金融危機(jī)下新公共管理理論反思

許夏

[提要] 金融危機(jī)是市場(chǎng)體制運(yùn)行失敗的必然結(jié)果，是對(duì)新公共管理過(guò)度關(guān)注效率而忽視社會(huì)公平、民主等的回應(yīng)，是自由化、社會(huì)化、市場(chǎng)化及民營(yíng)化過(guò)度與不當(dāng)?shù)目偙l(fā)。無(wú)論是從內(nèi)容、目標(biāo)還是理論基礎(chǔ)和價(jià)值傾向來(lái)講，政府救市是對(duì)新公共管理主義的修正。本文圍繞金融危機(jī)與新公共管理的概論及特征，針對(duì)兩者之間的發(fā)展關(guān)系進(jìn)行簡(jiǎn)要分析，并通過(guò)其二者直接的聯(lián)系提出幾點(diǎn)建議和反思。

關(guān)鍵詞：金融危機(jī)；新公共管理；金融危機(jī)反思

中圖分類(lèi)號(hào)：C93 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2018年1月10日

一、新公共管理觀點(diǎn)與主張

根據(jù)資料得知，新公共管理觀點(diǎn)與主張可以概括為四個(gè)方面：

第一，自由化。所謂管理自由化是指通過(guò)變革規(guī)則、規(guī)制，從而解放被制度束縛的公共管理人員，還公共管理者管理的自由，從而增強(qiáng)其管理的自由化程度和自由空間。新公共管理理論傾向于認(rèn)為現(xiàn)存的官僚制度之所以辦事效率低下，是因?yàn)槎嗔撕芏嗖槐匾牧鞒毯鸵?guī)則，并非是官員的不作為和缺乏管理能力。因而政府辦事效率的提升只能依靠管理的自由化。

第二，社會(huì)化。所謂公共管理社會(huì)化，是指在社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域，要改變傳統(tǒng)的由政府大包大攬的做法，將一些政府職能通過(guò)向社會(huì)轉(zhuǎn)移或委托代理等方式轉(zhuǎn)移出政府，讓社會(huì)民眾決定事情的結(jié)果。某種意義上來(lái)看，新公共管理所主張的公共管理社會(huì)化其實(shí)質(zhì)是國(guó)家權(quán)力的社會(huì)化。

第三，市場(chǎng)化。所謂市場(chǎng)化是指在公共管理領(lǐng)域內(nèi)引入市場(chǎng)機(jī)制，用市場(chǎng)運(yùn)作的方法實(shí)現(xiàn)公共部門(mén)和私人部門(mén)在公共管理和公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的合作。新公共管理所堅(jiān)持的市場(chǎng)化有兩個(gè)前提和基礎(chǔ)：一是管理具有普遍性，即無(wú)論公私，部門(mén)在職人員或者社會(huì)人員都有權(quán)參與管理，發(fā)表意見(jiàn)；二是私人部門(mén)的管理具有優(yōu)勢(shì)，私人部門(mén)管理的思想、技術(shù)、方法和手段都可以運(yùn)用于公共部門(mén)的管理實(shí)踐中，以便發(fā)揮群主的決策權(quán)。

第四，民營(yíng)化。民營(yíng)化是指將原先由政府控制或擁有的職能交由企業(yè)私人承包或出售給私人，通過(guò)市場(chǎng)的作用，依靠群主社會(huì)的力量來(lái)提高生產(chǎn)力。

二、新公共管理對(duì)金融危機(jī)形成的行政學(xué)分析

金融危機(jī)一旦開(kāi)始，就會(huì)對(duì)世界各國(guó)的經(jīng)濟(jì)造成大范圍的影響，所以面對(duì)金融危機(jī)，各國(guó)政府救市措施不盡相同，所劃分的范圍領(lǐng)域也各有區(qū)別。有的學(xué)者將其劃分為十類(lèi)：“降息、直接向金融市場(chǎng)注入流動(dòng)性、嚴(yán)禁賣(mài)空、注資、國(guó)有化或接管金融機(jī)構(gòu)、對(duì)金融機(jī)構(gòu)的債務(wù)進(jìn)行擔(dān)保、美聯(lián)儲(chǔ)直接向?qū)嶓w企業(yè)提供融資、對(duì)住房抵押貸款借款人開(kāi)展救助、向中小企業(yè)提供融資或提供貸款擔(dān)保、大規(guī)模的財(cái)政刺激計(jì)劃、通過(guò)國(guó)際貨幣基金組織向新興經(jīng)濟(jì)和一些中小型受危機(jī)影響嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)體實(shí)行援助，給予貸款”。根據(jù)國(guó)研網(wǎng)發(fā)表的觀點(diǎn)，則把金融危機(jī)的救助分為資本金救助、資產(chǎn)救助、負(fù)債救助三種。在2007年那次影響較大的金融危機(jī)中，認(rèn)為美國(guó)政府對(duì)危機(jī)救助在兩個(gè)階段分別采用了不同的救助方式，第一階段主要是資本金和負(fù)債救助，第二階段則是資產(chǎn)救助。

筆者認(rèn)為，金融危機(jī)下各國(guó)政府的救市措施不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)命題，更是對(duì)政治、行政的再次審視。金融危機(jī)表面上是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)的問(wèn)題，各國(guó)政府的救市措施也表現(xiàn)為金融工具和財(cái)政工具。然而，金融危機(jī)和政府救市本質(zhì)上就是政治學(xué)、行政學(xué)的問(wèn)題。它涉及到政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的規(guī)制、國(guó)家與社會(huì)的角色和領(lǐng)域的再界定、公共管理和服務(wù)職能范圍的再劃分、政府機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制的合作、公共部門(mén)和私人部門(mén)地位及職能的再確立。從行政學(xué)的角度來(lái)看，各國(guó)政府救市的經(jīng)濟(jì)措施可以劃分為以下四類(lèi)：

第一，規(guī)制化。行政學(xué)所講的規(guī)制是“政府為了克服市場(chǎng)失靈，以法律為依據(jù)，以法規(guī)、行政規(guī)章、命令和裁決為手段，對(duì)市場(chǎng)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體的交易活動(dòng)和行為進(jìn)行干預(yù)、限制或約束”。這里所講的規(guī)制化，是指金融危機(jī)下政府對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域加強(qiáng)政府規(guī)制的現(xiàn)象。

第二，國(guó)家化。國(guó)家化是針對(duì)社會(huì)化而言的，是指特殊情況下，也就是金融危機(jī)下對(duì)公共管理和服務(wù)領(lǐng)域，將由之前社會(huì)承擔(dān)的一部分公共管理和服務(wù)職能收歸政府，然后政府對(duì)其創(chuàng)新界定和劃分，達(dá)到調(diào)整經(jīng)濟(jì)恢復(fù)平衡的過(guò)程，其本質(zhì)是國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的再調(diào)整。公共管理社會(huì)化的理論邏輯有兩個(gè)：一是政府的腐敗和不作為，導(dǎo)致社會(huì)管理混亂；二是國(guó)家權(quán)力回歸社會(huì)的必然性，人民群眾有權(quán)參與。需要特別注意的是，國(guó)家權(quán)力回歸社會(huì)的過(guò)程是曲折和漫長(zhǎng)的，這需要社會(huì)極度發(fā)達(dá)以至于能夠完全取代國(guó)家，人民群眾也需要有自覺(jué)自律的基本素質(zhì)，能夠不需要國(guó)家和法律的強(qiáng)制約束而自發(fā)自愿的維護(hù)社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。就當(dāng)前國(guó)家與社會(huì)的勢(shì)力比較來(lái)看，國(guó)家強(qiáng)勢(shì)于社會(huì)的局面將在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)持續(xù)。因此，國(guó)家權(quán)力社會(huì)化過(guò)度與不當(dāng)都會(huì)引起新問(wèn)題的出現(xiàn)，新公共管理理念在當(dāng)下環(huán)境中有失穩(wěn)妥。金融危機(jī)的出現(xiàn)，正是國(guó)家權(quán)力社會(huì)化的過(guò)度與不當(dāng)?shù)谋憩F(xiàn)，而金融危機(jī)的應(yīng)對(duì)，根本上還應(yīng)該是國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的適度調(diào)整。表面上看政府針對(duì)金融危機(jī)而采取的補(bǔ)救之策，深層次依然將公共管理的權(quán)利回歸到國(guó)家，進(jìn)行再次的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系調(diào)整。

第三，政府化。政府機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制是現(xiàn)代社會(huì)賴(lài)以生存的基礎(chǔ)，而兩種機(jī)制的地位、作用范圍、作用力度以及取代程度的不同構(gòu)成了不同的國(guó)家與社會(huì)。所謂政府化，是指金融危機(jī)下針對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的缺陷，政府加強(qiáng)政府機(jī)制作用及政府機(jī)制取代市場(chǎng)機(jī)制的現(xiàn)象。市場(chǎng)機(jī)制和政府機(jī)制都不是完美的，都有其自身的優(yōu)勢(shì)和不足并彼此互補(bǔ)，它們都無(wú)法取代對(duì)方。每次的社會(huì)變革也都在尋求二者最佳結(jié)合點(diǎn)。因此，筆者認(rèn)為，2007年美國(guó)金融危機(jī)產(chǎn)生的直接原因在于20世紀(jì)80年代的新公共管理運(yùn)動(dòng)過(guò)度強(qiáng)調(diào)和引入市場(chǎng)機(jī)制，也就是市場(chǎng)機(jī)制取代政府機(jī)制不當(dāng)，致使市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法約束并最終釀成危機(jī)。由此可見(jiàn)，新公共管理對(duì)金融危機(jī)的形成具有一定的促進(jìn)作用。

第四，國(guó)有化。國(guó)有化是相對(duì)于民營(yíng)化而言的，是指把由民營(yíng)的公共服務(wù)收歸國(guó)家出面經(jīng)營(yíng)。國(guó)有化的前提是私營(yíng)部門(mén)無(wú)法有效供給公共服務(wù)或者公共服務(wù)的供給失效。無(wú)論是國(guó)家經(jīng)驗(yàn)還是私營(yíng)部門(mén)經(jīng)營(yíng)，其根本目的在于提升公共服務(wù)的質(zhì)量，為人民提供最大的服務(wù)。但是，如果把不應(yīng)該由私營(yíng)部門(mén)供給的公共服務(wù)交由私營(yíng)部門(mén)，其結(jié)果不僅會(huì)導(dǎo)致供給失效，甚至?xí)劤晌C(jī)。在金融危機(jī)中，政府的救市措施都會(huì)直接或間接地選擇了國(guó)有化道路，將部分金融機(jī)構(gòu)收歸國(guó)有經(jīng)營(yíng)或政府注資監(jiān)管經(jīng)營(yíng)，這其實(shí)也是民營(yíng)化經(jīng)營(yíng)不當(dāng)?shù)谋厝皇〗Y(jié)果，但是反觀之，這種措施與新公共管理運(yùn)動(dòng)中民營(yíng)化改革形成了鮮明的對(duì)比。

三、金融危機(jī)下新公共管理的失敗原因

首先，新公共管理是自由管理主義的崛起，金融危機(jī)則是自由管理主義失敗。后者關(guān)注社會(huì)公平、平等、民主、回應(yīng)性等；前者則關(guān)注效率為社會(huì)帶來(lái)的利益。之所以金融危機(jī)宣示著自由管理主義的失敗，是因?yàn)樾鹿补芾碇械墓芾碇髁x核心價(jià)值是效率，雖然政府做事應(yīng)該追求效率，但政府的主要價(jià)值目標(biāo)是社會(huì)公平、平等、民主、回應(yīng)性等全方面的平衡與約束。金融危機(jī)的爆發(fā)是對(duì)新公共管理過(guò)度關(guān)注效率而忽視社會(huì)公平、平等、民主、回應(yīng)性等的社會(huì)反應(yīng)和必然結(jié)果。

其次，新公共管理是新自由主義意識(shí)形態(tài)在公共行政領(lǐng)域的反映；金融危機(jī)則是新自由主義的失敗結(jié)果。新公共管理觀點(diǎn)中到處倡導(dǎo)新自由主義，同時(shí)新自由主義的論斷是構(gòu)成新公共管理理論基礎(chǔ)之一。但是，新自由主義本身是存在問(wèn)題的，它忽視了政治過(guò)程與市場(chǎng)過(guò)程之間的本質(zhì)區(qū)別，挑戰(zhàn)公共管理的政治性，并且顛倒了政府的價(jià)值追求。金融危機(jī)的出現(xiàn)是市場(chǎng)機(jī)制失靈的必然，正是人們過(guò)于關(guān)注市場(chǎng)機(jī)制的效率而忽視其本身的不足才導(dǎo)致金融危機(jī)的爆發(fā)，金融危機(jī)中政府的救市措施是對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的修正，彌補(bǔ)由于市場(chǎng)機(jī)制自身的不足而帶來(lái)的危害。因此，金融危機(jī)不僅是新自由主義的落幕和干預(yù)主義的登場(chǎng)，更是表現(xiàn)為以新自由主義為基礎(chǔ)的新公共管理的結(jié)束。

四、總結(jié)

就當(dāng)下的情況而言，新公共管理爭(zhēng)論還沒(méi)有取得一個(gè)明確的定義，但是金融危機(jī)的來(lái)臨確實(shí)十分迅速。金融危機(jī)的爆發(fā)，體現(xiàn)了市場(chǎng)機(jī)制的不足。并且在滿(mǎn)足個(gè)人領(lǐng)域需求方面，也會(huì)擠占社會(huì)公共資源，威脅社會(huì)的公正性。因此，新公共管理可以適當(dāng)進(jìn)行收尾工作，但是對(duì)于社會(huì)的未來(lái)發(fā)展和探求方面不能結(jié)束，在充分認(rèn)識(shí)中國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上，選擇合適的發(fā)展方式完善我國(guó)公共管理的體系。

主要參考文獻(xiàn)：

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