清產核資：實測實查有文章

湛中林

摸清農村集體資產家底是做好農村集體產權制度改革工作的前提。江蘇省南京市以完成全國第二批農村改革試驗區(qū)任務、提供南京改革方案為動力，創(chuàng)新確立“三全八步九統(tǒng)一、實測實查清資產”工作目標和方法路徑，全面開展村組集體資產清產核資，經過1年多的努力，已全面完成，覆蓋700個村、9690個村民小組。清產核資后全市村組集體資產總額205.8億元，負債總額71.2億元，凈資產總額134.6億元，其中經營性凈資產97.6億元，非經營性凈資產37億元，資源性資產面積108.4萬畝。全市農村集體資產管理初步實現(xiàn)了由“模糊管理”向“精準管理”的轉變。

在“謀”字上下功夫，明確目標路徑

在分析研判清產核資前期工作實際情況的基礎上，形成一套開展集體資產清產核資的新方案，簡要概括為“三全八步九統(tǒng)一、實測實查清資產”，明確工作具體任務、方法和路徑。

具體說，就是清產核資要實現(xiàn)“三個全面”的目標任務：全面清查農村集體資產狀況，全面建立農村集體資產臺賬管理制度，全面推進農村集體資產管理信息化。遵循“八個步驟”：前期準備、資產調查、公示確認、賬務調整、數據庫和信息系統(tǒng)建設、成果整理、建立登記簿、檢查驗收。運用“實測實查”的方法：引入專業(yè)測繪公司，對集體不動產組織實地測繪；引入專業(yè)會計師事務所對集體資產開展專項審計。具體操作上實現(xiàn)九個統(tǒng)一：統(tǒng)一工作規(guī)程、統(tǒng)一報表體系、統(tǒng)一要素編碼規(guī)則、統(tǒng)一數據庫規(guī)范、統(tǒng)一制圖規(guī)范、統(tǒng)一軟件平臺、統(tǒng)一制定賬務處理規(guī)則和程序、統(tǒng)一專項審計報告格式、統(tǒng)一檔案管理要求。

目前南京市已全面建立了集體資產臺賬管理等制度。實行農村集體資產統(tǒng)一編碼，以區(qū)為單位為各村組建立了統(tǒng)一的農村集體資產產權登記簿。清理規(guī)范集體資產資源使用合同，建立合同到期預警機制。開展村組集體資產債權債務等清理和賬外資產核實登記，共計核增集體資產67.8億元，核減集體資產9.3億元。同時還全面建立了集體資產信息化管理平臺。建立了集賬內與賬外資產一體，會計賬與測繪信息一體，影像與圖形、權屬一體，市區(qū)鎮(zhèn)村組一體的農村集體資產數據庫和管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)了各類信息的一張圖管理，讓“以圖管資產”成為現(xiàn)實。該系統(tǒng)以全市鎮(zhèn)、村、組集體經濟組織所有的資源性、經營性和非經營性資產清產核資會計數據，以及各類集體不動產產權的權屬、四至、空間位置、基本屬性、圖片檔案等地理測繪信息為數據源，實現(xiàn)了數據導入、管理、查詢、登記簿下載，數據導出，匯總統(tǒng)計，地圖渲染等功能，借助地理信息技術，為實現(xiàn)農村集體資產管理與服務提供了平臺。

在“實”字上下功夫，提升執(zhí)行能力

堅持試點先行。推動各區(qū)選擇一個村開展“與不動產登記相銜接”清產核資工作先行試點。試點過程中，主要檢驗清產核資內容是否適當、實測實查是否可行、工作成本需要多少等。試點成功后，迅速向全市推廣。

堅持多方合作。充分發(fā)揮好地方黨委政府、農經系統(tǒng)、第三方服務機構和村組農民等多方面作用。各區(qū)提前梳理需要錄入清產核資系統(tǒng)的用戶單位，并相應賦予代碼，為“南京市農村集體資產清產核資管理系統(tǒng)”上線運行奠定基礎。資產核銷、賬務處理與測繪作業(yè)同步進行，按照村會計原始錄入、會計師事務所初審、測繪公司介入、公示圖表確認數據、會計師事務所最終上報（測繪公司上傳地圖）、業(yè)務部門審核的程序開展，相互配合、查漏補缺、共同推進。

堅持群眾參與。在方案制定、權屬調查、現(xiàn)場指界、公示監(jiān)督、簽字確認等關鍵環(huán)節(jié)，保障農民群眾的參與權、決策權和監(jiān)督權，做到農民的事由農民自己做主。對權屬認定、資產核銷中遇到的矛盾問題和公示認定中農民提出的質疑，認真對待，既堅持依法依規(guī)依政策，也結合地方實際，按照“一村一策”或“一事一議”，用農民群眾接受的辦法解決問題。

堅持培訓指導。組織各區(qū)業(yè)務部門赴外地考察學習集體資產管理經驗。市級先后組織2次市級集體資產清產核資培訓，累計培訓300多人次。組織到區(qū)、到鎮(zhèn)、到村、到組培訓近100次，累計培訓人數近6000人次。組織全市農村集體“三資”管理專項治理培訓1次，培訓160人。同時，充分利用市、區(qū)、鎮(zhèn)街、村、組工作交流QQ群，實現(xiàn)扁平化交流，24小時在線解決具體問題。通過系統(tǒng)培訓，各級相關工作人員業(yè)務技能得到明顯提高。

在“嚴”字上下功夫，保障質量效率

嚴把清核重點。在清查內容上突出賬外資產的登記，村會計以核查賬外資產為重點，做好村、組賬外公益用固定資產的清點、補充、登記，做到應進盡進、不重不漏。在賬外資產自查過程中，突出真實性、規(guī)范性，真實把握資產的位置和面積，規(guī)范認定資產權屬和形成時間，合理開展資產評估。在清產環(huán)節(jié)上突出不良資產核銷，核銷依據必須充分，核銷結果必須公示，對符合核銷條件的不良資產，明確了核銷申報、民主決策、核銷審批、公開公示、建立檔案和賬務處理的具體執(zhí)行程序。

嚴把清核質量。引入有優(yōu)良資質的會計師事務所、測繪公司、軟件公司等全程參與集體資產管理和項目檢查驗收，為確保工作質量提供技術支撐。在項目驗收上，實行村自查、鎮(zhèn)核查、區(qū)逐村驗收、市抽查驗收，綜合采用實測實查、專項審計、部門專家聯(lián)合驗收等手段，重點檢查各項工作成果的真實性、完整性和規(guī)范性，努力確保項目驗收不走過場，嚴格控制工作質量。

嚴把清核督查。充分發(fā)揮市級協(xié)調、指導和推進作用，強化層層壓力傳導，促進各區(qū)組織好社會化分工、標準化生產和常態(tài)化協(xié)調。堅持月度例會和月度通報制度，每月底組織各區(qū)交流清產核資工作進展情況，定期組織工作督查，確保各區(qū)工作落實不走樣、工作進度不滯后。

“治理有效”是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的五個目標之一，而“三資”管理中存在的低效、身邊人腐敗等問題是農村亟待治理的領域。運用清產核資成果，針對“三資”管理風險點，開展“三資”管理專項治理，是實現(xiàn)“清理有效”的重要路徑。一是優(yōu)化村級財務管理模式。全市村（社區(qū)）集體資產清查結果顯示，各村存量、結構、使用狀況各不相同，少則數千萬元，多則數億元，需要因地制宜采取相應的資產財務管理模式。南京市著力完善“村賬鎮(zhèn)街代理”模式，強化會計核算代理，減少對村資產、資源經營管理的干預。同時，積極探索村賬自主管理，實行分村獨立建賬，更好地落實村民自治。全市涉農村（社區(qū)）中村賬鎮(zhèn)街代理421個，村賬自主管理274個。各區(qū)在清產核資的基礎上，相繼出臺了村級財務管理、民主理財、財務公開等文件，進一步提高了村級財務管理水平。二是推廣“三資”管理移動終端公開。將清產核資工作數據作為重要內容之一，接入南京“三資”管理E陽光公開信息平臺，該平臺實現(xiàn)市區(qū)鎮(zhèn)村組戶六位一體、共享與專享結合，村民通過登錄“E陽光”手機APP，就能看到村組集體資產、集體財務、產權交易、集體分紅、耕保補貼等明細，甚至可以看到村里收支每一張發(fā)票及其用途。這一平臺徹底改變了以往村里的資產財務只有村干部、村會計等少數人知道的情況，較好地提高了公示效率，有效防止了身邊人腐敗。