而生：既有可能產(chǎn)生縱向的過程性風險，也有可能產(chǎn)生橫向的結構性風險，*這里的結構性風險僅相對于過程風險而言的，過程風險是縱向的，而結構性風險則是橫向的。有時這些過程性風險與結構性風險相互交織，使制度轉型風險更加難以辨識、難以應對。

制度轉型風險的產(chǎn)生并不能完全歸咎于制度的缺位，也有可能是在防范現(xiàn)代性風險時因制度設置太多，各種制度之間關系縱橫交錯，難以及時有效地理順這些結構性制度關系，進而導致了實踐二重性的結構性制度風險效應。因此，從某種意義上說，中國社會的制度轉型風險與結構性風險兩者之間的關系互為前提，互為條件。以復合治理化解結構性風險便是理順這些結構性制度關系，推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的內在要求。

可見，社會結構性風險問題的產(chǎn)生，起因于關系緊密的制度體系中的各項制度之間出現(xiàn)了相互重疊、交叉、越位、缺位，甚至相互打架等現(xiàn)象。因此，優(yōu)化制度體系結構、提升制度體系運行效能，應是首要的著力點。以優(yōu)化制度結構來化解社會結構性風險，是推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化所必須解決的重要課題。習近平總書記強調，創(chuàng)新社會治理體制，要堅持完善黨委領導、政府主導、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的體制機制，實現(xiàn)政府治理和社會調節(jié)、居民自治良性互動，推進社會治理精細化。所以，應建構開放式、低成本的利益表達機制，保障社會公眾的基本權益，不斷提升社會各利益主體對制度的認同，使制度體系形成強有力的整合功能，以便更好地理順結構性制度關系，加快推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，破解社會結構性風險。

綜上所述，推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設，以復合治理機制化解結構性風險，旨在使制度體系充分發(fā)揮其整體性、系統(tǒng)性、協(xié)調性功能，使制度體系內在的各個制度之間銜接有序，權責明確，規(guī)范運行，預防“治理主體的分化程度不夠、多元化不足，治理結構過于偏重政府主體，而市場主體和社會主體偏弱”*張賢明：《 “國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”筆談》，《政治學研究》2014年第2期，第9頁。等方面的制度設計弊病，以充分釋放制度活力，通過激勵手段培育發(fā)達和規(guī)范的結構化制度創(chuàng)新體系，以理順制度結構性關系進而有效破解社會結構性風險。