政府規(guī)制的興起、改革與規(guī)制性治理

孫娟娟

（中國(guó)人民大學(xué)食品安全治理協(xié)調(diào)創(chuàng)新中心，北京100872）

政府這個(gè)概念最早被用來(lái)表述全部國(guó)家活動(dòng)，但隨著立法、司法和執(zhí)法的區(qū)分，行政成為一種有別于其他的現(xiàn)象。[1]廣義來(lái)說(shuō)，行政一詞既可以指實(shí)際活動(dòng)，也可指組織機(jī)構(gòu)，且能同時(shí)運(yùn)用于公、私兩類事物。[2]1其中，作為一種實(shí)際活動(dòng)，公共行政的出現(xiàn)是根源于人類社會(huì)生活的秩序要求。[3]當(dāng)公共行政僅限于政府現(xiàn)象時(shí)，其所指的政府行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行、管理活動(dòng)因?yàn)樯鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而呈現(xiàn)出行政疆域擴(kuò)張、行政作用重構(gòu)、公私界限模糊，以及規(guī)制與服務(wù)、強(qiáng)制與合作、單方行為與雙向互動(dòng)的共存特點(diǎn)。[4]但不可否認(rèn)的是，無(wú)論行政活動(dòng)的內(nèi)容、方式如何變遷，其依舊保持著既定的目標(biāo)，即追求公共利益。[2]3只是，公共利益的內(nèi)涵也隨著時(shí)間、地點(diǎn)及特定社會(huì)所追求的具體價(jià)值而改變。[5]29

當(dāng)政府為了實(shí)現(xiàn)公共利益這一目標(biāo)而開展管理活動(dòng)時(shí)，行政所涉及的公共事務(wù)一是領(lǐng)域極為廣泛，且其疆域不斷擴(kuò)張，以至于在所謂的“規(guī)制國(guó)家”的標(biāo)簽下，政府行政具有了“從搖籃到墳?zāi)埂钡娜坦芾硖攸c(diǎn)。二是諸如交通、環(huán)境、健康、教育等不同領(lǐng)域的行政不僅具有行政的共性問(wèn)題，同時(shí)也因?yàn)閷I(yè)和技術(shù)要求而具有特殊性，因此，一方面，委任立法的出現(xiàn)有助于保障法律的彈性和行政立法的專業(yè)性及針對(duì)性；[6]另一方面，部門行政法的發(fā)展在服務(wù)部門法制建設(shè)的基礎(chǔ)上也能通過(guò)從實(shí)務(wù)到理論的升華推進(jìn)行政法治作為整體的發(fā)展。[7]三是無(wú)論專業(yè)的部門行政還是綜合的公共行政，[8]行政發(fā)展所經(jīng)歷的科學(xué)化（科學(xué)管理）、民主化（公眾參與）和法治化（依法行政）以及經(jīng)濟(jì)全球化、信息化、市場(chǎng)化等世界潮流[9]也使得由政府主導(dǎo)的公共行政需要通過(guò)分化權(quán)力、轉(zhuǎn)變職能、協(xié)同合作來(lái)重塑政府、市場(chǎng)和社會(huì)在公共行政中的關(guān)系，并相應(yīng)地改進(jìn)政府行政以完成其所承擔(dān)的宏觀調(diào)控、公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理等多重任務(wù)。

在上述的進(jìn)程中，政府規(guī)制的提出是否有明確的所指？而從政府規(guī)制到多元主體的合作治理，究竟是前者包含后者的一種規(guī)制改進(jìn)（量變）還是兩者互為補(bǔ)充抑或由后者替代前者的一種變革（質(zhì)變）？對(duì)于這些問(wèn)題，本文將以食品規(guī)制為具體參照領(lǐng)域，從規(guī)制的興起、規(guī)制的改革（regulatory reform）以及其與多元治理的關(guān)聯(lián)來(lái)予以回應(yīng)。

一、興起：規(guī)制與強(qiáng)化規(guī)制

無(wú)論是從三權(quán)中分立出來(lái)的行政還是與政治對(duì)立的行政，其功能都在于執(zhí)行國(guó)家意志，即作為國(guó)家權(quán)力中的執(zhí)行權(quán)，負(fù)責(zé)對(duì)外的國(guó)家主權(quán)維護(hù)和對(duì)內(nèi)的社會(huì)秩序維持。但是，需要指出的是，執(zhí)行（executive）和行政（administration）雖然在使用上具有隨意性，但行政活動(dòng)的專業(yè)化使得行政的內(nèi)容更為豐富，不僅指靜態(tài)的組織狀態(tài)，同時(shí)也指動(dòng)態(tài)的活動(dòng)內(nèi)容。相比之下，執(zhí)行則是指專門的執(zhí)行活動(dòng)。[10]當(dāng)法律、政策、命令等的執(zhí)行使得公共行政具有強(qiáng)制性時(shí)，需要指出的是，第一，公共行政在執(zhí)行中所具有的強(qiáng)制性是為了實(shí)現(xiàn)公共利益，因?yàn)橹挥袕?qiáng)制性才能使得公共利益在與私人利益發(fā)生抵牾時(shí)具有優(yōu)先性。[2]4第二，行政中的執(zhí)行除了法律之外，還涉及到執(zhí)行上級(jí)政府制定的政策，或者行政首長(zhǎng)的命令。第三，（公共）行政本身除了執(zhí)法，也涉及行政立法、行政司法的內(nèi)容。[11]因此，行政、執(zhí)行和執(zhí)法是相關(guān)聯(lián)卻有區(qū)別的概念。其中，法治化使得執(zhí)法成為現(xiàn)代行政的基本要素。[11]

在從行政到執(zhí)行再到行政執(zhí)法的范圍縮限中，政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)的干預(yù)是行政對(duì)內(nèi)維護(hù)社會(huì)秩序的需要，以便通過(guò)糾正市場(chǎng)失靈來(lái)滿足公共利益。當(dāng)?shù)聡?guó)通過(guò)經(jīng)濟(jì)行政法、法國(guó)通過(guò)經(jīng)濟(jì)公法規(guī)范上述政府干預(yù)中的工具選擇和適用時(shí)，英美的法律文化中并沒有這一類似的詞匯，為此，“規(guī)制（regulation）”一詞被借以填補(bǔ)這一空缺。[5]2相應(yīng)的，即便規(guī)制缺乏一個(gè)精確的定義，但既有的一些定義[12]2都表明了規(guī)制的起源是作為規(guī)制者的政府機(jī)關(guān)強(qiáng)制性地干預(yù)市場(chǎng)主體的決策。鑒上，規(guī)制的興起和發(fā)展可以作如下綜述：

（一）規(guī)制概要

即便下文將要探討規(guī)制改革的必要性，但規(guī)制引入的干預(yù)作用是值得肯定的。其一，規(guī)制的目的在于保障公共利益。從戰(zhàn)后擺脫經(jīng)濟(jì)危機(jī)的應(yīng)急措施到制度化、常態(tài)化的發(fā)展，[12]12政府規(guī)制首要應(yīng)對(duì)的是市場(chǎng)中的自然壟斷和由有限或排他競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。[13]在這個(gè)方面，市場(chǎng)失靈被視為政府規(guī)制合理性的一個(gè)方面。[14]5-6然而，當(dāng)政府的規(guī)制干預(yù)是為了公共利益時(shí)，上文已經(jīng)指出，公共利益的定位也是漸進(jìn)性發(fā)展的。因此，鑒于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的信息不對(duì)稱和負(fù)外部性等對(duì)環(huán)境、健康這些公共利益所造成的消極后果，政府針對(duì)壟斷而施行的經(jīng)濟(jì)性干預(yù)也被強(qiáng)化為社會(huì)性規(guī)制，后者的顯著特點(diǎn)就是規(guī)制范圍的擴(kuò)大。在這個(gè)規(guī)制不斷強(qiáng)化的過(guò)程中，“規(guī)制國(guó)家”成為了政府公共行政的新標(biāo)簽。

其二，規(guī)制的優(yōu)勢(shì)在于預(yù)防性。對(duì)于工業(yè)化生產(chǎn)所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大化、損害間接化等問(wèn)題，私人訴訟的救濟(jì)機(jī)制因?yàn)樵V訟成本高昂、被告賠償能力有限、法官專業(yè)缺失、被訴低概率導(dǎo)致威懾有限等不足而無(wú)法有效應(yīng)對(duì)上述問(wèn)題及其對(duì)于正義的破壞。[15]為此，原本的一元過(guò)錯(cuò)歸責(zé)轉(zhuǎn)向了以過(guò)錯(cuò)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任為中心的二元?dú)w責(zé)。[16]與此同時(shí)，政府的事前干預(yù)也被視為預(yù)防這些危害的新途徑。事實(shí)上，在涉及環(huán)境、健康和安全問(wèn)題的規(guī)制中，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來(lái)使得技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)所致的危害具有范圍廣、且損害不可逆的特點(diǎn)。在諸如寂靜的春天（環(huán)境污染問(wèn)題）、瘋牛病危機(jī)（食品安全問(wèn)題）等的教訓(xùn)中，政府日益重視有效識(shí)別、衡量和回應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制，[17]以便保護(hù)公眾免受危害導(dǎo)致的安全損害。盡管事后的處罰和損害賠償對(duì)導(dǎo)致危害的風(fēng)險(xiǎn)性行為具有威懾力，但對(duì)于健康、生命的損害，與其等待損害后的補(bǔ)償，不如預(yù)先加以避免。[18]因此，當(dāng)安全岌岌可危時(shí)，規(guī)制的理念遵循安全總好過(guò)抱歉的邏輯，即借助前瞻性的國(guó)家干預(yù)（如許可）來(lái)防控風(fēng)險(xiǎn)。例如，在保障食品安全的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中，以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為內(nèi)容的科學(xué)原則為防控食品安全風(fēng)險(xiǎn)提供了事前干預(yù)的科學(xué)依據(jù)，如是否許可某一物質(zhì)的使用，是否對(duì)潛在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行警示。此外，鑒于科學(xué)不確定及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和定性中的有限性，謹(jǐn)慎預(yù)防原則（precautionary principle）的引入確保了在應(yīng)對(duì)科學(xué)不確定性時(shí)，政府可通過(guò)前瞻性的行為保護(hù)人類免于遭受潛在的嚴(yán)重且不可逆轉(zhuǎn)的損害。

其三，規(guī)制的威懾在于處罰的多樣與梯度安排。鑒于違反規(guī)制所帶來(lái)的損害，規(guī)制除了刑事處罰這一后盾，其借助強(qiáng)制性執(zhí)行所確保的合規(guī)規(guī)制中本身就包含了處罰。[5]79在這個(gè)方面，執(zhí)行金字塔（enforcement pyramid）的存在表明了規(guī)制處罰的多樣性和比例性，即形式多樣的懲罰適用以違法規(guī)制行為的嚴(yán)重性為依據(jù)，自下而上的梯度安排可包括勸說(shuō)、警告信、民事處罰、刑事處罰、暫停許可、吊銷許可。[19]49可以說(shuō)，多樣的違規(guī)處罰選擇既能提高規(guī)制執(zhí)行的回應(yīng)性，即根據(jù)違規(guī)者的主觀意愿和客觀結(jié)果選擇相應(yīng)的處罰；也可以通過(guò)處罰工具的組合增加違規(guī)的成本進(jìn)而提高被規(guī)制者的合規(guī)意愿。例如，修訂后的《食品安全法》在違規(guī)處罰方面突出了“組合拳”的特點(diǎn)，即包括約談、責(zé)令整改、行政罰款、民事賠償、停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可、行政拘留、刑事處罰等諸多威懾手段。舉例來(lái)說(shuō)，約談通過(guò)商討的方式解決問(wèn)題，但監(jiān)管行政處罰的后盾也使其具有無(wú)形的約束力。但與單向強(qiáng)制性的處罰手段相比，行政約談所蘊(yùn)含的民主、平等、協(xié)商理念不僅緩解了與約談對(duì)象之間的矛盾，也有助于提高行政執(zhí)法的效率和質(zhì)量。[20]此外，行政拘留則針對(duì)“怕關(guān)不怕罰（款）”的食品行業(yè)違法者提高了具有威懾力的處罰力度；而單處、并處以及多次違法的從重和加重處罰的梯度安排也可針對(duì)違法的復(fù)雜性提供有針對(duì)性的選擇。

（二）規(guī)制機(jī)構(gòu)

無(wú)論是實(shí)現(xiàn)規(guī)制的公益目標(biāo)，還是通過(guò)規(guī)制防控風(fēng)險(xiǎn)、懲戒違規(guī)行為，都需要規(guī)制的政策法規(guī)得到公正的制定和有效的執(zhí)行，而這有賴于機(jī)構(gòu)性的安排，即由政府規(guī)制機(jī)構(gòu)去完成這一任務(wù)。[21]盡管政府規(guī)制機(jī)構(gòu)具有隸屬于政府、半自治機(jī)構(gòu)、獨(dú)立的公共機(jī)構(gòu)、自我規(guī)制機(jī)構(gòu)等多種模式，[21]但是規(guī)制機(jī)構(gòu)因其規(guī)制領(lǐng)域的專業(yè)性和規(guī)制過(guò)程中的利益博弈，以及三權(quán)（準(zhǔn)立法、執(zhí)法和準(zhǔn)司法）一體化的特點(diǎn)，需要在機(jī)構(gòu)設(shè)置中突出其權(quán)威性（職權(quán)）、專業(yè)性（人才）、獨(dú)立性（防止政治和經(jīng)濟(jì)的干預(yù)）。[22]此外，從行政到執(zhí)行（執(zhí)法）到規(guī)制，依法行政同樣要求規(guī)制機(jī)構(gòu)依法干預(yù)市場(chǎng)、管理社會(huì)。也就是說(shuō)，由規(guī)制機(jī)構(gòu)的合法性要求來(lái)回應(yīng)“誰(shuí)來(lái)規(guī)制規(guī)制者”的挑戰(zhàn)。在這個(gè)方面，可從明確的規(guī)制目標(biāo)、法定的規(guī)制權(quán)限、專業(yè)的人員配備以及穩(wěn)定的規(guī)制風(fēng)格來(lái)規(guī)范規(guī)制機(jī)構(gòu)在專業(yè)化的行政領(lǐng)域內(nèi)的作用。[23]

（三）規(guī)制工具

隨著規(guī)制目標(biāo)和領(lǐng)域的擴(kuò)張，規(guī)制探討的主要內(nèi)容更集中于為了實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)，規(guī)制機(jī)構(gòu)對(duì)于規(guī)制工具的選擇和應(yīng)用，以回應(yīng)“要不要干預(yù)”和“如何干預(yù)”的問(wèn)題。[24]然而，由于“規(guī)制”本身沒有統(tǒng)一的定義，因此，基于規(guī)制所探索的規(guī)制工具也是概念繁多。[25]舉例來(lái)說(shuō)，在最初的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制中，為了應(yīng)對(duì)自然壟斷和由有限或排他競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，政府規(guī)制所采取的是諸如針對(duì)入市和退市的規(guī)則來(lái)規(guī)范市場(chǎng)結(jié)構(gòu)（結(jié)構(gòu)規(guī)制）。此外，政府也通過(guò)價(jià)格、廣告或者最低的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制市場(chǎng)中的行為（行為規(guī)制）。[13]而在隨后的社會(huì)性規(guī)制中，規(guī)制目標(biāo)的差異也使得規(guī)制工具有所不同，如通過(guò)設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)、提供信息、自愿標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證制度等來(lái)解決信息弱勢(shì)方由于信息不對(duì)稱所帶來(lái)的安全危害。但是，技術(shù)對(duì)于市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的影響和產(chǎn)品安全的改進(jìn)影響了原有規(guī)制工具的有效性。[26]因此，需要重新考慮規(guī)制工具的選擇和新組合產(chǎn)生的優(yōu)勢(shì)。隨著宏觀背景的變遷，如科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，全球市場(chǎng)的發(fā)展，社會(huì)目標(biāo)的新動(dòng)向（包容性發(fā)展、社會(huì)團(tuán)結(jié)）等，無(wú)論經(jīng)濟(jì)性規(guī)制還是社會(huì)性規(guī)制，以及政府規(guī)制借助文牘（red tape）來(lái)搜集信息和干預(yù)經(jīng)濟(jì)主體的行政性規(guī)制[27]6都應(yīng)在規(guī)制的改革中作出有利于減少規(guī)制負(fù)擔(dān)、提高規(guī)制質(zhì)量的改進(jìn)，包括規(guī)制工具的選擇。

二、改革：放松規(guī)制和規(guī)制改進(jìn)

長(zhǎng)期以來(lái)，以問(wèn)題為導(dǎo)向的規(guī)制也不可避免地產(chǎn)生了以下“碎片化”的問(wèn)題，一是缺乏事先的規(guī)劃，繼而無(wú)法保障規(guī)制政策的連續(xù)性和一致性；二是缺乏事中的合作，尤其是不同規(guī)制機(jī)構(gòu)因?yàn)橐?guī)制領(lǐng)域的重疊性[28]而需要的必要合作；三是缺乏事后的評(píng)估，而這有助于通過(guò)對(duì)規(guī)制效果的總結(jié)改進(jìn)新的規(guī)制決策。此外，上述的科學(xué)技術(shù)進(jìn)步、全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展等宏觀背景也對(duì)政府規(guī)制提出了新的挑戰(zhàn)，包括規(guī)制工具的推陳出新。有鑒于此，相較于規(guī)制的效益，規(guī)制的成本日益受到重視。概括來(lái)說(shuō)，規(guī)制成本一是表現(xiàn)為被規(guī)制對(duì)象所承擔(dān)的規(guī)制負(fù)擔(dān)。例如，規(guī)制增加企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)、生產(chǎn)合格產(chǎn)品的合規(guī)成本，進(jìn)而不利于企業(yè)的創(chuàng)新和投資。事實(shí)上，作為規(guī)制的副產(chǎn)品，其對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的不利影響常常被低估。[14]17二是表現(xiàn)為規(guī)制主體的規(guī)制失靈。例如，規(guī)制俘獲使得少數(shù)利益團(tuán)體因規(guī)制而受益，而本應(yīng)以公益為規(guī)制目標(biāo)的規(guī)制機(jī)構(gòu)也會(huì)優(yōu)先考慮部門的私意。此外，規(guī)制機(jī)構(gòu)和不同政府層級(jí)之間的規(guī)制重疊、不合時(shí)宜或者設(shè)計(jì)拙劣的規(guī)制都可能阻礙規(guī)制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。值得提醒的是，除了規(guī)制機(jī)構(gòu)的能力限制，施加過(guò)多的負(fù)擔(dān)于規(guī)制機(jī)構(gòu)也會(huì)導(dǎo)致上述的規(guī)制失靈。事實(shí)上，規(guī)制的歷時(shí)性發(fā)展表明了規(guī)制能力的培養(yǎng)和經(jīng)驗(yàn)的積累具有漸進(jìn)性的特點(diǎn)。但隨著能力和經(jīng)驗(yàn)的提升，規(guī)制改革成為規(guī)制可持續(xù)的新動(dòng)力，這可以借助戰(zhàn)略性的規(guī)劃實(shí)現(xiàn)更好的規(guī)制（better regulation）。

（一）放松規(guī)制

鑒于不同的規(guī)制類型，放松規(guī)制所應(yīng)對(duì)的主要是經(jīng)濟(jì)性規(guī)制。當(dāng)政府行政體系和市場(chǎng)體系都能在資源配置中發(fā)揮作用時(shí)，規(guī)制的目的在于借助政府行政體系的強(qiáng)制干預(yù)克服市場(chǎng)失靈中的壟斷。對(duì)此，最行之有效的方式就是命令控制型手段，即借助許可、禁止、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定和執(zhí)行來(lái)重組市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，以降低壟斷的危害。在這一規(guī)制模式下，命令被規(guī)制者采取合規(guī)行為的要求往往由法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范等予以細(xì)化，為此被規(guī)制者沒有自由選擇的空間，而其違規(guī)行為也可以由授權(quán)的規(guī)制機(jī)構(gòu)通過(guò)處罰加以懲治。然而，這一規(guī)制模式一是沒有考慮被規(guī)制者的合規(guī)意愿，以及其比政府更適應(yīng)市場(chǎng)和行業(yè)變化的事實(shí)；二是增加了政府規(guī)制的負(fù)擔(dān)，尤其是信息搜集的成本；三是一刀切的規(guī)制命令與差異化的企業(yè)規(guī)模、行業(yè)特點(diǎn)不相匹配，進(jìn)而影響了市場(chǎng)機(jī)制的作用。

有鑒于此，從上世紀(jì)80年代開始，放松規(guī)制的一個(gè)主要目的就是為了提高競(jìng)爭(zhēng)。[29]在這個(gè)方面，行政管理的市場(chǎng)化和自由化開啟了規(guī)制逐漸放松的進(jìn)程。其中，前者是在公共服務(wù)中引入市場(chǎng)機(jī)制，例如，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)增強(qiáng)成本意識(shí)和優(yōu)質(zhì)服務(wù)意識(shí)。對(duì)此，政府自身規(guī)制的轉(zhuǎn)變可以借助民營(yíng)化、服務(wù)外包等方式實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化。后者是要求政府?dāng)[脫繁文縟節(jié)的束縛，從指導(dǎo)被規(guī)制者怎么做的管制過(guò)細(xì)轉(zhuǎn)向提供規(guī)制所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)和必要的規(guī)章。[30]35

（二）改進(jìn)規(guī)制

不同于經(jīng)濟(jì)性規(guī)制，社會(huì)性規(guī)制和行政性規(guī)制的改革更多的是要求提高規(guī)制的質(zhì)量。盡管市場(chǎng)行為往往將私人利益置于公共利益之上，但為了實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)利潤(rùn)，回應(yīng)消費(fèi)者的訴求、基于環(huán)境保護(hù)的質(zhì)量提升都已成為新的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。在此基礎(chǔ)上，更多的產(chǎn)品選擇和信息供給也更容易獲得消費(fèi)者的青睞，借此也有助于實(shí)現(xiàn)和保障消費(fèi)者的知情選擇。

因此，政府規(guī)制可以一是通過(guò)簡(jiǎn)化政府規(guī)制、減少規(guī)制成本，以促進(jìn)更具創(chuàng)新力、競(jìng)爭(zhēng)力和全球化的市場(chǎng)發(fā)展。事實(shí)上，因?yàn)橹R(shí)和信息的優(yōu)勢(shì)，市場(chǎng)主體比政府規(guī)制者更容易適應(yīng)環(huán)境、推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和防控風(fēng)險(xiǎn)。因此，簡(jiǎn)化政府規(guī)制要求在某些領(lǐng)域讓公眾得到更多的自由裁量權(quán)。[31]xxiii二是可以借助基于管理的規(guī)制（management based regulation），使得被規(guī)制者可以通過(guò)自我評(píng)估和規(guī)劃，在內(nèi)部建立有助于實(shí)現(xiàn)規(guī)制目的的管理規(guī)則。以食品安全規(guī)制為例，自我規(guī)制（self-regulation）主要通過(guò)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者落實(shí)諸如危害分析和關(guān)鍵點(diǎn)控制體系等安全管理體系。上述的轉(zhuǎn)變是因?yàn)槭称钒踩氖滓?zé)任在于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，而基于管理的規(guī)制賦予了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者更多的自我管理權(quán)限。例如，即便自我規(guī)制所要達(dá)到的目標(biāo)（安全水平）是通過(guò)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)確定的，但是，如何確定企業(yè)內(nèi)部的危害關(guān)鍵點(diǎn)和相應(yīng)的監(jiān)控及糾正措施，可由企業(yè)根據(jù)食品加工方法的特殊性予以制定。由此，以企業(yè)的事中過(guò)程管理替代政府的事后產(chǎn)品檢查，也實(shí)現(xiàn)了從減少損害到預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)變。作為補(bǔ)充，對(duì)應(yīng)于自我規(guī)制（self-regulation），也有一個(gè)類似的概念為元規(guī)制（meta-regulation），兩者的目的都是由規(guī)制者將內(nèi)部管理的裁量權(quán)交還于被規(guī)制者，但在內(nèi)部倡議和外部鼓勵(lì)方面存在差別。[32]三是在企業(yè)自我規(guī)制的基礎(chǔ)上，政府可進(jìn)一步開展合作規(guī)制（co-regulation），其關(guān)鍵在于采取多樣的規(guī)制措施應(yīng)對(duì)某一具體問(wèn)題，進(jìn)而將政府規(guī)制法律要求的可預(yù)見性和強(qiáng)制性與企業(yè)自我規(guī)制的靈活性相結(jié)合。[33]在這個(gè)方面，政府規(guī)制可進(jìn)一步通過(guò)良好規(guī)范、指南等軟法規(guī)制給予市場(chǎng)主體更多自我規(guī)制的空間，并基于不同的自我規(guī)制意愿和能力采取回應(yīng)性的規(guī)制手段，如紅名單激勵(lì)守信企業(yè)、黑名單懲戒失信企業(yè)。值得一提的是，上述的信息披露及其對(duì)于合規(guī)的促進(jìn)作用也表明，信息規(guī)制（information regulation）這些市場(chǎng)化的規(guī)制工具有助于發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制（用腳投票）和社會(huì)響應(yīng)（公共輿論）倒逼企業(yè)合規(guī)選擇的制約作用。而且，“守信激勵(lì)、失信懲罰”的機(jī)制也說(shuō)明，除了處罰性的規(guī)制工具可以改變違規(guī)的行為，同樣也有諸如獎(jiǎng)勵(lì)、減免等激勵(lì)性的措施用以正強(qiáng)化合規(guī)行為。

（三）規(guī)制路徑

綜上，規(guī)制強(qiáng)化的內(nèi)容是轉(zhuǎn)變政府守夜人的角色，通過(guò)經(jīng)濟(jì)性規(guī)制、社會(huì)性規(guī)制、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制保障諸如公平、安全等公共利益。而規(guī)制改革則是放松規(guī)制與改進(jìn)規(guī)制并舉，采取的策略或者手段包括自我規(guī)制、合作規(guī)制、回應(yīng)規(guī)制、信息規(guī)制、激勵(lì)規(guī)制等。然而，現(xiàn)實(shí)的規(guī)制因?yàn)橐?guī)制事項(xiàng)的復(fù)雜性和關(guān)聯(lián)性而相互交錯(cuò)，如針對(duì)經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的放松和針對(duì)社會(huì)性及行政性規(guī)制的改進(jìn)也有規(guī)制理念、規(guī)制工具等方面的重合。但在踐行這些理念、選擇規(guī)制工具、實(shí)現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)的進(jìn)程中，規(guī)制改革的路徑有兩種，一是綜合性規(guī)劃，二是碎片式漸進(jìn)。對(duì)于前者，完備且透明的改革方案包括所要實(shí)現(xiàn)的具體目標(biāo)和相應(yīng)的進(jìn)程安排。值得一提的是，綜合性規(guī)劃并不意味著其所應(yīng)對(duì)的挑戰(zhàn)是即時(shí)發(fā)生的，但持續(xù)的戰(zhàn)略安排和明朗的過(guò)渡進(jìn)程有助于系統(tǒng)地平衡規(guī)制中的不同目標(biāo)和利益。而對(duì)于規(guī)制改革所產(chǎn)生的負(fù)面影響也需要借助有效的監(jiān)測(cè)和執(zhí)行機(jī)制加以改善。對(duì)于后者，碎片式漸進(jìn)的規(guī)制改革因?yàn)閱?wèn)題導(dǎo)向而容易推進(jìn)，但由于缺乏謹(jǐn)慎、透明的預(yù)先計(jì)劃，不僅使得改革本身需要更多的資源投入，如大量的監(jiān)測(cè)和信息投入，同時(shí)，也會(huì)因?yàn)楦母锉旧淼牟豢深A(yù)期性而影響私人投資的積極性。比較而言，通過(guò)綜合性規(guī)劃所落實(shí)的規(guī)制改革優(yōu)勢(shì)就比較明顯。[27]25但無(wú)論做出何種選擇，一個(gè)應(yīng)當(dāng)受到重視的規(guī)制工具是規(guī)制影響評(píng)價(jià)（regulatoryimpact assessment），通過(guò)對(duì)規(guī)制的預(yù)期影響和收益分析，其可以促進(jìn)決策的系統(tǒng)性和方式的綜合性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)規(guī)制的效益和效率。[14]4

三、規(guī)制性治理

就政府規(guī)制和多元治理而言，前者的特點(diǎn)是政府的一元主導(dǎo)，強(qiáng)制干預(yù)和被規(guī)制者的被動(dòng)合規(guī)，后者則是政府、市場(chǎng)和社會(huì)的多元參與、自愿倡議和被規(guī)制者的主動(dòng)合作。從政府規(guī)制到多元治理，上述規(guī)制改革中的政府放松規(guī)制、企業(yè)自我規(guī)制、以及諸如回應(yīng)規(guī)制、信息規(guī)制、激勵(lì)性規(guī)制等并不是物理分割、自行發(fā)展，而是一個(gè)化學(xué)融合、協(xié)同合作。

（一）主體：從一元到多元的轉(zhuǎn)變

從一元到多元的轉(zhuǎn)變是針對(duì)規(guī)制/治理主體而言的，其要求政府的分權(quán)及行政職能的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而使得政府自上而下的等級(jí)管控轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀黧w參與協(xié)同的互動(dòng)式網(wǎng)絡(luò)治理。不同于規(guī)制中政府的單一權(quán)力中心和單向管理過(guò)程，治理[34]的特點(diǎn)在于作為一個(gè)持續(xù)的互動(dòng)管理過(guò)程，除政府以外的公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)，也可以因?yàn)楣娬J(rèn)可其權(quán)力的行使而在不同的層面成為權(quán)力中心，進(jìn)而協(xié)調(diào)其鎖定的集體行動(dòng)（聯(lián)合行動(dòng)），實(shí)現(xiàn)利益的共享和責(zé)任的共擔(dān)。鑒于主體、利益和行動(dòng)方式的多樣性以及所應(yīng)對(duì)環(huán)境的持續(xù)變化，治理并不具有一種單一的模式，而是表現(xiàn)為一個(gè)寬泛、變化且復(fù)雜的互動(dòng)決策過(guò)程。為此，決策需要在地方、國(guó)家、地區(qū)等不同層面因地制宜地進(jìn)行，且需要各類人員和機(jī)構(gòu)的參與。正是因?yàn)槿绱耍煌闹黧w之間應(yīng)當(dāng)構(gòu)建伙伴關(guān)系，以便通過(guò)信息、知識(shí)、能力的集結(jié)來(lái)達(dá)成具有共識(shí)的政策和實(shí)務(wù)，以解決共同關(guān)心的問(wèn)題。[35]由此，多元主體的互動(dòng)將進(jìn)一步構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)治理，[36]即借助聯(lián)合行動(dòng)實(shí)現(xiàn)集體的目標(biāo)。對(duì)于以共享和參與為特點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)治理，在單一組織為中心的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)與多組織交錯(cuò)分權(quán)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)之間，可存在各類不同的模式，這需要根據(jù)目標(biāo)、關(guān)聯(lián)、管理模式等不同考量予以選擇。

鑒于上述發(fā)展，政府一方面應(yīng)鼓勵(lì)各類不同主體的聯(lián)合行動(dòng)，如社區(qū)層面的自治，市場(chǎng)行業(yè)組織的自律。另一方面，政府作為公共行政乃至公共服務(wù)的主體，也應(yīng)參與到各類網(wǎng)絡(luò)治理中，如政府自身從中央到地方的多層治理，抑或在合作規(guī)制中和企業(yè)及行業(yè)組織共建的多級(jí)治理。但無(wú)論何種形式，政府原有的等級(jí)化控制都是不適宜的。為此，政府需要通過(guò)分權(quán)、賦權(quán)，使其他市場(chǎng)和社會(huì)主體有更多的自治權(quán)利，并通過(guò)職能的轉(zhuǎn)變，以事中事后的監(jiān)管以及公共服務(wù)為主。相應(yīng)的，其他主體參與和協(xié)作的意愿及能力在政府轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，也是一個(gè)不斷確立和提升的過(guò)程，包括教育和實(shí)務(wù)所推進(jìn)的合作文化和責(zé)任意識(shí)對(duì)個(gè)體行為的改變，進(jìn)而形成企業(yè)（行業(yè)組織）會(huì)去管理市場(chǎng)，公民會(huì)去管理政府、政府集中資源防控高風(fēng)險(xiǎn)的共治格局。

（二）規(guī)則制定：從強(qiáng)制到自愿

從強(qiáng)制到自愿的轉(zhuǎn)變可針對(duì)規(guī)制/治理規(guī)則的制定而言，其一，要求規(guī)制機(jī)構(gòu)促進(jìn)規(guī)則制定的外部參與，并從利益權(quán)衡和選擇的決定者轉(zhuǎn)變?yōu)榫娱g調(diào)節(jié)的角色。當(dāng)規(guī)制機(jī)構(gòu)基于其專業(yè)性和技術(shù)性制定規(guī)則以解決立法僵化、被動(dòng)、耗時(shí)的難題時(shí)，規(guī)則制定的合法性不僅在于立法機(jī)關(guān)的授權(quán)，同時(shí)也需要從受影響的利益相關(guān)者具有提出事實(shí)與論據(jù)的利益訴求中獲得更多的合法性。在這個(gè)方面，規(guī)制機(jī)構(gòu)的規(guī)則制定首先應(yīng)考慮公眾參與，尤其是受規(guī)制影響的群體。因?yàn)?，?guī)制所要實(shí)現(xiàn)的公共利益需要從不同利益主體的訴求和博弈中加以確認(rèn)。而在避免利益集團(tuán)通過(guò)俘獲規(guī)制來(lái)增進(jìn)私人利益方面，治理的興起使得其他無(wú)組織的利益群體也可以聚集起來(lái)，并以集體行動(dòng)來(lái)平衡參與群體的失衡。在此基礎(chǔ)上，規(guī)制機(jī)構(gòu)需要為上述的有效對(duì)話提供公共平臺(tái)，并從控制的角色轉(zhuǎn)變?yōu)樽h程安排，以為促進(jìn)公共問(wèn)題的協(xié)商提供便利。[30]7由此，規(guī)制機(jī)構(gòu)所制定的規(guī)則即便依舊具有強(qiáng)制性，但其能夠付諸實(shí)施是因?yàn)槔嫦嚓P(guān)者和公眾的共識(shí)基礎(chǔ)。而且，值得一提的是，在規(guī)則制定階段依靠公眾所獲取的信息和對(duì)擬訂規(guī)則的公眾評(píng)議也有助于提高規(guī)則的可信性和執(zhí)行的可接受度。[37]175-177

其二，鑒于治理主體的多元性和網(wǎng)絡(luò)治理模式的多樣化，協(xié)調(diào)集體行動(dòng)的規(guī)則也不再僅僅限于政府的法規(guī)命令。也就是說(shuō)，由市場(chǎng)和社會(huì)主體所自行構(gòu)建的治理組織也可基于成員的認(rèn)同和共識(shí)確立行為規(guī)則，這表明了治理是只有被多數(shù)人接受（或者至少被它所影響的那些最有權(quán)勢(shì)的人接受）才會(huì)生效的規(guī)則體系。[38]對(duì)此，即便這些規(guī)則沒有被賦予正式的權(quán)力，其也能在活動(dòng)領(lǐng)域內(nèi)有效發(fā)揮作用。例如，在食品零售商發(fā)起的“標(biāo)準(zhǔn)—認(rèn)證—認(rèn)可”三位一體的自治模式中，私人標(biāo)準(zhǔn)作為供貨商提供合規(guī)產(chǎn)品的規(guī)則，其是成員共同參與制定，并借助外部的第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)加以執(zhí)行。

其三，即便在由規(guī)制機(jī)構(gòu)和各類私主體所構(gòu)建的治理合作關(guān)系中，規(guī)制機(jī)構(gòu)所能采用的方式也不僅限于上述由其通過(guò)公眾參與所制定的規(guī)則。在這個(gè)方面，契約也越來(lái)越成為重要的治理工具，其體現(xiàn)了具體情形中的所有參與者（政府機(jī)關(guān)以及大量的非政府主體）都會(huì)就政策及其實(shí)施進(jìn)行協(xié)商。[39]

（三）規(guī)制工具：從合規(guī)到合作

毋庸置疑，無(wú)論是參與規(guī)則的制定抑或自行制定規(guī)則都有助于更好地執(zhí)行規(guī)則，包括基于合意基礎(chǔ)上的執(zhí)行合作。此外，從合規(guī)到合作的轉(zhuǎn)變也可以針對(duì)規(guī)制工具的選擇而言，對(duì)此，規(guī)制機(jī)構(gòu)應(yīng)使用“組合拳”而非“單打一”，以便在實(shí)證的基礎(chǔ)上選擇最佳的監(jiān)管手段。[31]4上文已經(jīng)提及諸多不同的規(guī)制工具，比較而言，許可作為“命令與控制”模式，常被視為規(guī)制權(quán)行使的一種核心模式。[40]但是，面對(duì)市場(chǎng)主體的差異化，這些剛性的監(jiān)管方式并不能解決某一具體監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)的所有問(wèn)題。[41]事實(shí)上，市場(chǎng)主體的差異不僅表現(xiàn)在組織形態(tài)、規(guī)模大小等方面，同時(shí)也存在于合規(guī)意愿中?？梢哉f(shuō)，被規(guī)制者的合規(guī)動(dòng)機(jī)也各不相同，有的是基于經(jīng)濟(jì)理性，追求利潤(rùn)的最大化；有的則高度重視個(gè)人的榮譽(yù)和企業(yè)的聲譽(yù)，并將它們視為無(wú)價(jià)的資產(chǎn)；也有的則是基于公民的身份而愿意承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。

鑒上，規(guī)制機(jī)構(gòu)所采取的規(guī)制手段也應(yīng)針鋒相對(duì)，例如通過(guò)提高違法成本威懾第一類人，通過(guò)不利信息的披露倒逼第二類人的合規(guī)行為，以及通過(guò)補(bǔ)貼等激勵(lì)性方式強(qiáng)化第三類的合規(guī)行為，并鼓勵(lì)更多的仿效者。上述的回應(yīng)性規(guī)制[19]33-36不僅根據(jù)客觀行為及其結(jié)果的性質(zhì)施以懲戒（過(guò)罰相當(dāng)），而且，隨著從行政管理向公共服務(wù)的職能轉(zhuǎn)變，規(guī)制機(jī)構(gòu)也因?yàn)閷?duì)被規(guī)制者主觀意愿和能力的認(rèn)可而將更為靈活且具有合作性作為規(guī)制改進(jìn)的方向，即根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、被監(jiān)管者動(dòng)機(jī)、自我監(jiān)管能力等方面的差異性，來(lái)決定對(duì)微觀的企業(yè)個(gè)體進(jìn)行監(jiān)管的時(shí)機(jī)和手段，并視效果的減弱而漸次提高強(qiáng)制措施的嚴(yán)厲程度。但為了避免這一漸進(jìn)監(jiān)管中由信息搜集、規(guī)制評(píng)估帶來(lái)的挑戰(zhàn)，應(yīng)進(jìn)一步落實(shí)動(dòng)機(jī)監(jiān)控、躍進(jìn)型監(jiān)管等措施。[42]

四、結(jié) 語(yǔ)

綜上，規(guī)制改革的推進(jìn)說(shuō)明了不斷強(qiáng)化的政府規(guī)制已經(jīng)阻礙了市場(chǎng)機(jī)制在資源配置方面的作用，而且，對(duì)社會(huì)組織的嚴(yán)厲管控也不利于社會(huì)自治的發(fā)展。此外，政府規(guī)制也面臨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所帶來(lái)的各類挑戰(zhàn)，如風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制、信息社會(huì)中的互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制?？梢哉f(shuō)，規(guī)制改革一直在路上，包括市場(chǎng)化和自由化的放松規(guī)制，以及通過(guò)回應(yīng)性規(guī)制、激勵(lì)性規(guī)制等所實(shí)現(xiàn)的規(guī)制改進(jìn)。但是，基于上文的分析，即便在治理已然引起廣泛關(guān)注的背景之下，政府的干預(yù)依舊是克服市場(chǎng)失靈和保障安全、團(tuán)結(jié)等公共利益所必須的。因此，在多元主體所推進(jìn)的治理中，政府規(guī)制仍然是其中不可或缺的一個(gè)主體和內(nèi)容。對(duì)此，規(guī)制與治理相比，前者的范圍窄于后者。[43]相應(yīng)的，所謂的規(guī)制性治理（regulatorygovernance）可以被視為民主治理（democratic governance）這一更為廣泛的主題之下的一個(gè)子項(xiàng)，基于后者的要求，前者應(yīng)更具透明性、適應(yīng)性、一致性、有效率且可問(wèn)責(zé)。[44]

鑒上，如果說(shuō)治理因?yàn)橹黧w的多元性而可以被視為規(guī)制的一個(gè)上位概念，那么政府主導(dǎo)的規(guī)制則是其中的一個(gè)支柱，其他的還包括由市場(chǎng)主體構(gòu)成的支柱和社會(huì)主體構(gòu)成的支柱。對(duì)此，橫向來(lái)說(shuō)，需要通過(guò)政府的分權(quán)和職能轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)主體和社會(huì)主體提供更多自治空間，并在參與、合作的基礎(chǔ)上強(qiáng)化橫向的互通性，以及推進(jìn)由此集結(jié)而成的各類網(wǎng)絡(luò)的治理?？v向來(lái)說(shuō)，則是每個(gè)支柱內(nèi)部的不同主體的網(wǎng)絡(luò)治理。以政府規(guī)制性治理而言，其自身也涉及不同規(guī)制者之間的互動(dòng)，包括立法、司法這些主體和不同層級(jí)的政府或超國(guó)家主體。[44]至此，從規(guī)制到治理，量變已不足以說(shuō)明前者在規(guī)制主體、工具等方面的革新。而作為質(zhì)變過(guò)程，政府規(guī)制的改革依舊需要推進(jìn)，包括橫向與市場(chǎng)、社會(huì)主體的協(xié)同合作，以及縱向和其他地方規(guī)制主體、司法規(guī)制主體的協(xié)同合作。

最后，作為補(bǔ)充，需要指出的是，當(dāng)今規(guī)制環(huán)境的一個(gè)特點(diǎn)就是互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展和信息社會(huì)的到來(lái)。在這個(gè)方面，互聯(lián)網(wǎng)可以通過(guò)數(shù)字賦權(quán)實(shí)現(xiàn)公民參與。[45]換而言之，信息技術(shù)的使用便利了政府信息的公開，進(jìn)而有助于公民對(duì)于公共事務(wù)的參與，這其中就包括了對(duì)于規(guī)制規(guī)則制定過(guò)程的發(fā)展。[37]209相應(yīng)的，治理能力的推進(jìn)也要借助信息化的手段，包括電子政務(wù)這一信息時(shí)代的政府行政方式。[46]對(duì)此，歐盟的經(jīng)驗(yàn)表明：為了向公民和企業(yè)提供更為簡(jiǎn)便、有效的公共服務(wù)，發(fā)展有效的電子政務(wù)將是改進(jìn)公共服務(wù)的新方向。對(duì)于這一目標(biāo)，電子政務(wù)的發(fā)展應(yīng)由“一刀切”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皞€(gè)性定制服務(wù)”，即更注重使用者的不同訴求。為此，可以提供以用戶為中心的服務(wù)，并就其和公共行政的互動(dòng)提供靈活且個(gè)性化的方式。此外，積極地尋求第三方的參與合作，例如，企業(yè)、公民社會(huì)或者個(gè)體公民，其目的在于發(fā)展用戶驅(qū)動(dòng)型的電子政務(wù)服務(wù)。而且，與第三方開展合作可以促進(jìn)發(fā)展具有創(chuàng)新性、靈活性和個(gè)性化的服務(wù)，并提高服務(wù)的總體效益和實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值的最大化。[47]

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