二戰(zhàn)后美國聯(lián)邦個人所得稅制度演變的特點及影響

張紅菊

【內容提要】第二次世界大戰(zhàn)后，美國聯(lián)邦個人所得稅制度逐漸成為聯(lián)邦政府調控宏觀經(jīng)濟的重要工具，稅制改革更加傾向起點和規(guī)則公平，稅率總體上呈現(xiàn)下降態(tài)勢。在70多年發(fā)展中，美國聯(lián)邦個人所得稅制度經(jīng)歷了多次改革，每次改革都成為公眾關注的焦點，也是兩黨政治斗爭的焦點問題之一。20世紀80年代稅制改革后稅率下降，在一定程度上刺激了美國經(jīng)濟的增長，發(fā)揮了經(jīng)濟“自動穩(wěn)定器”作用，但也帶來負面影響，基本喪失了“收入分配調節(jié)器”的功能，導致社會貧富分化加劇。

【關鍵詞】美國;聯(lián)邦個人所得稅制度;經(jīng)濟調控

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2018.12.012

美國是世界上個人所得稅制度最為發(fā)達、完善的國家之一。在第二次世界大戰(zhàn)后70多年的發(fā)展中，美國聯(lián)邦個人所得稅制度經(jīng)歷多次改革，對美國政治、經(jīng)濟和社會生活產(chǎn)生了較大影響。

二戰(zhàn)后美國聯(lián)邦個人所得稅

制度演變的歷程

稅收不僅是美國聯(lián)邦政府籌集資金的一種手段，還是其調節(jié)經(jīng)濟周期、實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的一種政策工具。第二次世界大戰(zhàn)期間，美國根據(jù)戰(zhàn)時融資的需要將聯(lián)邦個人所得稅稅率推到前所未有的高水平，最高邊際稅率達94%。二戰(zhàn)后，由于國內要求減稅呼聲強烈，美國聯(lián)邦政府實施了幾次大規(guī)模的稅制改革，除少數(shù)時期增稅外，都以減稅為主基調。

1962年，為了使美國經(jīng)濟迅速走出停滯的泥潭，肯尼迪政府承諾實行一項永久性的減稅，但直到1964年約翰遜政府才簽署《1964年稅收法案》，實施減稅。《1964年稅收法案》使聯(lián)邦個人所得稅稅率降低了約20%，邊際稅率從《1954年稅收法案》規(guī)定的20%—91%降到14%—70%，公司所得稅稅率從52%降到48%。[1]1964年減稅是美國歷史上至當時為止力度最大的一次減稅，也是美國歷史上第一次將稅收改革作為政府宏觀經(jīng)濟調控的主要政策工具，具有重要意義。

20世紀60年代末至80年代初，美國經(jīng)濟持續(xù)“滯脹”。1981年里根政府上臺后，采納了新保守主義經(jīng)濟學的觀點，特別是供給學派的理論，形成了所謂的“里根經(jīng)濟學”。同年，美國國會通過了《經(jīng)濟復興稅收法案》，開啟了以聯(lián)邦個人所得稅為中心的大規(guī)模稅制改革，主要內容包括：第一，從1981年10月1日起，3年內連續(xù)實行稅率削減計劃，削減幅度分別為5%、10%、10%;第二，從1985年起，根據(jù)通貨膨脹率對稅級、個人寬免額、標準扣除進行指數(shù)化調整;第三，縮短固定資產(chǎn)折舊年限，加快投資回報速度;第四，實行鼓勵儲蓄的政策;第五，降低遺產(chǎn)與贈與稅稅率。1986年里根政府又通過了以簡化稅制、擴大稅基、降低稅率為主要特征的《稅收改革法案》，將聯(lián)邦個人所得稅稅率由原有14檔減少為2檔，最高檔稅率由原來的50%降低為28%，對高收入者征收5%的附加稅，直到其平均稅率達到最高檔邊際稅率28%;提高個人性寬免與標準扣除的金額，并且對個人性寬免進行指數(shù)化調整，以降低通貨膨脹的影響。

里根政府在1981年和1986年的稅制改革雖然刺激了美國國內生產(chǎn)力的發(fā)展，使美國經(jīng)濟走出“滯脹”局面，但片面的減稅政策和其他供給性改革政策也造成了高赤字、高債務、高利率和高貿易逆差的“四高”問題，最終導致美國經(jīng)濟在20世紀80年代末90年代初的衰退。1991年美國議會被迫通過增稅法案，使聯(lián)邦最高邊際稅率增加到31%。1993年克林頓政府上臺后，接受新凱恩斯主義者的主張，推行振興經(jīng)濟的“綜合經(jīng)濟發(fā)展計劃”（也被稱為“克林頓經(jīng)濟學”），實施增稅，將聯(lián)邦個人所得稅最高邊際稅率增加到35%，還對年收入25萬美元以上的高收入者加征10%的附加稅，使得實際最高邊際稅率增加到39.6%。[2]克林頓政府包括稅收政策在內的經(jīng)濟政策取得了較好效果，加上新的信息技術的巨大發(fā)展、蘇聯(lián)解體帶來的國際環(huán)境的變化，使得美國經(jīng)濟在20世紀90年代保持了強勁增長。

2001年小布什政府上臺后，美國經(jīng)濟在經(jīng)歷了長達六年的增長后進入衰退期。因此，小布什政府多次通過減稅來刺激經(jīng)濟增長或者減緩經(jīng)濟衰退。2001年，小布什政府通過《經(jīng)濟增長與稅收調整法案》進行減稅，一是降低和簡化聯(lián)邦個人所得稅，將過去的五檔所得稅體系（15%、28%、31%、36% 和39.6%）調整為四檔（10%、15%、25% 和33%）;二是從2005年開始，將兒童稅減免由每名兒童 600 美元增加至 1000 美元;三是恢復雙收入家庭10% 的稅收抵免;四是分階段逐步廢除遺產(chǎn)稅;五是擴大慈善捐助抵稅的范圍;六是使研究和實驗的稅收抵免永久化。[3]2003 年，小布什政府又推出第二個減稅方案，頒布《就業(yè)與增長稅收減免協(xié)調法案》，主要內容包括：第一，提前實施兒童稅減免;第二，擴大稅率10% 檔的范圍;第三，降低所得稅檔次;第四，縮小婚姻帶來的納稅差異，規(guī)定在 2003—2004 年，已婚夫婦可享受單身納稅人的雙倍稅金減免。[4]2008年，小布什政府在下臺之前又實施了一項總額為1500億美元的龐大減稅計劃，這項減稅政策適用于個人的退稅總額約為1000億美元，惠及1.17億戶家庭。[5]

奧巴馬政府上臺后，面對“次貸危機”后美國經(jīng)濟長期低迷的窘境，啟動了新一輪財政刺激。2010年2月，奧巴馬簽署了參眾兩院通過的《減稅法案》，把小布什政府制定、實施的減稅計劃延長兩年，對低收入家庭和個人實行稅收抵免和返還。2013年1月奧巴馬簽署《美國納稅人減稅法案》，把聯(lián)邦個人所得稅由6級累進稅率從10%—35%調整為7級超額累進稅，最低稅率為10%，最高稅率從35%調整為39.6%。[6]

特朗普上臺后，于2017年12月22日在白宮簽署1.5萬億美元稅改法案，即《減稅與就業(yè)法案》。該法案于2018年1月正式生效，是一個綜合減稅法案。其中聯(lián)邦個人所得稅方面，保留了7級超額累進的形式，但下調了稅率，級距也做了調整。2017年聯(lián)邦個人所得稅的7級稅率為10%、15%、25%、28%、33%、35%和39.6%;稅改后，2018—2025年，7級稅率調整為10%、12%、22%、24%、32%、35%和37%。每檔稅率的適用范圍也均有調整。從影響的人群看，由于個稅稅基級距的調整，低、高收入群體減稅，但部分中高收入群體、高稅率州人群的稅收可能增加（具體如表1和表2所示）。

總體上看，法案對聯(lián)邦個人所得稅的調整力度不大，每年減稅額約為200億美元。相較之下，特朗普政府稅改法案更側重于給企業(yè)減稅，規(guī)定企業(yè)所得稅稅率從35%大幅降至20%。此外，對跨國企業(yè)為避稅而囤積在海外的2.6萬億美元利潤，只需一次性繳納14%的稅金便可合法匯回美國，并將以前的全球征稅體制轉變?yōu)閷俚卣鞫愺w制，對海外子公司股息所得稅予以豁免。2017年12月稅改法案是美國31年來規(guī)模最大的稅制改革，但在減稅的同時，聯(lián)邦財政赤字也迅速增加，預計未來十年將新增近1.46萬億美元，對美國經(jīng)濟的影響和效果尚有很大的不確定性。

二戰(zhàn)后美國聯(lián)邦個人所得稅

制度演變的特點

從戰(zhàn)后70多年美國聯(lián)邦個人所得稅制度的變革過程看，無論是政府政策的目標取向，還是聯(lián)邦個人所得稅稅率的變化都呈現(xiàn)出一些新特點。

第一，從20世紀50年代起，美國聯(lián)邦政府越來越傾向于把聯(lián)邦個人所得稅作為調控宏觀經(jīng)濟的政策工具，在稅制改革中更多地通過調整稅率來發(fā)揮聯(lián)邦個人所得稅的經(jīng)濟“自動穩(wěn)定器”作用。二戰(zhàn)后，美國統(tǒng)治階級逐漸認識到市場經(jīng)濟具有普遍的周期性，經(jīng)濟在衰退和擴張中交替運行。為了熨平經(jīng)濟波動，美國歷屆政府都很重視運用財政政策和貨幣政策對宏觀經(jīng)濟進行調控。聯(lián)邦個人所得稅作為重要的財政政策工具，在經(jīng)濟疲軟增長乏力時，采取較為寬松的稅收政策，對富有階層減稅，刺激投資;經(jīng)濟出現(xiàn)過熱時，采取增稅措施，穩(wěn)定經(jīng)濟增長，從而減緩經(jīng)濟波動。比如，里根政府1981年減稅和1986年稅制改革使美國經(jīng)濟發(fā)生了重大轉變，扭轉了70年代高失業(yè)率、高通貨膨脹率并存的“滯脹”局面。1993年克林頓政府提高聯(lián)邦個人所得稅邊際稅率，增加聯(lián)邦稅收，同時采取減少政府開支、鼓勵民間投資的經(jīng)濟政策，平衡了政府收支，保持了經(jīng)濟的強勁增長。

第二，二戰(zhàn)后美國聯(lián)邦個人所得稅稅率級數(shù)[7]和最高邊際稅率呈波浪式變化，但總體呈下降趨勢。一是從稅率的變化看，二戰(zhàn)后至今，美國政府更多地把聯(lián)邦個人所得稅作為調控宏觀經(jīng)濟的政策工具使用，聯(lián)邦個人所得稅最低稅率和最高稅率總體上都呈下降趨勢，1983—1987年最低稅率下降到11%，1988—1990年最高稅率降到了自1932年以來的最低點28%。21世紀以來，美國聯(lián)邦個人所得稅的改革目標是與其他稅收制度相協(xié)調，共同促進經(jīng)濟發(fā)展，因此對稅收減免項目和數(shù)額以及稅基做出更多改革，但整體看稅率變動不大。二是聯(lián)邦個人所得稅稅率總體呈下降態(tài)勢的同時，稅率級數(shù)也呈簡化態(tài)勢。這一變化與美國政府為調控經(jīng)濟波動而調整稅收政策的目標是一致的。1942—1978年，美國的稅率級數(shù)在24—26級之間;1979—1986年的稅率級數(shù)在13—16級之間;1987年的稅率級數(shù)下降為5級;1988—1990年的稅率級數(shù)只有2級;1991—1992年的稅率級數(shù)為3級;1993—2001年的稅率級數(shù)為5級;2002—2012年的稅率級數(shù)為6級;2013 年起稅率級數(shù)又增加到了 7級;特朗普政府稅改后，2018年1月1日起實施的美國聯(lián)邦個人所得稅稅率依然分為7級，但起征點標準幾乎翻倍，稅率相應下降。[8]

第三，二戰(zhàn)后美國聯(lián)邦個人所得稅的政策取向更加注重起點、規(guī)則公平?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，起點公平、機會公平及過程公平較之結果公平的效用更具激勵性;規(guī)則公平是形成和保障機會公平及過程公平的關鍵因素。[9]一是聯(lián)邦個人所得稅寬稅基的改革和變化，反映了起點公平的要求。聯(lián)邦個人所得稅制度建立之初，寬免額和扣除額較高，僅有極少數(shù)人需要繳納聯(lián)邦個人所得稅（1926年時僅有4.2%的美國居民需要繳納聯(lián)邦個人所得稅），體現(xiàn)了對富人征稅的性質;第二次世界大戰(zhàn)以后，個人寬免額和扣除額逐漸降低，稅基出現(xiàn)扁平化傾向（1970年后繳稅人數(shù)則達到了80.8%）[10]，聯(lián)邦個人所得稅政策傾向于起點公平。二是聯(lián)邦個人所得稅稅率級數(shù)的改革和變化更多地體現(xiàn)了規(guī)則公平。1986年稅改之后，美國聯(lián)邦個人所得稅稅率級數(shù)由16級改為5級，此后一直在2—7級間變動，扁平的稅級使更多的納稅人面臨同樣的稅基，納稅人面臨的稅收規(guī)則更加一致和公平。這種公平更多地反映了規(guī)則公平要求，是對市場競爭結果的肯定，使稅法更加中立。

二戰(zhàn)后美國聯(lián)邦個人所得稅

制度演變的影響

在70多年的發(fā)展演變中，美國聯(lián)邦個人所得稅不僅成為聯(lián)邦政府財政收入的主要來源，還是國家調控宏觀經(jīng)濟的重要政策工具，而且與每個美國居民的自身利益息息相關，因此聯(lián)邦個人所得稅制度的每次改革和變化都對其政治、經(jīng)濟和社會產(chǎn)生了重要影響。

第一，聯(lián)邦個人所得稅制度改革已經(jīng)成為美國政治的重要議題，是歷屆聯(lián)邦政府必須面對的政策選擇。二戰(zhàn)期間聯(lián)邦個人所得稅最高邊際稅率高達94%，因此減稅成為戰(zhàn)后美國政治的一個長期議題，也成為美國政客獲取選民支持的關鍵因素之一。二戰(zhàn)后大多數(shù)總統(tǒng)在任期內進行了減稅，只有少數(shù)總統(tǒng)（如克林頓）任內由于美國經(jīng)濟強勁增長而提高聯(lián)邦個人所得稅，以避免經(jīng)濟過熱。從某種意義上說，二戰(zhàn)后美國70多年的經(jīng)濟發(fā)展史就是一部不斷減稅的歷史。

美國政府的每一次稅改都伴隨著民主黨和共和黨的激烈爭論，焦點一般不是是否減稅，而是給誰減稅。民主黨一般傾向給占人口多數(shù)的中產(chǎn)階級減稅，共和黨一般傾向給所有人減稅。如2010年奧巴馬執(zhí)政時期，國會兩黨就是否延長小布什政府制定的全民減稅政策激烈爭論，民主黨希望對年收入在20萬美元（家庭總收入在25萬美元以下）、占美國人口90%以上的中產(chǎn)階級永久性減稅。共和黨則希望對包括富人在內的全體美國人減稅。2017年，特朗普政府提出稅改方案后，國會兩黨爭議不斷，民主黨認為這是把更多財富送進富人口袋，對中產(chǎn)階級是巨大的不公平;共和黨則認為，這樣可以為美國經(jīng)濟注入更多的資金和活力，稱企業(yè)和富人會用節(jié)省的稅收投資建廠或者開設新公司。

第二，聯(lián)邦個人所得稅制度已經(jīng)成為美國政府調控經(jīng)濟波動的重要政策工具，對美國經(jīng)濟產(chǎn)生了深刻影響。20世紀70年代后，美國政府共實施過九輪減稅措施。里根政府分別于1981年和1986年實施了兩輪減稅，減稅總規(guī)模近7000億美元?？肆诸D政府也曾實施過減稅，但減稅幅度較小，僅1500億美元左右。小布什政府在2001年至2008年共實施三輪減稅政策，減稅總規(guī)模近1.75萬億美元。奧巴馬政府分別于2009年和2010年減稅3000億和8600億美元。2017年以來，特朗普政府稅改計劃在10年內減稅1.5萬億美元，其中聯(lián)邦個人所得稅減少9290億美元。[11]由于每次減稅發(fā)生的經(jīng)濟周期時間段不同，所以對美國經(jīng)濟產(chǎn)生的影響也不相同。1970年以來，美國的九輪減稅中，四輪發(fā)生在復蘇期后半段，分別是1981年、1997年、2010年和2017年;五輪發(fā)生在衰退期后半段，分別是1986年、2001年至2003年和2009年。從美國經(jīng)濟發(fā)展情況看，在經(jīng)濟衰退期后半段，聯(lián)邦政府減稅措施，往往推動企業(yè)稅后利潤和居民可支配收入顯著增長，帶動經(jīng)濟加速恢復。而在經(jīng)濟復蘇期后半段，聯(lián)邦政府采取減稅措施，結果卻造成經(jīng)濟增速不升反降。[12]所以受經(jīng)濟自身規(guī)律影響，在經(jīng)濟復蘇期后半段，聯(lián)邦政府的減稅措施一般難以取得預期效果。

第三，二戰(zhàn)后聯(lián)邦個人所得稅制度的演變對美國社會的財富分配產(chǎn)生了顯著影響，是導致當前美國貧富分化加劇的重要原因之一。一是聯(lián)邦個人所得稅稅率的變化與居民可支配收入呈反比。當聯(lián)邦個人所得稅調高時，居民可支配收入就會降低;反之，聯(lián)邦個人所得稅下降時，居民可支配收入就會提高。從1963年3月到2018年6月聯(lián)邦個人所得稅稅率經(jīng)歷了11次比較明顯的變化，每次變化后個人所得稅占總收入的比重隨之變化。[13]二是二戰(zhàn)以來聯(lián)邦個人所得稅雖然是累進稅，但隨著其總體稅率逐漸下降，美國社會貧富分化不斷加劇。特別是從20世紀60年代以來，聯(lián)邦個人所得稅稅率不斷降低，尤其是最高邊際稅率的大幅下調，基尼系數(shù)卻持續(xù)上升，說明居民收入差距持續(xù)擴大。聯(lián)邦個人所得稅最高邊際稅率在第二次世界大戰(zhàn)時達到歷史最高點 94%，之后幾年維持在 90%以上;從 20 世紀 60 年代中期到 80 年代初，最高邊際稅率都維持在 70%;里根政府時期，大幅減稅，最高邊際稅率在 20 世紀 80 年代末和 90 年代初為 28%;之后最高邊際稅率有所上升 ，到 2018 年為止 ，都沒有超過 40%，一直維持在 35%到 40%之間。而基尼系數(shù)在20世紀80年代以后明顯上升，并且近年來呈現(xiàn)加速擴大的態(tài)勢，2000年以后達到0.46至0.47的高位。[14]

總之，美國聯(lián)邦個人所得稅制度及其改革在一定程度上刺激了美國經(jīng)濟的擴張，發(fā)揮了經(jīng)濟“自動穩(wěn)定器”作用，但也帶來了負面影響，基本喪失了“收入分配調節(jié)器”的功能，沒有起到縮小貧富差距的作用，近年來的減稅措施使富人減稅更多，從而加劇了貧富差距。

（作者系中國社會科學院世界歷史研究所研究員）

（責任編輯：甘沖）

[1] 鄭幼鋒著：《美國聯(lián)邦所得稅變遷研究》，北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2006年版，第94頁。

[2] 同[1]，第118頁。

[3] 李石凱：《布什政府的減稅政策與美國經(jīng)濟增長》，載《中國金融》，2008年第17期，第60頁。

[4] “Jobs and Growth Tax Relief Reconciliation Act of 2003”，https：//www.gpo.gov/fdsys/pkg/PLAW-108publ27/pdf/PLAW-108publ27.pdf.

[5] 同[3]第60頁。

[6] Poyner Spruill LLP， “How Will the American Taxpayer Relief Act of 2012 Affect You”， https：//www.jdsupra.com/legalnews/how-will-the-american-taxpayer-relief-ac-63228/.

[7] 稅率級數(shù)是指累進稅分級征收的級別數(shù)。

[8] Federal Individual Income Tax Rates History，Nominal Dollars，https：// www.taxfoundation.org; History of Federal Income Tax Rates： 1913—2019，https：//bradfordtaxinstitute.com/Free_Resources/Federal-Income-Tax-Rates.aspx.

[9] 徐夢秋：《機會的公平和規(guī)則的公平》，載《光明日報》，2016年4月27日，第14版;李爽：《起點公平和機會公平是實現(xiàn)公平分配的前提和基礎》，載《中國金融》，2007年第16期，第28頁。

[10] WINN，J. A.&WINN;，M.，“Till Death DoWe Split：MarriedCouples and Single Persons under the Individual Income Tax”， South Carolina Law Review，34.829，835-36（1983）.

[11] 胡怡建：《如何看美國稅改法案的減稅》，載《中國稅務報》，2018年1月1日，第1版。

[12] 《正確評估美國減稅效果》，https：//www.zhitongcaijing.com/content/detail/164957.html。

[13] 同[12]。

[14] 朱明熙、代靈敏：《美國個人所得稅對貧富差距的影響――基于 1913—2011 年經(jīng)驗數(shù)據(jù)分析》，載《財經(jīng)科學》，2014年第4期（總第313期），第123頁。