政府采購(gòu)中投標(biāo)人業(yè)績(jī)?cè)O(shè)置問(wèn)題思考

張楠

[提要] 在目前政府采購(gòu)實(shí)踐中，通常會(huì)根據(jù)項(xiàng)目自身的特點(diǎn)，在招標(biāo)或資格預(yù)審文件里對(duì)投標(biāo)人的資格條件從資質(zhì)、業(yè)績(jī)、能力、財(cái)務(wù)等方面作出一些規(guī)定，并依此對(duì)潛在投標(biāo)人進(jìn)行資格審查，目的是為了確保中標(biāo)人能夠切實(shí)履行合同，如期保質(zhì)保量地完成招標(biāo)項(xiàng)目。然而，近年來(lái)卻有為數(shù)不少的政府采購(gòu)項(xiàng)目因其投標(biāo)人業(yè)績(jī)?cè)O(shè)置的問(wèn)題而招致投訴。這既造成政府人力、物力與財(cái)力的浪費(fèi)，也在不同程度上降低政府的公信力。為此，本文特以北京市與浙江省暨杭州市政府采購(gòu)?fù)对V為例，以期對(duì)投標(biāo)人業(yè)績(jī)的合理設(shè)置問(wèn)題進(jìn)行比較與分析。

關(guān)鍵詞：政府采購(gòu)?fù)对V；業(yè)績(jī)?cè)O(shè)置；比較與分析

中圖分類號(hào)：F812.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2018年1月15日

一般說(shuō)來(lái)，政府采購(gòu)項(xiàng)目通常會(huì)采用公開(kāi)招標(biāo)的方式來(lái)進(jìn)行。而之所以要如此操作的主要原因，就是因?yàn)槠浜戏?、合理、科學(xué)而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u(píng)標(biāo)辦法以及公開(kāi)、公平、公正并擇優(yōu)的評(píng)標(biāo)過(guò)程，不僅是產(chǎn)生正確評(píng)標(biāo)結(jié)果的重要前提，而且同時(shí)也是減少評(píng)標(biāo)結(jié)果爭(zhēng)議的基本保證。但其最根本的目的還是為了規(guī)范政府自身的采購(gòu)行為，提高采購(gòu)資金的使用效益，進(jìn)而維護(hù)國(guó)家利益與社會(huì)公共利益，確保政府采購(gòu)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

為了嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》與《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》），切實(shí)遵守各級(jí)主管部門制定的相關(guān)基本原則，大力促進(jìn)政府廉政建設(shè)，極力促使政府采購(gòu)做到公開(kāi)、公平和公正，真正成為陽(yáng)光下的交易。本文特以北京市與浙江省暨杭州市政府采購(gòu)?fù)对V為例，以期對(duì)投標(biāo)人業(yè)績(jī)的合理設(shè)置問(wèn)題進(jìn)行比較與分析。

一、近年來(lái)兩地政府采購(gòu)涉及業(yè)績(jī)投訴概況

截至目前，筆者不僅先期集中閱讀了自2016年1月1日至2017年12月25日期間北京市與浙江省所發(fā)布的針對(duì)政府采購(gòu)?fù)对V而作出的處理公告，而且隨后還詳細(xì)查閱了2015～2017年間我國(guó)財(cái)政部所發(fā)布的針對(duì)政府采購(gòu)?fù)对V而作出的處理公告。目的是想通過(guò)深入了解目前我國(guó)政府采購(gòu)實(shí)踐中關(guān)于投標(biāo)人業(yè)績(jī)要求的通行做法，并將全國(guó)性的數(shù)據(jù)用于對(duì)比來(lái)說(shuō)明問(wèn)題。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，2015年1月至2017年11月這段期間內(nèi)，在我國(guó)財(cái)政部針對(duì)政府采購(gòu)?fù)对V而發(fā)布的處理公告中，涉及業(yè)績(jī)投訴的共有16條，約占3年投訴和舉報(bào)總數(shù)的12.8%。而有關(guān)北京市與浙江省政府采購(gòu)涉及業(yè)績(jī)投訴的情況則分別列舉如下：

（一）北京市對(duì)政府采購(gòu)?fù)对V的處理情況。筆者不僅仔細(xì)查閱了自2016年1月1日至2017年12月25日期間的北京市本級(jí)及各區(qū)共64則針對(duì)政府采購(gòu)?fù)对V而作出的處理公告（數(shù)據(jù)存在小部分缺失，因投訴終止處理公告未說(shuō)明投訴事項(xiàng)而予以去除），而且還發(fā)現(xiàn)其中涉及業(yè)績(jī)投訴的處理公告僅有4條。其分別是：政府采購(gòu)?fù)对V處理決定書(shū)-京財(cái)采投（2017）第44號(hào)、政府采購(gòu)?fù)对V處理決定書(shū)-京財(cái)采投（2016）第26號(hào)、政府采購(gòu)?fù)对V處理決定書(shū)-朝財(cái)采投（2016）第2號(hào)和政府采購(gòu)?fù)对V處理決定書(shū)-興財(cái)采投（2016）第1號(hào)。

具體情況如下：朝財(cái)采投（2016）第2號(hào)和京財(cái)采投（2016）第26號(hào)都投訴把業(yè)績(jī)作為評(píng)分項(xiàng)的行為，但均遭駁回，而京財(cái)采投（2017）第44號(hào)則投訴中標(biāo)人沒(méi)有相應(yīng)的業(yè)績(jī)，亦被駁回；而興財(cái)采投（2016）第1號(hào)則是投訴未將業(yè)績(jī)及其相應(yīng)分值列入評(píng)標(biāo)辦法，其投訴不但最終成立，而且大興區(qū)財(cái)政局還責(zé)令相關(guān)機(jī)構(gòu)修改政府采購(gòu)項(xiàng)目招標(biāo)文件，并嚴(yán)格要求按照修改后的招標(biāo)文件開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)。

縱觀北京市自2016年1月1日至2017年12月25日期間的64則政府采購(gòu)?fù)对V處理公告，我們不僅可以發(fā)現(xiàn)僅有4則與業(yè)績(jī)要求相關(guān)，而且還有一例投訴的內(nèi)容為招標(biāo)人未將業(yè)績(jī)及其相應(yīng)分值列入評(píng)標(biāo)辦法。這不僅充分表明了在北京市政府采購(gòu)的實(shí)踐中，關(guān)于業(yè)績(jī)?cè)O(shè)置的爭(zhēng)議明顯較少，而且一些供應(yīng)商甚至還具備了應(yīng)將業(yè)績(jī)納入綜合評(píng)分的意識(shí)。然而，爭(zhēng)議出現(xiàn)較少的原因卻并不太確定。其可能是由于業(yè)績(jī)?cè)O(shè)置的較為廣泛而使得供應(yīng)商形成了普遍的共識(shí)，亦或是業(yè)績(jī)條件的設(shè)置相對(duì)于其他地區(qū)而言則較為合理，這才使得供應(yīng)商投訴的可能性大為降低。

（二）浙江省對(duì)政府采購(gòu)?fù)对V的處理情況。與此同時(shí)，筆者也查閱了浙江省自2016年1月1日至2017年12月25日期間的132則針對(duì)政府采購(gòu)?fù)对V而作出的處理公告（為與北京市相匹配而除去投訴終止處理公告）。而在這其中，涉及業(yè)績(jī)投訴的處理公告共有18條，占其總數(shù)的13.64%，其明顯高于財(cái)政部處理公告中業(yè)績(jī)相關(guān)投訴的占比。

在這18條業(yè)績(jī)相關(guān)的投訴中，共有8條認(rèn)為設(shè)置的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)分項(xiàng)不合理，只有1條投訴認(rèn)為設(shè)置的“本地化服務(wù)”業(yè)績(jī)資格條件不合理；另有5條投訴其他供應(yīng)商提供了虛假業(yè)績(jī)材料；還有2條認(rèn)為業(yè)績(jī)?cè)u(píng)分結(jié)果不公正；而其余2條則認(rèn)為供應(yīng)商或所供應(yīng)產(chǎn)品的授權(quán)公司因過(guò)去提供過(guò)虛假業(yè)績(jī)材料而不具備投標(biāo)資格。（由于“關(guān)于瑞安市教育局2016年中考體育設(shè)備政府采購(gòu)項(xiàng)目的投訴處理決定”同時(shí)涉及不具備投標(biāo)資格和提供虛假業(yè)績(jī)材料兩種情況，因而使投訴事項(xiàng)總和超過(guò)了公告數(shù)量）

而針對(duì)上述投訴的最終處理結(jié)果是：其中8條認(rèn)為業(yè)績(jī)?cè)u(píng)分項(xiàng)不合理的投訴均因缺乏事實(shí)依據(jù)而被駁回，而認(rèn)為設(shè)置“本地化服務(wù)”業(yè)績(jī)資格條件不合理的投訴亦遭駁回；但在5條涉及提供虛假業(yè)績(jī)材料的投訴中，有2條成立，而有3條因缺乏事實(shí)依據(jù)而被駁回；其余2條質(zhì)疑業(yè)績(jī)?cè)u(píng)分結(jié)果不公正的投訴也被駁回；還有2條認(rèn)為供應(yīng)商因歷史上提供過(guò)虛假業(yè)績(jī)材料而不具備投標(biāo)資格的投訴同樣被駁回。

然而，由上述相關(guān)的投訴中，我們亦不難發(fā)現(xiàn)，浙江省對(duì)于提供過(guò)虛假業(yè)績(jī)材料供應(yīng)商的處罰也與《政府采購(gòu)法》的相關(guān)規(guī)定明顯不符。例如，在“關(guān)于浙江工業(yè)大學(xué)全自動(dòng)血液流變儀、EVC大鼠籠、中藥濕法制粒設(shè)備等設(shè)備采購(gòu)項(xiàng)目的投訴處理決定”中，被投訴的供應(yīng)商蘇州猴皇公司2015年4月在溫州醫(yī)科大學(xué)項(xiàng)目中曾因提供虛假業(yè)績(jī)材料而被財(cái)政部處以人民幣2，000元罰款的行政處罰。但經(jīng)向中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)、全國(guó)企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)、全國(guó)法院被執(zhí)行人信息查詢系統(tǒng)查詢，卻并未發(fā)現(xiàn)蘇州猴皇公司有過(guò)不良信用的記錄。很顯然，這樣的處理結(jié)果實(shí)際上違反了《政府采購(gòu)法》的有關(guān)規(guī)定。因?yàn)槠涞谄呤邨l明確規(guī)定：供應(yīng)商一旦被查實(shí)有提供虛假材料謀取中標(biāo)、成交的情形，不僅會(huì)被處以采購(gòu)金額千分之五以上千分之十以下的罰款，而且同時(shí)還將被列入不良行為記錄名單，在1～3年內(nèi)禁止其參加政府采購(gòu)活動(dòng)。但蘇州猴皇公司在同屬浙江省的溫州醫(yī)科大學(xué)招標(biāo)項(xiàng)目中提供過(guò)虛假材料的行為不僅沒(méi)有被記錄不良行為，而且也根本未受到禁入政府采購(gòu)市場(chǎng)的處罰。不僅如此，更令人費(fèi)解的是浙江省財(cái)政廳在接到相關(guān)的投訴之后，非但沒(méi)有糾正其自身的錯(cuò)誤，反而作出因蘇州猴皇公司未進(jìn)入不良記錄名單而可以參與投標(biāo)并且中標(biāo)的決定。這種做法不但沒(méi)有抑制供應(yīng)商提供虛假業(yè)績(jī)材料的不良行為，而且其亦或是導(dǎo)致業(yè)績(jī)投訴占各類投訴的比重較大且勝訴率較高的原因之一。盡管目前供應(yīng)商提供虛假業(yè)績(jī)材料的行為在浙江省的政府采購(gòu)實(shí)踐中并不常見(jiàn)，但由長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，不僅提供虛假業(yè)績(jī)材料的行為或許難以得到有效的抑制，而且還有可能導(dǎo)致政府公信力的下降而招致供應(yīng)商更多無(wú)事實(shí)依據(jù)的投訴。

總體來(lái)看，在浙江省自2016年1月1日至2017年12月25日期間的132則政府采購(gòu)?fù)对V處理公告中，共有18條與業(yè)績(jī)投訴有關(guān)。其中，質(zhì)疑業(yè)績(jī)?cè)u(píng)分項(xiàng)合理性的占比為44.4%，其次為質(zhì)疑業(yè)績(jī)材料真實(shí)性的占比為27.8%。從中可知，在浙江省的政府采購(gòu)實(shí)踐中，供應(yīng)商與招標(biāo)人對(duì)業(yè)績(jī)?cè)u(píng)分項(xiàng)合理性的認(rèn)識(shí)時(shí)常會(huì)出現(xiàn)較大的爭(zhēng)議。因?yàn)楣?yīng)商對(duì)其自身及其他競(jìng)爭(zhēng)者業(yè)績(jī)的預(yù)估常會(huì)與招投標(biāo)的評(píng)分結(jié)果有偏差，所以自然就會(huì)導(dǎo)致供應(yīng)商質(zhì)疑其他競(jìng)爭(zhēng)者業(yè)績(jī)材料的真實(shí)性與評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)的公正性。此外，浙江省對(duì)涉及提供虛假業(yè)績(jī)材料的政府采購(gòu)?fù)对V處理明顯不當(dāng)，并沒(méi)有從根本上有效地抑制這種不良行為。

二、對(duì)兩地PPP項(xiàng)目招標(biāo)文件中業(yè)績(jī)?cè)O(shè)置差異分析

由于浙江省PPP項(xiàng)目的總量遠(yuǎn)大于北京市，因此筆者選擇了杭州市與北京市進(jìn)行對(duì)比。之所以要選擇杭州市的原因有兩個(gè)：一是杭州市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，PPP項(xiàng)目的數(shù)量與北京市相近；二是杭州市的政府采購(gòu)創(chuàng)新成果豐富、亮點(diǎn)眾多，其政府采購(gòu)實(shí)踐相較于其他地區(qū)而言更為成熟、更值得借鑒。

筆者先后查閱了自2016年1月1日至2017年12月25日期間有關(guān)北京市與杭州市PPP項(xiàng)目的公開(kāi)招標(biāo)或資格預(yù)審公告，主要是想了解在PPP項(xiàng)目中業(yè)績(jī)作為資格條件的實(shí)際應(yīng)用情況。（由于一些PPP項(xiàng)目未按照規(guī)范進(jìn)行資格預(yù)審，無(wú)資格預(yù)審的項(xiàng)目則查看公開(kāi)招標(biāo)公告）

筆者同時(shí)還對(duì)全國(guó)2017年11月17日至2017年11月27日期間的100則PPP項(xiàng)目的公開(kāi)招標(biāo)或資格預(yù)審公告進(jìn)行了初步分析，并得到一些基本數(shù)據(jù)用于之后的對(duì)比。從全國(guó)來(lái)看，不僅有73%的PPP項(xiàng)目將業(yè)績(jī)作為資格條件，而且還有63%的項(xiàng)目設(shè)置了有金額或規(guī)模限制的業(yè)績(jī)要求。而未設(shè)置業(yè)績(jī)要求的項(xiàng)目，其平均預(yù)算金額或平均總投資額與設(shè)置了業(yè)績(jī)要求的項(xiàng)目相比則沒(méi)有明顯的差距。

（一）北京市PPP項(xiàng)目概況。自2016年1月1日至2017年12月25日，北京市共發(fā)布了39則PPP項(xiàng)目的資格預(yù)審或公開(kāi)招標(biāo)公告。其中，有37個(gè)項(xiàng)目的資格預(yù)審條件設(shè)立了業(yè)績(jī)要求，而其余2個(gè)項(xiàng)目則未設(shè)立。值得注意的是，2個(gè)未設(shè)立業(yè)績(jī)要求PPP項(xiàng)目的預(yù)算金額分別為10，000萬(wàn)元和17，228.88萬(wàn)元，位列預(yù)算金額由低到高排列的第七位與第十一位。它們預(yù)算金額的平均值為13，614.44萬(wàn)元，遠(yuǎn)低于設(shè)置了業(yè)績(jī)要求PPP項(xiàng)目預(yù)算金額的平均值189，985.46萬(wàn)元。

在北京市設(shè)置了業(yè)績(jī)要求的37個(gè)PPP項(xiàng)目中，有4個(gè)PPP項(xiàng)目不僅只要求供應(yīng)商擁有類似的業(yè)績(jī)，而且未對(duì)類似業(yè)績(jī)的金額和規(guī)模作出限定。設(shè)置了具體金額或者規(guī)模限制業(yè)績(jī)要求的PPP項(xiàng)目占比為84.6%，只設(shè)置了類似業(yè)務(wù)領(lǐng)域業(yè)績(jī)要求PPP項(xiàng)目所屬的行業(yè)分別為供暖“煤改電”、固廢處理、生化垃圾處理和交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，前三個(gè)領(lǐng)域均屬于新興行業(yè)，不設(shè)置金額或規(guī)模限制可以理解。除亦莊新城現(xiàn)代有軌電車T1線項(xiàng)目外，其余設(shè)置了類似業(yè)務(wù)領(lǐng)域業(yè)績(jī)PPP項(xiàng)目的預(yù)算金額均在25，000萬(wàn)元以下。而在33個(gè)規(guī)定類似業(yè)績(jī)要求的PPP項(xiàng)目中，有15個(gè)項(xiàng)目設(shè)置了業(yè)績(jī)的生產(chǎn)規(guī)模要求，有16個(gè)項(xiàng)目設(shè)置了業(yè)績(jī)的金額要求，還有1個(gè)項(xiàng)目同時(shí)設(shè)置了業(yè)績(jī)金額與生產(chǎn)規(guī)模的要求，而在另1個(gè)項(xiàng)目中，供應(yīng)商可選擇業(yè)績(jī)滿足特定金額或特定生產(chǎn)規(guī)模的要求。而業(yè)績(jī)要求具有金額和生產(chǎn)規(guī)模兩種衡量標(biāo)準(zhǔn)的PPP項(xiàng)目占比為6%。

與此同時(shí)，筆者還對(duì)37個(gè)有業(yè)績(jī)要求PPP項(xiàng)目處理聯(lián)合體業(yè)績(jī)的具體做法進(jìn)行了梳理：在這37個(gè)項(xiàng)目中，有9個(gè)項(xiàng)目不接受聯(lián)合體投標(biāo)，而在接受聯(lián)合體投標(biāo)的28個(gè)項(xiàng)目中，有26個(gè)項(xiàng)目認(rèn)可聯(lián)合體各方的業(yè)績(jī)，即聯(lián)合體一方滿足業(yè)績(jī)要求即可或者業(yè)績(jī)按照聯(lián)合體成員累加計(jì)算；而另外2個(gè)項(xiàng)目則規(guī)定聯(lián)合體牽頭方必須滿足設(shè)立的業(yè)績(jī)要求。這就表明，北京市對(duì)聯(lián)合體投標(biāo)的業(yè)績(jī)要求并不嚴(yán)格區(qū)分牽頭人、施工方或其他聯(lián)合體成員。

只有1則公告中出現(xiàn)了地域限制的業(yè)績(jī)要求。即在“北京市順義區(qū)水務(wù)局北京市順義區(qū)“兩田一園”農(nóng)業(yè)高效節(jié)水建管一體化PPP項(xiàng)目所設(shè)定的業(yè)績(jī)要求中含有“具有2個(gè)（含）以上北京地區(qū)灌溉工程的工程業(yè)績(jī)”這一條款，其限制了業(yè)績(jī)的具體地區(qū)，存在以特定地區(qū)的業(yè)績(jī)限制投標(biāo)的情況。

盡管不同項(xiàng)目或片區(qū)之間的預(yù)算金額差異可能較大，但北京市同系列的PPP項(xiàng)目卻時(shí)常設(shè)置相同的業(yè)績(jī)要求。例如，通州·北京城市副中心的兩河片區(qū)、臺(tái)馬片區(qū)等不同片區(qū)的9個(gè)水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目的預(yù)算金額雖然從5億到83億元不等，但所使用的業(yè)績(jī)條件卻完全相同。值得注意的是，此業(yè)績(jī)條件為“前五年在中國(guó)大陸地區(qū)累計(jì)承攬過(guò)合同金額不低于5億元，且至少有一個(gè)單個(gè)合同金額不低于1億元的水環(huán)境綜合治理項(xiàng)目”，這樣的業(yè)績(jī)要求對(duì)于最低預(yù)算金額為5億元的項(xiàng)目來(lái)說(shuō)并未妨礙充分競(jìng)爭(zhēng)，但對(duì)于預(yù)算金額為83億元的項(xiàng)目來(lái)說(shuō)可能門檻過(guò)低。這種“保底式”的業(yè)績(jī)?cè)O(shè)置雖然既便利了投標(biāo)人與招標(biāo)人的工作，也保證了充分競(jìng)爭(zhēng)，但對(duì)于不同規(guī)模PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)影響來(lái)說(shuō)卻是明顯不同的。

總體來(lái)看，自2016年1月1日至2017年12月25日期間，在北京市所發(fā)布的39個(gè)PPP項(xiàng)目的資格預(yù)審或公開(kāi)招標(biāo)公告中，有業(yè)績(jī)要求的PPP項(xiàng)目占比為94.87%，有84.6%的PPP項(xiàng)目設(shè)置了具體金額或者規(guī)模限制的業(yè)績(jī)要求，均高于全國(guó)的平均比率。并且在接受聯(lián)合體投標(biāo)的PPP項(xiàng)目中，認(rèn)可聯(lián)合體各方業(yè)績(jī)的項(xiàng)目占比為92.86%。由此，我們可以初步總結(jié)出2016～2017年北京市PPP項(xiàng)目業(yè)績(jī)要求運(yùn)用的主要特點(diǎn)：不僅其范圍較為廣泛、設(shè)定的集中性較高，而且規(guī)定的比較具體、多樣化較低。此外，其業(yè)績(jī)要求的適用對(duì)象基本上不區(qū)分聯(lián)合體的不同成員。

（二）杭州市PPP項(xiàng)目簡(jiǎn)況。浙江省自2016年1月1日至2017年12月25日總共發(fā)布了26則資格預(yù)審或公開(kāi)招標(biāo)公告，其數(shù)量為北京市項(xiàng)目總量的2/3。其中，有5則并未設(shè)置任何業(yè)績(jī)要求，而設(shè)置了業(yè)績(jī)要求的項(xiàng)目占比為80.76%，略高于全國(guó)的平均水平。與北京市的情況相類似，未設(shè)置業(yè)績(jī)要求PPP項(xiàng)目的預(yù)算金額或總投資金額的平均值為19，040.522萬(wàn)元，亦遠(yuǎn)低于設(shè)置了業(yè)績(jī)要求項(xiàng)目的預(yù)算金額或總投資金額的平均值444，703.9295萬(wàn)元。5個(gè)未設(shè)置業(yè)績(jī)要求PPP項(xiàng)目所屬的業(yè)務(wù)領(lǐng)域分別是市政配套工程、停車場(chǎng)及配套服務(wù)建設(shè)、固廢處置中心、貨場(chǎng)遷建和三站合一。后3個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域較為獨(dú)特，固廢處置中心項(xiàng)目與北京市的處理相類似。

其中，有一則公告規(guī)定“投資人須在建筑綠色、智慧開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)理念上有所實(shí)踐與創(chuàng)新，所開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目獲得過(guò)國(guó)家綠色星級(jí)建筑等相關(guān)評(píng)定榮譽(yù)或稱號(hào)”，以全國(guó)性獎(jiǎng)項(xiàng)或榮譽(yù)作為供應(yīng)商的業(yè)績(jī)要求顯得較為獨(dú)特。

在21則設(shè)立了業(yè)績(jī)要求的公告中，除2則規(guī)定的是業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)?zāi)晗尥猓溆嗟?9則都對(duì)業(yè)績(jī)要求作出了金額、生產(chǎn)規(guī)?；蛱卣鞯木唧w限制。而在這19則公告中，有4則只設(shè)置了業(yè)績(jī)的生產(chǎn)規(guī)模要求，另有9則只設(shè)置了業(yè)績(jī)的金額要求；還有5則同時(shí)設(shè)置了業(yè)績(jī)金額和生產(chǎn)規(guī)模的要求；只有一則同時(shí)設(shè)置了全國(guó)性榮譽(yù)和生產(chǎn)規(guī)模的要求。由此可見(jiàn)，不僅業(yè)績(jī)要求的具體化達(dá)到100%，而且業(yè)績(jī)?cè)O(shè)置的范圍包括經(jīng)營(yíng)年限、金額、生產(chǎn)規(guī)模和全國(guó)性榮譽(yù)，其設(shè)置了不同衡量標(biāo)準(zhǔn)業(yè)績(jī)要求的項(xiàng)目占比為31.58%，遠(yuǎn)高于北京市的6%。由此可見(jiàn)，浙江省杭州市對(duì)業(yè)績(jī)要求的設(shè)置則更加多樣化。

在設(shè)置了業(yè)績(jī)要求的21個(gè)PPP項(xiàng)目中，有19個(gè)PPP項(xiàng)目接受聯(lián)合體投標(biāo)，但其中有8個(gè)PPP項(xiàng)目業(yè)績(jī)要求的適用對(duì)象并不是聯(lián)合體中的任意一方，而必須是項(xiàng)目牽頭人或負(fù)責(zé)施工方的業(yè)績(jī)應(yīng)滿足相應(yīng)的條件，其他成員的業(yè)績(jī)則無(wú)效。而其余的11個(gè)PPP項(xiàng)目則規(guī)定聯(lián)合體中任意一方的業(yè)績(jī)都有效，即一方滿足業(yè)績(jī)要求即可。由此可見(jiàn)，其認(rèn)可聯(lián)合體各方業(yè)績(jī)的項(xiàng)目比重僅為57.89%。

與北京市相比，2016～2017年杭州市PPP項(xiàng)目業(yè)績(jī)要求呈現(xiàn)出的主要特點(diǎn)為：范圍較為廣泛、規(guī)定的非常具體、多樣化較高、業(yè)績(jī)要求的適用對(duì)象常常區(qū)分聯(lián)合體的不同成員。

三、對(duì)政府采購(gòu)中投標(biāo)人業(yè)績(jī)?cè)O(shè)置問(wèn)題的思考

（一）通過(guò)對(duì)兩地政府采購(gòu)?fù)对V的分析，我們可以發(fā)現(xiàn)無(wú)論是北京市還是浙江省，不僅都存在著供應(yīng)商質(zhì)疑業(yè)績(jī)作為評(píng)分項(xiàng)或資格條件的合理性以及采購(gòu)合同真實(shí)性的現(xiàn)象，而且其所投訴的內(nèi)容幾乎都與法律上的空白相對(duì)應(yīng)。由于相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)業(yè)績(jī)作為資格條件的適用范圍以及特定行業(yè)業(yè)績(jī)的定義并沒(méi)有明確的規(guī)定，所以一些供應(yīng)商只要懷疑業(yè)績(jī)作為資格條件或評(píng)分項(xiàng)的合理性就開(kāi)始進(jìn)行投訴或舉報(bào)，這樣就必然會(huì)導(dǎo)致政府工作中的人力、物力、財(cái)力的浪費(fèi)。再加之部門法規(guī)也未針對(duì)如何設(shè)置質(zhì)量相關(guān)、反映履約能力的業(yè)績(jī)進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范與引導(dǎo)，其結(jié)果導(dǎo)致招標(biāo)人只能使用歷史合同來(lái)判斷其業(yè)績(jī)情況，這樣自然就會(huì)誘導(dǎo)供應(yīng)商提供虛假的業(yè)績(jī)材料。

（二）兩地有兩個(gè)共同的問(wèn)題。首先，無(wú)論是北京市還是浙江省均有一些數(shù)額較大的PPP項(xiàng)目未設(shè)置業(yè)績(jī)要求。由于法律并未明確規(guī)定PPP項(xiàng)目必須要設(shè)置業(yè)績(jī)要求，一些PPP項(xiàng)目因此未對(duì)供應(yīng)商的經(jīng)驗(yàn)作出要求，而只關(guān)注其注冊(cè)資金、盈利情況等賬面數(shù)據(jù)，這樣的資格審查往往會(huì)脫離社會(huì)實(shí)際情況。而對(duì)于數(shù)額特別巨大或社會(huì)意義極為重要的PPP項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，此舉潛在的風(fēng)險(xiǎn)是巨大的；其次，法律對(duì)如何設(shè)置業(yè)績(jī)資格條件并沒(méi)有明確的規(guī)定。在部分PPP項(xiàng)目招標(biāo)的過(guò)程中，我們可以發(fā)現(xiàn)一些數(shù)額巨大的PPP項(xiàng)目所設(shè)置的業(yè)績(jī)要求并沒(méi)有任何金額或者規(guī)模的限制（亦或是有，其限制也極低），而這樣的業(yè)績(jī)要求簡(jiǎn)直可以說(shuō)是形同虛設(shè)。而與此相對(duì)應(yīng)的是，另有一些PPP項(xiàng)目所設(shè)置的業(yè)績(jī)資格條件卻明顯過(guò)高，不但嚴(yán)重地影響了公平競(jìng)爭(zhēng)，違背了政府采購(gòu)的公平性原則，而且過(guò)高的業(yè)績(jī)要求注定會(huì)提升政府采購(gòu)項(xiàng)目的廢標(biāo)率。

（三）兩地PPP項(xiàng)目自身對(duì)業(yè)績(jī)的要求頗為不同。北京市PPP項(xiàng)目對(duì)業(yè)績(jī)的要求呈現(xiàn)出規(guī)范化、統(tǒng)一化的風(fēng)格。北京市幾乎所有的PPP項(xiàng)目不僅設(shè)置了業(yè)績(jī)要求，而且對(duì)于同系列的PPP項(xiàng)目的業(yè)績(jī)要求，往往不顧預(yù)算金額、實(shí)施難度的差異均設(shè)置了相同的“保底式”業(yè)績(jī)準(zhǔn)入要求。此外，對(duì)于聯(lián)合體而言，絕大多數(shù)的PPP項(xiàng)目都忽略了其自身項(xiàng)目所需的分工情況，直接采取對(duì)所有成員業(yè)績(jī)一視同仁的做法。正因如此，才導(dǎo)致了北京市不同PPP項(xiàng)目對(duì)業(yè)績(jī)的要求相差較小，業(yè)績(jī)要求因此顯得更加規(guī)范和統(tǒng)一。

而杭州市PPP項(xiàng)目對(duì)業(yè)績(jī)的要求則呈現(xiàn)出個(gè)性化、多樣化的風(fēng)格。首先，杭州市PPP項(xiàng)目對(duì)業(yè)績(jī)運(yùn)用的程度沒(méi)有北京市的高。其業(yè)績(jī)要求不僅有經(jīng)營(yíng)年限、歷史合同、全國(guó)性獎(jiǎng)項(xiàng)等多種形式，而且其業(yè)績(jī)還可以用金額或規(guī)模來(lái)衡量；其次，杭州市設(shè)置了多種業(yè)績(jī)要求的PPP項(xiàng)目所占比重更大。杭州市的PPP項(xiàng)目還經(jīng)常根據(jù)自身項(xiàng)目的分工情況，對(duì)聯(lián)合體的不同成員施加不同的業(yè)績(jī)要求。綜上所述，正是由于這些因素才導(dǎo)致了杭州市不同PPP項(xiàng)目對(duì)業(yè)績(jī)的要求相差更大，業(yè)績(jī)要求因此而顯得更加個(gè)性化與實(shí)用化。

不同的風(fēng)格必然導(dǎo)致不同的影響。北京市相對(duì)規(guī)范統(tǒng)一的業(yè)績(jī)要求能夠降低投標(biāo)人、招標(biāo)人的招投標(biāo)成本，增加投標(biāo)人對(duì)業(yè)績(jī)要求的接受程度，更加有利于聯(lián)合體投標(biāo)。但是，不同的PPP項(xiàng)目需要面對(duì)不同的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于不同的PPP項(xiàng)目設(shè)置差異較小的業(yè)績(jī)要求可能會(huì)造成投標(biāo)人、招標(biāo)人的困惑，進(jìn)而難以保證聯(lián)合體投標(biāo)的質(zhì)量和可靠性。而杭州市個(gè)性化、多樣化的業(yè)績(jī)要求則能夠使得業(yè)績(jī)要求更加貼合項(xiàng)目實(shí)際。因?yàn)橥ㄟ^(guò)設(shè)置多樣化的業(yè)績(jī)要求可以更加全面、綜合地考察供應(yīng)商的履約能力，進(jìn)而保證聯(lián)合體投標(biāo)的質(zhì)量和可靠性。但這種做法不僅會(huì)導(dǎo)致招投標(biāo)的成本上升，而且還有可能因業(yè)績(jī)要求的尺寸難以精準(zhǔn)拿捏進(jìn)而影響公平競(jìng)爭(zhēng)而招致投訴。因?yàn)椴煌瑓^(qū)的同種社會(huì)公共服務(wù)極有可能存在著質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)的差異。

由此可見(jiàn)，上述關(guān)于兩地政府采購(gòu)?fù)对V的數(shù)據(jù)實(shí)際上隱含著業(yè)績(jī)運(yùn)用的兩種不同風(fēng)格及其影響。業(yè)績(jī)運(yùn)用更為廣泛、更趨統(tǒng)一的北京市業(yè)績(jī)相關(guān)的投訴較少，而業(yè)績(jī)運(yùn)用多樣化、多形式的浙江省業(yè)績(jī)相關(guān)的投訴則較多。為此，在今后政府采購(gòu)的招投標(biāo)過(guò)程中，我們不僅要積極主動(dòng)地完善相關(guān)的法律法規(guī)，嚴(yán)格規(guī)范政府自身的采購(gòu)行為，以確保政府采購(gòu)當(dāng)事人的合法權(quán)益，而且還應(yīng)根據(jù)政府采購(gòu)項(xiàng)目自身的實(shí)際情況，合法合理地設(shè)置投標(biāo)人的業(yè)績(jī)要求，確保政府采購(gòu)切實(shí)做到公開(kāi)、公平和公正，使其真正成為陽(yáng)光下的交易。

主要參考文獻(xiàn)：

[1]中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法[Z].全國(guó)人大常委會(huì)，2002.6.29.

[2]中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng).http：//www.ccgp.gov.cn.

[3]北京市政府采購(gòu)網(wǎng).http：//www.ccgp-beijing.gov.cn.

[4]浙江政府采購(gòu)網(wǎng).http：//www.zjzfcg.gov.cn.

[5]郭綱，郭秀娟.政府采購(gòu)中的投訴舉報(bào)問(wèn)題及其對(duì)策——以沿海某縣級(jí)市為例[J].中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊，2017.40.